一起違法從事動(dòng)物診療活動(dòng)案件的查處與思考

仲 菊，王欣睿

（1.濟(jì)南市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)，山東濟(jì)南 250002；2.吉林省畜牧總站，吉林長春 130000）

為更好地規(guī)范動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)的從業(yè)行為，維護(hù)正常的動(dòng)物診療市場秩序，A 市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局執(zhí)法人員查處了一起未取得動(dòng)物診療許可證從事動(dòng)物診療活動(dòng)的案件，通過對(duì)本案的查處，以期為同類案件提供參考。

1 案件來源

A 市所轄的B 區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局獲知C 寵物醫(yī)院涉嫌違法從事動(dòng)物診療活動(dòng)。經(jīng)查，該寵物醫(yī)院并未取得動(dòng)物診療許可證，隨即將此線索移交至A市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局處理。

2 調(diào)查取證

2019 年2 月28 日，A 市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局執(zhí)法人員依法對(duì)位于A 市B 區(qū)的C 寵物醫(yī)院進(jìn)行執(zhí)法檢查，其經(jīng)營者不能提供該寵物醫(yī)院的動(dòng)物診療許可證。當(dāng)事人涉嫌在未取得動(dòng)物診療許可證的情況下從事動(dòng)物診療活動(dòng)之行為違反了《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》（本文所稱為2021 年修訂前的版本，以下稱《動(dòng)物防疫法》）第五十一條的規(guī)定。當(dāng)日A市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局工作人員經(jīng)請(qǐng)示負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后，予以立案調(diào)查。執(zhí)法人員調(diào)查并提取了當(dāng)事人無證從事動(dòng)物診療活動(dòng)的設(shè)備、診療收費(fèi)價(jià)目表、獸藥產(chǎn)品等現(xiàn)場證據(jù)及相關(guān)書證，制作了“現(xiàn)場檢查（勘驗(yàn)）筆錄”“詢問筆錄”，并對(duì)執(zhí)法過程進(jìn)行了拍照錄像取證。經(jīng)依法調(diào)查取證，當(dāng)事人存在未取得動(dòng)物診療許可證從事動(dòng)物診療活動(dòng)之違法行為。在未取得動(dòng)物診療許可證的情況下，當(dāng)事人使用“犬干擾素α 突變體（凍干型）”等獸藥產(chǎn)品給患病犬只進(jìn)行診療，違法所得共計(jì)365 元。

3 處理結(jié)果

經(jīng)調(diào)查，執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)定當(dāng)事人肖某未取得動(dòng)物診療許可證從事動(dòng)物診療活動(dòng)之行為違反了《動(dòng)物防疫法》第五十一條之規(guī)定，依據(jù)其第八十一條第一款之規(guī)定，參照《A 市農(nóng)業(yè)局調(diào)增行政處罰裁量基準(zhǔn)》之規(guī)定，責(zé)令當(dāng)事人立即停止動(dòng)物診療活動(dòng)，并對(duì)當(dāng)事人作出“沒收違法所得365 元并處罰款3 000 元”的行政處罰。3 月11 日，執(zhí)法人員向當(dāng)事人送達(dá)了“行政處罰事先告知書”，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)未提出陳述、申辯及聽證要求。3 月15日，執(zhí)法人員向當(dāng)事人送達(dá)了“行政處罰決定書”，當(dāng)事人于當(dāng)日繳納罰款，行政處罰順利執(zhí)行并正常結(jié)案。

4 案件分析

4.1 違法主體和執(zhí)法主體適格

本案當(dāng)事人屬于個(gè)體工商戶，經(jīng)營者為肖某，違法主體適格。根據(jù)A 市政府農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革后的職能劃分，轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)行政處罰權(quán)交由市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局行使，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局將行政處罰權(quán)委托給市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)具體行使。本案屬于動(dòng)物診療方面的違法行為。根據(jù)《動(dòng)物防疫法》第八條“縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定，負(fù)責(zé)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作和其他有關(guān)動(dòng)物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作?！敝?guī)定，以及《動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)管理辦法》第三條第三款“縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)法工作?！敝?guī)定，本案由A 市所轄的B 區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)責(zé)日常監(jiān)管，行政處罰則由A 市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局來負(fù)責(zé)，即本案的執(zhí)法主體為A 市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，執(zhí)法主體適格。

