基于自然保護(hù)地整合優(yōu)化的廣東南嶺國家森林公園高質(zhì)量發(fā)展探討

盧小冬 謝 勇

LU Xiaodong1 XIE Yong2

（1.廣東省乳陽林場，廣東南嶺國家森林公園管理處，韶關(guān) 512727；2.廣東南嶺國家級自然保護(hù)區(qū)管理局，韶關(guān) 512727）

( 1.Ruyang Forest Farm, Administrative Office of Nanling National Forest Park, Guangdong Province, Shaoguan, Guangdong,China, 512727; 2.Guangdong Nanling National Nature Reserve , Shaoguan, Guangdong, China, 512727 )

自1956年中國建立第一個自然保護(hù)區(qū)以來，已經(jīng)基本形成以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系，在保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)質(zhì)量和維護(hù)國家生態(tài)安全等方面發(fā)揮了重要作用。由于歷史原因，自然保護(hù)地存在著交叉重疊、權(quán)屬不清等問題，一定程度上制約了自然保護(hù)地的高質(zhì)量發(fā)展?；趪鴥?nèi)自然保護(hù)地發(fā)展現(xiàn)狀，分析自然保護(hù)地存在的主要問題和自然保護(hù)地優(yōu)化整合后高質(zhì)量發(fā)展方向、主要目標(biāo)與實(shí)施要求，并以廣東南嶺國家森林公園為案例，探討基于整合優(yōu)化后自然生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性保護(hù)途徑，以期為自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)、科研監(jiān)測、自然教育和社區(qū)發(fā)展等多種功能充分發(fā)揮提供案例。

自然保護(hù)地；整合優(yōu)化；高質(zhì)量發(fā)展；廣東南嶺國家森林公園

世界自然保護(hù)聯(lián)盟（International Union for Conservation of Nature，IUCN）將自然保護(hù)地定義為經(jīng)由法律或其他有效方式認(rèn)可、承諾和管理，以實(shí)現(xiàn)對自然及其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價值的長期保護(hù)，具有明確界定的地理空間[1]。在中國，自然保護(hù)地是由各級政府依法劃定或確認(rèn)，對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值實(shí)施長期保護(hù)的陸域或海域[2]。建立自然保護(hù)地目的是守護(hù)自然生態(tài)，保育自然資源，保護(hù)生物多樣性與地質(zhì)地貌景觀多樣性，維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定，提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能；服務(wù)社會，為人民提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，為全社會提供科研、教育、體驗(yàn)、游憩等公共服務(wù)；維持人與自然和諧共生并永續(xù)發(fā)展[3]。

1 中國自然保護(hù)地發(fā)展現(xiàn)狀

自1956年中國建立第一個自然保護(hù)區(qū)鼎湖山國家級自然保護(hù)區(qū)以來，經(jīng)過60多年的發(fā)展歷程，通過自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)、海洋公園等的建設(shè)，特別是近年來，中國更是完善了以國家公園為主體、以自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、以自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系，建成了生態(tài)系統(tǒng)類型豐富、生態(tài)功能多樣的各級各類自然保護(hù)地約1.18萬個，占陸域國土面積18%以上，有效保護(hù)了國內(nèi)90%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型以及70%以上的國家重點(diǎn)保護(hù)野生動植物資源，自然保護(hù)地已成為保障國家生態(tài)安全、提供生態(tài)服務(wù)、維系人與自然和諧共生和經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的重要基石。但由于歷史原因，中國自然保護(hù)地事業(yè)還存在一些亟待解決的問題。

1.1 交叉重疊和多頭管理

20世紀(jì)80年代以來，各地為了搶救性保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)、物種資源等，新建自然保護(hù)地的數(shù)量逐年增加，雖在生態(tài)保護(hù)方面取得了明顯的成效，但由于技術(shù)手段限制，部分自然保護(hù)地劃建未經(jīng)科學(xué)論證，導(dǎo)致自然保護(hù)地范圍邊界不清、交叉重疊和多頭管理等現(xiàn)象，這是由當(dāng)時不同管理部門對分管資源的管理權(quán)限和利用目標(biāo)不同而造成的。

1.2 權(quán)屬不清，保護(hù)和利用矛盾突出

雖然中國的土地所有權(quán)均為國家所有，但土地的使用權(quán)卻有國家、集體和個人之分。在眾多保護(hù)地內(nèi)，國家、集體和個人使用權(quán)并存，由于早期保護(hù)地建設(shè)多屬搶救性保護(hù)，對保護(hù)地資源權(quán)屬關(guān)注不夠，導(dǎo)致資源保護(hù)與收益等責(zé)權(quán)利等問題突出[4]，特別南方土地是以集體和個人使用權(quán)為主，例如，不少保護(hù)地在建設(shè)之初將過多的集體土地或村民自留山納入了自然保護(hù)地范圍，未及時依法辦理土地征用手續(xù)或簽訂相應(yīng)管護(hù)協(xié)議等，也未對土地所有者進(jìn)行有效補(bǔ)償，在一定程度上造成了自然保護(hù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。

