都市圈、城市群與京津冀高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展*

安樹(shù)偉 董紅燕

2014年京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出以來(lái)，京津冀在非首都功能疏解、交通一體化發(fā)展、生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理等重點(diǎn)領(lǐng)域已取得明顯成效，但產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的成效并不明顯（安樹(shù)偉、董紅燕，2022）。京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的問(wèn)題是，作為國(guó)家區(qū)域重大戰(zhàn)略，京津冀三地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，且發(fā)展差距在持續(xù)擴(kuò)大。2021年河北人均地區(qū)生產(chǎn)總值5.42萬(wàn)元，分別是北京、天津人均地區(qū)生產(chǎn)總值的29.5%、47.4%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入39791元，分別是北京、天津城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的48.8%、77.3%；農(nóng)村居民人均可支配收入18179元，分別是北京、天津農(nóng)村居民人均可支配收入的54.6%、65.0%，這種不斷擴(kuò)大的差距是導(dǎo)致人口向京津等超大城市集聚的首要原因，并不利于疏解北京非首都功能。從“區(qū)域性中心城市—都市圈—城市群”的路徑演化看，都市圈在京津冀協(xié)同發(fā)展中發(fā)揮著承上啟下的作用，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，對(duì)于京津冀建設(shè)以首都為核心的世界級(jí)城市群，打造引領(lǐng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ淳哂兄匾饬x和價(jià)值。本文在對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的突出問(wèn)題及主要制約因素進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出京津都市圈和石家莊都市圈“雙圈耦合”、分類建設(shè)、共同打造京津冀世界級(jí)城市群的思路和重點(diǎn)任務(wù)，最后給出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、研究綜述

2014年京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出以來(lái)，一直是學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)，且主要集中在以下三個(gè)方面。一是關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展關(guān)鍵領(lǐng)域的研究。相關(guān)研究主要分析了京津冀協(xié)同發(fā)展在北京非首都功能疏解、生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理、交通一體化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)協(xié)同和基本公共服務(wù)均等化等五個(gè)領(lǐng)域的實(shí)施效果，得出較為一致的觀點(diǎn)是在這五大領(lǐng)域已取得一定成效（孫久文、王鄒，2022；李國(guó)平，2020），但仍存在基本公共服務(wù)差距較大和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展水平較低的問(wèn)題（田學(xué)斌、陳藝丹，2019；安樹(shù)偉、董紅燕，2022）。二是關(guān)于京津冀都市圈的研究。黃艷和安樹(shù)偉（2021）認(rèn)為京津冀有京津都市圈和石家莊都市圈，共兩個(gè)都市圈，其中京津都市圈是成熟期都市圈，石家莊都市圈是萌芽期都市圈；而肖金成（2021）和馬燕坤（2022）認(rèn)為京津冀已形成了首都（北京）、天津和石家莊三大都市圈，未來(lái)應(yīng)實(shí)施都市圈戰(zhàn)略，由“三核”引領(lǐng)“三圈”，共同支撐京津冀世界級(jí)城市群。二者的主要區(qū)別在于是否把首都（北京）都市圈和天津都市圈整合為一個(gè)都市圈。三是關(guān)于京津冀空間結(jié)構(gòu)的研究。學(xué)術(shù)界已經(jīng)有一定的共識(shí)，即京津冀城鎮(zhèn)體系不合理，城鎮(zhèn)等級(jí)存在斷層（李國(guó)平，2020）；京津冀呈現(xiàn)“雙中心、兩端化”的空間形態(tài)，這種空間形態(tài)使得區(qū)域協(xié)調(diào)成本高昂，且造成產(chǎn)業(yè)銜接和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移障礙，并不利于京津冀協(xié)同發(fā)展（孫久文、原倩，2014）；京津冀單中心空間結(jié)構(gòu)明顯，尚未形成世界級(jí)城市群的多核心、星云狀、網(wǎng)絡(luò)化的空間結(jié)構(gòu)（劉秉鐮、王鉞，2020）。

以上研究為本文提供了一定借鑒，但也存在兩方面不足。一方面，過(guò)度聚焦于京津冀城市群的研究，對(duì)都市圈的研究明顯不夠；另一方面，將京津冀城市群和都市圈割裂開(kāi)來(lái)，這不利于京津冀協(xié)同發(fā)展研究的整體性。因此，新時(shí)期京津冀協(xié)同發(fā)展既要建設(shè)城市群，也要重視都市圈，應(yīng)該由以城市群為主向城市群和都市圈并重轉(zhuǎn)變（安樹(shù)偉，2022）。

