政策連續(xù)性是執(zhí)政話語體系建構(gòu)的重要基石

王謝平，郝宇青

(1.新疆師范大學 政法學院，新疆 烏魯木齊 830017；2.華東師范大學 公共管理學院，上海 200241)

執(zhí)政黨的話語體系需要根據(jù)時代變遷和社會發(fā)展進行調(diào)整和提升，改革開放以來，我們黨的執(zhí)政話語實現(xiàn)了從革命話語到建設(shè)話語的轉(zhuǎn)型，不斷提升了自身的解釋力和吸引力。進入新時代以來，黨的執(zhí)政話語更加側(cè)重于價值理性，從解決不平衡不充分發(fā)展的問題出發(fā)，建構(gòu)基于實現(xiàn)人民“美好生活”的話語體系，著力于尋求社會整合與價值凝聚。執(zhí)政話語一經(jīng)說出，便具有高度的權(quán)威性，但他不僅僅是政治宣示和政治承諾，關(guān)鍵是要付諸行動，要付諸行動就要有連續(xù)的、有效的、可持續(xù)的政策?？梢哉f，政策的連續(xù)性是保證執(zhí)政話語體系建構(gòu)有效性、增進民眾接受度和增強民眾凝聚力的重要基石。

一、人民群眾的利益：政策連續(xù)性與執(zhí)政話語的共同價值指向

執(zhí)政黨通過話語體系表達其政策主張，力圖得到民眾的廣泛支持，政策主張形成切實可行的政策，執(zhí)政黨就可以將它們作為公共產(chǎn)品向廣大民眾提供，這也是執(zhí)政話語的行動落實。繼而通過政策完整運行實現(xiàn)政策目標。因此，人民群眾的利益就成為政策連續(xù)性與執(zhí)政話語的共同價值指向。

(一)為什么中國特色的執(zhí)政話語能被廣大人民群眾接受

一般來說，執(zhí)政黨掌權(quán)后，可以依靠國家政權(quán)的權(quán)威和強制力來控制社會與管理民眾，但更為可靠的方式是通過意識形態(tài)對社會進行整合，解釋和引領(lǐng)社會現(xiàn)實，描繪未來藍圖，使全體人民共同致力于國家建設(shè)。為此，執(zhí)政黨必須使其意識形態(tài)成為整個社會的價值取向，并通過執(zhí)政話語體系來實現(xiàn)。也就是“誰擁有了話語主導(dǎo)權(quán)，誰就強化了本階級或集團的意識形態(tài)的控制力和整合力，從而更好地實現(xiàn)本階級或集團的利益”。[1]中國特色社會主義的政治話語，之所以能夠為廣大人民群眾所接受，最為重要的原因，就是執(zhí)政話語體系始終以實現(xiàn)人民群眾的利益為目標，各個階層和群體的利益都能夠通過執(zhí)政話語體系得到體現(xiàn)。

中國共產(chǎn)黨堅持馬克思主義群眾觀，領(lǐng)導(dǎo)人民、依靠人民進行社會主義革命、建設(shè)和改革，不斷實現(xiàn)人民群眾的各種利益。在實踐中逐步形成了“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來、到群眾中去”的群眾路線論述，成為根本的政治路線和組織路線。實現(xiàn)人民群眾的利益，是歷屆中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)集體的價值追求，也是貫穿于黨的執(zhí)政活動的一條主線。就政策的制定來說，圍繞人民群眾利益，重視人民地位是政策起點，讓人民滿意是政策的終點。毛澤東同志重視人民群眾的地位，認為衡量中國的一切政黨政策、實踐活動的好壞有兩個標準: “一是人民群眾的價值尺度，一個是社會生產(chǎn)力發(fā)展的客觀尺度。”[2]因此強調(diào):“每句話，每個行動，每項政策，都要適合人民的利益。”[3]鄧小平同志認為群眾路線在任何時期都不能丟，因為“群眾是我們力量的源泉，群眾路線和群眾觀點是我們的傳家寶”，[4]要繼承和發(fā)展，并圍繞這個原則設(shè)計改革開放。江澤民同志不斷強化人民至上理念，指出全黨同志要“關(guān)心人民群眾，千方百計地為他們謀利益”。[5]胡錦濤同志明確提出了“以人為本”的核心價值理念并多次強調(diào)“群眾利益無小事”。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央逐步提出并深入發(fā)展了“以人民為中心”的思想。尤其重視人民群眾的利益維護，堅持以人民群眾利益為中心。習近平總書記指出“中國共產(chǎn)黨的理想信念，建立在為最廣大人民謀利的崇高價值的基礎(chǔ)之上”，[6]“群眾滿意是我們黨做好一切工作的價值取向和根本標準”。[7]