1.3 不同土地利用類型并存于保護(hù)地

由于早期沒有注重用自然保護(hù)學(xué)的基本原理對保護(hù)地進(jìn)行科學(xué)區(qū)劃，使得各類保護(hù)地功能分區(qū)不盡科學(xué)合理，導(dǎo)致保護(hù)地內(nèi)普遍存在人為活動密集，特別是陸地森林生態(tài)類型保護(hù)地內(nèi)普遍存在村寨、基本農(nóng)田、耕地、商品經(jīng)濟(jì)林等土地利用類型，不少保護(hù)地核心區(qū)域存在村莊、經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)企業(yè)、水電等社區(qū)生產(chǎn)生活活動區(qū)，保護(hù)地與當(dāng)?shù)卮迕竦母亍⑸搅?、居民住房相互交錯，功能區(qū)劃設(shè)置不科學(xué)，對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、原住民生產(chǎn)生活等造成一定的影響，同時對保護(hù)地內(nèi)自然資源保護(hù)業(yè)產(chǎn)生了直接或間接的干擾破壞。

1.4 解決措施

為更好地促進(jìn)自然保護(hù)地體系的高質(zhì)量發(fā)展，中國自2017年先后印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》[2]等相關(guān)政策文件，提出要優(yōu)化完善自然保護(hù)地體系，改革現(xiàn)有各類自然保護(hù)地體制，研究科學(xué)的分類標(biāo)準(zhǔn)，理清各類自然保護(hù)地關(guān)系；按照“山水林田湖草生命共同體”理念，創(chuàng)新體制機(jī)制，實(shí)施自然保護(hù)地統(tǒng)一設(shè)置、分級管理、分區(qū)管控，形成以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地管理體系。

自2019年開始，國內(nèi)對各類自然保護(hù)地開展了整合優(yōu)化，其目標(biāo)是建成分類科學(xué)、布局合理、建設(shè)規(guī)范、管理高效、功能完善，具有中國特色的以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，保護(hù)和提升重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性的原真性和完整性，提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力[5]。由此，中國自然保護(hù)地體系建設(shè)步入了新發(fā)展階段，自然保護(hù)地邁向高質(zhì)量發(fā)展新階段。

2 自然保護(hù)地整合優(yōu)化高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)與原則

2.1 發(fā)展目標(biāo)

中國不同類型的自然保護(hù)地均是自下而上逐級申報(bào)設(shè)立的，雖然已經(jīng)建立了大量的自然保護(hù)地，但由于前期基礎(chǔ)調(diào)查薄弱或技術(shù)手段限制，仍存在諸多需要保護(hù)的空缺區(qū)域。因此，運(yùn)用自然保護(hù)學(xué)、生態(tài)學(xué)、生物地理學(xué)等科學(xué)基本原理，采用生物多樣性和生態(tài)價值評估方法來明確國內(nèi)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、野生動植物棲息地和自然遺跡景觀，補(bǔ)充保護(hù)空缺區(qū)域，并科學(xué)整合和優(yōu)化現(xiàn)有的自然保護(hù)地，讓自然保護(hù)地發(fā)揮最大生態(tài)服務(wù)功能。

鑒于自然保護(hù)地目前存在諸多問題，采取合理調(diào)整和優(yōu)化自然保護(hù)地范圍來解決，是有效緩解自然保護(hù)區(qū)域和居民生產(chǎn)生活之間存在矛盾[6]等問題的重要舉措。同時，建立統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制[2,5]，在推進(jìn)自然保護(hù)地高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)上建立健全自然保護(hù)地管理體制，有效解決各類管理不規(guī)范的問題。

2.2 發(fā)展原則

在構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系過程中，應(yīng)以各類自然保護(hù)地整合優(yōu)化后能夠達(dá)到最佳效果[7]。不同類型自然保護(hù)地涉及不同的自然和社會領(lǐng)域，以及其生態(tài)系統(tǒng)、自然資源、保護(hù)對象等均具有差異性，在整合優(yōu)化過程中存在較多的復(fù)雜性和不可預(yù)測性[6]。在促進(jìn)自然保護(hù)地整合優(yōu)化高質(zhì)量發(fā)展時應(yīng)遵循的基本原則包括：（1）依法依規(guī)原則。以人為本，依法依規(guī)處理好原有保護(hù)地（舊地）矛盾，合理處置原有保護(hù)地人財(cái)物利益，著重解決好土地、自然資源權(quán)屬利益的矛盾。（2）生態(tài)保護(hù)第一原則。樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念[8]，遵從保護(hù)面積不減少、保護(hù)強(qiáng)度不降低、保護(hù)性質(zhì)不改變的要求[2]，做到“應(yīng)保盡?！?。（3）完善管理體制原則。以資源分類為重要基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)不同級別不同類型自然保護(hù)地的高效管理[8]。（4）科學(xué)評估論證原則。對自然生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性和自然景觀遺跡等所呈現(xiàn)的生態(tài)和保護(hù)價值進(jìn)行科學(xué)評估，重點(diǎn)關(guān)注整合優(yōu)化后可能會影響自然保護(hù)地高質(zhì)量發(fā)展的不良因素。