二、京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的突出問(wèn)題

深入分析京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的突出問(wèn)題和主要制約因素，有利于從根本上了解京津冀區(qū)域差距，提升京津冀整體競(jìng)爭(zhēng)力，共同建設(shè)京津冀世界級(jí)城市群。

（一）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，在全國(guó)的地位持續(xù)下降

2005—2021 年，京津冀地區(qū)生產(chǎn)總值從20572.18 億元增長(zhǎng)到96355.9 億元，按名義價(jià)格計(jì)算，年均增長(zhǎng)達(dá)10.1%，但是占全國(guó)的比重逐漸下降，2005 年，京津冀地區(qū)生產(chǎn)總值占全國(guó)的比重為11.0%，之后持續(xù)下降，2021 年下降至8.5%。尤其是2014年京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，京津冀整體所占比例下降幅度反而更加明顯（見(jiàn)圖1）。說(shuō)明京津冀作為引領(lǐng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，輻射帶動(dòng)作用有限。

圖1 2005—2021年京津冀地區(qū)生產(chǎn)總值及占全國(guó)比重

（二）區(qū)域發(fā)展差距不斷拉大，且以省際差距為主

用2005—2021年京津冀地區(qū)13個(gè)地級(jí)及以上城市的人均GDP的極差和標(biāo)準(zhǔn)差衡量絕對(duì)差距，用變異系數(shù)和泰爾指數(shù)衡量相對(duì)差距，將泰爾指數(shù)分解為省際差距和省內(nèi)差距，觀察二者的變化趨勢(shì)及對(duì)總差距的貢獻(xiàn)度。

整體看來(lái)，2005—2021年京津冀的絕對(duì)差距和相對(duì)差距呈逐漸擴(kuò)大趨勢(shì)（見(jiàn)圖2）。2005—2014年，京津冀人均GDP 的極差和標(biāo)準(zhǔn)差呈上升趨勢(shì)，說(shuō)明京津冀絕對(duì)差距逐漸擴(kuò)大；從相對(duì)差距來(lái)看，2005—2014 年，京津冀人均GDP 的變異系數(shù)、泰爾指數(shù)分別由0.49、0.15 變化至0.48、0.14，變化幅度很小，說(shuō)明相對(duì)差距基本保持不變。2014—2021年，京津冀人均GDP 的極差和標(biāo)準(zhǔn)差呈上升趨勢(shì)，說(shuō)明京津冀絕對(duì)差距逐漸擴(kuò)大；人均GDP的變異系數(shù)、泰爾指數(shù)分別由0.48、0.14 增長(zhǎng)至0.52、0.18，說(shuō)明相對(duì)差距也逐漸擴(kuò)大。將2005—2014 年與2014—2021年兩個(gè)階段進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)2014—2021年京津冀的絕對(duì)差距和相對(duì)差距遠(yuǎn)大于2005—2014年。說(shuō)明京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，區(qū)域差距非但沒(méi)有縮小，反而呈逐漸擴(kuò)大趨勢(shì)。計(jì)算2005—2021 年京津冀泰爾指數(shù)的省內(nèi)差距和省際差距的貢獻(xiàn)度可知（見(jiàn)圖3），省際差距對(duì)總差距的貢獻(xiàn)度在80.0%左右，而省內(nèi)差距的貢獻(xiàn)度約為20.0%，說(shuō)明省際差距是導(dǎo)致京津冀區(qū)域差距擴(kuò)大的主要原因，尤其是河北與京津的發(fā)展差距過(guò)大是京津冀區(qū)域差距的主要根源。

圖2 2005—2021年京津冀人均GDP的絕對(duì)差距和相對(duì)差距

圖3 2005—2021年京津冀人均GDP的泰爾指數(shù)分解貢獻(xiàn)度

（三）制度壁壘阻礙生產(chǎn)要素流動(dòng)

