大都市社會(huì)治理中的精細(xì)化治理悖論及應(yīng)對策略
——以上海市長寧區(qū)社區(qū)分類治理的“規(guī)模治理”為例

周震旺

(中國共產(chǎn)黨寧夏回族自治區(qū)委員會(huì)黨校 社會(huì)與文化教研部，寧夏 銀川 750021)

一、問題的提出

近年來，社會(huì)治理掀起一股“像繡花一樣精細(xì)”的浪潮，社會(huì)治理方式在許多層面都朝著精細(xì)化的目標(biāo)靠近。精細(xì)化治理是相對于粗放型管理而言的由傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)管理向科學(xué)化治理的轉(zhuǎn)變，在實(shí)踐過程中精細(xì)化治理是通過系統(tǒng)和明確的規(guī)則，綜合運(yùn)用專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化、信息化、智能化和系統(tǒng)化的等多種手段方式，使各個(gè)治理主體及單元精確、協(xié)調(diào)、高效、穩(wěn)步和持續(xù)運(yùn)作的治理方式[1]?！吧鐓^(qū)”作為城市治理的最后一公里，近年來涌現(xiàn)出一批精細(xì)化治理的創(chuàng)新實(shí)踐案例，但城市社區(qū)與基層社區(qū)因社區(qū)經(jīng)濟(jì)、政府投入不同而呈現(xiàn)出差異化的應(yīng)對方式。

從上往下看，雖然各城市社區(qū)之間內(nèi)部的異質(zhì)性強(qiáng)，但人力資源、財(cái)力資源、物力資源相對比較充足，各區(qū)域有能力架構(gòu)與其社區(qū)環(huán)境相適應(yīng)的治理方式，所以因環(huán)境差異，不同社區(qū)分化出不同的治理方式。王江偉通過對55項(xiàng)“中國社區(qū)治理創(chuàng)新成果” 分析發(fā)現(xiàn)，社區(qū)治理創(chuàng)新的主體主要分布于區(qū)縣一級(87.3%)，地市級(9.1%)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，街道級(3.6%)較少[2]。從下往上看，各基層社區(qū)存在預(yù)算有限、人員不足的現(xiàn)實(shí)困境，相比進(jìn)行創(chuàng)新而言，基層社區(qū)更傾向于借鑒已有的經(jīng)驗(yàn)。按照“地方性知識”的理念，不同的“地方性知識”之間是難以完全相互“通約”和互相“嫁接”的。因此，基層社區(qū)在治理的過程中，要高度重視社區(qū)文化的多樣性和差異性。若一味照搬照抄，上級經(jīng)驗(yàn)將在下級出現(xiàn)“水土不服”，上級社區(qū)的治理方式在基層適用性大大降低，基層社區(qū)不得不在收斂一個(gè)或多個(gè)區(qū)域治理優(yōu)勢的基礎(chǔ)上整合自己的治理方式以達(dá)成精細(xì)化治理的目標(biāo)。條條之間脫節(jié)無法形成治理合力，出現(xiàn)上下兩級不協(xié)調(diào)、相沖突的情況，導(dǎo)致有限治理力量內(nèi)耗，上級治理懸浮于基層之上。

除此之外，精細(xì)化治理也使得社區(qū)治理成本不斷攀升，近10年來，上海政府對城鄉(xiāng)社區(qū)的資金投入不斷增加，城鄉(xiāng)社區(qū)一般公共預(yù)算支出占全年預(yù)算總支出的比例從14%上升為20%左右，其主要原因有二：一是治理主客體細(xì)化。部分社區(qū)實(shí)行了專人專事專項(xiàng)責(zé)任制以求提升治理效益，城市治理的基本單元由具有共同特征的群體性單元細(xì)化為微觀個(gè)體的自然人單元[3]，治理客體的范圍擴(kuò)大、異質(zhì)性增強(qiáng)，社區(qū)治理所要應(yīng)對的地方性知識擴(kuò)大、資源種類增多，意味著與之相對應(yīng)的人力、物力治理成本也在不斷攀升。二是治理方式多樣化。不同社區(qū)必然有不同的地方性知識，在充分考慮社區(qū)和不同社會(huì)群體的特點(diǎn)基礎(chǔ)上，應(yīng)采取個(gè)性化、精細(xì)化的社會(huì)治理以滿足居民的不同需求求。治理方式以“社區(qū)微治理”“社區(qū)微更新”“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)”等細(xì)微化、智能化工具為支撐，社區(qū)治理的技術(shù)成本費(fèi)用呈上升。與此同時(shí)，這些治理方法和手段治理技術(shù)存在區(qū)域性、適用性問題，不具備經(jīng)驗(yàn)大范圍推廣的可行性，使得基層和上級各自為政，無法共擔(dān)成本，社區(qū)治理在某種程度上重現(xiàn)“碎片化”。理論上，精細(xì)化治理需要同時(shí)滿足效益更大與成本更低兩個(gè)指標(biāo)，但在實(shí)際治理中，精細(xì)程度與治理成本在某種程度上成正比，低治理成本無法達(dá)到精細(xì)化治理的效益，而增強(qiáng)精細(xì)化效益又會(huì)產(chǎn)生較高的治理成本，強(qiáng)效益與降成本的要求無法在社區(qū)治理中同時(shí)得以滿足。

