民生保障制度的生成發(fā)展邏輯

林閩鋼

一、研究緣起

“民生”是中國獨有的概念，通常認為最早在《左傳·宣公十二年》中出現(xiàn)，謂之“民生在勤，勤則不匱”，[1]即民眾的生計、生活在于勤勞，勤勞就不會出現(xiàn)生活的匱乏。在春秋戰(zhàn)國時期，有關(guān)民生、厚生的相關(guān)話語體系開始形成，先秦諸子百家形成了關(guān)注民生疾苦、讓民休養(yǎng)生息的主張，強調(diào)老百姓是真正的“國計民生”“民為貴”，并將其上升到君民關(guān)系的高度，直至孫中山先生所倡導的民生主義，在中國語境下的民生不只是個體福利增進的范疇，而是包含著富民強國的治理目標。[2]

在傳統(tǒng)中國社會，“民生”的內(nèi)涵和外延雖一直有變化，但國家和民眾并不是兩個利益博弈的主體，國家“立國為家”，民眾“化家為國”，家國關(guān)系就是“家國一體”，國家與民眾的根本利益是一致的。[3]“民生”的獨特性就體現(xiàn)在這種“家國一體”之中，秉持“從國看民”角度，即國家以父母般的態(tài)度來看待民眾的生計問題，因而“民生”一詞具有溫暖性，兼具人文關(guān)懷。

近20年來，黨和政府有關(guān)“保障和改善民生”“民生保障”的闡述和運用不斷成熟和完善。從我國的民生觀來理解“民生保障”“民生保障制度”的內(nèi)涵和發(fā)展變化，不能沿用西方國家殘補式、應急性的制度生成邏輯，更不能照搬國家和社會相互對抗的發(fā)展思維。本文認為應從中國的語境，特別要從黨和政府有關(guān)民生保障及其制度建設(shè)的歷史過程和現(xiàn)實條件出發(fā)，從動態(tài)發(fā)展的角度去探討民生保障制度生成發(fā)展的內(nèi)在邏輯。

二、社會建設(shè)視角下的民生保障：主要內(nèi)容與制度建設(shè)

（一）統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展與社會建設(shè)視角

2003年“非典”疫情暴發(fā)，暴露出我國經(jīng)濟快速發(fā)展后，社會事業(yè)發(fā)展滯后的突出問題。“2003年在抗擊‘非典’斗爭中，我們得到了許多啟示，其中最重要的一條，就是必須統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展，加快解決經(jīng)濟社會發(fā)展‘一條腿長、一條腿短’的問題”。[4]社會發(fā)展的“短腿”問題得到重視，并成為持續(xù)推動社會發(fā)展和改革的重要契機。為此，2003年10月黨的十六屆三中全會提出“以人為本”的“科學發(fā)展觀”，2005年10月黨的十六屆五中全會要求“更加注重社會公平，使全體人民共享改革發(fā)展成果”。再到2006年10月，黨的十六屆六中全會強調(diào)“走共同富裕道路，推動社會建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展”。 從國家發(fā)展的全局高度，社會建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展問題被高度重視。從單純追求經(jīng)濟增長到追求全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展，這是發(fā)展觀的轉(zhuǎn)變，也是我國經(jīng)濟社會發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)進入新階段的必然要求。

2007年10月，在黨的十七大報告中，提出要按照中國特色社會主義事業(yè)總體布局，全面推進經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)，促進現(xiàn)代化建設(shè)各個環(huán)節(jié)、各個方面相協(xié)調(diào)。特別是首次從社會建設(shè)角度提出“要加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)”，其總體思路是在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會建設(shè)，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義。在黨的十八大報告中進一步表明，要全面落實經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局。加強社會建設(shè)，必須以保障和改善民生為重點。提高人民物質(zhì)文化生活水平，是改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本目的。要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題。