(二)政策完整運行是執(zhí)政話語的行動落實

建構(gòu)基于實現(xiàn)人民“美好生活”的話語體系，必須要將政治承諾付諸行動。把人民群眾對美好生活的期待盡快變?yōu)楝F(xiàn)實。要付諸行動，就需要切實可行的政策。任何一項政策活動，都是由動機驅(qū)動的。人民群眾創(chuàng)造歷史的實踐在一定意義上就是追求和滿足利益的活動。而社會多數(shù)成員的價值取向與實際社會生活的表現(xiàn)之間形成差距的問題，大致就構(gòu)成政策問題。[8]因此，政策制定之初的動機，就是通過能夠解決問題的政策方案體現(xiàn)廣大人民群眾的利益。而政策的目標取向，也就是廣大人民群眾對政策效果即美好生活需要滿足的期待。因此，作為對接人民美好生活需求的各項政策，是黨的行動規(guī)劃的話語表達，是執(zhí)政話語在民眾中的具體體現(xiàn)。這些承載著人民群眾利益期待的政策，其完整運行和有效保障，在提高民眾獲得感的同時，能夠提升他們對黨和國家的信任與認同。

政策并非一成不變，而是隨著群眾的需求和他們價值的不斷提升而調(diào)整變化。有些政策，在特定時期，完成了其任務(wù)后就慢慢消解了；有些政策，則順應(yīng)時代發(fā)展，伴隨著它的使用主體不斷細化、日益豐盈，繼續(xù)指導(dǎo)實踐、服務(wù)群眾；有些政策，需要漸進積累、小步慢走，才能逐漸對治理過程產(chǎn)生較為顯著的影響；有些政策，需要立即執(zhí)行，才能對當時的治理情境發(fā)揮作用。與此同時，那些脫離了社會發(fā)展實際的政策、不具備科學有效性的政策，是沒有延續(xù)價值的，應(yīng)當盡早廢止。以上是政策發(fā)生的變化的情況，不變的是政策的指向和目標，即不斷滿足人民群眾的美好生活的需要，因為民眾對美好生活的需要，是不會依政策的變化和調(diào)整而轉(zhuǎn)移的。因此，民眾對一項政策的期望和評價，就是看這項政策在實際生活中是不是能夠滿足他們的各種需要，實現(xiàn)切身的利益。從政策預(yù)期的角度說，政策主導(dǎo)著人們對未來的預(yù)期，要使民眾對未來有一個相對穩(wěn)定的預(yù)期，政策就應(yīng)具有連續(xù)性。如果政策總是發(fā)生變化，就不能確定合法利益在未來將如何獲取，繼而產(chǎn)生短視行為，滋長投機心理，如鉆政策空子，想方設(shè)法獲取眼前的利益，缺乏耐心和信心去規(guī)劃未來。所以，政策的連續(xù)性，針對當下國內(nèi)外形勢依舊復(fù)雜、具有敏感和不確定性，聚焦整個政策運行過程中的易變多變和任性隨意等不確定行為，注重政策的穩(wěn)定預(yù)期、完整周期和系統(tǒng)影響，強調(diào)政策不易波動和善變，最重要的是，必須以人民群眾利益的實現(xiàn)作為價值目標和導(dǎo)向。

二、政策連續(xù)性對于執(zhí)政話語體系建構(gòu)的意義

國家治理進入現(xiàn)代化治理階段，需要良性的治理環(huán)境為基礎(chǔ)，更需要穩(wěn)定、連續(xù)性的政策為導(dǎo)向。政策連續(xù)性對于社會發(fā)展的穩(wěn)定性具有重要作用，也是維護人民群眾利益的重要途徑。有了政策連續(xù)性，才會贏得民眾的政治信任、構(gòu)筑民眾的政治共識、形成民眾的價值凝聚等。而這些對于執(zhí)政活動、對于執(zhí)政話語體系的建構(gòu)都具有重要作用。

(一)贏得民眾政治信任

基于政治輸出視角，民眾觀察和認識政治系統(tǒng)的方式有很多，而政策則是其中最為直接、最為直觀的一種。國家治理的各項措施，通常都與政策聯(lián)系在一起，政策解決社會問題的程度體現(xiàn)民眾利益實現(xiàn)的程度。從政策的角度來看，政治信任可以指民眾對政策的運行能夠切實解決社會問題的心理預(yù)期和效果認可。這種政治信任，不僅是政策運行的潤滑劑，也是實施效果的晴雨表。高水平的政治信任，不僅可以提高受眾者的政策支持力度，而且還能減少政策執(zhí)行中的效果扭曲。[9]更為重要的是，直接影響他們對政府及官員，甚至政治體制乃至執(zhí)政黨的信任程度。因此，政策具有連續(xù)性，不僅是評價政治信任的一個重要維度，也是獲取和提升民眾政治信任的內(nèi)在要求。

在通常情況下，政策是否能夠完整運行，政策的目標是否能夠?qū)崿F(xiàn)，取決于政策的執(zhí)行效率，因為通過執(zhí)行才能將靜態(tài)的文本政策變成動態(tài)的政策效果。然而，值得注意的是，政策的有效執(zhí)行是以政策的連續(xù)性為保證的。一項政策，其運行是一個涉及多個環(huán)節(jié)的過程。從問題確定到方案形成，從政策執(zhí)行、監(jiān)督到政策評估，從政策終結(jié)到政策影響持續(xù)，每個環(huán)節(jié)都涉及民眾的政治信任，每個環(huán)節(jié)的政治信任又具有不同的特點。哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都將影響整體的政策信任。也就是說，政策必須具有連續(xù)性，才能將執(zhí)政話語的宣示和頂層設(shè)計付諸行動，才能將中央和地方、政府與民眾動態(tài)聯(lián)結(jié)起來，才能完成政策運行任務(wù)、實現(xiàn)政策目標，與此同時，發(fā)現(xiàn)政策運行中的問題并進行調(diào)適。

