新時(shí)期臨時(shí)用地復(fù)墾方案編制質(zhì)量提升路徑研究

龔 奇 於忠祥

（蕪湖市土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾中心，安徽蕪湖 241000）

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷轉(zhuǎn)型升級(jí)，除了大量基建及民生項(xiàng)目等新增建設(shè)活動(dòng)需要在使用批準(zhǔn)的用地作為主體工程外，還要另行安排直接服務(wù)于施工人員的辦公和生活用房、服務(wù)于工程施工的輔助工程等配套臨時(shí)用地，工程地質(zhì)勘查、水文地質(zhì)勘查以及礦產(chǎn)資源勘查、搶險(xiǎn)救災(zāi)等也需要臨時(shí)用地。為指導(dǎo)臨時(shí)用地使用后復(fù)墾工作，《土地復(fù)墾條例》（國(guó)務(wù)院令第592號(hào)）[1]第十一條明確規(guī)定，土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)按照土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)務(wù)院國(guó)土資源主管部門(mén)的規(guī)定編制復(fù)墾方案。原《安徽省國(guó)土資源廳關(guān)于加強(qiáng)臨時(shí)用地管理的通知》（皖國(guó)土資〔2010〕119 號(hào)）[2]要求：“臨時(shí)用地單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)土資源部《關(guān)于組織復(fù)墾方案編報(bào)和審查有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2007〕81號(hào)）的要求，編制復(fù)墾方案，對(duì)可能因挖損、塌陷、占?jí)旱仍蚱茐牡耐恋胤秶?、面積、地類和程度等進(jìn)行科學(xué)合理預(yù)測(cè)，提出土地復(fù)墾的技術(shù)路線和方法，明確土地復(fù)墾的時(shí)間，落實(shí)土地復(fù)墾費(fèi)用措施等”。復(fù)墾方案應(yīng)對(duì)臨時(shí)用地?fù)p毀后復(fù)墾目標(biāo)、應(yīng)達(dá)到的質(zhì)量要求和采取的工程措施、投入的費(fèi)用估算和復(fù)墾工作進(jìn)度等進(jìn)行總體性安排。本文將結(jié)合當(dāng)前工作實(shí)際，對(duì)影響臨時(shí)用地復(fù)墾方案編制質(zhì)量有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出改進(jìn)路徑，以期對(duì)未來(lái)臨時(shí)用地復(fù)墾方案編制質(zhì)量提升有所裨益。

1 當(dāng)前臨時(shí)用地復(fù)墾方案編制存在的問(wèn)題

2011年5月31 日開(kāi)始實(shí)施的《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程》（TD/T 1031—2011）[3]，包括通則、露天煤礦、井工煤礦、金屬礦、石油天然氣（含煤層氣）項(xiàng)目、建設(shè)項(xiàng)目、鈾礦等7個(gè)部分，該規(guī)程是目前指導(dǎo)復(fù)墾方案編制的主要依據(jù)。復(fù)墾方案是一種基于科學(xué)預(yù)測(cè)的超前規(guī)劃，具有前瞻性、預(yù)測(cè)性和動(dòng)態(tài)性[4]。在審查臨時(shí)用地復(fù)墾方案中，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)存在以下問(wèn)題：一是復(fù)墾方案編制內(nèi)容缺乏整體性，內(nèi)容邏輯上聯(lián)系不緊密；二是復(fù)墾方案編制背景及選址過(guò)程分析對(duì)主體工程與臨時(shí)用地關(guān)系及臨時(shí)用地選址必要性和合理性論證不夠，缺少備選地塊和復(fù)墾方案；三是復(fù)墾方案中臨時(shí)用地項(xiàng)目現(xiàn)狀、基礎(chǔ)信息與復(fù)墾設(shè)計(jì)、工程措施邏輯不一致，缺乏有效說(shuō)明及論證；四是復(fù)墾目標(biāo)和復(fù)墾地類方向僵化，不能有效滿足設(shè)計(jì)需求和充分發(fā)揮復(fù)墾方案編制技術(shù)指導(dǎo)的主觀能動(dòng)性和現(xiàn)實(shí)操作性；五是土地復(fù)墾可行性分析中損毀預(yù)測(cè)和土地復(fù)墾適宜性評(píng)價(jià)過(guò)程易流于形式，無(wú)針對(duì)性，適宜性評(píng)價(jià)結(jié)論與復(fù)墾目標(biāo)關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)；六是臨時(shí)用地表土剝離、運(yùn)輸、存儲(chǔ)管護(hù)和后期復(fù)墾使用缺乏有效監(jiān)管，單個(gè)臨時(shí)用地項(xiàng)目均布置表土堆放區(qū)，現(xiàn)實(shí)施工難度大；七是復(fù)墾方案中關(guān)于復(fù)墾后管護(hù)的責(zé)任難落實(shí)。