從黨的十六屆三中全會以來，社會建設(shè)從國家全面考察和推進民生的視角得以確立：一是從社會建設(shè)視角來統(tǒng)領(lǐng)民生保障建設(shè)的格局形成，不斷完善沿用至今；二是保障和改善民生在社會建設(shè)中的重點地位得以明確，社會建設(shè)主要內(nèi)容的“四梁八柱”搭建了起來；三是保障和改善民生的目標更加突出，民生保障作為國家制度在政府工作報告和政策制定中得到充分體現(xiàn)，成為國家的大政方針。此外，多年來“民生”“民生保障問題”成為兩會熱詞，成為全社會關(guān)注的議題。

（二）民之所需，政之所行：民生保障內(nèi)容的演化

黨的十七大按照滿足人民基本生活需要的“五有”，即從“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”五個方面提出民生所需和民生保障問題，并從六個方面加以解決：一是優(yōu)先發(fā)展教育，建設(shè)人力資源強國；二是實施擴大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，促進以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)；三是深化收入分配制度改革，增加城鄉(xiāng)居民收入；四是加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活；五是建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，提高全民健康水平；六是完善社會管理，維護社會安定團結(jié)。

黨的十八大繼續(xù)從社會建設(shè)視角，聚焦多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展，并堅持從教育、就業(yè)、收入、社會保障、健康和社會管理六個方面提出政策措施。但這六個方面建設(shè)的目標不斷提升：一是努力辦好人民滿意的教育；二是推動實現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)；三是千方百計增加居民收入；四是統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)；五是提高人民健康水平；六是加強和創(chuàng)新社會管理。

2012年11月，習近平總書記在十八屆中共中央政治局常委同中外記者見面時指出，“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼著孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”。[5]習近平總書記的重要講話聚焦民生關(guān)切，回應人民期盼，“民生八更”為民生保障制度奠定了人民性。

黨的十八大之后，我國社會生產(chǎn)力取得了顯著發(fā)展，已穩(wěn)定解決了十幾億人的溫飽問題。新時代我國已擺脫短缺經(jīng)濟，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化，人民的需要也多樣化，“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長”。[6]到黨的十九大報告中，一是從“五有”增加為“七有”，即幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶，加上了“幼有所育”和“弱有所扶”，民生保障內(nèi)容和范圍獲得擴大。二是順應人民對美好生活的向往而注重精神層面訴求，突出了獲得感、幸福感、安全感的“民生三感”。將人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為檢驗民生保障制度和綜合衡量民生發(fā)展進步程度的核心指標。三是將民生所需在強調(diào)原有以物質(zhì)為主要內(nèi)容的需要、建立在物質(zhì)與精神生活得到相應滿足的基礎(chǔ)之上，提升到“民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面”的全方位需要。

2020年，在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中提出的提高人民收入水平、強化就業(yè)優(yōu)先政策、建設(shè)高質(zhì)量教育體系、健全多層次社會保障體系、全面推進健康中國建設(shè)、實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略、加強和創(chuàng)新社會治理等七個方面的要求，是新發(fā)展階段改善人民生活品質(zhì)、提高社會建設(shè)水平，推進民生“七有”的新要求。

從黨的十七大到黨的十九大，民生保障內(nèi)容和民生保障制度建設(shè)思路日益成熟：第一，民生保障內(nèi)容不斷擴大。從老百姓的“煩心事、操心事、揪心事”出發(fā)，聚焦民生“七有”“民生三感”，回應“民生八更”，成為新時代民生保障的新目標。第二，民生保障內(nèi)容具有多層次性。不僅有“建設(shè)平安中國，加強和創(chuàng)新社會治理”的內(nèi)容，還有實現(xiàn)“維護社會和諧穩(wěn)定，確保國家長治久安、人民安居樂業(yè)”的目標。也就是說，民生建設(shè)不僅要提供就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等準公共物品（服務），而且要提供公共安全、公平正義等純公共物品（服務）。[7]第三，民生保障內(nèi)容和制度具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。教育是民生之始，就業(yè)是民生之本，收入分配是民生之源，社會保障是民生之依，社會安全和社會管理是民生之盾，[8]民生保障及其制度的系統(tǒng)性和整體性開始呈現(xiàn)。第四，民生保障權(quán)利是公民的基本權(quán)利之一，民生保障制度建設(shè)最主要的任務是將滿足民生需要逐漸轉(zhuǎn)變成為國家制度。從國家《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》，到2021年公布的《國家基本公共服務標準（2021年版）》中，以服務對象作為分類標準，涵蓋了“七有”，以及優(yōu)軍服務保障、文化服務保障“兩個保障”，共9 個方面、22 個大類、80 個服務項目，民生保障制度作為國家基本公共服務制度得以貫徹和實施。

