小餐飲食品安全監(jiān)管問(wèn)題與對(duì)策研究

◎ 李 朋

（棗莊市市場(chǎng)監(jiān)管綜合服務(wù)中心，山東 棗莊 277000）

近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人們生活水平的不斷提高，我國(guó)餐飲業(yè)持續(xù)保持高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，政府對(duì)餐飲領(lǐng)域食品安全的重視程度也不斷提高。2013 年，國(guó)家組建了食品藥品監(jiān)督管理總局，實(shí)現(xiàn)了食品生產(chǎn)、消費(fèi)、流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管一體化。2015 年出臺(tái)《中華人民共和國(guó)食品安全法》，采取“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求”的法制建設(shè)，來(lái)保障人們“舌尖上的安全”[1]。2018 年，國(guó)家整合工商、質(zhì)檢、食品、藥品、物價(jià)、商標(biāo)以及專利等領(lǐng)域執(zhí)法職責(zé)成立市場(chǎng)監(jiān)管總局，單設(shè)食品安全總監(jiān)一職[2]。這種政策調(diào)整的方向既是借鑒了國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)國(guó)情實(shí)際形成的偉大創(chuàng)新，也是食品安全監(jiān)管新形勢(shì)的需要。

1 概念界定

1.1 小餐飲

目前，全國(guó)性層面沒(méi)有對(duì)“小餐飲”給出明確的概念界定，各省、直轄市、自治區(qū)根據(jù)自身實(shí)際情況，對(duì)“小餐飲”主體的定義描述有所區(qū)別，但大體意思相近[3]。例如，《吉林省食品小作坊小餐飲店小食雜店和食品攤販管理?xiàng)l例》中提到，小餐飲店是指有固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、經(jīng)營(yíng)面積小、經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、從業(yè)人員少以及經(jīng)營(yíng)條件簡(jiǎn)單，從事餐飲服務(wù)的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者；《山東省食品小作坊小餐飲和食品攤點(diǎn)管理?xiàng)l例》提到，小餐飲是指經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所面積不足50 m2，有固定門(mén)店，從業(yè)人員少，從事餐飲服務(wù)的小餐館、小吃店、小飲品店等經(jīng)營(yíng)者。

1.2 餐飲食品安全監(jiān)管

餐飲食品安全監(jiān)管的包含內(nèi)容較多，《中華人民共和國(guó)食品安全法》有以下規(guī)定。①關(guān)于食品經(jīng)營(yíng)許可方面的登記管理。在發(fā)放《食品經(jīng)營(yíng)許可證》之前，需要審批人員根據(jù)申請(qǐng)人提供的內(nèi)容進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)審核，對(duì)于沒(méi)有獲得營(yíng)業(yè)許可而進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的餐飲單位要依法進(jìn)行取締。②做好餐飲安全制度方面的管理工作。要嚴(yán)格根據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》規(guī)定的內(nèi)容對(duì)餐飲服務(wù)單位進(jìn)行監(jiān)督管理，并要求餐飲單位依法制定對(duì)應(yīng)的食品安全機(jī)制，提高食品安全保障水平。嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)餐飲制度，對(duì)于不法行為活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)厲查處。③做好許可登記方面的管理工作[4]。不定期對(duì)餐飲服務(wù)單位對(duì)應(yīng)的許可證件進(jìn)行管理，確保其符合最初的登記要求。④對(duì)于禁止行為要進(jìn)行嚴(yán)格管理。對(duì)于餐飲服務(wù)單位生產(chǎn)、加工、制造的食品原料進(jìn)行嚴(yán)格檢查，對(duì)于使用違規(guī)原料的單位要進(jìn)行嚴(yán)厲懲處。⑤做好應(yīng)急食品安全事件尤其是中毒事件的應(yīng)對(duì)工作。嚴(yán)格檢查食物中毒單位，做好原因的探究，并根據(jù)原因確定責(zé)任，對(duì)違法人員進(jìn)行嚴(yán)厲懲處。

