“雙碳”目標(biāo)背景下垃圾焚燒發(fā)電的法律問(wèn)題與對(duì)策*

董 梅 岳孟柯

碳達(dá)峰是指在某一時(shí)間節(jié)點(diǎn)，二氧化碳排放的總量在到達(dá)最高值后不再增長(zhǎng)。碳中和是指在一定范圍區(qū)域和時(shí)間期限內(nèi)，實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放總量與碳匯總量的對(duì)沖消解，最終使得碳排放量達(dá)到“凈零排放”①。在治理氣候變暖的全球環(huán)境事業(yè)里，中國(guó)將承擔(dān)起愈發(fā)重要的角色、做出更大的貢獻(xiàn)。習(xí)近平總書(shū)記在2020年第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上向世界各國(guó)鄭重承諾，我國(guó)二氧化碳排放力爭(zhēng)在2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。隨后，黨的十九屆五中全會(huì)《十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確，要研制“2030年碳達(dá)峰”行動(dòng)方案②，生態(tài)環(huán)境部將碳達(dá)峰納入中央環(huán)保督察范圍，當(dāng)前“十四五”發(fā)展階段已成為國(guó)家兌現(xiàn)碳達(dá)峰的發(fā)展關(guān)鍵期。③

習(xí)近平總書(shū)記在2020年氣候雄心峰會(huì)中具體講到，我國(guó)會(huì)在2030年實(shí)現(xiàn)二氧化碳的排放比2005年下降超65%，非化石能源消費(fèi)約達(dá)到一次能源消費(fèi)的25%。④降低化石能源消耗的比例是實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)繞不開(kāi)的命題，本文認(rèn)為，要以加大替代化石能源為突破，實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)低碳轉(zhuǎn)型。在我國(guó)溫室氣體排放清單中，垃圾處理領(lǐng)域的碳排放量?jī)H為二氧化碳排放總量的1.3%，但生活垃圾處理的各個(gè)環(huán)節(jié)均具有降低化石能源消耗以及碳減排的巨大潛力，垃圾低碳化處理中焚燒發(fā)電就是重要的處理方式之一。

一、問(wèn)題的提出

垃圾焚燒發(fā)電降低碳排放的作用機(jī)理是通過(guò)焚燒技術(shù)手段取代填埋等手段，利用垃圾焚燒產(chǎn)生的熱能轉(zhuǎn)化為可用電能，替代過(guò)去煤電與火電的化石能源發(fā)電，同一單位電量可釋放更少的碳因子，達(dá)到降低溫室氣體排放的效果。垃圾焚燒發(fā)電與我國(guó)城鎮(zhèn)化率的快速發(fā)展及隨著國(guó)民生活水平提高對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的需求不斷增強(qiáng)息息相關(guān)。雖然當(dāng)前我國(guó)城市化進(jìn)程相較發(fā)達(dá)國(guó)家還有一定差距，但也為垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)帶來(lái)了巨大機(jī)遇。⑤根據(jù)國(guó)家發(fā)改委與住建部在2021年5月聯(lián)合發(fā)布的《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類(lèi)和處理設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》的預(yù)計(jì)目標(biāo)，在未來(lái)三年，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)60%以上的垃圾資源化的轉(zhuǎn)化利用效率；據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告2020》推算，2025年我國(guó)城鎮(zhèn)化率可達(dá)65.5%，2025年城鎮(zhèn)每年產(chǎn)出4.17億噸垃圾，如果城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%，城鎮(zhèn)每年將產(chǎn)出4.91億噸垃圾。生活垃圾焚燒處理為總處理量的63%，以2020年每噸70元的均價(jià)和每度電0.65元的單價(jià)預(yù)測(cè)，垃圾焚燒處理則有541億元的規(guī)模，未來(lái)我國(guó)垃圾焚燒發(fā)電的發(fā)展空間較大。⑥

在“雙碳”目標(biāo)背景下及國(guó)家“十四五”政策規(guī)劃階段，垃圾焚燒發(fā)電作為一種低碳化處理的重要方式，既符合清潔理念，更是在遵循碳中和理念下實(shí)現(xiàn)垃圾資源化循環(huán)利用、發(fā)揮降低碳排放的重要協(xié)同作用。隨著城市化進(jìn)程的加快，推進(jìn)生活垃圾產(chǎn)量與日俱增，提升生活垃圾處理中焚燒發(fā)電的比例較過(guò)去大量填埋應(yīng)是更好選擇。⑦要大力發(fā)展垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)，促使其產(chǎn)生更多經(jīng)濟(jì)以及環(huán)境公共效益。但目前，垃圾焚燒發(fā)電過(guò)程中還存在相關(guān)項(xiàng)目選址引發(fā)的“鄰避問(wèn)題”、污染排放的政府監(jiān)管問(wèn)題、相關(guān)法律規(guī)定有待完善以及政策方面的供給不足等問(wèn)題。⑧本文在分析垃圾焚燒發(fā)電的相關(guān)背景后，針對(duì)當(dāng)前垃圾焚燒發(fā)電存在的問(wèn)題進(jìn)行深入研究，最后提出相關(guān)法律解決對(duì)策和政策建議，以期促進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)健康發(fā)展，助力實(shí)現(xiàn)國(guó)家“雙碳”遠(yuǎn)景目標(biāo)。