分稅制改革和“GDP 錦標(biāo)賽”的驅(qū)動(dòng)激發(fā)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，也導(dǎo)致了各地政府之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。地方政府出于對(duì)政績(jī)的追求和自身利益的保護(hù)，往往動(dòng)用行政手段對(duì)轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)，發(fā)展能夠帶來(lái)GDP 和創(chuàng)造稅收的項(xiàng)目，爭(zhēng)奪人才、資源、要素和市場(chǎng)，為了防止優(yōu)質(zhì)資源流出，甚至對(duì)本地市場(chǎng)和企業(yè)進(jìn)行封鎖，創(chuàng)造出制度性壁壘，出現(xiàn)所謂的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，這在京津冀是比較明顯的。由此導(dǎo)致資金、技術(shù)、信息等生產(chǎn)要素難以跨區(qū)域自由流動(dòng)，使區(qū)域性統(tǒng)一要素市場(chǎng)無(wú)法形成（蔣敏娟、張弦，2019）。因此，京津冀協(xié)同發(fā)展的主要目的，在于通過(guò)解決京津冀行政壟斷、市場(chǎng)分割帶來(lái)的功能重疊、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題，發(fā)展成為優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏的協(xié)同發(fā)展的區(qū)域。

（四）缺乏完善的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

京津冀協(xié)同發(fā)展的核心問(wèn)題是利益協(xié)調(diào)問(wèn)題，京津冀不僅包括三個(gè)省級(jí)行政區(qū)，也是中央政府及其機(jī)關(guān)部門的集中所在地，利益協(xié)調(diào)問(wèn)題涉及四方的利益，協(xié)調(diào)彼此之間的利益關(guān)系一直是一個(gè)非常棘手的問(wèn)題（安樹(shù)偉、王瑞娟，2019）。區(qū)域利益是一切經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生與發(fā)展的基礎(chǔ)，無(wú)論是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，還是生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理和基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，若沒(méi)有形成京津冀及中央政府各方均比較滿意的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，京津冀協(xié)同發(fā)展的效果就會(huì)大打折扣。

三、都市圈在京津冀協(xié)同發(fā)展中的作用

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，都市圈已逐漸成為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的增長(zhǎng)極和動(dòng)力源。京津冀高質(zhì)量發(fā)展不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面，更是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)、全方位更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展，最終滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要（文余源、楊鈺倩，2022）。

（一）都市圈是京津冀高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力源

目前，京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)居民收入差距較大，高等級(jí)公共服務(wù)也存在較大差距，高質(zhì)量發(fā)展要求縮小城鄉(xiāng)收入差距，提升公共服務(wù)供給質(zhì)量。京津都市圈無(wú)論是經(jīng)濟(jì)規(guī)模，還是創(chuàng)新能力，在京津冀均占有一半以上的比重，對(duì)外貿(mào)易依存度更是京津冀地區(qū)的1.5倍（見(jiàn)表1）。同時(shí)，京津都市圈聚集了京津冀地區(qū)絕大多數(shù)的雙一流院校和三甲醫(yī)院，是京津冀地區(qū)高等級(jí)公共服務(wù)的主要供給區(qū)，城鄉(xiāng)居民收入差距也明顯小于京津冀地區(qū)。因此，京津都市圈作為京津冀地區(qū)人口密度最高、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最為密集的區(qū)域，通過(guò)發(fā)揮都市圈在產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)共建共享等方面的示范和帶動(dòng)效應(yīng)，促進(jìn)了生產(chǎn)要素的合理配置，提升了資源利用效率，實(shí)現(xiàn)了高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展。

表1 2021年京津都市圈主要指標(biāo)及占京津冀的比重

資料來(lái)源：根據(jù)各省（直轄市）2021年統(tǒng)計(jì)公報(bào)、教育部官網(wǎng)數(shù)據(jù)等整理得到。

（二）都市圈有助于優(yōu)化京津冀城市布局和空間結(jié)構(gòu)

從京津冀城市空間結(jié)構(gòu)來(lái)看，京津兩極過(guò)于“肥胖”，周邊河北城市過(guò)于“瘦弱”，缺少發(fā)揮“二傳手”作用的中等城市和小城市（圖4），這不利于產(chǎn)業(yè)的傳導(dǎo)和構(gòu)建完整的產(chǎn)業(yè)鏈。2020年，超大和特大城市僅占京津冀城市數(shù)量的5.9%，卻聚集了47.6%的城區(qū)人口，而中小城市數(shù)量約占80.0%，僅聚集了約30.0%的城區(qū)人口。人口空間布局的嚴(yán)重失衡導(dǎo)致京津冀中心城區(qū)人口過(guò)密，周邊區(qū)域人口稀疏，京津冀城市群發(fā)展缺乏支撐力。通過(guò)培育形成通勤便捷高效、產(chǎn)業(yè)梯次配套、生活便利共享的現(xiàn)代化都市圈，可有效提升中心城區(qū)功能，促進(jìn)人口、產(chǎn)業(yè)和各類生產(chǎn)要素向周邊中小城市集聚，輻射帶動(dòng)周邊中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展，優(yōu)化京津冀城市體系和空間布局，從而形成區(qū)域良性互動(dòng)的發(fā)展格局。