2018年，西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授、管理學(xué)博士周偉發(fā)文指出，碎片化治理不僅致使資源的協(xié)同效應(yīng)與聚合效應(yīng)無法實(shí)現(xiàn)，降低資源投入的規(guī)模效應(yīng)，而且會(huì)增加治理成本[4]。碎片化治理使得治理成本攀升，那整體性治理是否會(huì)降低社區(qū)治理成本？該文從整體性治理的視角出發(fā)探討：①規(guī)模與成本兩者之間是什么關(guān)系？是否存在規(guī)律？②規(guī)模治理是否受地方性知識、嵌入性因素的影響？③是否可以通過上下兩級合力形成一定的規(guī)模，以技術(shù)收斂、搭便車的方式優(yōu)化精細(xì)治理，維持社區(qū)治理降成本與強(qiáng)效益的相對平衡？

二、治理與基層相遇：規(guī)模效應(yīng)與“搭便車”及處理方式

(一)社區(qū)治理的成本

該文將基層在精細(xì)化治理中產(chǎn)生的成本劃分為信息收集成本與治理技術(shù)探索成本。信息收集成本，即基層社區(qū)在治理過程中對各地信息、資源進(jìn)行摸底所產(chǎn)生的成本；治理技術(shù)探索成本，即學(xué)習(xí)、借鑒、引用新的治理技術(shù)所產(chǎn)生的成本。在信息收集與治理技術(shù)探索中存在以下三點(diǎn)問題，使得社區(qū)治理成本居高不下。

第一，上下級信息不對稱?；诠ぷ鞣止?，基層在信息掌握、數(shù)據(jù)收集方面占有優(yōu)勢，而上級在資源配置、治理創(chuàng)新等方面占有優(yōu)勢，只有上下兩級信息溝通順暢，才能作出合理決策。在精細(xì)化治理中往往存在溝通不暢的問題，主要原因有兩方面：一是上行溝通偏差?；鶎釉凇吧闲袦贤ā敝?，存在對信息進(jìn)行“選擇性報(bào)送”、對信息進(jìn)行“注水性報(bào)送”及對信息進(jìn)行“應(yīng)付性報(bào)送”等問題，導(dǎo)致下級信息向上傳遞往往會(huì)出現(xiàn)“偏差”。使得上級在精細(xì)化治理中所依據(jù)的資料不具有客觀性，在該基礎(chǔ)上制定的政策精準(zhǔn)性、科學(xué)性不充分。二是下行溝通偏差。信息在下達(dá)過程中存在“自我為中心傳達(dá)”“滯后傳達(dá)”“二手式傳達(dá)”等問題，導(dǎo)致上級信息向下級傳遞時(shí)往往出現(xiàn)“信息堵點(diǎn)”。這就使得下級未能有效吸收上級精細(xì)化治理的經(jīng)驗(yàn)。上下級信息不對稱使得溝通效率降低，溝通成本上升。

第二，多樣的地方性知識。在社區(qū)治理中，存在差異化的地方性知識。地方性知識是社區(qū)在長久的發(fā)展中形成的歷史文化、風(fēng)俗習(xí)慣等，是能夠隨時(shí)間發(fā)展而發(fā)生變遷的。不同的社區(qū)有不同的地方性知識，這種地方性知識是各個(gè)社區(qū)獨(dú)特性的體現(xiàn)，也是社區(qū)治理的憑據(jù)。地方性知識導(dǎo)致社區(qū)治理成本上升的原因主要體現(xiàn)在兩方面：一是地方性知識多樣。社區(qū)治理中存在多樣化的社區(qū)和人群，因地方性知識不同，不同社區(qū)居民的需求也存在差異性，通過對地方性知識的準(zhǔn)確完整把握才可以真正做到“因地制宜”的治理。二是地方性知識不具有“通用性”。在社區(qū)治理中每種地方性知識都有相應(yīng)的成本，社區(qū)種類、人群多樣導(dǎo)致地方性知識種類也隨之增加，治理所需的成本也越來越高。