二、垃圾焚燒發(fā)電處理過(guò)程中存在的問(wèn)題

(一)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目選址引發(fā)的“鄰避問(wèn)題”

垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是廠域選址問(wèn)題。垃圾焚燒發(fā)電廠作為鄰避設(shè)施的同時(shí)，也是具有環(huán)境公共效益的公共設(shè)施，其建設(shè)過(guò)程復(fù)雜且周期長(zhǎng)，關(guān)系到相關(guān)民眾、投資企業(yè)和政府等多方主體的利益考量。隨著公眾環(huán)保意識(shí)的提升，其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)感知能力加強(qiáng)⑨；對(duì)于環(huán)境損害可估性的認(rèn)知更加深入、對(duì)生活環(huán)境質(zhì)量的要求提高、對(duì)環(huán)境權(quán)益受損的維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，垃圾焚燒發(fā)電廠的“鄰避問(wèn)題”需要更加民主科學(xué)地協(xié)商解決。一方面，是垃圾焚燒發(fā)電的社會(huì)環(huán)境公共效益；另一方面，是少部分受建廠影響的居民要求國(guó)家提供良好的生活環(huán)境質(zhì)量的權(quán)益、未來(lái)身體健康受損的健康權(quán)益，以及附近房屋價(jià)格降低的風(fēng)險(xiǎn)利益損失。應(yīng)當(dāng)如何平衡社會(huì)整體與少數(shù)社群的利益？以及如何做出合理的環(huán)境補(bǔ)償以實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義？⑩立法、司法和執(zhí)法領(lǐng)域應(yīng)提供更多元高效的糾紛解決機(jī)制，防止選址問(wèn)題引發(fā)鄰近居民強(qiáng)烈的“鄰避情緒”，最終發(fā)酵為環(huán)境群體性事件，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生威脅并引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)垃圾焚燒發(fā)電過(guò)程中碳排放的政府監(jiān)管問(wèn)題

垃圾焚燒發(fā)電的監(jiān)管是我國(guó)環(huán)境監(jiān)管的重要組成部分，過(guò)去環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法實(shí)踐已取得一定的階段性成果。但電力行業(yè)碳排放還處在傳統(tǒng)的碳排放核算法向在線監(jiān)測(cè)法的轉(zhuǎn)型時(shí)期，精準(zhǔn)計(jì)量系統(tǒng)還不是非常完善，可能會(huì)在法律層面引起一些問(wèn)題爭(zhēng)議。

在環(huán)境監(jiān)管上，政府各部門(mén)間沒(méi)有很好的綜合執(zhí)法機(jī)制。政府相關(guān)部門(mén)間的合作和所掌握的信息交流不充分，相關(guān)部門(mén)間的職能定位不清，權(quán)力責(zé)任不夠明確。實(shí)際執(zhí)法實(shí)踐中，部分垃圾焚燒發(fā)電廠的設(shè)施比較落后，排放出口未達(dá)到排放監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)，有些垃圾焚燒發(fā)電廠隨意更改排污口的位置設(shè)置和規(guī)格，使自動(dòng)監(jiān)測(cè)記錄的數(shù)據(jù)失去了準(zhǔn)確性以及完整度，更有甚者會(huì)對(duì)污染監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行虛假報(bào)送，讓監(jiān)管工作的開(kāi)展更加困難。

(三)垃圾焚燒發(fā)電相關(guān)法律規(guī)定有待完善

關(guān)于垃圾焚燒發(fā)電，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了《環(huán)保法》《固體廢物污染防治法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等相關(guān)領(lǐng)域的立法。但在上述幾部法律及《電力法》中，對(duì)于垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)的相關(guān)問(wèn)題只是有所涉及，原則性和框架式的規(guī)定較多，缺乏對(duì)垃圾焚燒發(fā)電予以專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)定，相關(guān)法律規(guī)定的實(shí)踐指導(dǎo)性和操作性有待提高。

垃圾焚燒發(fā)電缺少細(xì)化的法律規(guī)定依據(jù)，體現(xiàn)在管理職責(zé)無(wú)法統(tǒng)一，相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)不夠明晰；相關(guān)民主程序未能通過(guò)合法化進(jìn)入法律程序中予以規(guī)制；信息公開(kāi)缺乏透明性，不能通過(guò)法律規(guī)制予以規(guī)范化。還體現(xiàn)在我國(guó)污染防治以及監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)的體系有待完善，我國(guó)《大氣污染防治法》的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系不完整，這將使得監(jiān)管部門(mén)在執(zhí)法時(shí)沒(méi)有直接援引的法律標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)?，F(xiàn)有的大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)頒布時(shí)間較早，部分內(nèi)容已經(jīng)滯后于現(xiàn)在的工業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，相應(yīng)的修訂補(bǔ)充工作還需要抓緊提上日程。