圖4 2020年京津冀都市圈城市等級(jí)規(guī)模

（三）都市圈有助于縮小京津冀區(qū)域發(fā)展差距

與單個(gè)城市相比，都市圈能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域、城市跨地區(qū)合作，形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的整體空間，通過(guò)形成“功能—產(chǎn)業(yè)—人口—空間—公共服務(wù)”的都市圈五位一體框架，能夠有效促進(jìn)區(qū)域間的高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展（張學(xué)良、林永然，2019）。2014—2020年，京津冀區(qū)域差距持續(xù)擴(kuò)大，未來(lái)的發(fā)展差距有可能進(jìn)一步擴(kuò)大。目前，京津冀協(xié)同發(fā)展的根本難點(diǎn)在于河北（安樹(shù)偉、肖金成，2015）。京津冀作為跨區(qū)域的協(xié)同組織，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展過(guò)程中必然存在行政壁壘和區(qū)域尺度過(guò)大導(dǎo)致協(xié)調(diào)成本較高的問(wèn)題。因此，較小尺度、跨區(qū)域、精準(zhǔn)化的都市圈可有效促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展。加快建設(shè)石家莊都市圈，通過(guò)強(qiáng)化石家莊與周邊地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)、產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等，有助于帶動(dòng)冀中南地區(qū)發(fā)展，從而有效縮小京津冀區(qū)域差距。

（四）都市圈有助于提升京津冀承載力

人口和產(chǎn)業(yè)在京津冀中心城區(qū)過(guò)度聚集，使得城區(qū)綜合承載力明顯不足，中心城區(qū)“大城市病”問(wèn)題嚴(yán)重?！?020 年中國(guó)主要城市交通分析報(bào)告》顯示，北京、天津、河北的高速公路擁堵里程占比排名均在全國(guó)前十位，尤其是北京，位居全國(guó)第二位①。原因之一在于對(duì)都市圈發(fā)展重視不夠，城市功能布局不合理，尤其是核心城市與周邊地區(qū)缺乏便捷的軌道交通。通過(guò)發(fā)展京津都市圈和石家莊都市圈，打造立體化綜合交通網(wǎng)絡(luò)，暢通中心城市與外圍地區(qū)的要素流通渠道，促進(jìn)生產(chǎn)要素向外圍地區(qū)擴(kuò)散轉(zhuǎn)移，有利于緩解中心城區(qū)的人口、交通、資源與環(huán)境壓力，優(yōu)化生產(chǎn)要素空間布局，提升京津冀綜合承載力。

四、雙圈耦合建設(shè)京津冀世界級(jí)城市群

按照建成區(qū)常住人口300萬(wàn)人作為都市圈核心城市的依據(jù)（安樹(shù)偉等，2020），京津冀共有兩個(gè)都市圈，一個(gè)是以北京、天津?yàn)殡p核的京津都市圈，另一個(gè)是位于南部的石家莊都市圈。石家莊、邯鄲、邢臺(tái)等城市因距離京津都市圈較遠(yuǎn)，在京津都市圈的輻射范圍之外。因此，應(yīng)以石家莊為核心建設(shè)石家莊都市圈，輻射帶動(dòng)冀中南地區(qū)發(fā)展。同時(shí)，應(yīng)不斷提升京津都市圈整體競(jìng)爭(zhēng)力，與石家莊都市圈“雙圈”耦合形成京津冀的“圈”“群”結(jié)構(gòu)，共同建設(shè)世界級(jí)城市群。

（一）“雙圈”耦合形成京津冀的“圈”“群”結(jié)構(gòu)