（三）民生保障制度成為中國特色社會主義制度的重要內(nèi)容

在黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，系統(tǒng)謀劃“堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要”，“民生保障制度”概念首次被提出，并將“民生保障制度”這一制度作為中國特色社會主義制度所具有的十三個方面制度之一，進行頂層設(shè)計和具體部署。民生保障制度作為“七有”的制度安排統(tǒng)稱，在《決定》中明確民生保障制度歸屬為“國家基本公共服務制度體系”，并從普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性三個民生建設(shè)層次加以劃分，在《決定》中重點從就業(yè)、教育、社會保障和健康四個方面，對民生保障制度的建設(shè)重點加以闡述。

黨的十九屆六中全會全面總結(jié)了黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗，在社會建設(shè)方面，指出人民生活全方位改善，社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平大幅度提升，發(fā)展了人民安居樂業(yè)、社會安定有序的良好局面，續(xù)寫了社會長期穩(wěn)定奇跡。第一，探索和完善民生保障制度一直是我們黨堅持立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求，更是在實踐中切實貫徹和落實以人民為中心的發(fā)展思想的重要途徑。第二，民生保障制度作為中國特色社會主義制度建設(shè)的一個重要內(nèi)容，抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，深刻體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨人“始終把人民的利益擺在至高無上地位”的初心和使命。民生保障制度已成為全民共享發(fā)展的有效手段和基礎(chǔ)性制度安排，成為中國特色社會主義制度的重要內(nèi)容。

三、民生保障制度的發(fā)展動力轉(zhuǎn)換：從補短板到促共富

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)民生保障制度的“補短板”

中華人民共和國成立初期，我國經(jīng)濟發(fā)展水平較低，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品是城市工業(yè)化的主要資本。為全面推進工業(yè)化，建立了以戶籍制度為代表的身份壁壘，導致城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會運作機制有根本上的差別，在資源較為短缺的情況下，特別是工業(yè)化的取向使保護工業(yè)部門的勞動力成為首選目標。[9]從20 世紀50年代初開始，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的二元結(jié)構(gòu)，決定了城鄉(xiāng)民生保障制度也必然是二元分割性的。

中國擁有世界上最多的農(nóng)村人口，并分布在廣闊的農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟狀況和發(fā)展條件也有較大的區(qū)別。以民生保障制度中最為重要的社會保障為例，1986年以前城市已初步建立起較完整的社會保障體系，而在廣大的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村社會保障制度處于缺乏狀態(tài)，仍然是以國家救災救濟和鄉(xiāng)村集體辦福利事業(yè)為主。到2003年，黨的十六屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出“五個統(tǒng)籌”，第一個就是要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，這是解決長期以來制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，解決“三農(nóng)”問題而提出的新思路，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。

2006年黨的十六屆六中全會和2007年黨的十七大，提出以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。建立“覆蓋城鄉(xiāng)居民”的社會保障體系，這是一個重大的決策，結(jié)束了中國長期以來農(nóng)民沒有社會保障的狀況。在2008年世界經(jīng)濟危機沖擊下，社會保障制度加速從城市擴展到農(nóng)村，覆蓋農(nóng)村居民，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、社會醫(yī)療保險、社會救助等制度得到健全，農(nóng)村多層次社會保障體系得以建立。[10]社會保障水平逐步提高，農(nóng)民社會保障權(quán)利得到實現(xiàn)，建成了世界上覆蓋人口最多的農(nóng)村社會保障體系，各項保險法定人群基本覆蓋，實現(xiàn)人人享有基本社會保障的目標。