第三，無節(jié)制的精細(xì)化治理。精細(xì)化治理提出以來，各級都以追求“精細(xì)”為目標(biāo)，主要以資源“質(zhì)、量”的投入達(dá)成精細(xì)化治理成效，從而忽略了這些資源本身所產(chǎn)生的高額成本，這種無節(jié)制的精細(xì)主要體現(xiàn)在兩方面：一是資源“質(zhì)”的優(yōu)化。包括更智能的互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)設(shè)備的投入。二是資源“量”的增加。如網(wǎng)格化的社會(huì)治理模式依賴于社區(qū)人、事、物等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的獲取，并且還需要不間斷地加以更新，這就使得其投入勢必增加，而社區(qū)本身造血能力有限，治理資金主要依靠上級撥款維持。

由此，我們可以得出結(jié)論，治理效率(治理規(guī)模、治理標(biāo)準(zhǔn)化)和治理精細(xì)化(適用性、地方性)之間存在著必然的矛盾，無限制、碎片化的精細(xì)化治理勢必導(dǎo)致治理成本不斷攀升。

(二)下級：搭便車的可行性選擇

城市治理越來越精細(xì)，不同層級都會(huì)進(jìn)行精細(xì)化治理方面的探索。對于上級來說，上級具有資源優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢，基本能達(dá)到精細(xì)化治理要求，但這種“無底線”的精細(xì)化也產(chǎn)生了較高的成本。對于基層來說，基層要開展精細(xì)化治理存在較多的限制，一是技術(shù)有限，二是資金不足，基本無法達(dá)到精細(xì)化治理的要求。面對基層治理精細(xì)化效能不足，一般來說，上級有兩種選擇：一種方案是管，另一種方案是不管。若不管則會(huì)形成上下分治的局面，治理更加碎片化，難以形成體系。為打破這種藩籬，該文引入了奧爾遜的搭便車?yán)碚?。搭便車?yán)碚撜J(rèn)為，團(tuán)體之間存在大小之別，在一個(gè)大團(tuán)體中，盡管組成部分有不同的需求和目標(biāo)，但總有一部分個(gè)體的需求與目標(biāo)存在相似性。在集體行動(dòng)中，一個(gè)人或組織通過承擔(dān)總成本中極小的一部分或不分擔(dān)費(fèi)用也能從中受益。

基層治理搭上級便車有兩種方式。一是上級治理在原有的基礎(chǔ)上更加精細(xì)，將基層社區(qū)的地方性知識納入其中，地方性知識的要素種類增加，相應(yīng)的治理成本也增加，這就違背了搭便車降成本的初衷；二是上級治理站在一定層面對上下兩級進(jìn)行統(tǒng)籌管理，以單個(gè)獨(dú)立社區(qū)為單位，類化或歸納社區(qū)治理中存在的主要需求且形成的幾類社區(qū)群，各社區(qū)群重新制定新的治理方式，在每種社區(qū)群中上下兩級均按照新的治理方式進(jìn)行治理，使其搭上便車。這種方式使得分散且碎片化的治理轉(zhuǎn)變?yōu)橐韵嗤牡胤叫灾R為基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)性治理、整體性治理，能夠解決委托代理中代理成本高、能力不足等問題，是社區(qū)治理搭便車的可行性選擇。

搭便車就是要類化社區(qū)、識別社區(qū)中相似的地方性知識，形成一定規(guī)模治理。當(dāng)搭便車所需的費(fèi)用小于社區(qū)單獨(dú)治理所需的費(fèi)用時(shí)，社區(qū)方也更傾向于搭便車。因此，要讓下級搭上便車，必須先對上下兩級進(jìn)行關(guān)系協(xié)調(diào)。

(三)上級：技術(shù)收斂

基層搭上便車，上級就要應(yīng)對更多的地方性知識，治理成本也就會(huì)上升。治理需要同時(shí)滿足精細(xì)化與降成本這兩個(gè)彼此矛盾的關(guān)系，但這兩個(gè)需求無法在基層內(nèi)部同時(shí)完成。因此，我們必須要同時(shí)在上級實(shí)行技術(shù)收斂。技術(shù)收斂，則是指某一技術(shù)資源的深度擴(kuò)散，技術(shù)收斂表現(xiàn)為技術(shù)多樣化的反向過程。在技術(shù)多樣化發(fā)展或交叉發(fā)展的過程中，某些技術(shù)表現(xiàn)出通用性的特征，即該技術(shù)可以運(yùn)用于不同的產(chǎn)業(yè)中，從而導(dǎo)致了技術(shù)的收斂，這正是一種逆多樣化發(fā)展[5]。通過技術(shù)收斂讓一種技術(shù)在更多社區(qū)適用，適用規(guī)模越大，各個(gè)社區(qū)所分?jǐn)偟某杀揪驮叫　?/p>