垃圾焚燒發(fā)電的相關(guān)規(guī)定更多的是政策性規(guī)定，主要在部門(mén)規(guī)章、條例以及地方法規(guī)和政策文件中，導(dǎo)致現(xiàn)有規(guī)定條文的法律效力層級(jí)不高而不能直接有效實(shí)施。綜上，垃圾焚燒發(fā)電沒(méi)有形成系統(tǒng)的法律規(guī)范體系，最終制約了垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，致使環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法目的無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)。

(四)垃圾焚燒發(fā)電有關(guān)政策方面的供給不足

政策供給的不足主要體現(xiàn)在財(cái)政補(bǔ)貼、價(jià)格補(bǔ)貼、稅收的優(yōu)惠措施以及對(duì)垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)投融資的配套金融政策支持方面。目前，我國(guó)垃圾焚燒發(fā)電相關(guān)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠政策的落實(shí)存在不能持續(xù)供給的問(wèn)題，相關(guān)補(bǔ)貼資金不能及時(shí)到位。而西部和東北部地區(qū)的垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)大多依賴(lài)國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼，市場(chǎng)化水平不足，市場(chǎng)化改革需要進(jìn)一步平穩(wěn)推進(jìn)。我國(guó)環(huán)保政策數(shù)量增多，但政策具體實(shí)施措施需要不斷補(bǔ)充完善，政策制度措施的創(chuàng)新能力以及政策各項(xiàng)措施之間融合度不強(qiáng)。

三、垃圾焚燒發(fā)電處理過(guò)程中相關(guān)問(wèn)題的對(duì)策

(一)“鄰避沖突”的妥善解決

1.垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目選址要遵守相關(guān)規(guī)定

垃圾焚燒發(fā)電相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)選址要符合國(guó)家法規(guī)政策和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，符合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃以及土地開(kāi)發(fā)整體規(guī)劃，要嚴(yán)格依據(jù)《城市環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》《生活垃圾焚燒處理工程技術(shù)規(guī)范》的具體規(guī)定，以及相應(yīng)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》和地方在大氣污染監(jiān)測(cè)方面的規(guī)范，做好發(fā)電項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。

2.發(fā)揮地方人大的重要作用：加快推進(jìn)地方立法

“鄰避問(wèn)題”牽涉多方利益主體的相互協(xié)調(diào)，涉及對(duì)某一公共項(xiàng)目決策是否符合比例原則中的合法、合理性與必要性以及狹義比例性原則的評(píng)價(jià)。“鄰避效應(yīng)”是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，也是城市化進(jìn)程中必然要面臨的問(wèn)題，并且將在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)持續(xù)存在?！班彵軉?wèn)題”在不同的社會(huì)背景以及不同權(quán)利觀念下的國(guó)家和地區(qū)，甚至在同一國(guó)家內(nèi)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同也會(huì)呈現(xiàn)出很多區(qū)域化的具體差異，目前還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)定予以調(diào)整?；谶@樣的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，應(yīng)該鼓勵(lì)將部分立法權(quán)限適當(dāng)下放到省一級(jí)的地方人大，因?yàn)樵诰唧w的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的“鄰避問(wèn)題”上，當(dāng)?shù)卣侵匾獏⑴c主體。各地人大在地方立法工作開(kāi)展中要發(fā)揮重要主導(dǎo)作用，應(yīng)依法審查重要垃圾發(fā)電項(xiàng)目的決策，積極履行法律賦予的重要監(jiān)督職責(zé)并強(qiáng)化其監(jiān)督效力。為使地方性法規(guī)充分發(fā)揮地緣優(yōu)勢(shì)的治理作用，對(duì)地方行政處罰設(shè)定進(jìn)行適度放權(quán)，新《行政處罰法》第12條對(duì)行政處罰的設(shè)定權(quán)限進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)增。按照《行政處罰法》第12條的規(guī)定：在法律沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)處罰時(shí)，地方性法規(guī)為確保相關(guān)法律的順利施行，可作出補(bǔ)充規(guī)定以及配套限制性規(guī)定，即需要經(jīng)過(guò)聽(tīng)證會(huì)和論證會(huì)等程序，使公眾各界的相關(guān)意見(jiàn)得以表達(dá)，最后向特定機(jī)關(guān)出具相關(guān)說(shuō)明文件以及完成備案程序。由此，地方人大可以設(shè)定更加符合該地方現(xiàn)實(shí)情況的合理處罰措施，來(lái)預(yù)防垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的違法排放等行為。使公眾對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目決策的民主參與過(guò)程提前到立法環(huán)節(jié)，加大了公眾的參與力度。