到“十三五”時期，城鄉(xiāng)民生保障制度日益健全，人民生活水平顯著提高，高等教育進入普及化階段，城鎮(zhèn)新增就業(yè)超過6000萬人，建成世界上規(guī)模最大的社會保障體系，基本醫(yī)療保險覆蓋超過13 億人，基本養(yǎng)老保險覆蓋近10 億人。在實現(xiàn)這些成就的基礎(chǔ)上，黨的十九屆五中全會進一步提出了“十四五”時期民生福祉達到新水平的目標，強調(diào)要“改善人民生活品質(zhì)，提高社會建設(shè)水平”，再次彰顯了民生保障制度在全面建成小康社會、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中的重要作用。

反思統(tǒng)籌城鄉(xiāng)民生保障制度的發(fā)展過程，一是堅持以人民為中心，把增進人民福祉作為出發(fā)點和落腳點，堅持公平正義、共建共享的目標，并把它放在經(jīng)濟社會發(fā)展的突出位置，持續(xù)推動才能取得顯著成效。二是通過補齊農(nóng)村民生保障制度短板，讓農(nóng)民共享改革發(fā)展成果，我國民生保障事業(yè)才能獲得整體性突破。

（二）在促進共同富裕中民生保障制度建設(shè)獲得新動能

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出“十四五”時期讓“民生福祉達到新水平”的主要目標任務，在2035年遠景目標中提出讓“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展”，在改善人民生活品質(zhì)部分突出強調(diào)“扎實推動共同富?！?。

從全面小康邁向共同富裕，既是國家整體發(fā)展目標的升級，更是民生保障目標的提升，充分體現(xiàn)出國家發(fā)展的根本目的是不斷增進民生福祉，是不斷滿足人民群眾對美好生活的需要。[11]共同富裕是最大的民生。實現(xiàn)全體人民共同富裕是我國第二個百年奮斗目標的重要內(nèi)容，是社會主義的本質(zhì)要求，是中國特色社會主義制度優(yōu)越性的集中體現(xiàn)，也是建成中國特色社會主義現(xiàn)代化強國的重要標志。我國已經(jīng)開啟社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程，全體人民將享有更加幸福安康的美好生活，民生保障制度將發(fā)揮更大的作用，在“七有”方面的民生福祉提升成為必然。

進入到共同富裕新階段，國家財力和人民生活水平有了根本改善，保障和改善民生將持續(xù)發(fā)展，這是今后需要堅持的根本發(fā)展方向。習近平總書記強調(diào)，保障和改善民生是一項長期工作，沒有終點站，只有連續(xù)不斷的新起點，要實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和民生改善良性循環(huán)。[12]在共同富裕下做大經(jīng)濟“蛋糕”，需要更加重視社會財富的合理分配，讓經(jīng)濟建設(shè)的成果通過民生保障制度惠及全民。通過持續(xù)推動與共同富裕相適應的新型民生保障制度建設(shè)，使國民共享的份額變大，讓社會平等與公正的程度變高。

四、民生保障制度的發(fā)展取向

（一）走向共富型民生保障制度

改革開放以來，我國的民生保障制度經(jīng)歷和正在經(jīng)歷生存型、發(fā)展型兩個不同水平的階段和類型。在生存階段，“衣食住行”構(gòu)成了民生保障的主要內(nèi)容。黨的十一屆三中全會后，堅持解放思想、實事求是的思想路線，從解決人民群眾的實際生活出發(fā)，把經(jīng)濟建設(shè)作為黨的工作中心，把解決人民群眾的溫飽問題和2億多人的貧困問題作為當時最大的民生問題。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，發(fā)展型民生成為主要類型，重點圍繞提升就業(yè)質(zhì)量，促進充分就業(yè)；建設(shè)高質(zhì)量教育體系，建設(shè)學習型社會；全面推進健康中國建設(shè)；實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略等新內(nèi)容和新目標展開，從發(fā)展機會、發(fā)展條件和發(fā)展能力等多方面，促進社會進步和人的全面發(fā)展。