從政策的制定來看，不是所有的社會問題都能形成政策，哪些社會問題能夠得到政府重視，進入政府議程后轉(zhuǎn)化為政策問題，繼而形成政策。這一階段，政策目標群體對政府和官員的信任程度，直接影響他們對政策的信任。如果政策制定具有公平性、合法性，能夠反映他們關(guān)注的問題并有解決的具體措施，那么，政策的目標群體就能夠接受和認同這項政策，提升政治信任水平。反之，如果政策的形成是領(lǐng)導(dǎo)或官員“拍腦袋”產(chǎn)生的，或者是徒有其表的“形象工程”“面子工程”，抑是高高在上、不接地氣、根本無法實施的政策，那么民眾是不會從內(nèi)心接受和認同這樣的政策的。這些政策如果強行實施，政治信任勢必遭到侵蝕。

從政策的執(zhí)行來看，與政府信任、官員信任相比，政策信任對政策執(zhí)行表現(xiàn)出了最強有力的正向促進作用。[10]這一階段的信任主要針對政策執(zhí)行者和執(zhí)行過程。由于政策運行環(huán)境是復(fù)雜、多變的，這一階段的信任最易流失。如政策執(zhí)行者的服務(wù)態(tài)度問題，在某一具體的時刻都可能成為政治信任流失的因素。如果執(zhí)行者能夠按照政策目標公平、高效地執(zhí)行，將政策目標轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的效果，必然會贏得民眾的認可和支持。同時，如果由于執(zhí)行出現(xiàn)失誤給民眾造成損失，政府能夠承擔責任，那么民眾會保持甚至增加對政府的信任。反之，如果政策執(zhí)行存在問題，如一些地方政府基于局部利益或短期利益的考慮，篡改或者扭曲原本好的政策，有的甚至在此過程中出現(xiàn)腐敗行為。這些政策執(zhí)行，目標群體從中得不到政策設(shè)定的利益，自然會從對政策的期望變成了對執(zhí)行者和執(zhí)行過程的失望，政治信任由此遭遇嚴重透支。

從政策的監(jiān)督看，政策主體與目標群體在這一階段的互動最多，信任因此具有雙向性的特點。首先，政策主體對民眾的信任，是民眾參與監(jiān)督的前提。政府相信人民群眾的智慧和力量，并讓他們參與其中，對政策運行中的權(quán)力等形成制約，體現(xiàn)“主權(quán)在民”。民眾對政策和政策主體，包括不信任和信任兩方面。不信任，是由于政府和官員并不是十全十美的，民眾對他們持正常的懷疑態(tài)度并對政策的公平性、合法性進行監(jiān)督。這種監(jiān)督，使大家認識到問題的存在，具有糾錯和防止腐敗的作用。信任，則是民眾基于參與其中具有的效能感。因此，監(jiān)督環(huán)節(jié)的信任與不信任，需要從整體運行給予客觀的分析。此外，由于民眾對政策過程的信息了解不完全，短期內(nèi)難以確定政府的政策是否符合“帕累托最優(yōu)”，只有政策保持連續(xù)性，才能掌握更多的信息，進行客觀有效的監(jiān)督。

從政策的評估來看，這一階段的信任，主要針對評估體系給出的結(jié)果是否是客觀和公正的。在政策評估體系上，往往存在政策主體“既當裁判又當運動員”的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象影響結(jié)果的客觀公正，侵蝕民眾的政治信任。還有一種情況，官員的個人利益、部門利益、某些集團的利益，都可能左右政策結(jié)果，導(dǎo)致這項政策很可能沒有體現(xiàn)公共利益。政策的效果是看人民群眾是否實現(xiàn)了利益，因此，評判的主體就應(yīng)該是他們，看他們是否滿意。正如習近平總書記所說的：“要真正讓人民來評判我們的工作?！盵11]通過真實有效的評估，民眾的信任增加，無論這項政策是完美的還是需要完善或調(diào)整，他們都會繼續(xù)支持并參與其中。

從政策的終結(jié)來看，導(dǎo)致一項政策終結(jié)的原因比較復(fù)雜，若是完成既定目標終結(jié)，就意味著原有政策周期的正常結(jié)束，其影響是積極的，民眾的滿意會延伸至新的政策。如果是由于民眾不滿而暫?；蛘呓K止，則會產(chǎn)生消極的影響，影響信任。還有一種情況，如果是政府或官員疲于應(yīng)付、為了重獲民心而不斷調(diào)整政策，緩解一時矛盾，而不考慮此項政策與其他政策之間的聯(lián)系，那這樣的政策就不能稱為政策，而是缺乏系統(tǒng)觀點的“對策”。這時候，對策并不能為政策加分，反而會讓政策失去公信力和權(quán)威性。