4.2 事實(shí)清楚且證據(jù)充分

執(zhí)法人員通過現(xiàn)場勘驗(yàn)發(fā)現(xiàn)了當(dāng)事人從事動(dòng)物診療活動(dòng)的設(shè)備，不僅收集了處方箋、病歷檔案本等物品以及尚未使用的“犬干擾素α 突變體（凍干型）”“恩諾沙星注射液（拜有利）”“阿莫西林克拉維酸鉀片”等獸藥產(chǎn)品的大量證據(jù)，且提取了當(dāng)事人的營業(yè)執(zhí)照、經(jīng)營者的個(gè)人身份證信息及診療收費(fèi)方面的重要證據(jù)[1-2]，獲取了無證從事動(dòng)物診療所用現(xiàn)場、設(shè)備、獸藥產(chǎn)品等電子照片證據(jù)，通過“詢問筆錄”獲取了當(dāng)事人對(duì)違法事實(shí)、違法所得等的認(rèn)可。本案事實(shí)清楚，證據(jù)充分且相互印證，形成了完整證據(jù)鏈。

4.3 適用法律準(zhǔn)確

行政處罰遵循公正、公開的原則。設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。本案當(dāng)事人未取得動(dòng)物診療許可證從事動(dòng)物診療活動(dòng)之行為涉嫌違反《動(dòng)物防疫法》第五十一條之規(guī)定，執(zhí)法機(jī)關(guān)適用了《動(dòng)物防疫法》第八十一條第一款的規(guī)定對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行了行政處罰，法律適用充分體現(xiàn)了“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的基本要求。

4.4 自由裁量適當(dāng)

本案調(diào)查結(jié)束后，A 市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局于2019 年3 月6 日召開案件討論會(huì)，根據(jù)《行政處罰法》《動(dòng)物防疫法》等相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合執(zhí)法人員的辦案經(jīng)過，審核案件相關(guān)程序和證據(jù)材料，對(duì)案件的違法事實(shí)、法律適用和裁量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了認(rèn)真研究和討論。鑒于當(dāng)事人在案發(fā)后停止無證診療行為，并積極配合執(zhí)法人員進(jìn)行調(diào)查取證，根據(jù)《A 市農(nóng)業(yè)局調(diào)增行政處罰裁量基準(zhǔn)》“未取得動(dòng)物診療許可證從事動(dòng)物診療活動(dòng)，違法所得在五千元以下，違法程度輕微，處三千元以上一萬元以下罰款”之規(guī)定，執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人作出“沒收違法所得365 元并處罰款3 000 元”的處罰，自由裁量適當(dāng)。

5 有關(guān)思考

5.1 做好農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)管與處罰環(huán)節(jié)無縫對(duì)接

農(nóng)業(yè)執(zhí)法改革旨在做到“監(jiān)管與處罰分離、精簡隊(duì)伍、實(shí)行綜合執(zhí)法”，在此形勢(shì)下，監(jiān)管與處罰的銜接至關(guān)重要。從全國農(nóng)業(yè)執(zhí)法改革現(xiàn)狀看，這種由市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局行使所轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)行政處罰權(quán)、縣級(jí)區(qū)域的執(zhí)法權(quán)則由縣綜合執(zhí)法局行使的模式較為常見。區(qū)級(jí)從事農(nóng)業(yè)監(jiān)管的力量薄弱，一名工作人員往往要對(duì)接上級(jí)多個(gè)業(yè)務(wù)部門的工作，在違法行為線索發(fā)現(xiàn)上還存在力度不足的問題，案件線索有時(shí)不能及時(shí)被發(fā)現(xiàn)，影響了監(jiān)管與處罰環(huán)節(jié)的有效對(duì)接。而縣級(jí)綜合執(zhí)法局對(duì)于農(nóng)業(yè)系統(tǒng)不熟悉，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的監(jiān)管與綜合執(zhí)法局的處罰環(huán)節(jié)尚難以無縫對(duì)接。由此建議：一是充實(shí)區(qū)級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局監(jiān)管隊(duì)伍力量，提高監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，在縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局安排專人負(fù)責(zé)與本級(jí)綜合執(zhí)法局的執(zhí)法人員對(duì)接。二是市政府不但要賦予市級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局本地跨區(qū)域的農(nóng)業(yè)行政處罰權(quán)，還要賦予其對(duì)本地承擔(dān)農(nóng)業(yè)行政處罰職能的各縣級(jí)綜合執(zhí)法局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)。

