強(qiáng)化預(yù)算管理盤(pán)活財(cái)政存量資金的有效路徑

顏素珍 福建省泉州臺(tái)商投資區(qū)財(cái)政與金融事業(yè)服務(wù)中心（援藏）

引言

全球經(jīng)濟(jì)一體化背景下，如何推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，成了政府相關(guān)部門(mén)關(guān)注的核心問(wèn)題。最近幾年，各級(jí)政府依照國(guó)務(wù)院的相關(guān)決策部署，開(kāi)始積極推動(dòng)財(cái)政存量資金的盤(pán)活工作，上下聯(lián)動(dòng)、全面推進(jìn)，使得財(cái)政存量資金的規(guī)模呈現(xiàn)出了大幅度下降的趨勢(shì)，財(cái)政統(tǒng)籌能力得到了強(qiáng)化，資金的使用效益也在不斷提高。但是部分地方在盤(pán)活財(cái)政存量資金的過(guò)程中，也存在不少問(wèn)題，需要加強(qiáng)預(yù)算管理，通過(guò)優(yōu)化財(cái)政資源配置的方式來(lái)減少財(cái)政存量資金，實(shí)現(xiàn)對(duì)于資金的有效盤(pán)活。

一、財(cái)政存量資金概述

財(cái)政存量資金指處于財(cái)政賬戶(hù)中，收入已經(jīng)發(fā)生，尚未進(jìn)行預(yù)算安排，又或者已經(jīng)完成了預(yù)算安排，尚未形成實(shí)際支出的財(cái)政資金。如果從資金本身的性質(zhì)來(lái)分析財(cái)政存量資金，可以將其分為結(jié)余資金、結(jié)轉(zhuǎn)資金、計(jì)提資金和其他資金。財(cái)政存量資金形成的原因體現(xiàn)在幾個(gè)方面：首先是部門(mén)預(yù)算資金結(jié)余。受前期準(zhǔn)備不足、預(yù)算編制不到位等因素的影響，財(cái)政部門(mén)批復(fù)的部門(mén)預(yù)算金額明顯超出了實(shí)際支出數(shù)額，導(dǎo)致了財(cái)政資金結(jié)余閑置的問(wèn)題。財(cái)政部門(mén)在對(duì)下一年度的預(yù)算進(jìn)行編制時(shí)，沒(méi)有將部門(mén)在上一年度的結(jié)余情況考慮在內(nèi)，導(dǎo)致預(yù)算結(jié)余資金大量閑置；其次是財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金結(jié)余。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)下，地方政府的財(cái)力呈現(xiàn)出了不斷增強(qiáng)的態(tài)勢(shì)，個(gè)別財(cái)政部門(mén)在對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行撥付的過(guò)程中，存在虛列支出等違規(guī)操作，導(dǎo)致財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金出現(xiàn)了大量的結(jié)余閑置；然后是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金閑置。部分專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目在設(shè)置環(huán)節(jié)，存在交叉重復(fù)的問(wèn)題，沒(méi)有能夠形成科學(xué)有效的分配制度，存在資金撥付滯后的問(wèn)題，很多時(shí)候地方財(cái)政都是在年底才獲得相應(yīng)的資金，而且上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金并不能很好地與地方配套資金實(shí)現(xiàn)同步，影響了項(xiàng)目的順利實(shí)施；最后是財(cái)政出借資金沉淀。從加速地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，扶持龍頭企業(yè)的角度出發(fā)，地方財(cái)政往往會(huì)通過(guò)暫借金或者周轉(zhuǎn)金的方式，對(duì)大量的財(cái)政資金進(jìn)行出借，而在不重視資金清理和回收的情況下，容易出現(xiàn)資金沉淀的問(wèn)題[1]。