綜上所述，政策連續(xù)性與政治信任密切相關(guān)，政策中的任何一個環(huán)節(jié)如果出現(xiàn)問題，都會讓民眾失望，傷害他們的感情，進一步導(dǎo)致政治信任流失。從這個意義上講，政策越是具有連續(xù)性，民眾的政治信任水平也就越高。

(二)構(gòu)筑民眾政治共識

政黨執(zhí)政話語體系的受眾，既包括黨員也包括非黨員，既包括社會精英也包括普通群眾。不同階層、不同群體、不同地域的人，他們對社會的期望是不一樣的。既然政策問題來源于社會期望與社會現(xiàn)實之間的差距，那么，理性多元和差異化的個體，必然會依據(jù)自己的價值觀，表達和追求自身的利益，而難以形成共識。此外，由于社會分化帶來的社會觀念的變化，即便是民眾已經(jīng)達成的一些共識，也容易發(fā)生變化。而無論是什么類型的民眾，政策對他們是一視同仁的。因此，政策作為民眾公共利益的協(xié)調(diào)者和利益公約數(shù)，要協(xié)調(diào)和滿足多元需求，就要既看到問題，又能通過政策執(zhí)行的連續(xù)性，為執(zhí)政話語體系提供穩(wěn)定的政策環(huán)境，繼而構(gòu)筑民眾的政治共識，并將這一過程融入國家治理現(xiàn)代化進程之中。

政治共識包括政治價值理念的共識，政治游戲規(guī)則的共識和公共政策的共識。[12]其中，政策共識是指民眾對政策主體、政策內(nèi)涵和政策過程的普遍認同。在現(xiàn)實政治中，不可能實現(xiàn)完全意義上的政治共識，而只能是某種程度上的政治共識。因此，政治共識意味著要承認差異性的存在，同時要對不同意見進行整合。構(gòu)筑政治共識不是一蹴而就的，是一個雙向作用、持續(xù)互動、理性取舍的過程。由于政治共識具有發(fā)展變化的特征。政策連續(xù)性在形成新的政治共識中就發(fā)揮著重要作用。如果政策能夠始終把握社會中大多數(shù)人的觀念的變化，不僅會獲得民眾的認可，還可以通過規(guī)范的程序，將新形成的較為穩(wěn)定的共識轉(zhuǎn)化為新的政策，繼而良性循環(huán)，從而推動社會共識的持續(xù)發(fā)展，保持社會的動態(tài)穩(wěn)定。

以改革開放為例，十一屆三中全會以來，改革始終是當代中國最主要的政治議題。首先，國家通過黨代會確定改革思路與方向，通過黨的文件確定重大改革措施。全國人大、國務(wù)院按照法定程序制訂各項法律和政策?？梢哉f，黨的改革決策直接影響改革進程。其次，改革思路與方向確立后，各項方針政策還必須保持連續(xù)性，確保不會隨時變化，避免那種西方政黨更替帶來的政策翻盤，體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的優(yōu)勢。同時，使改革成本最小化，調(diào)動民眾的積極性。改革開放40多年來，中國共產(chǎn)黨先后提出一系列方針政策，準確地把握了改革的方向，既沒有改變基本制度，又保證了穩(wěn)定的政策環(huán)境，因此促進了經(jīng)濟快速增長和長期化。但是，經(jīng)濟的增長只意味著經(jīng)濟總量的增加和物質(zhì)生活的豐富，卻不能代表分配公平和利益共享。在堅持“發(fā)展就是硬道理”、繼續(xù)改革開放的過程中，社會層面確實出現(xiàn)了一些問題。如社會的分化程度使社會各階層之間的利益差別超出合理的界限，加劇了貧富分化，引發(fā)社會矛盾，將導(dǎo)致社會成員之間失去關(guān)于國家和民族的共識基礎(chǔ)，繼而可能引發(fā)社會沖突甚至是政治認同危機。政策作為實現(xiàn)公共利益的公共產(chǎn)品，如果不能體現(xiàn)利益共享和公平正義，就難以達成政治共識。而政策在協(xié)調(diào)不同利益關(guān)系的過程中，利益矛盾是客觀存在的，每項政策的運行，有一部分群體受益，相應(yīng)地，另外一部分群體利益就可能受損。因此，一些人因為改革開放過程中出現(xiàn)的問題和風險，而不愿改革或質(zhì)疑改革，甚至希望回到“共同貧窮”的時代。但總體而言，改革開放的路線方針政策是得到廣大人民群眾的贊同和支持的。目前，還存在著各種各樣的社會問題，只有通過繼續(xù)改革開放，才能解決這些問題，才能不斷實現(xiàn)民眾對美好生活的期待，不斷贏得他們的認同和支持，進而保證社會的和諧與穩(wěn)定。因此，各項支持改革開放的法律法規(guī)和政策是不會變化的。十八屆三中全會上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中表達了改革永無止境的觀念。黨的十九大報告中提出了“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。不斷滿足“美好生活需要”，就必須解決改革與發(fā)展過程中突出的“不平衡、不充分”的問題。改革的過程，就是一個利益不斷調(diào)整和社會分化的過程。在利益調(diào)整中有社會的分化，在社會分化中利益得以再調(diào)整。[13]在改革開放帶來的社會廣泛而深刻的變化中，民眾逐步形成了全面深化改革的政治共識。民眾有了這個共識，就等于有了穩(wěn)定的政策預(yù)期。在實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢、全面建成小康社會的時代要求下，更加需要依靠執(zhí)政黨制定支持改革的政策，更加需要政策保持連續(xù)性，同時，正視改革過程中難免出現(xiàn)的一些錯誤的認識，以社會的公平公正來贏得民眾對改革的支持，形成改革的合力，保證改革的繼續(xù)推進和深化。