京津冀的“雙圈”耦合，是指京津都市圈和石家莊都市圈通過(guò)相互影響、相互作用，最終突破都市圈的圈層結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)空間結(jié)構(gòu)的相互重組和融合，形成具有多中心、網(wǎng)絡(luò)化、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的城市群（見(jiàn)圖5）。京津都市圈和石家莊都市圈是分別以北京和天津、石家莊為中心形成的雙核都市圈和單核都市圈，二者所處的發(fā)展階段不一樣，發(fā)展方向也不同。京津都市圈屬于成熟期都市圈，中心城市能級(jí)較高，具有較強(qiáng)的輻射帶動(dòng)能力，呈現(xiàn)出多核心、網(wǎng)絡(luò)化的空間特征；石家莊都市圈是屬于萌芽期都市圈，城市能級(jí)較低，輻射帶動(dòng)作用有限，呈現(xiàn)出核心—放射狀的空間特征，需要進(jìn)一步提升輻射功能，向發(fā)育期都市圈邁進(jìn)（黃艷、安樹(shù)偉，2021）。京津都市圈和石家莊都市圈相互耦合，突破都市圈之間的圈層結(jié)構(gòu)，都市圈內(nèi)部以及兩個(gè)都市圈之間的空間結(jié)構(gòu)開(kāi)始重組，隨著周邊節(jié)點(diǎn)城市的加入，都市圈的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)不斷增多、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)不斷加強(qiáng)、網(wǎng)絡(luò)密度不斷提升，通過(guò)都市圈自身的擴(kuò)展效應(yīng)、都市圈作為增長(zhǎng)極的帶動(dòng)效應(yīng)、都市圈核心城市連接形成發(fā)展軸的拓展效應(yīng)、網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)效應(yīng)（安樹(shù)偉、張晉晉，2021），不斷提升城市能級(jí)，輻射帶動(dòng)外圍地區(qū)的城市逐漸成長(zhǎng)為次級(jí)核心城市，由單中心都市圈向多中心都市圈邁進(jìn)，形成結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的多中心—網(wǎng)絡(luò)化的京津冀城市群（孫文遷，2021）。

圖5 京津冀城市群的“雙圈”耦合

（二）提升京津都市圈整體競(jìng)爭(zhēng)力

京津都市圈是以北京和天津?yàn)楹诵?，包括距離其200千米半徑以內(nèi)的唐山、廊坊、保定、張家口、承德、滄州、秦皇島，共9 個(gè)地級(jí)市及以上城市組成的圈域結(jié)構(gòu)。2021 年京津都市圈地區(qū)生產(chǎn)總值81269.0 億元、常住人口7660.4 萬(wàn)人，分別占京津冀的84.7%和70.0%，人均地區(qū)生產(chǎn)總值106089.8 元，是京津冀的1.21倍。

1.加快北京城市副中心和雄安新區(qū)建設(shè)

北京城市副中心和雄安新區(qū)是北京的兩翼，應(yīng)緊緊抓住北京非首都功能疏解的機(jī)遇，有序承接符合自身發(fā)展定位的產(chǎn)業(yè)疏解和人口轉(zhuǎn)移，減少中心城區(qū)規(guī)模過(guò)度擴(kuò)張帶來(lái)的負(fù)外部性，優(yōu)化京津冀城市布局和空間結(jié)構(gòu)，提升對(duì)首都功能的服務(wù)保障能力，在京津之外形成新的增長(zhǎng)極，增強(qiáng)城市發(fā)展活力。目前，雄安新區(qū)和北京城市副中心正在加快建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不斷完善，要進(jìn)一步加快企業(yè)搬遷轉(zhuǎn)移進(jìn)度，提升要素集聚能力，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)承載力和吸引力，加快形成新的增長(zhǎng)極（孫久文、高宇杰，2021）。

2.加快創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈深度融合，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，京津冀三地的產(chǎn)業(yè)協(xié)同效果并不明顯（安樹(shù)偉、董紅燕，2022）。原因在于產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化嚴(yán)重，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)不足，產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平低下，京津冀區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)配套和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)體系不完善，上下游配套能力及創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化能力不強(qiáng)，京津研發(fā)、河北轉(zhuǎn)化的產(chǎn)業(yè)鏈條尚未形成，北京的科研成果“蛙跳”到長(zhǎng)三角、珠三角進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化的科研成果占比92.5%（田學(xué)斌、盧燕，2022）。產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈深度融合可有效推動(dòng)北京科技成果在津冀落地，促進(jìn)三地產(chǎn)業(yè)協(xié)同和京津冀高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展。一是結(jié)合三地的產(chǎn)學(xué)研資源分布情況，加快創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈的融合，將設(shè)計(jì)研發(fā)環(huán)節(jié)留在北京，生產(chǎn)制造和技術(shù)服務(wù)等環(huán)節(jié)布局在天津和河北，形成結(jié)構(gòu)合理、鏈條清晰的京津冀產(chǎn)業(yè)鏈空間布局。二是圍繞新材料、生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、新能源、新一代信息技術(shù)、高端裝備制造等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，基本形成從北京知識(shí)技術(shù)創(chuàng)新源在京津都市圈創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化、先進(jìn)制造生產(chǎn)的協(xié)同創(chuàng)新結(jié)構(gòu)。