2 新時(shí)期對(duì)臨時(shí)用地復(fù)墾方案提出的新要求

國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)是自然資源部門(mén)的核心職責(zé)之一，是踐行“山水林田湖草生命共同體”生態(tài)文明理念的重要抓手，臨時(shí)用地復(fù)墾是國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)工作的一部分。土地復(fù)墾是恢復(fù)土地使用價(jià)值和改善生態(tài)環(huán)境的重要舉措，是實(shí)現(xiàn)資源開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保持雙贏、實(shí)現(xiàn)土地資源利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，也是土地要素保障的重要補(bǔ)充。2019年7月2日，國(guó)務(wù)院修訂《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（國(guó)務(wù)院令第743號(hào)）[5]，規(guī)定了不同類型建設(shè)活動(dòng)使用臨時(shí)用地期限，同時(shí)也對(duì)臨時(shí)用地完成土地復(fù)墾期限進(jìn)行了明確，進(jìn)一步保障了土地復(fù)墾的有效實(shí)施。2021年11月4日，自然資源部印發(fā)《自然資源部關(guān)于規(guī)范臨時(shí)用地管理的通知》（自然資規(guī)〔2021〕2 號(hào)）[6]，進(jìn)一步規(guī)范臨時(shí)用地管理，嚴(yán)格落實(shí)土地復(fù)墾責(zé)任，在國(guó)務(wù)院大幅度下放用地審批權(quán)背景下，審批環(huán)節(jié)明確提出縣（市）自然資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)臨時(shí)用地審批，其中涉及占用耕地和永久基本農(nóng)田的，由市級(jí)或者市級(jí)以上自然資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)審批，不得下放臨時(shí)用地審批權(quán)或者委托相關(guān)部門(mén)行使審批權(quán)。2022年1月5日安徽省自然資源廳出臺(tái)《安徽省臨時(shí)用地管理實(shí)施辦法》（皖自然資規(guī)〔2022〕1 號(hào)）[7]，進(jìn)一步規(guī)范了臨時(shí)用地的范圍，要求臨時(shí)用地使用必須遵守嚴(yán)格保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地、嚴(yán)格土地復(fù)墾、依法合理補(bǔ)償?shù)仍瓌t。新時(shí)期國(guó)家和省級(jí)層面對(duì)臨時(shí)用地復(fù)墾工作提出了更高的要求，因而針對(duì)當(dāng)前臨時(shí)用地復(fù)墾方案在指導(dǎo)實(shí)踐中暴露出的問(wèn)題，需要系統(tǒng)全面地謀劃復(fù)墾方案編制質(zhì)量提升的改進(jìn)路徑。