在社區(qū)治理中，實(shí)施技術(shù)收斂的前提是按照某種標(biāo)準(zhǔn)對社區(qū)進(jìn)行分類，將有地方性知識相似的社區(qū)歸為一類。社區(qū)分類治理，即根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)對社區(qū)進(jìn)行整合分類，并且有針對性地進(jìn)行問題研判，精準(zhǔn)化地提出解決對策，有助于增強(qiáng)社區(qū)治理效能，提升社區(qū)服務(wù)水平。不過在社區(qū)治理中，人口結(jié)構(gòu)、房屋類型、生態(tài)環(huán)境等方面相似度高的社區(qū)地方性知識的相似度也更高，有可能實(shí)現(xiàn)同一種治理方式在不同社區(qū)“通用”。

社區(qū)分類只是對社區(qū)形態(tài)總體上的把握，想要達(dá)到精細(xì)化治理的成效，還需要對每一類型下社區(qū)的問題、需求、資源等地方性知識有更詳細(xì)的了解，這樣才能將不同的治理技術(shù)嵌入不同類型的社區(qū)。在社區(qū)類化的基礎(chǔ)上，每個(gè)社區(qū)群根據(jù)社區(qū)概況形成需求問題清單、社會(huì)資源清單、公共產(chǎn)品清單三大類清單，這種方式便于我們將抽象化的概念轉(zhuǎn)化為可觀察可測量的具體指標(biāo)。社區(qū)分類使得同類社區(qū)構(gòu)成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，同類社區(qū)彼此之間互為配套關(guān)系，配套關(guān)系還能不斷動(dòng)態(tài)重組。通過技術(shù)收斂達(dá)到精細(xì)化治理的關(guān)鍵恰恰在分類收斂，不斷地把小場域治理的內(nèi)部成本外部化，讓一項(xiàng)技術(shù)能更多地在技術(shù)內(nèi)部精細(xì)化，共同分?jǐn)偝杀?。技術(shù)收斂、搭便車是上下兩級的一種合作方式和策略。技術(shù)收斂的規(guī)模越大，則同時(shí)滿足精細(xì)化與降低治理成本的能力就越強(qiáng)；規(guī)模突破某個(gè)門檻后，則會(huì)改變成本構(gòu)成結(jié)構(gòu)，要素價(jià)格在成本中占比大幅下降，技術(shù)收斂的運(yùn)轉(zhuǎn)效率(交易成本)在成本占比中會(huì)略有上升，出現(xiàn)最優(yōu)合作規(guī)模，從而降低成本。

社區(qū)治理分為市、區(qū)、街道、社區(qū)四級。在社區(qū)、街道這兩級，社區(qū)數(shù)量過少，難以開展技術(shù)收斂。在市一級，從社區(qū)治理角度看，社區(qū)數(shù)量過多，社區(qū)間的差異較大，區(qū)域分散，社區(qū)類型復(fù)雜，進(jìn)行技術(shù)收斂的難度大，成本過高。從行政角度看，市一級下面分設(shè)各區(qū)，分屬不同的行政單位領(lǐng)導(dǎo)，各區(qū)可能存在橫向競爭，難以在市級層面進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。在區(qū)一級，治理范圍有特定的橫縱界限，各大社區(qū)相互毗鄰又存在差異，社區(qū)數(shù)量形成了一定的規(guī)模，因此區(qū)一級是進(jìn)行技術(shù)收斂的最佳規(guī)模。

三、“技術(shù)收斂”：以長寧區(qū)分類治理為例

(一)案例：長寧區(qū)社區(qū)概況

為論證上文假設(shè)，筆者以上海市長寧區(qū)2018年開展社區(qū)分類治理的個(gè)案加以分析。

長寧區(qū)位于上海中心城區(qū)西部，東連靜安區(qū)，西南鄰閔行區(qū)，東南接徐匯區(qū)，北與普陀區(qū)以吳淞江(蘇州河)為界，區(qū)域面積38平方公里。據(jù)2015年長寧區(qū)政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，長寧區(qū)共有9個(gè)街道1個(gè)鎮(zhèn)，185個(gè)居委會(huì)所轄小區(qū)共841個(gè)，實(shí)有人口總戶數(shù)為304540戶，其中204505戶居住在老公房，占總戶數(shù)的67.15%；100035戶居住在商品房，占總戶數(shù)的32.85%。老公房中，居住在售后公房的為159964戶，居住在老洋房的為7248戶。商品房中，居住在普通商品房的為59932戶，涉外商品房(有境外人士入住)13826戶，動(dòng)遷安置房23937戶?？傮w來看，長寧區(qū)老公房戶數(shù)要明顯大于商品房戶數(shù)，兩者分別占比67.15%和32.85 %，相差近34.30個(gè)百分點(diǎn)，其反映了老公房是長寧房屋類型中的主要形式，長寧區(qū)區(qū)居住在老公房中的居民要比居住在商品房中的居民數(shù)量多，如表1所示。