二、財(cái)政存量資金盤(pán)活的意義

（一）提高財(cái)政資金效益

在貫徹落實(shí)可持續(xù)發(fā)展理念的過(guò)程中，提高財(cái)政資金的效益，是必要的內(nèi)生動(dòng)力，對(duì)于公共財(cái)政的建設(shè)和完善意義重大。當(dāng)前，有不少地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，一旦資金短缺就會(huì)向金融機(jī)構(gòu)借貸，支付了高額的利息。與此同時(shí)，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)上存在大量的存量資金閑置問(wèn)題，不敢或者不能對(duì)其進(jìn)行使用，嚴(yán)重影響了資金使用的效益。通過(guò)盤(pán)活財(cái)政存量資金的方式，能夠?qū)@些資金進(jìn)行有效應(yīng)用，將資金的作用和價(jià)值真正發(fā)揮出來(lái)。

（二）實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)

盤(pán)活財(cái)政存量資金，能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，為城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)行業(yè)等方面提供充足的資金支持，釋放內(nèi)需潛力，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，更好地滿(mǎn)足群眾需求，實(shí)現(xiàn)資金使用效益的提高。盤(pán)活財(cái)政資金存量，可以刺激消費(fèi)，為貨幣資金的盤(pán)活創(chuàng)造出相應(yīng)的條件。

（三）解決財(cái)政收支矛盾

新時(shí)期，我國(guó)財(cái)政收入的增速放緩，相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2021年前半年，全國(guó)公共財(cái)政收入較2020年同時(shí)增長(zhǎng)了6.8%，中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入的增速都相應(yīng)降低。這種情況下，想要對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中越發(fā)突出的財(cái)政收支矛盾進(jìn)行解決，需要切實(shí)提高資金使用效率，對(duì)有限的資金進(jìn)行高效利用。

（四）倒逼財(cái)政體制改革

通過(guò)對(duì)財(cái)政存量資金的盤(pán)活，能夠找出財(cái)政資金在使用和管理制度方面存在的缺陷，將體制的弊端徹底暴露出來(lái)，繼而督促各級(jí)政府部門(mén)進(jìn)一步加大對(duì)于財(cái)政稅收體制改革的力度，做好財(cái)政預(yù)算執(zhí)行制度的建設(shè)工作，推動(dòng)體制和制度的完善[2]。

三、基于預(yù)算管理盤(pán)活財(cái)政存量資金的有效路徑

（一）確定資金盤(pán)活范圍

就目前而言，對(duì)于財(cái)政存量資金的盤(pán)活，欠缺明確的范圍和內(nèi)容，一般來(lái)講，都是針對(duì)限制資金以及不合理沉淀資金進(jìn)行盤(pán)活。從實(shí)踐的角度，想要盤(pán)活財(cái)政存量資金，要求相關(guān)部門(mén)能夠?qū)ω?cái)政部門(mén)及預(yù)算執(zhí)行部門(mén)中存在的財(cái)政存量資金進(jìn)行排查，確定資金的規(guī)模和內(nèi)容，確定哪些資金需要盤(pán)活，制定出有效的制度和方法，為財(cái)政存量資金的盤(pán)活提供制度支撐。在對(duì)財(cái)政存量資金進(jìn)行盤(pán)活的過(guò)程中，不能盲目地將賬戶(hù)上的所有資金納入其中，而是應(yīng)該將目標(biāo)放在專(zhuān)項(xiàng)資金賬戶(hù)沉淀資金以及預(yù)算部門(mén)結(jié)余資金方面。

（二）明確資金盤(pán)活原則

在對(duì)財(cái)政存量資金進(jìn)行盤(pán)活的過(guò)程中，應(yīng)該堅(jiān)持幾個(gè)基本原則：一是“摸清存量、分類(lèi)處理”。應(yīng)該通過(guò)全面調(diào)研的方式，確定好各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及預(yù)算單位存量資金的實(shí)際情況，對(duì)存量資金的類(lèi)別進(jìn)行合理劃分；二是“上下聯(lián)動(dòng)、全面推進(jìn)”。財(cái)政存量資金的盤(pán)活需要同時(shí)在縣市以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面展開(kāi)，確保財(cái)政部門(mén)和其他部門(mén)都能夠參與進(jìn)來(lái)，對(duì)存量資金的空間進(jìn)行擠壓；三是“立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)”。在對(duì)現(xiàn)有財(cái)政存量資金進(jìn)行盤(pán)活的同時(shí)，也應(yīng)該切實(shí)做好相關(guān)制度及規(guī)范的建設(shè)工作，打造出長(zhǎng)效化的體制機(jī)制，以避免后續(xù)出現(xiàn)更多的財(cái)政存量資金；四是“多管齊下、懲防并舉”。實(shí)踐環(huán)節(jié)，需要推動(dòng)事前預(yù)防、事中控制和事后監(jiān)督的相互結(jié)合，打造出多方面齊抓共管的局面，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)于存量資金的有效盤(pán)活[3]。