3 新時(shí)期改進(jìn)臨時(shí)用地復(fù)墾方案編制的路徑

3.1 分類編制方案，做到精準(zhǔn)施策

《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》[8]規(guī)定，復(fù)墾方案分為復(fù)墾方案報(bào)告書(shū)和復(fù)墾方案報(bào)告表。依法由省級(jí)以上人民政府審批建設(shè)用地的建設(shè)項(xiàng)目，以及由省級(jí)以上自然資源主管部門(mén)審批登記的采礦項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)編制復(fù)墾方案報(bào)告書(shū)；其他項(xiàng)目可以編制復(fù)墾方案報(bào)告表。具體實(shí)踐中，市、縣級(jí)自然資源部門(mén)一般從謹(jǐn)慎角度考慮，無(wú)論主體工程建設(shè)項(xiàng)目的級(jí)別高低，一般均要求編制復(fù)墾方案報(bào)告書(shū)。新時(shí)期背景下，可從省級(jí)層面出臺(tái)分類編制實(shí)施細(xì)則，針對(duì)部分臨時(shí)用地性質(zhì)單純、占地面積小、不涉及占用耕地和永久基本農(nóng)田且復(fù)墾工程措施簡(jiǎn)易的項(xiàng)目，只需編制復(fù)墾方案報(bào)告表，通過(guò)簡(jiǎn)化報(bào)批材料和流程，加快復(fù)墾方案審批和后續(xù)復(fù)墾及驗(yàn)收工作。對(duì)于重大交通、能源、水利等工程項(xiàng)目使用臨時(shí)用地的，特別是損毀程度、類型、位置分布復(fù)雜多樣，復(fù)墾范圍面廣點(diǎn)多，復(fù)墾工程技術(shù)復(fù)雜且施工難度高，所需資金量大的項(xiàng)目，必須規(guī)范和細(xì)化復(fù)墾方案編制內(nèi)容，保障復(fù)墾方案編制質(zhì)量，做實(shí)做好復(fù)墾計(jì)劃安排。復(fù)墾工程涉及的預(yù)算費(fèi)用是保障臨時(shí)用地使用到期后復(fù)墾有效開(kāi)展的基礎(chǔ)，對(duì)于只需編制報(bào)告表的項(xiàng)目，地方可設(shè)置單位面積平均復(fù)墾費(fèi)用和復(fù)墾保證金最低門(mén)檻標(biāo)準(zhǔn)，以對(duì)沖建設(shè)單位不履行復(fù)墾義務(wù)需主管部門(mén)代為復(fù)墾的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于大型的跨年使用復(fù)墾資金的復(fù)墾項(xiàng)目，嚴(yán)格做好復(fù)墾保證金收支平衡管理工作。

3.2 充實(shí)編制背景，加強(qiáng)選址論證

建設(shè)單位選用臨時(shí)用地考慮的主要因素包括臨時(shí)用地使用的成本、離主體工程距離、對(duì)內(nèi)對(duì)外交通便利度、復(fù)墾方案審批難易度等。自然資源主管部門(mén)對(duì)臨時(shí)用地的選址主要考慮2個(gè)方面因素：一是實(shí)施重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目，通常被視為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要契機(jī)，受到地方政府的高度重視，一些地方在臨時(shí)用地方面“一路綠燈”，部分施工單位占用、損毀耕地也顯得“理直氣壯”，給土地管理增加了難度[9]，而自然資源主管部門(mén)作為政府組成部門(mén)受于屬地管理限制，往往處于被動(dòng)狀態(tài)；二是從履職盡責(zé)角度出發(fā)，自然資源主管部門(mén)要嚴(yán)格落實(shí)土地用途管制和耕地保護(hù)制度，以不占優(yōu)質(zhì)耕地且盡量避讓永久基本農(nóng)田、生態(tài)紅線及生態(tài)用地為基本原則。

一般情況下，臨時(shí)用地復(fù)墾方案由建設(shè)單位自行或委托編制，在報(bào)各級(jí)自然資源主管部門(mén)后，自然資源主管部門(mén)通常依據(jù)專家論證結(jié)論作為審批依據(jù)，而專家論證實(shí)際上僅就已定地塊來(lái)論證選址問(wèn)題，僅按已選地塊進(jìn)行復(fù)墾可行性分析、損毀預(yù)測(cè)、復(fù)墾工程設(shè)計(jì)和具體措施安排，且工程量及估算費(fèi)用也已編制完成，選址必要性和合理性往往依附于已選定地塊來(lái)論證。若選址不合理，將造成復(fù)墾方案推倒重來(lái)或作重大修改，嚴(yán)重影響復(fù)墾方案的批準(zhǔn)周期。因此，建議復(fù)墾方案應(yīng)在細(xì)化編制背景說(shuō)明和分析基礎(chǔ)上，提供盡量多的備選地塊和選址分析，通過(guò)綜合比選分析來(lái)為最終論證決策提供參考。