3.推進(jìn)中心城市與周邊地區(qū)的公共服務(wù)共建共享

京津都市圈內(nèi)優(yōu)質(zhì)高等級(jí)公共服務(wù)資源不均衡狀況突出。2021年，京津都市圈內(nèi)約60%的三甲醫(yī)院和95%的雙一流高校集中在京津兩市，周邊的保定、雄安、廊坊、滄州、張家口、承德等城市高等級(jí)公共服務(wù)資源嚴(yán)重不足。京津都市圈要實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展，優(yōu)質(zhì)公共資源共建共享是關(guān)鍵。高等級(jí)公共服務(wù)資源有利于吸引生產(chǎn)要素聚集，增強(qiáng)城市的吸納就業(yè)和人口集聚功能，為城市發(fā)展留住人才和企業(yè)。對(duì)于京津都市圈內(nèi)的其他中小城市來(lái)說(shuō)，應(yīng)加強(qiáng)與京津在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等領(lǐng)域的深度交流和密切合作，通過(guò)聯(lián)合辦學(xué)、遠(yuǎn)程醫(yī)療等推動(dòng)北京優(yōu)質(zhì)高校和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的對(duì)口幫扶，形成優(yōu)質(zhì)高效、多元保障、城鄉(xiāng)一體、開(kāi)放共享的公共服務(wù)體系。同時(shí)，促進(jìn)高等級(jí)公共服務(wù)向市場(chǎng)和社會(huì)資本領(lǐng)域開(kāi)放，推動(dòng)多元主體共同參與，通過(guò)共建共治共享，提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率（傅利平、劉鳳、孫雪松，2020）。

（三）積極培育石家莊都市圈

石家莊都市圈核心城市能級(jí)較低，在50千米的圈域半徑內(nèi)僅有石家莊一個(gè)地級(jí)市（黃艷、安樹(shù)偉，2021）。2021 年，石家莊都市圈地區(qū)生產(chǎn)總值6490.3 億元、常住人口1120.47 萬(wàn)人，分別占京津冀的6.8%、10.3%，人均地區(qū)生產(chǎn)總值57922 元，僅相當(dāng)于京津都市圈的54.6%、京津冀的66.2%，迫切需要提升發(fā)展水平。

1.引導(dǎo)周邊生產(chǎn)要素向石家莊聚集

石家莊作為都市圈的核心城市，在經(jīng)濟(jì)規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、體制機(jī)制和市場(chǎng)環(huán)境等方面均與北京、天津存在較大差距，這也導(dǎo)致人口向京津地區(qū)流動(dòng)。石家莊都市圈尚處于萌芽期，應(yīng)該做好核心城市的“加法”（黃艷、安樹(shù)偉，2021），引導(dǎo)各類生產(chǎn)要素向石家莊集聚，增強(qiáng)核心城市的綜合實(shí)力和輻射帶動(dòng)能力，成為帶動(dòng)冀中南地區(qū)發(fā)展的增長(zhǎng)極。石家莊應(yīng)強(qiáng)化省會(huì)城市功能，發(fā)展需求潛力大的物流、旅游、教育、文化等新興服務(wù)業(yè)，提升服務(wù)業(yè)整體水平（肖金成、李博雅，2020）。同時(shí)，完善綜合交通運(yùn)輸體系，特別是加快建設(shè)市郊鐵路，暢通核心城市與周邊中小城市的要素流通渠道，促進(jìn)中小城市規(guī)模提升；加快市場(chǎng)一體化改革，破除要素流動(dòng)壁壘，建立一體化要素市場(chǎng)體系，引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域自由流動(dòng)；提升公共服務(wù)供給質(zhì)量、創(chuàng)新戶籍制度改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)人口、產(chǎn)業(yè)和各類生產(chǎn)要素向石家莊集聚，使石家莊盡快發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、功能完善、環(huán)境優(yōu)良、宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化都市圈中心城市。