3 自然保護(hù)地整合優(yōu)化及高質(zhì)量發(fā)展技術(shù)要求

3.1 摸底調(diào)查

自然保護(hù)地的摸底調(diào)查是規(guī)劃建設(shè)高水平保護(hù)地的基礎(chǔ)性工作，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)范操作，主要采取4點(diǎn)措施：（1）由擬整合優(yōu)化的保護(hù)地單位現(xiàn)狀自查，厘清問題，形成整合優(yōu)化意見，提交上級專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)組織審核；（2）組建專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍就土地權(quán)屬、自然資源條件、生態(tài)系統(tǒng)和社會經(jīng)濟(jì)等方面全方位進(jìn)行系統(tǒng)性調(diào)查和評估；（3）基于自然資源、主要保護(hù)對象、社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等現(xiàn)狀，全面掌握自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)以及管理人員隊(duì)伍建設(shè)等情況；（4）銜接生態(tài)保護(hù)紅線，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫和臺賬資料[9]，作為整合優(yōu)化的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。

3.2 科學(xué)評估

從原真性、完整性、多樣性、稀有性、獨(dú)特性和管理可行性等方面進(jìn)行綜合評估，作為自然保護(hù)地整合優(yōu)化的重要依據(jù)。評估內(nèi)容包括（：1）整理摸底調(diào)查中的物種數(shù)據(jù)，分析物種分布及其棲息地要求，確定物種種群數(shù)量以及代表性；（2）根據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性保護(hù)價值，分析保護(hù)空缺區(qū)域；（3）梳理現(xiàn)有自然保護(hù)地歷史遺留問題與保護(hù)發(fā)展之間存在的矛盾沖突等。

3.3 重構(gòu)體系

在科學(xué)評估基礎(chǔ)上，結(jié)合妥善解決歷史遺留問題，合理劃定自然生態(tài)屏障和生態(tài)保護(hù)邊界[10]，其目的是實(shí)施自然保護(hù)地保護(hù)的科學(xué)化和規(guī)范化管理[11]。整合優(yōu)化對原有自然保護(hù)地體系的重構(gòu)，這標(biāo)志著中國自然保護(hù)地進(jìn)入全面深化改革的新階段[12]。在重構(gòu)自然保護(hù)地體系過程中，應(yīng)公開征求相關(guān)利益群體的意見，重點(diǎn)突出整合優(yōu)化的合法性、可行性和可操作性，細(xì)化各類自然保護(hù)區(qū)域和區(qū)域調(diào)整的辦法[13]，科學(xué)重構(gòu)自然保護(hù)地體系。

3.4 創(chuàng)新體制機(jī)制

根據(jù)生物多樣性和生態(tài)保護(hù)、地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和自然保護(hù)地體系管理建設(shè)要求，理順機(jī)構(gòu)管理，完善空間規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和信息平臺[14]，在統(tǒng)一規(guī)范管理、建立財(cái)政保障、明確產(chǎn)權(quán)歸屬、完善法律制度等方面取得實(shí)質(zhì)性突破。探索解決跨地區(qū)、跨部門體制性問題和保護(hù)管理機(jī)制性問題，增強(qiáng)聯(lián)通性、協(xié)調(diào)性和完整性，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格保護(hù)、規(guī)范保護(hù)、整體保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)。建立自然保護(hù)地整合優(yōu)化后的考核評價體系，是科學(xué)評估保護(hù)管理成效的重要舉措，對實(shí)現(xiàn)整合優(yōu)化后自然保護(hù)地高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)具有重要意義。

4 廣東南嶺國家森林公園整合優(yōu)化案例

廣東南嶺國家森林公園（以下簡稱森林公園）位于廣東省北部的乳源縣、陽山縣、樂昌縣和湖南省宜章縣2省4縣交界處，處于南嶺山脈的中段偏南，北與湖南莽山國家級森林公園為鄰，南為廣東天井山林場和乳源南水湖水庫，西接廣東大東山自然保護(hù)區(qū)，東臨乳源必背瑤寨。森林公園總面積273 km2。