3.“鄰避沖突”的糾紛解決和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

依據(jù)2020年司法部《行政復(fù)議法(修訂)(征求意見(jiàn)稿)》的立法目的，要確立“行政復(fù)議發(fā)揮出化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用”的目標(biāo)定位，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯(cuò)以及監(jiān)督行政決策的作用，成為一種行政爭(zhēng)議解決的主要機(jī)制。首先，充分發(fā)揮行政復(fù)議之類(lèi)司法形式爭(zhēng)議解決機(jī)制的作用，鼓勵(lì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目“鄰避糾紛”的解決，主要通過(guò)行政復(fù)議解決。其次，使小部分案件進(jìn)入到行政訴訟程序，不倡導(dǎo)通過(guò)信訪和游行抗議等途徑解決。一方面，考慮到環(huán)境案件訴訟領(lǐng)域的環(huán)境公益訴訟制度本身還在不斷完善中，而且垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目數(shù)量不斷增長(zhǎng)且周期長(zhǎng)，牽涉利益關(guān)系較多，而且訴訟的成本較大以及司法資源有限。另一方面，由于司法救濟(jì)更多的是一種事后救濟(jì)，利益損害往往已經(jīng)產(chǎn)生。在做出相關(guān)垃圾焚燒項(xiàng)目決策前，行政相對(duì)人對(duì)于行政機(jī)關(guān)做出的相關(guān)決策損害到其合法權(quán)益的可以提出行政復(fù)議，在復(fù)議程序中，行政相對(duì)人可充分表達(dá)自己的利益訴求。要使行政復(fù)議發(fā)揮出行政爭(zhēng)議解決的“主渠道定位”功能，未來(lái)行政復(fù)議法修改中，還應(yīng)考慮進(jìn)一步擴(kuò)大行政復(fù)議的受案范圍來(lái)滿(mǎn)足其功能定位，用行政爭(zhēng)議代替行政行為，而不只是將具體行政行為變更為行政行為，或許前一種修改利于將行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)建設(shè)的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目損害“鄰避群體”利益引起的爭(zhēng)議歸入行政爭(zhēng)議案件中，更利于將“鄰避問(wèn)題”糾紛納入行政復(fù)議解決機(jī)制的統(tǒng)攝范圍內(nèi)。

4.開(kāi)啟多元主體治理模式，完善民主協(xié)商與信息公開(kāi)

垃圾發(fā)電項(xiàng)目的“信息公開(kāi)化、透明化”是消解“鄰避群體情緒”的有效法寶，政府也要轉(zhuǎn)變治理理念與工作姿態(tài)，加大信息公開(kāi)也是向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的重要任務(wù)之一。在治理結(jié)構(gòu)中，政府要調(diào)整自身定位，使企業(yè)、市場(chǎng)、公眾等多方主體參與治理過(guò)程，形成多元治理機(jī)制，改變過(guò)去政府主導(dǎo)的治理模式。提高信息公開(kāi)力度，并對(duì)爭(zhēng)議事項(xiàng)提出解決對(duì)策，完善信息公開(kāi)機(jī)制，加大信息披露力度、提升信息公布的質(zhì)量、拓寬公眾獲取信息的渠道，建立起企業(yè)有信譽(yù)、政府促互動(dòng)、社會(huì)公眾深入?yún)⑴c交流的互動(dòng)協(xié)作關(guān)系。完善企業(yè)網(wǎng)站的建設(shè)監(jiān)管，監(jiān)督企業(yè)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)信息的實(shí)時(shí)公示，讓政府和社會(huì)公眾進(jìn)行監(jiān)督。要充分發(fā)揮基層自治組織的特殊作用，使民主協(xié)商機(jī)制更加高效。在發(fā)電廠項(xiàng)目建設(shè)的前、中、后期都要完善常態(tài)化的溝通協(xié)商平臺(tái)，使相關(guān)社區(qū)群體對(duì)廠區(qū)的選址充分發(fā)表意見(jiàn)與表達(dá)利益需求，使利益主體間的交流渠道時(shí)刻暢通且高效。同時(shí)，垃圾發(fā)電項(xiàng)目投資企業(yè)要與政府一道積極回應(yīng)民眾的訴求和質(zhì)詢(xún)。

5.補(bǔ)償方式的多元化創(chuàng)新

為有效解決“鄰避問(wèn)題”，應(yīng)對(duì)因污染排放而受到環(huán)境利益和健康權(quán)損害的民眾進(jìn)行合理的補(bǔ)償，包括利益補(bǔ)償和居住環(huán)境的生態(tài)改善補(bǔ)償兩方面。全面考慮到協(xié)調(diào)各方利益及相關(guān)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素，合理測(cè)算補(bǔ)償范圍及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)制定補(bǔ)償方案，確保補(bǔ)償方案符合公平正義，做到合法、合理、科學(xué)、系統(tǒng)的開(kāi)展補(bǔ)償工作。對(duì)于補(bǔ)償方案，政府要建立有效的反饋機(jī)制，要聽(tīng)取公眾意見(jiàn)及專(zhuān)家建議，作出科學(xué)合理的方案供民眾選擇。借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償之外，為居民提供更加完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及改善居民生活環(huán)境狀況的生態(tài)補(bǔ)償措施。比如，為臨近居民配備健身廣場(chǎng)、衛(wèi)生服務(wù)中心等，還包括提升綠化水平，建設(shè)公共綠化植物園林、生態(tài)公園等。為有效解決“鄰避問(wèn)題”，還應(yīng)針對(duì)鄰避群體可能遭受的環(huán)境污染的損害風(fēng)險(xiǎn)引入環(huán)境污染保險(xiǎn)制度，以更好地保障其相關(guān)利益。