表1 上海市長寧區(qū)居民住房類型統(tǒng)計(jì)表

(二)技術(shù)收斂的具體模式

1.提取公因子：五類型

在特大型城市中，房屋物理形態(tài)、經(jīng)濟(jì)形態(tài)多樣，人群地理、社會(huì)分布多元，這種現(xiàn)象無疑會(huì)給社區(qū)治理增加難度。筆者在結(jié)合中國城市社區(qū)形態(tài)其他分類標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮特大型城市中心城區(qū)房屋形態(tài)(購買方式、價(jià)值、產(chǎn)權(quán)等)、人口分布(戶籍、年齡、文化等)、具體情況和前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，以長寧區(qū)房屋類型和居住人群為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行房屋分類，借助分類，理順小區(qū)治理現(xiàn)狀、總結(jié)把握社區(qū)特點(diǎn)，總結(jié)利好條件與現(xiàn)行不足以便確定下一步工作框架，確定問題逐個(gè)攻破。長寧區(qū)的房屋類型有動(dòng)遷房、老洋房、售后公房和商品房四大類；居住人群分為外國人、一般購房群體、農(nóng)民群體三類；共形成售后公房、集體居住老洋房、普通商品房、動(dòng)遷安置房、涉外商品房五大類居民區(qū)。

(1)橫向——房屋類型。房屋類型有動(dòng)遷房、老洋房、售后公房和商品房四大類。

(2)縱向——居民來源。居住人群分為外國人、一般購房群體、農(nóng)民群體三類。

—售后公房。自1994年起上海市政府開始把公房售賣給原租戶。伴隨著已售公房的上市售賣，這些已售的分成本價(jià)房和標(biāo)準(zhǔn)價(jià)房正式被稱為售后公房。由于歷史原因，售后公房類小區(qū)的主要特點(diǎn)是住房面積小、房屋總價(jià)低、居住人群老人比例高且出租率較高。

—集體居住老洋房。這類住房是在中華人民共和國成立前建造的。房屋結(jié)構(gòu)齊全備有客廳、餐室，有數(shù)套衛(wèi)生間，一般為四面臨空或三面臨空的結(jié)構(gòu)較好的獨(dú)立式或復(fù)式、別墅式住宅。1997年，上海老洋房成為法律保護(hù)的歷史性建筑。長寧區(qū)的老洋房主要集中在新華街道和江蘇路街道。

—普通商品房。這類房屋是企業(yè)建造的有出售資格的普通居住小區(qū)，小區(qū)建筑容積率保持在1.0以上，每套房屋的面積大都為140平方米左右，這類小區(qū)的售賣條件是開發(fā)商具有相關(guān)資質(zhì)且只有出讓過的土地。

—?jiǎng)舆w安置房。這類住房是政府在完成城市公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，對被拆遷住戶進(jìn)行安置所建的房屋。居住群體是被拆遷的城市居民，也包括征拆遷房屋的農(nóng)戶。

—涉外商品房。這類住房是開發(fā)商建造的可對外籍人士銷售或租賃的商品房，居住群體多為外籍人士。該類商品房價(jià)格較高，多為精品高檔小區(qū)。

2.合并同類項(xiàng)：三清單

三清單是社區(qū)治理地方性知識的呈現(xiàn)。長寧社區(qū)發(fā)動(dòng)社區(qū)利益相關(guān)者、組建咨詢小組整理服務(wù)清單。這樣便于甄別居民需求的內(nèi)在原因和小區(qū)的優(yōu)勢短板，有助于梳理社區(qū)期望，明確需要拓展的資源，整理資源清單，規(guī)范清單應(yīng)用。隨后組織相關(guān)人員對照問題清單，講問題與資源匹配，找準(zhǔn)問題癥結(jié)，以類問需，以需尋資，以問定服，及時(shí)整改。最后列出問題整治所需資源與社區(qū)已有資源，確定資源組建率以避免資源浪費(fèi)，降低成本，對于組建率較低甚至低于50%的，居民區(qū)要考慮積極尋求街道、區(qū)層面協(xié)助，或者引入外部社會(huì)組織，鏈接多方資源，構(gòu)建社區(qū)治理外部支持體系。由此編制出需求問題清單、社會(huì)資源清單、公共產(chǎn)品清單等“三清單”以循類推進(jìn)社區(qū)實(shí)際問題的解決。