（三）規(guī)范財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理

必須對(duì)存量財(cái)政專(zhuān)戶(hù)進(jìn)行全面清理，除去經(jīng)過(guò)財(cái)政部審批，同時(shí)上報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)允許保留的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，其他所有的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)都必須在2年內(nèi)完成銷(xiāo)戶(hù)工作。需要加強(qiáng)對(duì)于財(cái)政專(zhuān)戶(hù)開(kāi)設(shè)的核準(zhǔn)工作，避免新設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)支出財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的情況，如果開(kāi)設(shè)的是其他的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，則必須依照相關(guān)規(guī)定，上報(bào)財(cái)政部門(mén)進(jìn)行審批核準(zhǔn)。應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)于財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的資金管理工作，禁止對(duì)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金進(jìn)行借出、周轉(zhuǎn)，也不能利用轉(zhuǎn)出專(zhuān)戶(hù)的方式進(jìn)行保值增值，已經(jīng)完成出借或者轉(zhuǎn)出的資金，需要在規(guī)定期限內(nèi)完成回收。專(zhuān)戶(hù)資金需要嚴(yán)格依照規(guī)定好的用途進(jìn)行使用，對(duì)于撤銷(xiāo)的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，必須做好資金清理工作，依照有關(guān)規(guī)定將資金并入到其他財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，或者上繳國(guó)庫(kù)。

（四）深化預(yù)算編制改革

一是應(yīng)該編制相應(yīng)的中期財(cái)政規(guī)劃。各預(yù)算單位必須從地方政府和自身的中長(zhǎng)期規(guī)劃著眼，結(jié)合實(shí)際情況，做好資產(chǎn)購(gòu)置、資產(chǎn)更新、政策落實(shí)、項(xiàng)目投資等的提前規(guī)劃，提升預(yù)算支出的前瞻性及科學(xué)性，推動(dòng)政府重大決策部署的貫徹落實(shí)；二是必須確保年初預(yù)算及時(shí)到位。應(yīng)該對(duì)政府預(yù)算編制體系進(jìn)行完善，在預(yù)算編制體系中納入相應(yīng)的政府性債務(wù)收支，確保其能夠與政府預(yù)算實(shí)現(xiàn)同步編制、審查和執(zhí)行。應(yīng)該對(duì)基本支出相關(guān)的預(yù)算編制進(jìn)行規(guī)范，依照定員定額的基本原則，將其落實(shí)到預(yù)算單位中，推動(dòng)項(xiàng)目資金預(yù)算編制工作的細(xì)化，盡可能減少財(cái)政預(yù)留資金，規(guī)避資金二次分配問(wèn)題；三是應(yīng)該完善預(yù)算滾動(dòng)機(jī)制。對(duì)于預(yù)算單位結(jié)余資金、之前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金等，可以將其整理后，安排到當(dāng)前預(yù)算年度的關(guān)鍵項(xiàng)目中，而在后續(xù)預(yù)算年度，如果預(yù)算單位需要對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)行使用，需要本級(jí)財(cái)政予以支持；四是做好預(yù)算績(jī)效管理?？h市兩級(jí)財(cái)政預(yù)算應(yīng)該將年初安排的項(xiàng)目支出納入預(yù)算績(jī)效管理中，對(duì)相應(yīng)的項(xiàng)目文本進(jìn)行編制，設(shè)定好合理的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，將產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)以及服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意度等相關(guān)指標(biāo)全部納入其中，確保其能夠與年初預(yù)算一同落實(shí)到預(yù)算單位。各個(gè)縣區(qū)應(yīng)該結(jié)合自身的發(fā)展情況，建立起完善的財(cái)政績(jī)效管理考核體系，做好對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金管理工作的考核與評(píng)估，為財(cái)政存量資金盤(pán)活奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[4]。