2.完善石家莊城市功能

石家莊作為都市圈的核心城市，目前對(duì)周邊中小城市的輻射作用有限，未來(lái)要提升石家莊城市能級(jí)，增強(qiáng)核心城市的輻射帶動(dòng)作用。一是提升石家莊城市功能，使石家莊成為全省的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中心、科技創(chuàng)新中心、金融服務(wù)中心、信息中心、人力資源中心和商貿(mào)中心，發(fā)展成為具有競(jìng)爭(zhēng)力和影響力的中心城市。二是加大對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，提升高等級(jí)公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，增強(qiáng)城市的吸納就業(yè)和人口集聚功能，提升城市綜合承載力和運(yùn)行效率，穩(wěn)步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。三是大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)層次高、布局合理、特色鮮明、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的服務(wù)業(yè)體系，通過(guò)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)支持制造業(yè)發(fā)展，通過(guò)生活性服務(wù)業(yè)集聚人口。四是規(guī)劃建設(shè)正定新區(qū)，將其培育成為支撐石家莊發(fā)展的新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。

3.運(yùn)用新技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)

冀中南地區(qū)作為全國(guó)重要的鋼鐵、建材、化工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基地，存在企業(yè)分散、大而不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)集中化程度低、規(guī)模效益差、產(chǎn)品深加工能力不足、科技創(chuàng)新能力滯后、自主研發(fā)投入不足等問(wèn)題，嚴(yán)重制約了其轉(zhuǎn)型升級(jí)和可持續(xù)發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，運(yùn)用高新技術(shù)改造提升鋼鐵、建材、化工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加快工業(yè)信息化進(jìn)程，提升其核心競(jìng)爭(zhēng)力，形成具有影響力的產(chǎn)業(yè)集群，將冀中南地區(qū)打造成為全國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)中心，提升人口和經(jīng)濟(jì)集聚能力。同時(shí)，加大對(duì)醫(yī)藥、機(jī)械裝備、食品、紡織服裝等優(yōu)勢(shì)加工制造業(yè)的技術(shù)研發(fā)投入，采用高新技術(shù)提升產(chǎn)業(yè)技術(shù)層次，促進(jìn)產(chǎn)品升級(jí)；培育發(fā)展新一代生物醫(yī)藥、電子信息、新材料、智能電子、節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展新動(dòng)能。

五、以都市圈為基礎(chǔ)促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的對(duì)策建議

（一）從以城市群為主向都市圈與城市群并重轉(zhuǎn)變

都市圈是城市群的初期形態(tài)，是城市群形成發(fā)育的必經(jīng)階段。京津冀城市群建設(shè)過(guò)程中，由于忽略了都市圈的建設(shè)，導(dǎo)致都市圈同城化程度不夠，核心城市的帶動(dòng)作用尚未顯現(xiàn)。新時(shí)期，需要從以城市群為主向都市圈與城市群并重轉(zhuǎn)變，通過(guò)加強(qiáng)都市圈的建設(shè)，提升城市群一體化發(fā)展程度，促進(jìn)京津冀實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展。京津冀包含北京和天津兩個(gè)超大城市，以京津兩地為中心形成的都市圈的邊界已經(jīng)重疊，組成了范圍更大的京津都市圈，但是仍難以對(duì)冀中南地區(qū)產(chǎn)生輻射。2020 年，石家莊已達(dá)到都市圈核心城市的人口門檻標(biāo)準(zhǔn)。因此，應(yīng)以石家莊為中心，通過(guò)強(qiáng)化石家莊與周邊地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)、產(chǎn)業(yè)專業(yè)化分工協(xié)作、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等，提升石家莊都市圈競(jìng)爭(zhēng)力，有效帶動(dòng)冀中南地區(qū)發(fā)展，為建設(shè)京津冀世界級(jí)城市群補(bǔ)齊短板（安樹(shù)偉，2022）。