清單一：需求問題清單。根據(jù)分類依據(jù)在明確小區(qū)類型劃分之后，摸清各類小區(qū)特點(diǎn)、小區(qū)之間的差異性和小區(qū)事務(wù)的個(gè)性問題、共性問題，探索解決路徑，長寧區(qū)居民區(qū)需求問題清單分別從六個(gè)角度，即基礎(chǔ)設(shè)施、物業(yè)管理、科教文衛(wèi)、特殊群體、社區(qū)關(guān)系、特色服務(wù)等方面，切實(shí)把握五類居民區(qū)治理的不同需求、不同問題，為進(jìn)一步深化治理提供切入點(diǎn)和突破口。問題需求清單可指引居民區(qū)整理居民訴求，明確居民“急難愁盼”問題，按照居民意見和影響程度確認(rèn)問題輕重和解決順序；圍繞問題需求清單整理手中資源、尋找或缺資源；圍繞問題需求清單梳理服務(wù)類型，尋求專業(yè)服務(wù)支撐。

清單二：社會(huì)資源清單。依據(jù)優(yōu)勢視角看，每個(gè)社區(qū)都具有其他社區(qū)不具有的資源優(yōu)勢。該類清單是在前“需求問題清單”明示基礎(chǔ)上，通過與小區(qū)居委、物業(yè)、街道、區(qū)屬職能部門等代表多方交流協(xié)商，從組織資源、人力資源、經(jīng)濟(jì)資源、空間資源、文化資源等方面，分析不同類型的社區(qū)在資源稟賦方面的差異將分布，識別不同性質(zhì)資源在不同社區(qū)的差異化分布，分別為居民區(qū)建設(shè)尋找現(xiàn)存的可開發(fā)的資源提供提示，力求以此促進(jìn)社區(qū)相關(guān)資源的匯聚。

清單三：公共產(chǎn)品清單。摸清和掌握小區(qū)公共產(chǎn)品的數(shù)量與清單，對于整體把握小區(qū)治理、提供公共服務(wù)具有重要意義。居民區(qū)在分類治理實(shí)踐中要積極拓展“伙伴關(guān)系”，摒棄與政府單方依賴的“伙計(jì)關(guān)系”，該類清單主要從基礎(chǔ)設(shè)施、物業(yè)管理、科教文衛(wèi)、特殊群體、社區(qū)關(guān)系、特色服務(wù)等六個(gè)層面，對居民區(qū)可用于當(dāng)前社區(qū)治理的公共產(chǎn)品進(jìn)行梳理，發(fā)揮好、利用好街道、居民工作類協(xié)會(huì)，通過專業(yè)化培訓(xùn)等方式，不斷提升居委會(huì)組織和引導(dǎo)居民的自治能力，為居民區(qū)精細(xì)化使用政府政策性產(chǎn)品提供便利。

長寧區(qū)圍繞不同類型居民區(qū)的人群特點(diǎn)和管理難點(diǎn)，以問題為導(dǎo)向，梳理工作中的共性和個(gè)性問題，總結(jié)歸納出一批自治共治方法，創(chuàng)造性地提出不同類型居民區(qū)的問題需求清單、公共產(chǎn)品清單、社會(huì)資源清單，進(jìn)一步推進(jìn)居民區(qū)治理精細(xì)化。并要求居民區(qū)在治理過程中，圍繞清單梳理社區(qū)需要，圍繞清單整理手中資源，圍繞清單梳理所要服務(wù)，進(jìn)而設(shè)計(jì)工作項(xiàng)目。由此，通過相應(yīng)的清單，居民領(lǐng)袖和參與者就可按圖索驥，結(jié)合各自社區(qū)實(shí)際展開工作。這三個(gè)清單實(shí)質(zhì)上是具體工作的航向標(biāo)，在一定程度上規(guī)約了各社區(qū)間工作的先后步伐，使社區(qū)間的治理呈現(xiàn)全區(qū)“同頻共振”的效應(yīng)。