(二)政府監(jiān)管方面：環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的不斷完善

1.注重“互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境監(jiān)管技術(shù)”在環(huán)境監(jiān)管中的運(yùn)用

“互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境監(jiān)管技術(shù)”主要包括云數(shù)據(jù)計(jì)算與建模技術(shù)、紅外遙感、地理信息以及定位系統(tǒng)等科學(xué)技術(shù)手段。將自動(dòng)監(jiān)測(cè)等數(shù)據(jù)技術(shù)與垃圾焚燒發(fā)電環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法進(jìn)行結(jié)合，在環(huán)境污染排放監(jiān)管領(lǐng)域具有重大意義。這既規(guī)范了對(duì)垃圾焚燒發(fā)電污染物排放數(shù)據(jù)的監(jiān)測(cè)，同時(shí)也做到了全過(guò)程的細(xì)化監(jiān)管、精準(zhǔn)化監(jiān)管。此外，對(duì)多部門(mén)綜合執(zhí)法、監(jiān)管與防控并舉、數(shù)據(jù)資源的共享、數(shù)據(jù)信息的公開(kāi)與透明和智能化科學(xué)決策具有重要意義?？山档捅O(jiān)管執(zhí)法成本和技術(shù)難度，并提高環(huán)境監(jiān)管部門(mén)的執(zhí)法效率與監(jiān)管能力、提升監(jiān)督水平與監(jiān)管執(zhí)法的公信力，為今后環(huán)境監(jiān)管改革創(chuàng)新的實(shí)踐發(fā)展提供新的路徑選擇。2021年5月27日，江蘇省率先完成電力行業(yè)碳排放的精準(zhǔn)計(jì)量系統(tǒng)，成為我國(guó)首個(gè)實(shí)現(xiàn)用實(shí)測(cè)法進(jìn)行碳排放實(shí)時(shí)在線監(jiān)測(cè)核算的省份，未來(lái)有望在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，也將推動(dòng)垃圾焚燒發(fā)電業(yè)碳排放監(jiān)管工作的開(kāi)展。

2.環(huán)境行政監(jiān)管、執(zhí)法部門(mén)要嚴(yán)格履行職責(zé)

中央與地方政府監(jiān)管部門(mén)要嚴(yán)格依法履行自身職責(zé)，對(duì)垃圾發(fā)電企業(yè)排放進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)違法排放行為、數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)虛假標(biāo)記等違法違規(guī)行為依法進(jìn)行打擊并作出行政處罰。在環(huán)境行政監(jiān)管部門(mén)的嚴(yán)格監(jiān)管下，垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)自覺(jué)遵守法律約束，發(fā)揮更多促進(jìn)節(jié)能減排的環(huán)境公共效益。通過(guò)科學(xué)規(guī)范的監(jiān)管手段、合法化的執(zhí)法處罰程序，以及獎(jiǎng)懲結(jié)合的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、信譽(yù)評(píng)價(jià)機(jī)制，提高垃圾發(fā)電企業(yè)的違法成本，降低企業(yè)依法合規(guī)生產(chǎn)的守法成本，促使企業(yè)合法排放。

3.完善多部門(mén)綜合執(zhí)法

明晰多部門(mén)綜合執(zhí)法中各部門(mén)的職責(zé)，職責(zé)混亂將無(wú)法有效打擊垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的環(huán)境污染行為。2018年，中央《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出，行政體制全面深化改革中，要對(duì)行政處罰職能和執(zhí)法資源做出合理的統(tǒng)籌分配，使行政處罰權(quán)集中行使，使執(zhí)法力量更加合理均衡，綜合進(jìn)行組織內(nèi)的部門(mén)設(shè)置，這將是未來(lái)行政體制改革的重要方向。2021年，新《行政處罰法》第18條明確規(guī)定：“國(guó)家在城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對(duì)集中行政處罰權(quán)。”對(duì)垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的監(jiān)管也要順應(yīng)行政體制改革和遵循新行政法的規(guī)定，通過(guò)法律法規(guī)明確多部門(mén)綜合監(jiān)管執(zhí)法的各方責(zé)任并完善聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以促進(jìn)多部門(mén)綜合執(zhí)法規(guī)范化和效率提升。如綜合執(zhí)法需要環(huán)境監(jiān)管部門(mén)做好監(jiān)管工作，市場(chǎng)管理部門(mén)應(yīng)該在市場(chǎng)準(zhǔn)入階段做好嚴(yán)格控制，合理設(shè)置垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，按照相應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，將垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的信息等級(jí)評(píng)定并對(duì)公眾公示。