此外，構(gòu)筑政治共識是一個完整的系統(tǒng)，面對出現(xiàn)的各類問題，哪個層次的單一主體都不完全具備解決各類問題所需要的全部信息、知識和能力。需要各個層面的治理主體在當下的治理實踐中既能各司其職又能相互配合、實現(xiàn)雙向共識，確保政策方案的公共性和可行性。在執(zhí)政話語體系的建構(gòu)中，中國共產(chǎn)黨一方面通過話語體系更新和角色定位來轉(zhuǎn)變自身話語角色，一方面通過培育公共精神和推進協(xié)商民主來拓展民眾話語權(quán)，以確保執(zhí)政過程始終反映中國共產(chǎn)黨的意識形態(tài)，科學傳承與宣傳黨的理論與政策，不斷實現(xiàn)人民群眾的利益，同時獲得民眾的認同與支持。

(三)形成民眾價值凝聚

形成民眾的價值凝聚，是構(gòu)建執(zhí)政話語體系最深層次的內(nèi)容。因為實現(xiàn)美好生活，必須要思考什么是“美好生活” 、堅信通過什么方式實現(xiàn)“美好生活”。這受到價值觀的影響和引導(dǎo)。這種價值觀應(yīng)達成共識，需要符合法治、公共利益，公平公正等核心價值觀的理念。然而，中國特色社會主義進入新時代，發(fā)展不平衡不充分的問題日益凸顯，社會階層不斷分化，利益格局錯綜復(fù)雜，各種社會矛盾交織疊加，加之新媒體時代對主流價值的多重挑戰(zhàn)，導(dǎo)致民眾的思想觀念和價值取向多元混亂，存在傳統(tǒng)價值與現(xiàn)代價值交織，本土價值與外來價值碰撞，個體價值與集體價值糾葛的價值張力。因此，急需形成民眾的價值共識。由于政策必須反映和體現(xiàn)執(zhí)政黨的意識形態(tài)，突出公共利益和集體價值，那么就應(yīng)把控民眾的價值張力，在統(tǒng)合復(fù)雜的社會思潮和民眾多元混亂的價值選擇中，提升民眾集體認同感，建構(gòu)整體價值觀，促進“共建共治共享”的治理格局的實現(xiàn)。

形成價值凝聚，不是否定民眾的價值多樣性，也不是要求他們的觀念具有一致性。而是在尊重差異、包容多元的基礎(chǔ)上，使每個人的個體價值能夠上升和融入到社會的共同價值，繼而使社會核心價值成為民眾自覺的共同的價值追求。民眾對利益的追求，構(gòu)成了其價值取向的重要內(nèi)容，也構(gòu)成了社會主義核心價值體系凝聚共識的根本動力。因此，核心價值即價值共識，作為抽象的理論內(nèi)容，依靠國家權(quán)威力量進行價值引導(dǎo)，還以其特有的精神力量影響著社會的經(jīng)濟政治和人們的日常行為方式。具體通過政策實踐活動建構(gòu)和落實、轉(zhuǎn)化為民眾可以感知、理解和驗證的內(nèi)容。價值共識一旦形成，就會對民眾的社會政治實踐活動，對政策的評價起重要的導(dǎo)向作用。由于政策的制定和實施都依賴于人的價值觀念，承認個體或群體的合法利益，因此，政策也隨著人民群眾價值訴求的變化進行合理調(diào)適、修正或完善。促使民眾信任政策、擁護政策并能夠積極地踐行核心價值。