四、“搭便車”、技術(shù)內(nèi)化與成果

(一)搭便車：基層的選擇模式

長寧區(qū)區(qū)一級已經(jīng)進(jìn)行了技術(shù)收斂，但各街道社區(qū)是否愿意搭便車呢？方俊認(rèn)為，在人們能夠自由決定是否參與集體行動(dòng)的情況下，人們對集體行動(dòng)的參與類似于風(fēng)險(xiǎn)投資，參與成本大小是影響理性人決定是否參與這種風(fēng)險(xiǎn)投資的主要因素[6]。風(fēng)險(xiǎn)投資，是指資金實(shí)力雄厚的企業(yè)家對某項(xiàng)專業(yè)技術(shù)且具備光明發(fā)展前景，但缺乏資金的企業(yè)家進(jìn)行資金幫助，并獨(dú)自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的投資。在本研究中，各下級社區(qū)為投資家，上級為具備專門技術(shù)的創(chuàng)業(yè)家，各社區(qū)是否愿意搭便車也類似于一種風(fēng)險(xiǎn)投資。

從風(fēng)險(xiǎn)投資角度看，假設(shè)在精細(xì)化治理中付出成本8才能達(dá)到目標(biāo)10，而現(xiàn)在社區(qū)有如下三種選擇：一是付出全部治理成本8，達(dá)到精細(xì)化目標(biāo)10；二是不愿付出治理成本，而達(dá)到目標(biāo)10；三是付出少許成本(低于8)，達(dá)到并接近精細(xì)化目標(biāo)10。我們可以看出，選擇一是屬于各個(gè)社區(qū)分別開展精細(xì)化治理，所付出的成本是最高的。選擇二三在開展合作的基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)，不付出成本而達(dá)到目標(biāo)的可能性是極低的，付出相對較少的成本達(dá)到精細(xì)化治理的可能性較大，因此，第三種選擇是基層社區(qū)基于可行性、經(jīng)濟(jì)性的最優(yōu)選擇。

(二)技術(shù)內(nèi)化

1966年，美國俄亥俄州立大學(xué)教授陶爾士、陸克斯等人，將人類知識分類成描述型知識、規(guī)范型知識、實(shí)踐型知識、形式型知識四大領(lǐng)域。而技術(shù)就是對現(xiàn)象或事件采取合宜行動(dòng)、實(shí)踐的知識。由此，我們將參照知識內(nèi)化的過程來看待技術(shù)內(nèi)化。學(xué)者們提出著名的SECI模型，在企業(yè)運(yùn)營過程中隱性知識與顯性知識二者互相作用、互相轉(zhuǎn)化，這個(gè)過程實(shí)際上就是新知識創(chuàng)造的過程。知識轉(zhuǎn)化有四種基本模式，即潛移默化、外部明示、匯總組合和內(nèi)部升華。而這里的內(nèi)部升華(內(nèi)化)即顯性知識到隱性知識的轉(zhuǎn)化。它是一個(gè)將顯性知識形象化和具體化的過程，通過“匯總組合”產(chǎn)生新的顯性知識，將組織內(nèi)部員工吸收、消化，并升華成他們自己的隱性知識。本文的技術(shù)內(nèi)化，是指在社區(qū)治理中，上級技術(shù)收斂后所形成的新的治理技術(shù)，被下級同類社區(qū)吸收且適用于自身社區(qū)的一個(gè)過程。

上級將高度獨(dú)立化的隱性知識以技術(shù)收斂的方式共享、升華，并在同類社區(qū)間進(jìn)行傳播，才有可能被基層社區(qū)吸收和升華。基層內(nèi)化包含兩個(gè)方面，一是將知識文件化、圖像化，使大家能夠通過閱讀與經(jīng)驗(yàn)交流，達(dá)到內(nèi)化要求。區(qū)一級在經(jīng)過技術(shù)收斂后形成的新的治理技術(shù)需要整合成文字材料，以便于下級同類社區(qū)學(xué)習(xí)，同時(shí)開展經(jīng)驗(yàn)分享交流會(huì)、組織實(shí)地調(diào)研讓下級社區(qū)對新的治理技術(shù)有更直接的了解。二是“邊做邊學(xué)”，明確的知識，必須通過行動(dòng)和實(shí)踐實(shí)現(xiàn)。下級社區(qū)將閱讀相關(guān)文件、手冊、經(jīng)驗(yàn)分享交流會(huì)的所思所感變成具體措施而付諸于行動(dòng)，對上級的治理技術(shù)進(jìn)行反思并將這些顯性知識內(nèi)化。使這些明確的顯性知識應(yīng)用于下級自身社區(qū)，邊做邊學(xué)。當(dāng)治理技術(shù)內(nèi)化成為基層社區(qū)隱性知識的一部分并真正適應(yīng)、嵌入社區(qū)發(fā)展時(shí)，基層社區(qū)就完成了技術(shù)內(nèi)化。