4.環(huán)境監(jiān)管需要完善信息公開(kāi)制度

我國(guó)環(huán)境監(jiān)管還需要不斷完善信息公開(kāi)化制度，監(jiān)管執(zhí)法部門(mén)要依據(jù)新《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》五十六條中關(guān)于“裝、樹(shù)、聯(lián)”的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行監(jiān)管執(zhí)法，嚴(yán)格落實(shí)“裝、樹(shù)、聯(lián)”整治措施。信息公開(kāi)應(yīng)貫穿于垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的決策與審批、建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境評(píng)價(jià)事項(xiàng)、政府批準(zhǔn)及生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的各個(gè)階段，即對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管。這就要求加大信息公開(kāi)的制度創(chuàng)新和設(shè)備建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)垃圾焚燒廠污染排放狀況更加科學(xué)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和數(shù)據(jù)公開(kāi)。對(duì)積極履行環(huán)保義務(wù)和遵守排放監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)，提高政府和行業(yè)對(duì)其的評(píng)價(jià)等級(jí)。向社會(huì)公眾公示企業(yè)承擔(dān)社會(huì)環(huán)境責(zé)任的情況，提高企業(yè)的社會(huì)形象和信譽(yù)度以作激勵(lì)，形成政、企、民共同參與的監(jiān)督管理方式；通過(guò)企業(yè)遵紀(jì)守法的情況調(diào)整其財(cái)政補(bǔ)貼資金，以激發(fā)企業(yè)內(nèi)生性的守法意愿。

5.建立起專(zhuān)業(yè)的監(jiān)管人才隊(duì)伍

提升政府環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法業(yè)務(wù)水平，不僅要求執(zhí)法者熟悉國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和監(jiān)管執(zhí)法相關(guān)規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定，還要清楚如何運(yùn)用垃圾焚燒發(fā)電廠自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)以及標(biāo)記規(guī)則，由此建立起專(zhuān)業(yè)的監(jiān)管工作隊(duì)伍，并對(duì)相關(guān)監(jiān)管人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使監(jiān)管更加規(guī)范高效，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)更加科學(xué)準(zhǔn)確，確保環(huán)境監(jiān)管的順利推進(jìn)。

(三)法律完善方面：強(qiáng)化法律依據(jù)

1.垃圾焚燒發(fā)電相關(guān)法律建設(shè)的對(duì)策分析

中央高度關(guān)注環(huán)境監(jiān)管的改善，垃圾焚燒發(fā)電污染排放的監(jiān)管是環(huán)境監(jiān)管的重要組成部分，需不斷推動(dòng)《環(huán)境法》《固體廢物污染防治法》及《大氣污染防治法》在國(guó)家層面的法律修改工作，不斷推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中多部門(mén)綜合執(zhí)法機(jī)制的完善與環(huán)境監(jiān)管制度創(chuàng)新，在國(guó)家領(lǐng)域內(nèi)構(gòu)筑一個(gè)跨地區(qū)的監(jiān)管布局。

新修訂的《固體廢物防治法》中相關(guān)制度規(guī)定的調(diào)整，尤其是涉及環(huán)境行政處罰規(guī)定的調(diào)整，體現(xiàn)了國(guó)家環(huán)保立法理念的轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為罰款設(shè)定種類(lèi)的增加、額度加大。并明確擴(kuò)大了“雙罰制”的適用范圍，將處罰落實(shí)到個(gè)人，提高處罰的準(zhǔn)確性和震懾作用。不斷完善法律原則的適用，在法律原則和具體規(guī)定中更加注重減量、無(wú)害、資源化的調(diào)整，強(qiáng)化減量與資源化的同時(shí)更加突出無(wú)害化。大氣污染防治方面，我國(guó)《大氣污染防治法》也需更新立法理念。地方規(guī)章與地方性法規(guī)、文件應(yīng)從結(jié)合本地實(shí)際情況出發(fā)，制定出更多富有創(chuàng)新性的法規(guī)制度。對(duì)于大氣治理相關(guān)法律、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)，過(guò)去更多關(guān)注的是污染的事后治理，缺少對(duì)污染排放的預(yù)防機(jī)制，以后的立法需注重預(yù)防與污染治理相結(jié)合，相關(guān)立法要更注重制定預(yù)防性的法律制度規(guī)定。同時(shí)，提升相關(guān)法律法規(guī)的立法技術(shù)，使法律具有更強(qiáng)的可操作性和更加合理的效力層級(jí)，使得法律更加系統(tǒng)化。

2.對(duì)垃圾焚燒發(fā)電進(jìn)行體系化法律規(guī)制的設(shè)想

推動(dòng)建設(shè)專(zhuān)門(mén)針對(duì)垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)全生產(chǎn)線鏈條的法律體系，以促進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；垃圾焚燒發(fā)電的法律規(guī)制應(yīng)涵蓋對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目前期的審批決策、建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境評(píng)價(jià)事項(xiàng)、環(huán)境鄰避問(wèn)題補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)、垃圾焚燒發(fā)電的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、垃圾焚燒發(fā)電的設(shè)備要求、垃圾焚燒發(fā)電污染物的排放監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、污染排放監(jiān)測(cè)設(shè)備要求以及污染物無(wú)害化處置的處理標(biāo)準(zhǔn)等具體規(guī)定。提高立法技術(shù)，明確法定職責(zé)和相關(guān)法律責(zé)任，確保責(zé)任的落實(shí)；完善配套行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，重視其與行政法領(lǐng)域規(guī)定的銜接；加快完善相關(guān)污染名錄的建設(shè)。

3.完善環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)建設(shè)