（五）規(guī)范預(yù)算追加調(diào)整工作

一是應(yīng)該對(duì)預(yù)算調(diào)整進(jìn)行嚴(yán)格控制。各預(yù)算單位必須將預(yù)算放在財(cái)政支出前，做到“無(wú)預(yù)算不支出”，預(yù)算批復(fù)并且到位后，必須對(duì)資金的用途進(jìn)行嚴(yán)格限定，避免隨意更改的情況，如果因?yàn)檎哒{(diào)整以及客觀(guān)情況的變化，需要對(duì)比預(yù)算做出調(diào)整，必須依照相關(guān)程序進(jìn)行報(bào)批；二是加強(qiáng)預(yù)算追加管理。原則上，市級(jí)預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中，不能出臺(tái)新的預(yù)算追加政策，如果的確需要對(duì)一些重大支出進(jìn)行安排，可以在后續(xù)年度預(yù)算編制環(huán)節(jié)做好統(tǒng)籌安排。除去上級(jí)政策落實(shí)以及縣市政府重大決策部署，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，所有部門(mén)都不能進(jìn)行預(yù)算經(jīng)費(fèi)的追加。如果因?yàn)楣ぷ魅蝿?wù)的調(diào)整或者增加，需要更多的資金支持，則可以通過(guò)對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)資金進(jìn)行統(tǒng)籌，或者盤(pán)活財(cái)政存量資金的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)；三是對(duì)追加經(jīng)費(fèi)程序進(jìn)行規(guī)范。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，如果某個(gè)項(xiàng)目確實(shí)需要追加預(yù)算經(jīng)費(fèi)，預(yù)算單位必須向財(cái)政部門(mén)報(bào)送相應(yīng)的申請(qǐng)文件以及項(xiàng)目文本，由財(cái)政部門(mén)做好審核論證，看其是否能夠符合相關(guān)規(guī)定的要求，是否形成了實(shí)際支出，對(duì)符合要求的項(xiàng)目，依照相應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)資金撥款程度，報(bào)上級(jí)部門(mén)審批。

（六）壓縮結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模

一是應(yīng)該做好結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的管理工作。各級(jí)財(cái)政應(yīng)該定期對(duì)財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金進(jìn)行梳理，做好分類(lèi)管理工作，對(duì)資金規(guī)模進(jìn)行壓縮。本級(jí)預(yù)算指標(biāo)結(jié)余資金應(yīng)該轉(zhuǎn)入到相應(yīng)的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)資金中；政府性基金或者專(zhuān)項(xiàng)收入如果連續(xù)兩年的預(yù)算執(zhí)行率沒(méi)有能夠達(dá)到80%以上，可以在相關(guān)管理辦法的適用范圍內(nèi)，將結(jié)余資金調(diào)整到其他項(xiàng)目中，如果預(yù)算無(wú)法得到有效執(zhí)行，可以對(duì)累計(jì)結(jié)余資金進(jìn)行調(diào)劑，應(yīng)用到關(guān)鍵項(xiàng)目建設(shè)中。對(duì)于本級(jí)預(yù)算安排形成的結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)該與上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金中的結(jié)余共同納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算中；二是應(yīng)該對(duì)預(yù)算單位原本賬戶(hù)的資金機(jī)制進(jìn)行消化吸收。應(yīng)該對(duì)預(yù)算單位的財(cái)政賬戶(hù)進(jìn)行清理，取消零余額賬戶(hù)外的其他賬戶(hù)。應(yīng)該逐層對(duì)賬戶(hù)結(jié)余資金的性質(zhì)進(jìn)行核實(shí)，如果屬于財(cái)政存量資金，經(jīng)過(guò)政府部門(mén)批準(zhǔn)后，可以將其應(yīng)用到部門(mén)預(yù)算資金缺口的填補(bǔ)中；如果不屬于財(cái)政存量資金，需要在保障預(yù)算單位資金使用權(quán)的情況下，由部門(mén)制定出相應(yīng)的資金消化渠道；三是做好對(duì)于扣款經(jīng)費(fèi)的支出管理。對(duì)于財(cái)政結(jié)算扣款，可以依照相關(guān)政策的要求，對(duì)下級(jí)財(cái)政收入進(jìn)行集中，對(duì)已經(jīng)撥付的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行回收，如果必須再次進(jìn)行資金的支出，需要提前做好項(xiàng)目篩選，采用當(dāng)年收入來(lái)年安排的方式，對(duì)年度專(zhuān)項(xiàng)結(jié)余資金進(jìn)行壓縮。