碎片化治理只需要一個(gè)個(gè)基層點(diǎn)完成就能顯示治理成效，但整體性治理呈現(xiàn)整體績效，就需要看上級技術(shù)收斂能否在下級一個(gè)個(gè)小點(diǎn)中內(nèi)化，在大范圍實(shí)現(xiàn)小點(diǎn)的內(nèi)部成本外部化，即社區(qū)主體把原來列入內(nèi)部成本的開支縮減，使這種開支節(jié)約或變成社會(huì)公眾的共同支出，從而展現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。當(dāng)同類各個(gè)社區(qū)均進(jìn)行技術(shù)內(nèi)化，基層社區(qū)順利搭上上級便車，就展現(xiàn)社區(qū)治理的規(guī)模效應(yīng)。

(三)搭便車的成果

基層治理的搭便車是基于上級技術(shù)收斂后的行為，在該過程中上級所扮演的角色是技術(shù)指導(dǎo)者，收斂并形成技術(shù)為下級提供指導(dǎo)，基層社區(qū)依然是治理的主體并保留了治理的自主性，搭便車行為并不是完全依賴上級治理或由上級代替治理?；鶎釉谥卫碇械拇畋丬囆袨橹饕幸韵聝煞矫娉尚?。

一是降低了社區(qū)治理的成本。在開展分類治理前，精細(xì)化治理主要以“質(zhì)與量”的投入達(dá)到高效的產(chǎn)出，為追求精細(xì)化的治理目標(biāo)忽略了背后的高成本問題，造成了一些資源浪費(fèi)和資源過度使用，不利于資源節(jié)約型社會(huì)建設(shè)。在引入技術(shù)收斂與搭便車后，以整體性視角類化社區(qū)治理，明確了上下兩級的職責(zé)，理清社區(qū)需求與資源，以上級技術(shù)收斂、下級搭便車的方式共同分?jǐn)偝杀?，基層的這種搭便車節(jié)省了精細(xì)化治理信息收集成本、方式探索的成本、治理方法試錯(cuò)成本，避免了制度創(chuàng)新、創(chuàng)新競爭帶來的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)與資源浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)了治理效益與治理精細(xì)的相對平衡。

二是實(shí)現(xiàn)了治理效益1+1>2。精細(xì)化治理中上下兩級分治使其目標(biāo)在整體上不一致，出現(xiàn)矛盾碎片化治理趨勢，各治理主體間缺乏有效溝通與合作，無法集中力量辦大事。精細(xì)只是小范圍內(nèi)的精細(xì)，無法形成規(guī)模效應(yīng)。社區(qū)分類治理以同類社區(qū)為一個(gè)整體，協(xié)調(diào)上下兩級目標(biāo)，促進(jìn)上下兩級之間優(yōu)勢互補(bǔ)，以整體利益最大化為目標(biāo)，在地方性知識的高度相似使其能共用一種技術(shù)，從而展現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，分類治理憑借規(guī)模優(yōu)勢或?qū)l(fā)揮1+1>2的作用。

五、結(jié)論

在精細(xì)化治理的大背景下，基層需要開展精細(xì)化治理，面對基層精細(xì)治理的碎片化擴(kuò)張，上級基于治理效益與治理規(guī)模必須要讓更多人搭上便車?；鶎哟钌媳丬嚿霞壷卫沓杀揪蜁?huì)上升，因此，上級必須要實(shí)行技術(shù)收斂不斷地把小場域治理的內(nèi)部成本外部化，讓一項(xiàng)技術(shù)能更多地在技術(shù)內(nèi)部精細(xì)化。借助“搭便車、技術(shù)收斂”這兩種方式，我們找到了治理效率與治理精細(xì)化的平衡點(diǎn)。筆者研究發(fā)現(xiàn)，這兩種方式得以實(shí)現(xiàn)歸結(jié)于兩個(gè)條件：一是進(jìn)行了社區(qū)分類，二是羅列出社區(qū)治理清單。

全國各地已總結(jié)各類型社會(huì)治理方式方法，且具備很強(qiáng)的借鑒性。但其中絕大部分方法由于追求適用性，很大程度上并未明確自身的限制性。與當(dāng)下精細(xì)化社區(qū)治理相比，分類治理擬在總結(jié)面對不同類型社區(qū)的差異化的治理方法，事實(shí)上是努力為不同類型社區(qū)治理提供分類型解決問題的“鑰匙”。因此，從這個(gè)層面看，分類治理事實(shí)上也在同時(shí)追求治理方法的精準(zhǔn)化、精細(xì)化，以提高治理方法的科學(xué)性、專業(yè)性、針對性，這對未來中國社區(qū)治理方法的提能升級具有一定的推動(dòng)意義。