（二）從都市圈和城市群兩個(gè)層面建設(shè)軌道上的京津冀

軌道交通建設(shè)可促進(jìn)區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，推動(dòng)京津冀區(qū)域深度協(xié)同發(fā)展。目前，京津冀尚缺乏能夠支撐都市圈和城市群的市郊軌道交通系統(tǒng)和城際軌道交通系統(tǒng)（安樹(shù)偉，2017），且京津冀都市圈內(nèi)主要城市之間的軌道交通建設(shè)需要進(jìn)一步完善。因此，一是加強(qiáng)城市群中心城市與外圍地區(qū)的軌道交通建設(shè)，大力發(fā)展市郊鐵路，建設(shè)連接中心城市與周邊中小城市的一體化交通網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)各類生產(chǎn)要素和商品服務(wù)流通。同時(shí)，要暢通京津發(fā)展軸，建成（北）京濱（海新區(qū)）、（北）京唐（山）、（天）津（北京大）興城際鐵路，基本形成京津雄半小時(shí)通勤圈，促進(jìn)京津與周邊城市的交通銜接（天津市人民政府，2021）。二是加強(qiáng)城市群內(nèi)主要城市之間的軌道交通建設(shè)，緩解中心城區(qū)交通壓力，加強(qiáng)城市間、城鎮(zhèn)間的要素流通與產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，在縮短地理距離和空間距離的同時(shí)，強(qiáng)化三地的一體化程度，消除由行政邊界導(dǎo)致的制度藩籬，推動(dòng)京津冀資源、產(chǎn)業(yè)、文化等的融合發(fā)展。

（三）建立京津冀統(tǒng)一要素市場(chǎng)體系

由于地方保護(hù)主義、地方政府和部門的不當(dāng)干預(yù)等，京津冀三地之間存在一定程度的市場(chǎng)分割問(wèn)題。朱俊豐（2021）利用價(jià)格指數(shù)法來(lái)測(cè)算了1992—2017 年京津冀13 個(gè)城市的市場(chǎng)一體化指數(shù)，發(fā)現(xiàn)自2015 年起，京津冀大部分城市的市場(chǎng)一體化程度呈下降趨勢(shì)，這與京津冀協(xié)同發(fā)展的初衷是不相符的。因此，應(yīng)該打破京津冀地區(qū)之間的行政壁壘，針對(duì)要素市場(chǎng)發(fā)展滯后，勞動(dòng)力、土地、資金等生產(chǎn)要素不能完全自由流動(dòng)的問(wèn)題，堅(jiān)持從體制上突破，根據(jù)各類要素市場(chǎng)的特點(diǎn)和發(fā)展情況，分類分領(lǐng)域推進(jìn)資本、勞動(dòng)力、土地、技術(shù)、數(shù)據(jù)等統(tǒng)一要素市場(chǎng)建設(shè)，促進(jìn)各類生產(chǎn)要素有序自由流動(dòng)，以全面提升資源配置效率（王磊，2022）。

（四）形成有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

京津冀生態(tài)環(huán)境治理是一個(gè)長(zhǎng)期且持續(xù)的過(guò)程，合理的利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償是京津冀生態(tài)環(huán)境治理可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。目前，京津冀跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償存在補(bǔ)償形式單一、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)模糊、主體責(zé)任不清晰、補(bǔ)償意愿不強(qiáng)等問(wèn)題。根據(jù)相關(guān)問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，79.9%的調(diào)查對(duì)象不愿意支付生態(tài)補(bǔ)償金，原因是沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力支付補(bǔ)償；86.13%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是政府部門的責(zé)任和義務(wù)；64.37%的居民目前尚未獲得任何補(bǔ)償（朱媛媛等，2021）。因此，應(yīng)加快完善京津冀跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，建立多維補(bǔ)償途徑，推動(dòng)由政府主導(dǎo)的財(cái)政資金補(bǔ)償逐漸向產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)補(bǔ)償、教育補(bǔ)償?shù)仁袌?chǎng)化補(bǔ)償方式轉(zhuǎn)變，拓寬補(bǔ)償途徑，提升被補(bǔ)償?shù)貐^(qū)的自主發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，應(yīng)合理界定自然資源產(chǎn)權(quán)，明確生態(tài)保護(hù)各方利益主體的利益關(guān)系；完善生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，建立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)化調(diào)整機(jī)制；加大生態(tài)補(bǔ)償宣傳教育力度，引導(dǎo)公眾積極參與并監(jiān)督生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)，形成京津冀各方主體共同參與生態(tài)環(huán)境治理的良好局面，促進(jìn)京津冀生態(tài)環(huán)境治理的常態(tài)化運(yùn)行（朱媛媛等，2021）。

注釋

①該數(shù)據(jù)由高德地圖、國(guó)家信息中心大數(shù)據(jù)發(fā)展部，清華大學(xué)戴姆勒可持續(xù)交通聯(lián)合研究中心于2021 年聯(lián)合發(fā)布的《2020年度中國(guó)主要城市交通分析報(bào)告》。