（七）提高資金管理水平

一是應(yīng)該關(guān)注國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的運(yùn)作。各級(jí)財(cái)政在對(duì)國(guó)庫(kù)資金進(jìn)行調(diào)用時(shí)應(yīng)該強(qiáng)調(diào)科學(xué)性、合理性，滿(mǎn)足重點(diǎn)支出的需求，加強(qiáng)與銀行之間的溝通協(xié)調(diào)，優(yōu)化資金安排的同時(shí)，做好本級(jí)財(cái)政的現(xiàn)金管理工作。應(yīng)該在保證財(cái)政專(zhuān)戶(hù)日常支出順利實(shí)施的基礎(chǔ)上，借助專(zhuān)項(xiàng)支出、社?；鸬龋鋵?shí)好協(xié)議存款、定期存款等活動(dòng)。應(yīng)該對(duì)專(zhuān)項(xiàng)數(shù)量進(jìn)行精簡(jiǎn)，加強(qiáng)專(zhuān)戶(hù)結(jié)余資金管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)于財(cái)政資金的統(tǒng)一調(diào)度和使用；二是應(yīng)該做好財(cái)政借款的清理工作。各級(jí)財(cái)政需要加強(qiáng)對(duì)外借款的核查工作，加強(qiáng)分類(lèi)管理，辦理好相應(yīng)的轉(zhuǎn)列支出手續(xù)，嚴(yán)格依照相關(guān)程序進(jìn)行核銷(xiāo)。避免出現(xiàn)違規(guī)增加對(duì)外借款的情況，避免出現(xiàn)超預(yù)算撥款以及對(duì)非預(yù)算單位墊付財(cái)政資金的情況。

（八）明確資金盤(pán)活政策

一是應(yīng)該做好重點(diǎn)支出存量資金的統(tǒng)籌安排。對(duì)照《預(yù)算法》的相關(guān)要求，重點(diǎn)支出調(diào)減需要經(jīng)過(guò)人大審批，但是因?yàn)闊┈嵉膶徟绦?，?huì)嚴(yán)重影響支出進(jìn)度以及存量資金的盤(pán)活效果。對(duì)此，地方應(yīng)該在確保重點(diǎn)支出規(guī)模不變的前提下，依照不同科目支出需求，做好相互之間的調(diào)整和應(yīng)用；二是應(yīng)該對(duì)地方政府權(quán)限進(jìn)行調(diào)整，適當(dāng)調(diào)一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，減少專(zhuān)項(xiàng)支付的規(guī)模，將地方財(cái)政本身貼近基層的優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái)；三是應(yīng)該對(duì)管理政策進(jìn)行明確。對(duì)于無(wú)法適應(yīng)稅制改革的相關(guān)規(guī)定，需要盡快廢除，倒逼單位激活存量資金[5]。

結(jié)語(yǔ)

總而言之，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，從緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力的角度出發(fā)，需要對(duì)財(cái)政存量資金進(jìn)行盤(pán)活，針對(duì)相關(guān)工作實(shí)施過(guò)程中存在的缺陷和問(wèn)題進(jìn)行深入分析，明確財(cái)政存量資金形成的原因，從預(yù)算管理的角度，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政存量資金盤(pán)活路徑的研究，提高財(cái)政資金的使用效益，減少資金浪費(fèi)問(wèn)題，以此來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定健康發(fā)展。