相對于發(fā)達的西方國家，我國現(xiàn)代化起步較晚。對于民眾來說，經(jīng)歷總體性社會到多元社會的轉(zhuǎn)變，從強調(diào)集體到重視個體導(dǎo)致他們的觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變?！皞鹘y(tǒng)的控制愈喪失，依據(jù)于地方性與全球性的交互辯證影響的日常生活愈被重構(gòu)，個體也就愈會被迫在多樣性的選擇中對生活方式的選擇討價還價?！盵14]因此，在價值建構(gòu)的過程中，每個個體，都囿于自身的價值追求和有限理性。從公共價值的建構(gòu)過程看，在很長一段時期內(nèi)，我國的價值建構(gòu)主要是政府單向的、建立在自身利益基礎(chǔ)上的偏好和判斷來提供公共服務(wù)、實施公共政策和推進公共項目，[15]而非來自建立在價值規(guī)范和約束下的、與廣大民眾進行互動協(xié)商的結(jié)果。這種單向的建構(gòu)說明，經(jīng)濟發(fā)展和社會變革，在很大程度上造成了傳統(tǒng)價值體系作用的式微。為此，中國共產(chǎn)黨在整體建設(shè)和價值凝聚方面采取了諸多調(diào)整，并于黨的十九大提出了社會主義核心價值觀，指出“社會主義核心價值觀是當代中國精神的集中體現(xiàn)，凝結(jié)著全體人民共同的價值追求”。這些調(diào)整，在一定程度上緩解了民眾的焦慮，然而，由于現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的速度對社會秩序和個體價值觀念產(chǎn)生了快速和多樣的影響，使得主流的價值觀念也難以跟上時代快速變化的步伐。正如馬克思、恩格斯闡述的那樣: “生產(chǎn)的不斷變革，一切社會狀況不停的動蕩，永遠的不安定和變動，……一切固定的僵化的關(guān)系以及與之相適應(yīng)的素被尊崇的觀念和見解都被消除了，一切新形成的關(guān)系等不到固定下來就陳舊了。一切等級的和固定的東西都煙消云散了，一切神圣的東西都被褻瀆了。”[16]因此，必須保持政策的連續(xù)性，才能以“不變應(yīng)萬變”，才能鞏固和強化已經(jīng)建立起來的價值共識。此外，民眾對核心價值觀的結(jié)果預(yù)想與政策的預(yù)期是一樣的，都是要獲取利益。因此，保持政策的連續(xù)性，才能始終確保以物質(zhì)利益為導(dǎo)向，使人們感受到價值共識帶來的實實在在的利益，從而提升價值共識的認同度、可信度和推廣度。只有這樣，這種共識才能消除民眾的疑惑和困擾，才能繼續(xù)鼓勵和激發(fā)民眾在社會生活中自覺踐行社會主義核心價值觀，從而使多元的價值觀念能夠形成價值凝聚。

綜上所述，保持政策連續(xù)性與形成價值凝聚以及核心價值體系的整體建構(gòu)成正相關(guān)效應(yīng)。形成價值凝聚，需要通過政策對利益格局進行調(diào)整，促進改革發(fā)展成果共享，滿足民眾的物質(zhì)層面的需求和精神層面的追求。逐漸形成“人人有責”的治理意識，達成“人人盡責”的合作意愿，實現(xiàn)“人人共享”的價值取向。

三、保持政策連續(xù)性的策略

在通常情況下，一項政策應(yīng)經(jīng)歷完整的、穩(wěn)定的政策周期，才能持續(xù)地解決社會問題，不斷滿足民眾的利益需求。而一些非連續(xù)性的政策，導(dǎo)致政策的低效或無效，不僅浪費了人力、物力等政策資源，還損害了民眾的獲得感，傷害了他們的期待和信任，更為重要的是，弱化了黨和國家的公信力和社會動員能力，這將影響整個執(zhí)政話語體系的可信度。因此，我們黨建構(gòu)執(zhí)政話語體系的過程中，如何保持政策的連續(xù)性就成為執(zhí)政策略和重大社會政治問題。

(一)政府：以“不變”應(yīng)萬變

政策貴在有恒。習近平總書記曾指出，“我們要有釘釘子的精神，釘釘子往往不是一錘子就能釘好的，而是要一錘一錘接著敲，直到把釘子釘實釘牢，釘牢一顆再釘下一顆，不斷釘下去，必然大有成效”，強調(diào)各項工作要“一張藍圖干到底”。同理，一項政策，在其涉及的領(lǐng)域和作用周期內(nèi)，只要是科學制定且符合民眾需求的，就是一張好的藍圖，就應(yīng)堅持貫徹落實，直到藍圖全部繪制完畢。