3.3 做實(shí)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，理順設(shè)計(jì)邏輯

土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為國(guó)土變更調(diào)查數(shù)據(jù)，由于成圖比例尺（一般為1∶5 000）小及地類微小變更不及時(shí)等客觀原因，項(xiàng)目區(qū)實(shí)測(cè)現(xiàn)狀圖（比例尺一般為1∶500～1∶2 000）中臨時(shí)用地紅線內(nèi)，各地類面積與國(guó)土變更調(diào)查數(shù)據(jù)有所差異。由于復(fù)墾方案編制中復(fù)墾前法定數(shù)據(jù)為最新年度國(guó)土變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)中各地類面積數(shù)據(jù)，針對(duì)差異部分，不少?gòu)?fù)墾方案未能實(shí)事求是進(jìn)行分析說(shuō)明，造成復(fù)墾工程設(shè)計(jì)內(nèi)容無(wú)法與地類變更實(shí)際有效銜接。建議以實(shí)測(cè)現(xiàn)狀圖作為工程設(shè)計(jì)基礎(chǔ)，對(duì)法定地類面積數(shù)據(jù)和實(shí)測(cè)地類面積數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比說(shuō)明，保證復(fù)墾方案工程設(shè)計(jì)及復(fù)墾地類變更前后邏輯一致。

3.4 調(diào)動(dòng)主觀能動(dòng)性，因地制宜編制方案

基于復(fù)墾方案通過(guò)專家論證和審批的保守考慮和需要，不少?gòu)?fù)墾方案設(shè)計(jì)時(shí)復(fù)墾后地類及布局、面積和高程設(shè)定等基本還原復(fù)墾前的狀態(tài)，造成土地復(fù)墾方向可行性分析、復(fù)墾措施安排與復(fù)墾質(zhì)量要求等內(nèi)容流于表面，喪失對(duì)復(fù)墾工作的技術(shù)指導(dǎo)作用。筆者認(rèn)為，應(yīng)在結(jié)合相關(guān)規(guī)劃、臨時(shí)用地使用后損毀預(yù)測(cè)、土地適宜性評(píng)價(jià)分析的基礎(chǔ)上，從周邊生態(tài)景觀和環(huán)境協(xié)調(diào)及滿足未來(lái)利用需求出發(fā)，來(lái)設(shè)計(jì)土地復(fù)墾目標(biāo)。在農(nóng)業(yè)區(qū)域，除滿足優(yōu)先復(fù)墾為耕地外，還應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及布局、全域綜合整治、種田大戶承包利用等來(lái)統(tǒng)籌配套農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；在生態(tài)用地及溝河湖泊沼澤灘涂周邊，要嚴(yán)禁和控制臨時(shí)用地的污染物排放，復(fù)墾方向應(yīng)更多考慮涵養(yǎng)水源、凈化環(huán)境等生態(tài)服務(wù)價(jià)值；在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)，要與控制性詳細(xì)規(guī)劃相銜接，經(jīng)臨時(shí)用地土地權(quán)屬人同意，對(duì)已無(wú)人耕種、可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)被建設(shè)占用地塊，在完善城市排水防澇渠系等公用設(shè)施基礎(chǔ)上，優(yōu)先考慮暫時(shí)復(fù)墾為園林綠化、公園綠地等使用方向，不僅可美化人居環(huán)境，改善空氣質(zhì)量，而且方便后期建設(shè)占用需要。

3.5 科學(xué)預(yù)測(cè)土地?fù)p毀，簡(jiǎn)化適宜性評(píng)價(jià)

在損毀預(yù)測(cè)分析中，有些復(fù)墾方案所選擇分級(jí)的評(píng)價(jià)因子（如壓占破壞評(píng)價(jià)因子多為壓占面積、硬化物厚度、邊坡和堆高等）多無(wú)理論依據(jù)?！锻恋貜?fù)墾方案編制規(guī)程第1部分通則》要求，結(jié)合對(duì)土地利用的影響進(jìn)行土地?fù)p毀程度分級(jí)，分級(jí)應(yīng)參考國(guó)家和地方相關(guān)部門(mén)規(guī)定的劃分標(biāo)準(zhǔn)，也可結(jié)合類比確定。但是，具體損毀預(yù)測(cè)方面，參考標(biāo)準(zhǔn)仍然偏寬泛，使得在具體實(shí)踐中存在較多困難。建議可使用類比方法，結(jié)合周邊土地利用現(xiàn)狀，將復(fù)墾地塊恢復(fù)到周邊土地利用狀況（即滿足土地適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果需要）的難易程度作為預(yù)測(cè)土地?fù)p毀的分級(jí)依據(jù)。