5.2 堅(jiān)持執(zhí)法與普法相結(jié)合

近年來，隨著寵物醫(yī)院的不斷增多，有的場所達(dá)不到辦證條件或者出于僥幸心理不考慮辦證的，故在未取得動(dòng)物診療許可證的條件下就開始經(jīng)營。執(zhí)法人員需做到執(zhí)法與普法相結(jié)合。一是要加大對(duì)動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的培訓(xùn)力度，營造誠信守法、依法辦事、依法經(jīng)營的氛圍，使廣大從業(yè)人員了解《動(dòng)物防疫法》等法律法規(guī)，自覺知法并守法。二是要加強(qiáng)普法宣傳。結(jié)合報(bào)刊、電視、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、微信公眾號(hào)等全媒體[4]，加大法律法規(guī)的宣傳力度，使群眾明白，寵物診療要找診療條件好、證件齊全、可靠的動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)；三是鼓勵(lì)群眾積極舉報(bào)違法行為。當(dāng)前寵物診療秩序不穩(wěn)定[5]，有一些違法行為隱蔽性強(qiáng)[6]，可發(fā)動(dòng)群眾積極參與[7]。因此，既要讓群眾明白哪些行為是違法，又要向群眾宣傳舉報(bào)渠道，利用群眾的力量，充分調(diào)動(dòng)他們的積極性，發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。在執(zhí)法的同時(shí)積極做好普法工作，暢通舉報(bào)渠道，讓執(zhí)法工作和商戶經(jīng)營均接受群眾的監(jiān)督。

5.3 采用多樣化人性化執(zhí)法方式

本案當(dāng)事人的經(jīng)營者是一名殘疾人，行動(dòng)不便，因此本案采用了協(xié)調(diào)區(qū)級(jí)監(jiān)管部門、督促當(dāng)事人整改營業(yè)場所、指導(dǎo)當(dāng)事人完善申報(bào)材料等人性化執(zhí)法方式，協(xié)助當(dāng)事人申辦了動(dòng)物診療許可證。作為執(zhí)法部門，既要嚴(yán)格秉公執(zhí)法以切實(shí)維護(hù)動(dòng)物診療市場的規(guī)范運(yùn)行，也要堅(jiān)持“處罰與教育相結(jié)合”與“執(zhí)法與為民服務(wù)相結(jié)合”的原則，鼓勵(lì)執(zhí)法人員在農(nóng)業(yè)執(zhí)法中豐富執(zhí)法方式，充分利用調(diào)解、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促等方式，創(chuàng)新更多的人性化執(zhí)法方式，為執(zhí)法對(duì)象提供法律服務(wù)，指導(dǎo)其規(guī)范經(jīng)營，力所能及地為執(zhí)法對(duì)象守法提供幫助。

5.4 完善農(nóng)業(yè)部門與其他管理部門之間的銜接機(jī)制

就A 市目前執(zhí)法情況看，寵物店未取得動(dòng)物診療許可證從事動(dòng)物診療活動(dòng)的主要表現(xiàn)是給寵物服用驅(qū)蟲藥、注射疫苗等用以招攬顧客的增值服務(wù)內(nèi)容。而寵物美容店、寵物用品店屬于市場監(jiān)督管理局的監(jiān)管范圍。如何及時(shí)發(fā)現(xiàn)未取得動(dòng)物診療許可證從事動(dòng)物診療活動(dòng)的線索，是有效制止非法動(dòng)物診療活動(dòng)的關(guān)鍵。有學(xué)者提出部門聯(lián)合執(zhí)法[8]。作者認(rèn)為，部門間聯(lián)合執(zhí)法往往因檢查計(jì)劃不同而帶來很大的制約性和不便性。因此作者建議，各個(gè)監(jiān)管部門可根據(jù)監(jiān)督檢查職能的不同，按照各自的計(jì)劃進(jìn)行日常監(jiān)管和例行檢查，同時(shí)加強(qiáng)部門間溝通，完善部門間銜接機(jī)制。市場監(jiān)督管理部門要加強(qiáng)寵物美容店、寵物用品店的日常監(jiān)管，一旦在例行檢查中發(fā)現(xiàn)動(dòng)物診療違法行為線索，要及時(shí)移送農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門查處，共同維護(hù)好寵物市場秩序。