從政府角度出發(fā)，政府不是全能的而是有限的，政策連續(xù)性在很大程度上來源于政策問題確認、解決方案建構(gòu)、文本表述、實際執(zhí)行、周期評估等所具有的科學性、合理性和有效性。這就需要政府保持三個“不變”。第一個不變，是不因復(fù)雜形勢而中途變更政策。無論是國家層面還是地方政府制定、出臺政策，都應(yīng)在充分調(diào)查研究、獲取有效信息的基礎(chǔ)上，選取合適的政策模型，經(jīng)過反復(fù)論證、綜合權(quán)衡后制定。更為重要的是，政策的整個運行過程都應(yīng)有民眾的參與、獲得民眾的認可。政府既要站在每個個體和群體的角度去考量，避免采取比較直接、快速、隨意，但是容易變化和失衡的方式，又要確保公共利益的內(nèi)涵與外延在變動的實踐過程中能夠及時顯現(xiàn)。如政策遭到民眾的一致反對，或者贊成的是少數(shù)，反對的是多數(shù)，那這項政策一定是影響了這些民眾實實在在的利益，就不宜推廣或不宜立即推廣，如果推廣了，則會造成民眾更大的損失，遭到更多的反對。第二個不變，是不因執(zhí)行區(qū)域、部門及人的不同而無故中斷政策。在傳統(tǒng)條塊關(guān)系應(yīng)對現(xiàn)代社會治理中，要避免政出多門，各部門出臺的政策，應(yīng)前后相承，互相照應(yīng)，不能自相矛盾，互相抵觸或干擾；地方政府制定的政策，要兼容中央指令(信息)，不能進行自利性的增減；政府換屆或主要領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生人事變動，要加強前任與繼任者的交流溝通，以保持工作的連續(xù)性，尤其上一屆政府制定的行之有效的政策不要推翻，確保政策前后一致。避免留下“政策多變”或“言而無信”的印象。第三個不變，是不因政績而頻繁變更政策。在創(chuàng)新社會治理的背景下，政府，尤其是基層政府，不要一件事還沒做完就急著應(yīng)付另一件事，避免利益短視。疲于應(yīng)對各種不相關(guān)或低相關(guān)的形式上的創(chuàng)新，會導(dǎo)致政策效果中斷和缺乏累積。創(chuàng)新社會治理，不是指凡事都要創(chuàng)新，更不是搞“創(chuàng)新比賽”。一些形式滿滿的“創(chuàng)新”措施，只有表面的“花架子”，看起來好看，使用時則不盡人意。一些零敲碎打的“創(chuàng)新”措施，帶來的只能是局部的或短期的改善，并不利于一項政策的整體推進和作用的持續(xù)發(fā)揮。此外，政府繼續(xù)推行政務(wù)公開，增加行政的透明度，使政策具有可視性和分析性。當政策出現(xiàn)問題或失效時，政府能夠承擔責任并及時糾錯，確實需要調(diào)整或變更政策內(nèi)容時，必須通過既定的程序與規(guī)則來進行修訂，要客觀指出舊政策的不足并說明修正的原因，對新政策替代的意義與實施將取得的效果作出合理的分析，同時，向民眾耐心說明前因后果，以獲得民眾的理解與配合。

(二)政策：“剛”“柔”兼具

一項政策，不僅要合法、合理，還要合情。就是說，政策必須兼具剛性和柔性。政策要解決問題并獲得民眾的信任與認同，不能僅依靠政策權(quán)威的剛性控制，更不能奉行利益的簡單交換，因為中國是一個情理社會，情理作為一種傳統(tǒng)的、非正式的、柔性的要素存在于整個政策運行中。從這些特性出發(fā)，政策連續(xù)性在很大程度上就需要“因人而異”“因事而異”。應(yīng)具體問題具體分析，柔化缺乏靈活性與適應(yīng)性的剛性的政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)，通過非人格化的柔性規(guī)則使情感與理性之間取得平衡，將具有行政指令性的深奧信息轉(zhuǎn)變?yōu)槟鼙幻癖娊邮艿暮唵畏?，并以群眾高興不高興、喜歡不喜歡、滿意不滿意為標準，使政策實踐始終具有適應(yīng)性和可操作性。此外，面對現(xiàn)代化的難題，我們選擇集體的方式解決，雖然在日常治理中，群眾并未感到對集體的明顯依賴，而遭遇特殊治理，尤其是重大或突發(fā)公共事件發(fā)生時，就會在各方面期待并認同從上到下的組織安排和集體動員。因此，政策連續(xù)性仍然需要群眾動員和參與。

政策的剛?cè)峒婢咧饕w現(xiàn)在：首先，政策執(zhí)行的方法和技術(shù)應(yīng)是柔性的。無論是漸進推行的政策，還是需要當機立斷的決策，或是需要創(chuàng)新的政策，都需要以過去的政策為基礎(chǔ)。針對具體問題，大家會眾說紛紜，不同部門和機構(gòu)也會給出不同方案，但有一點可以達成共識，那就是“要彈性不要剛性”，“要柔性不要剛性”，反對一刀切。國家權(quán)力雖然已經(jīng)下沉到基層，但不意味著行政力量直接控制，而是需要保持一種權(quán)力的克制性。既不能再像單位制時代那樣顯性地存在于個體生活的每一個角落，又要防止現(xiàn)代社會中的利益?zhèn)€體或組織群體的非正常集聚危及正式權(quán)力。以一種柔和與隱性的方式貫穿政策的全過程。實現(xiàn)國家權(quán)力有機回歸和情感治理有效回歸。需要注意的是，強調(diào)柔性，要避免情感的泛濫和過度、偏移和失衡，避免民眾遇到任何事情都想通過“打感情牌”來“搞特殊化”，利用情感“反控制”政策。其次，政策的剛性體現(xiàn)在，政策不得逾越法律和制度為其劃定的邊界，不得根據(jù)人為需要作任意的修改，政策必須明辨是非，賞罰分明，避免“有了成績?nèi)巳擞蟹?，出了事情集體負責”，嚴厲打擊制裁“以權(quán)謀私”“徇私枉法”等違法行為。同時，還要杜絕官員的“一言堂”和“父母官”情結(jié)。此外，政策兼具剛性與柔性，但是步入良性運行軌道后則更加強調(diào)柔性，突出國家權(quán)力的隱形在場和政策主體情感治理的理性選擇，體現(xiàn)從管理到治理的不同、實現(xiàn)民眾對政策從形式認同到內(nèi)心認同的轉(zhuǎn)變，以幫助政策主體調(diào)和各類矛盾、維護政策穩(wěn)定。