進入到共同富裕新階段后，共享發(fā)展是保障和改善民生的價值內(nèi)核。共富型民生保障制度建設(shè)就尤為重要。共同富裕是全體人民共同富裕，是人民群眾物質(zhì)生活和精神生活都富裕，不是少數(shù)人的富裕，也不是整齊劃一的平均主義。到2035年，全體人民共同富裕將取得更為明顯的實質(zhì)性進展，基本公共服務實現(xiàn)均等化。到本世紀中葉，全體人民共同富?；緦崿F(xiàn)，居民收入和實際消費水平差距縮小到合理區(qū)間。[13]共富型民生保障制度具有普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性三個結(jié)構(gòu)層次，這是公共服務共建能力和共享水平建設(shè)的要求。走向共富型民生保障制度，在堅持共同富裕理念下，把提高民生保障水平與品質(zhì)當作增強人民獲得感的集中體現(xiàn)，把建設(shè)富裕型民生保障制度當作發(fā)展成果與人民共享的必然要求，使共富型民生保障制度建設(shè)與國家治理目標的任務有機統(tǒng)一起來。

（二）走向現(xiàn)代化的民生保障制度

從社會建設(shè)視角來看，民生保障蘊含著國家的治理方略及治理目標，民生保障制度是國家治理體系的有機組成部分。進入新世紀，隨著經(jīng)濟總量的躍升以及經(jīng)濟運行質(zhì)量的提高，國家把民生保障制度作為長治久安的基礎(chǔ)性工程，將民生保障制度納入整個國家治理體系中，民生保障能力建設(shè)就成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。

當前，民生保障制度建設(shè)還缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，缺乏超前性研究成果的引領(lǐng)，導致政策分割與資源配置失衡，出現(xiàn)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間的發(fā)展差距等各種問題，在養(yǎng)老、醫(yī)療、托育等方面的短板明顯存在，在全面建成小康社會后短板效應凸顯。從民生保障制度的頂層設(shè)計出發(fā)，應重點整合所有與民生相關(guān)的制度，打通各項民生保障制度之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，按照“系統(tǒng)集中，協(xié)同高效”的總體思路，以破除民生保障部門的碎片化、分割化問題為導向，加快改變民生保障制度之間相互脫節(jié)的現(xiàn)象，用系統(tǒng)集成提升民生保障制度的銜接性和政策協(xié)同效應，使民生保障制度實現(xiàn)整體性的現(xiàn)代化。

（三）走向中國特色的民生保障制度

中國歷史上所形成的獨有的民生視角和話語體系，已體現(xiàn)出它的原創(chuàng)性和生命力，民生保障極具“中國智慧”。從歷史發(fā)展過程來看，民生保障制度為中國改革開放而生，在解決國家重大經(jīng)濟社會問題中成長，民生保障制度極具“中國經(jīng)驗”。

未來，隨著中國民生保障制度日益健全，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅定不移走共同富裕道路，中國民生保障事業(yè)必將實現(xiàn)空前發(fā)展?；谥袊裆ㄔO(shè)的豐富實踐，建設(shè)中國式的現(xiàn)代化國家，應立足于通過不斷解決民生保障問題，并不斷總結(jié)出民生保障制度建設(shè)的規(guī)律，為此，需要從全局高度重視對民生保障規(guī)律的研究，重視對中國民生保障學科的建設(shè)。在民生保障制度建設(shè)的高潮時期，抓住歷史機遇，聚焦中國民生問題，構(gòu)建適合我國國情的民生保障理論體系，形成理論對實踐的推動和引領(lǐng)，將中國特色民生保障制度建設(shè)水平提到一個全新的高度。