森林公園是在廣東省乳陽林場（原廣東省乳陽林業(yè)局）的基礎(chǔ)上建立的。乳陽林場是廣東省大型國有林場之一，始建于1958年，林場早期為國家社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了大量的木材資源，作出過重要貢獻(xiàn)。20世紀(jì)90年代，生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)已成為國內(nèi)外的共識，林場于1993年拓展了經(jīng)營范圍，建立了森林公園和廣東乳陽八寶山自然保護(hù)區(qū)，實(shí)行“三塊牌子一套人馬”的管理模式，由此乳陽林場走向了森林資源保護(hù)與合理利用并重的道路。1994年，森林公園（乳陽林場、八寶山保護(hù)區(qū)）聯(lián)合周邊的國有林場、自然保護(hù)區(qū)、森林公園和地質(zhì)公園等多個自然保護(hù)地，成立了廣東南嶺國家級自然保護(hù)區(qū)，其面積為58 368.4 hm2，地處廣東省和湖南省交界處，位于廣東省韶關(guān)市和清遠(yuǎn)市境內(nèi)。森林公園和國家級自然保護(hù)區(qū)管理局均設(shè)在乳陽林場。因此，包括森林公園在內(nèi)的該區(qū)域自然保護(hù)地交叉重疊情況非常嚴(yán)重（表1），這也是中國特別是廣東省自然保護(hù)地建設(shè)現(xiàn)狀的一個縮影。

表1 廣東南嶺國家級自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)自然保護(hù)地交叉重疊情況Tab.1 Cross-overlapping nature reserves within the Scope of Nanling National Nature Reserve in Guangdong

由此可見，森林公園（乳陽林場、八寶山保護(hù)區(qū)）在管理上存在著多方面的問題：（1）多頭管理，在執(zhí)行一些政策文件方面時常會碰到矛盾之處，難以執(zhí)行到位；（2）與周邊的一些保護(hù)地和集體林地的邊界（權(quán)屬）不清，導(dǎo)致管理上難以到位；（3）沒有處理好資源保護(hù)與科學(xué)利用之關(guān)系，導(dǎo)致保護(hù)未能達(dá)到預(yù)期成效，資源利用也不夠科學(xué)。

建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系和自然保護(hù)地整合優(yōu)化，為解決這些問題提供了良好的契機(jī)，廣東省委省政府和各級管理部門高度重視，提出了在自然保護(hù)地整合優(yōu)化中建立南嶺國家公園的構(gòu)想。目前擬建的南嶺國家公園已成功入選中國第二批國家公園的創(chuàng)建名單。南嶺國家公園不但包括了南嶺國家級自然保護(hù)區(qū)所涵蓋的各類自然保護(hù)地，還擴(kuò)大至韶關(guān)市和清遠(yuǎn)市的其他自然保護(hù)地，整合優(yōu)化了14個自然保護(hù)地[15]，其中包括9個自然保護(hù)區(qū)、3個森林公園、1個地質(zhì)公園和1個濕地公園。創(chuàng)建中的南嶺國家公園有助于解決已存在的一些問題，包括自然保護(hù)地交叉重疊、碎片化明顯、管理體制不順、社區(qū)發(fā)展與自然保護(hù)的良性互動缺乏等。南嶺國家公園的創(chuàng)建，將統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)、科研監(jiān)測、自然教育和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展等，創(chuàng)新保護(hù)與管理體制機(jī)制，充分發(fā)揮國家公園生態(tài)系統(tǒng)的多種生態(tài)服務(wù)功能，提升自然保護(hù)地的生態(tài)產(chǎn)品供給能力。同時，由于南嶺國家公園集體所有的林地所占比重大，自然保護(hù)地整合優(yōu)化后，可探索一條集體林權(quán)改革與保護(hù)發(fā)展并舉的新路，有望為中國南方以集體林區(qū)為主的自然保護(hù)事業(yè)開創(chuàng)全新模式。

5 結(jié)語

建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地管理體系實(shí)質(zhì)就是對現(xiàn)有自然保護(hù)地的整合優(yōu)化，對保護(hù)地整合優(yōu)化是對現(xiàn)有自然資源空間管控的調(diào)整，涉及利益關(guān)系復(fù)雜，應(yīng)結(jié)合長期存在的問題進(jìn)行科學(xué)研究，以此在比較和驗(yàn)證中有效進(jìn)行優(yōu)化，從而使自然保護(hù)的整合優(yōu)化過程變得科學(xué)合理，最終得以實(shí)現(xiàn)。重視依法整合土地權(quán)屬調(diào)整管理政策，解決土地權(quán)屬與使用方式矛盾的問題，解決好保護(hù)地長期存在的根源性問題，方可促進(jìn)保護(hù)地整合優(yōu)化工作符合新發(fā)展理念。在自然保護(hù)地建設(shè)與管理中，堅(jiān)持以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、和諧社區(qū)為引領(lǐng)[16]，努力實(shí)現(xiàn)高水平保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展相統(tǒng)一。