(三)多元治理主體：全過程參與

政策“以人民為本”不是“替人民做主”。政治的獨特之處就是對我們的命運、對否則就會成為個人決定的附屬物的事物進行一種共享的、集體的、商議性的、積極的干涉的可能性。[17]而只有通過參與，才能將這種共享的、集體的、商議性的、積極干涉的可能性變成現(xiàn)實。在治理主體多元化的治理格局下，每個個體和組織都是治理的主體，因此，多元治理主體也應(yīng)參與到政策的整個運行過程。此外，政策目標的實現(xiàn)，既無法依靠市場秩序自發(fā)形成，也不能再使用剛性動員下的“機械團結(jié)”。因為在現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的過程中，集體意識不再保持像傳統(tǒng)社會那樣咄咄逼人的嚴厲性，從而為個人在生活中享有判斷和行動上的某種自主權(quán)提供了條件。[18]政策連續(xù)性要求不僅要擺脫過去集體認同中那種“咄咄逼人”的嚴厲性，還需要以尊重個體差異和選擇為前提，為個體利益與公共利益充分考量，讓多元主體參與政策運行的全過程。

多元治理主體全過程參與，主要包括以下內(nèi)容：首先，政策運行必須建構(gòu)包容多元的參與環(huán)境，吸納和動員具有不同文化背景、不同階層屬性、不同性格特征的個體或組織參與。2015年，黨的十八屆五中全會提出加強和創(chuàng)新社會治理，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局；2017年，黨的十九大報告進一步提出，加強社區(qū)治理體系建設(shè)，要打造共建共治共享的社會治理格局；2019年，黨的十九屆四中全會提出要建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。民眾在參與中，能夠于差異中尋求共識，在共識中形成規(guī)范，進而解決矛盾沖突。問題的解決由此具有了深厚的合作基礎(chǔ)。公共事物和公共問題，通過具體的商量、辯論、合作與共識得以解決。這種參與，既是個體參與，也是一種組織參與。在參與中，民眾既能維護自己利益，又能關(guān)照他人利益，有效避免了“在政治上平等但相對不稱職的大眾和政治上不平等但相對比較稱職的精英之間的一種被迫選擇”，[19]因而使政策更容易獲得長久的信賴、支持和執(zhí)行。其次，政策必須“接地氣”，政策文本充分考慮人民群眾的思維習慣和語言習慣，用群眾聽得懂的語言講群眾聽得懂的道理。政策內(nèi)容和過程須同民眾實際的生活方式相結(jié)合，及時了解社情民意，傾聽多元民眾的訴求，收集多元想法，站在居民的立場來處理問題，要讓他們能夠看得懂、聽得進去，愿意參與、主動參與，最終內(nèi)化為一種全面的知識體系為民眾所接受，從而有效減少因觀念沖突導(dǎo)致的社會對立和社會分裂，形成全社會范圍內(nèi)的政治共識。此外，任何政策在執(zhí)行的過程中都會遇到風險和各類問題。這就需要有效的監(jiān)督來推進執(zhí)行。多元治理主體不僅要有事好商量，更要有事會監(jiān)督。使每個參與環(huán)節(jié)互相呼應(yīng)、推進整體運行良性循環(huán)。

四、結(jié) 語

歷史證明了中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，同時賦予了黨制定重大政策的權(quán)力。

話語是形式，政策文本是靜態(tài)內(nèi)容，政策連續(xù)性是動態(tài)實踐。政策的連續(xù)性，依靠從上到下的組織動員和從下到上的支持配合?？偟膩碚f，無論是恢宏龐大的歷史景象，還是溫情脈脈的家長里短，在充滿情理的中國社會，在國法、制度與“家法”(居規(guī)民約)交織的政策中，在自上而下與自下而上、推己及人與推人及己之間，政策連續(xù)性及其承載的力量，始終聯(lián)結(jié)著黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與群眾路線，調(diào)和著傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代精神，平衡著個人與集體，并將不斷支撐現(xiàn)代社會治理的全過程。

重視政策連續(xù)性，歸根結(jié)底是重視人。治理的現(xiàn)代化歸根結(jié)底是人的現(xiàn)代化。人的觀念的現(xiàn)代化決定著自身以及國家的現(xiàn)代化進程?！耙粋€國家，只有當它的人民是現(xiàn)代人，它的國民從心理和行為上都轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的人格，它的現(xiàn)代政治、經(jīng)濟和文化管理機構(gòu)中的工作人員都獲得了某種與現(xiàn)代化發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代性，這樣的國家才可真正稱之為現(xiàn)代化的國家?！盵20]也就是說，治理現(xiàn)代化的重點始終是以人為本，那么政治主體就必須始終“堅持一個原則，群眾利益無小事；堅持一個宗旨，實現(xiàn)人民美好生活向往；堅持一條路線，群眾路線；堅持一個策略，柔性治理”。[21]