目前，美國(guó)、歐盟以及日本等國(guó)家和地區(qū)都已建立了比較成熟的環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)管法律系統(tǒng)以及監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)也較為完善。相較而言，我國(guó)還需不斷加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的系統(tǒng)建設(shè)，例如，在大氣污染監(jiān)測(cè)管理信息方面的系統(tǒng)建設(shè)、排污許可證信息管理平臺(tái)的數(shù)據(jù)利用、重點(diǎn)污染源實(shí)時(shí)監(jiān)控以及環(huán)境監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)管理等領(lǐng)域仍要不斷創(chuàng)新突破并總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

4.實(shí)踐中對(duì)相關(guān)法律的調(diào)整意見(jiàn)

我國(guó)新《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等法律中均明確規(guī)定，在司法訴訟中，有關(guān)于監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)性、準(zhǔn)確性的認(rèn)定，污染排放者有保證數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確的責(zé)任。雖然環(huán)境部關(guān)于《重點(diǎn)排污單位自動(dòng)監(jiān)控工作的通知》中規(guī)定了數(shù)據(jù)設(shè)備的驗(yàn)收主要由企業(yè)方進(jìn)行，但規(guī)定缺乏實(shí)踐操作性，應(yīng)當(dāng)做出細(xì)化規(guī)定。2019年的《生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)標(biāo)記規(guī)則》表明，為使排污者認(rèn)同數(shù)據(jù)真實(shí)性，可以自主標(biāo)記互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)來(lái)強(qiáng)化排污者的責(zé)任，突破監(jiān)管部門(mén)舉證的困境；同年，關(guān)于生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)用《管理規(guī)定》中，也為數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)和聯(lián)網(wǎng)驗(yàn)收以及執(zhí)法數(shù)據(jù)公示做出規(guī)定，為環(huán)境監(jiān)管部門(mén)對(duì)垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)超標(biāo)排污等違法行為的認(rèn)定和行政處罰提供了重要監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。但這些規(guī)范性文件的法律效力位階并不高，沒(méi)有直接作為法律依據(jù)的效力，應(yīng)適當(dāng)提高相關(guān)規(guī)定文件的效力位階，或在更高效力位階的法律中予以明確和細(xì)化，并做出制度規(guī)定。

(四)政策供給方面：政策手段的多元化創(chuàng)新

1.政策的創(chuàng)新與協(xié)調(diào)

在國(guó)內(nèi)外都提倡“雙碳”的時(shí)代旋律下，面對(duì)當(dāng)前國(guó)內(nèi)外兩方面新形勢(shì)的要求，應(yīng)加快構(gòu)建完成碳中和目標(biāo)的氣候政策體系，要注重政策間的銜接協(xié)調(diào)，不斷創(chuàng)新制度政策，制定稅收優(yōu)惠政策及財(cái)政補(bǔ)貼獎(jiǎng)懲機(jī)制，促進(jìn)政策措施的相互融合，形成更加科學(xué)高效的體系。2021年5月，中央成立國(guó)務(wù)院碳達(dá)峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組，指出了今后“雙碳”工作的重點(diǎn)。在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)籌安排下，為推進(jìn)碳達(dá)峰工作，國(guó)家發(fā)改委正在制定完善碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系。

2.促進(jìn)生物質(zhì)發(fā)電市場(chǎng)開(kāi)放

從能源結(jié)構(gòu)演化的歷史規(guī)律角度來(lái)說(shuō)，要不斷促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型。我國(guó)生物質(zhì)能豐富，有待充分開(kāi)發(fā)，可代替17%～24%的化石能源消耗，但目前生物質(zhì)的供暖市場(chǎng)并沒(méi)有開(kāi)放。應(yīng)完善開(kāi)放相關(guān)市場(chǎng)的政策制度，其中，促進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電市場(chǎng)的建設(shè)與繁榮正是其中的任務(wù)之一。根據(jù)國(guó)務(wù)院《2021年生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)工作方案》和《完善生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行的實(shí)施方案》的規(guī)定，實(shí)施中央與地方分?jǐn)傄约安捎酶?jìng)爭(zhēng)的配置補(bǔ)貼方案。應(yīng)堅(jiān)持“以收定支”采補(bǔ)貼資金分類(lèi)分配的管理方式，打破原有項(xiàng)目的大量累積使得新項(xiàng)目無(wú)法進(jìn)入補(bǔ)貼覆蓋范圍的局面。當(dāng)前，應(yīng)盡快落實(shí)國(guó)家“存量項(xiàng)目”補(bǔ)貼措施，發(fā)布更加具有實(shí)踐操作價(jià)值的政策實(shí)施細(xì)則。