3.6 嚴(yán)格表土剝離機(jī)制，保護(hù)好耕作層

耕作層土壤是糧食生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，更是耕地的精華，它的形成需要漫長(zhǎng)的時(shí)間。不少?gòu)?fù)墾方案都在臨時(shí)用地使用范圍內(nèi)劃出一定范圍作為臨時(shí)用地表土剝離堆放場(chǎng)所。現(xiàn)實(shí)中，針對(duì)臨時(shí)用地使用中表土剝離、運(yùn)輸、存儲(chǔ)管護(hù)和后期復(fù)墾使用，相關(guān)主管部門(mén)暫時(shí)無(wú)法做到全流程監(jiān)管；建設(shè)單位從臨時(shí)用地使用面積考慮，是否按復(fù)墾方案來(lái)落實(shí)有關(guān)表土剝離措施復(fù)墾后很難核實(shí)，特別是對(duì)于土方剝離量小、點(diǎn)多和施工工藝復(fù)雜的項(xiàng)目，此類機(jī)械化的設(shè)計(jì)未必能達(dá)到預(yù)期效果。筆者建議：在條件允許的情況下，可以縣級(jí)或地市級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱卧⒏鲗觿冸x調(diào)運(yùn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管信息系統(tǒng)，通過(guò)高清攝像頭等傳感設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)、軟件等構(gòu)成物聯(lián)網(wǎng)，統(tǒng)籌謀劃科學(xué)布局，選定一定量表土存儲(chǔ)點(diǎn)，對(duì)各類建設(shè)需剝離耕作土和各類土地整治活動(dòng)等需使用耕作土進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)配和實(shí)時(shí)監(jiān)管，同時(shí)引入表土質(zhì)量檢測(cè)控制和管護(hù)養(yǎng)護(hù)責(zé)任機(jī)制，通過(guò)探索耕作層土壤有償使用機(jī)制來(lái)撬動(dòng)耕作層土壤有效使用、合理使用。

3.7 強(qiáng)化復(fù)墾監(jiān)督，落實(shí)主體管護(hù)責(zé)任

復(fù)墾后的耕地后續(xù)管護(hù)期應(yīng)該不少于3年，相關(guān)農(nóng)田基礎(chǔ)配套設(shè)施需要定期養(yǎng)護(hù)，必要時(shí)采取維護(hù)修繕措施，由于不少建設(shè)單位（如交通、能源、水利等重大單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目）復(fù)墾結(jié)束即撤離，如何落實(shí)管護(hù)責(zé)任成為現(xiàn)實(shí)難題。建議采取折算收取管護(hù)經(jīng)費(fèi)、簽訂管護(hù)協(xié)議委托管護(hù)的方式予以解決，在項(xiàng)目復(fù)墾驗(yàn)收通過(guò)后，由當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施具體管護(hù)，同時(shí)屬地自然資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督管護(hù)落實(shí)情況。落實(shí)管護(hù)責(zé)任將作為復(fù)墾保障措施納入復(fù)墾方案編制內(nèi)容，且復(fù)墾方案編制和審批的前置條件也是對(duì)管護(hù)責(zé)任和協(xié)議的落實(shí)。

4 結(jié)語(yǔ)

為全面做好復(fù)墾方案編制工作，保證復(fù)墾方案科學(xué)、合理、實(shí)操性強(qiáng)，方案編制前要廣泛征求農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門(mén)和選址當(dāng)?shù)氐囊庖?jiàn)建議，深入臨時(shí)用地選址現(xiàn)場(chǎng)做好實(shí)地踏勘分析，方案編制中要認(rèn)真總結(jié)存在的問(wèn)題，按新時(shí)期新要求，從分類編制方案、做到精準(zhǔn)施策；充實(shí)背景概況，加強(qiáng)選址論證；做實(shí)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，理順設(shè)計(jì)邏輯等方面改進(jìn)臨時(shí)用地復(fù)墾方案，方案編制后評(píng)審論證中要嚴(yán)格落實(shí)專家評(píng)審責(zé)任制，建立健全臨時(shí)用地復(fù)墾方案質(zhì)量審計(jì)制度，對(duì)已備案復(fù)墾方案實(shí)施雙隨機(jī)抽樣檢查，充分把好復(fù)墾方案質(zhì)量關(guān)，以期更好地指導(dǎo)土地復(fù)墾工作，服務(wù)于國(guó)家生態(tài)和耕地保護(hù)管理需要。