3.完善推進(jìn)垃圾分類(lèi)制度、垃圾處理費(fèi)制度及補(bǔ)貼政策

從垃圾收集分類(lèi)處理的源頭開(kāi)始，垃圾分類(lèi)環(huán)節(jié)還需要具體的細(xì)化操作規(guī)定，完善相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。堅(jiān)持污染者付費(fèi)原則，推進(jìn)完善垃圾處理費(fèi)制度系統(tǒng)建設(shè)，規(guī)范管理垃圾處理費(fèi)的收取。下級(jí)價(jià)格管理部門(mén)應(yīng)向上一級(jí)價(jià)格管理部門(mén)及時(shí)反映收費(fèi)價(jià)格情況，建議生活垃圾處理費(fèi)應(yīng)列入行政事業(yè)性的收費(fèi)目錄中，最后依照規(guī)定轉(zhuǎn)歸稅務(wù)部門(mén)管理征收，使垃圾處理費(fèi)征收更加規(guī)范化。要完善垃圾處理費(fèi)制度，為國(guó)家補(bǔ)貼的順利退出、為轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化管理做好制度準(zhǔn)備?！笆奈濉睍r(shí)期，在不斷推進(jìn)碳排放交易制度的過(guò)程中，應(yīng)注重碳金融和綠色金融等投融資優(yōu)惠政策措施與垃圾焚燒發(fā)電這一具體產(chǎn)業(yè)中的實(shí)踐結(jié)合，為中小城市建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目解決投資困難的問(wèn)題。

四、結(jié)語(yǔ)

“雙碳”目標(biāo)是我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，也是推動(dòng)構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的必然選擇，已深刻融入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，上升為國(guó)家總體發(fā)展戰(zhàn)略的重要地位，未來(lái)長(zhǎng)期規(guī)劃中要堅(jiān)定“雙碳”目標(biāo)不動(dòng)搖。在國(guó)家“十四五”時(shí)期和“雙碳”遠(yuǎn)景目標(biāo)的政策推動(dòng)下，作為一種低碳化處理的重要方式，垃圾焚燒發(fā)電會(huì)受到更多關(guān)注，對(duì)于實(shí)現(xiàn)我國(guó)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)有著不可忽視的重要意義。未來(lái)垃圾焚燒發(fā)電有著巨大的市場(chǎng)發(fā)展空間及市場(chǎng)收益，但也面臨很多問(wèn)題，需要國(guó)家監(jiān)管機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法履行職責(zé)；需要通過(guò)民主協(xié)商機(jī)制妥善解決“鄰避問(wèn)題”，制定合理的補(bǔ)償方案；需要完善多元化的糾紛解決機(jī)制來(lái)保障相關(guān)群眾的合法利益；需要法律法規(guī)體系的不斷完善；需要國(guó)家政策的大力支持，對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收、價(jià)格補(bǔ)貼以及金融政策進(jìn)行靈活調(diào)整，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，使市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮更大的調(diào)解作用。綜上，希望在“十四五”時(shí)期的發(fā)展紅利里，垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)能夠抓住機(jī)遇，同時(shí)提高應(yīng)對(duì)未來(lái)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，推動(dòng)“十四五規(guī)劃和2060年遠(yuǎn)景目標(biāo)”早日實(shí)現(xiàn)。

注 釋?zhuān)?/p>

①梁龍武：《從綠色低碳循環(huán)發(fā)展看環(huán)衛(wèi)企業(yè)在“雙碳”背景下的機(jī)遇和挑戰(zhàn)》[J]，《建設(shè)科技》2021年第17期，第9頁(yè)。

②柴麒敏，郭虹宇，劉昌義，董亮，鞠立新，劉長(zhǎng)松，陳迎，陳洪波，莊貴陽(yáng)：《全球氣候變化與中國(guó)行動(dòng)方案——“十四五”規(guī)劃期間中國(guó)氣候治理(筆談)》[J]，《閱江學(xué)刊》2020年第6期，第37頁(yè)。

③《習(xí)近平主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議強(qiáng)調(diào)推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展把碳達(dá)峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局》[EB/OL]，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1694303750871100625&wfr=spider&for=pc，2021-03-15．

④李政，張東杰，潘玲穎，李天梟，高俊偉：《“雙碳”目標(biāo)下我國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型路徑及建議》[J]，《動(dòng)力工程學(xué)報(bào)》2021年第11期，第907頁(yè)。

⑤楊威，鄭仁棟，張海丹，朱高俊，嚴(yán)密：《中國(guó)垃圾焚燒發(fā)電工程的發(fā)展歷程與趨勢(shì)》[J]，《環(huán)境工程》2020年第12期，第127頁(yè)。

⑥《“雙碳”為垃圾焚燒與環(huán)衛(wèi)行業(yè)打開(kāi)全新發(fā)展空間》[EB/OL]，https：//huanbao.bjx.com.cn/news/20211117/1188

372.shtml，2021-11-17．

⑦廖虹云：《加強(qiáng)城市廢棄物循環(huán)和資源化利用的思路建議》[J]，《環(huán)境保護(hù)》2021年第7期，第57頁(yè)。

⑧郭東岳，劉光偉：《在“雙碳”背景下垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)面臨的機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)》[J]，《能源與節(jié)能》2021年第10期，第84頁(yè)。

⑨黃震，張桂蓉：《居民對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)感知的影響因素研究——基于H省J市垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的實(shí)證分析》[J]，《行政論壇》2019年第1期，第86頁(yè)。

⑩陳輝，柳澤凡：《鄰避事件的風(fēng)險(xiǎn)演化機(jī)制研究——以M市P垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目為例》[J]，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2021年第4期，第120頁(yè)。