2 小餐飲單位食品安全監(jiān)管問(wèn)題

2.1 實(shí)行登記或備案管理制度

由于“三小一攤”沒(méi)有前置審批的制約，也沒(méi)有經(jīng)營(yíng)條件的高門(mén)檻，大多地區(qū)實(shí)行登記或備案制度，不需要實(shí)地審查，經(jīng)營(yíng)戶們只要符合相關(guān)要求，通過(guò)辦證窗口簡(jiǎn)單操作當(dāng)場(chǎng)就能輕松拿下登記證。這樣的操作順序，加快了辦事速度，提高了服務(wù)水平，但是也帶來(lái)了諸多問(wèn)題。①發(fā)證后不能常態(tài)化開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，監(jiān)管人員多次上門(mén)卻次次“吃閉門(mén)羹”。②餐飲行業(yè)更新?lián)Q代速度較快，一個(gè)小餐飲店，往往是在取得登記證后不久就已經(jīng)轉(zhuǎn)讓易主。③“三小一攤”本身經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所小，位置信息模糊，甚至沒(méi)有門(mén)牌號(hào)，不利于監(jiān)管和抽樣。另外，許多地方對(duì)小餐飲的面積做出了明確規(guī)定，但是勘驗(yàn)人員在現(xiàn)場(chǎng)也只能通過(guò)目測(cè)計(jì)算經(jīng)營(yíng)面積，導(dǎo)致許多業(yè)戶在辦理登記或備案時(shí)，虛報(bào)經(jīng)營(yíng)面積，鉆漏洞的情況時(shí)有發(fā)生[5]。

2.2 行政處罰額度過(guò)低

與新《中華人民共和國(guó)食品安全法》的罰款額度動(dòng)輒5 萬(wàn)以上的罰款額度相比，大多地區(qū)小餐飲地方性條例規(guī)定的罰款額度，對(duì)小餐飲單位來(lái)說(shuō)微不足道，無(wú)法形成威懾力。而且，同樣的違規(guī)行為，對(duì)小餐飲主體的罰款額度，一般遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于經(jīng)營(yíng)性餐飲單位，這就會(huì)導(dǎo)致一定體量的經(jīng)營(yíng)戶主動(dòng)退步成小餐飲，降低了餐飲行業(yè)整體水平。

2.3 監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)不科學(xué)

當(dāng)前，各地市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)都在花費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力確保食品、藥品、特種設(shè)備三大安全工作有效開(kāi)展，在政策上也給予一定程度傾斜。但是不可否認(rèn)，由于小餐飲量大、面廣、較分散，監(jiān)管難度大，進(jìn)一步加強(qiáng)小餐飲食品安全監(jiān)管力度必不可少。小餐飲監(jiān)管工作不能僅停留在檢查有無(wú)證照、采購(gòu)原材料是否過(guò)期、經(jīng)營(yíng)衛(wèi)生條件等淺層面上，必須深入到經(jīng)營(yíng)者素質(zhì)、功能區(qū)合理分布、原材料購(gòu)進(jìn)把關(guān)以及食品加工過(guò)程如何避免交叉污染等深層面上。

2.4 監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)不完善

小餐飲監(jiān)管工作所涉及的法律法規(guī)及相關(guān)工作操作規(guī)范眾多，如小餐飲的監(jiān)督抽樣檢驗(yàn)和風(fēng)險(xiǎn)性抽樣檢驗(yàn)就是一個(gè)具有高專業(yè)要求的工作，涉及如何有目的性選擇樣品，如何操作才能不污染樣品，如何使用檢測(cè)設(shè)備等。雖然現(xiàn)有培訓(xùn)渠道和培訓(xùn)方式比較多，培訓(xùn)內(nèi)容也比較豐富，但是基層監(jiān)管人員沒(méi)有精力和時(shí)間來(lái)吸收和掌握新的業(yè)務(wù)知識(shí)，導(dǎo)致現(xiàn)在餐飲監(jiān)管隊(duì)伍里存在很多“半路出家”的工作人員[6]。小餐飲監(jiān)管工作的技術(shù)性、專業(yè)性要求，與現(xiàn)有工作人員技術(shù)能力和專業(yè)知識(shí)不足的現(xiàn)實(shí)矛盾，導(dǎo)致了目前小餐飲監(jiān)管領(lǐng)域的許多技術(shù)性工作任務(wù)，不得不依靠體制內(nèi)或者社會(huì)第三方檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展。

3 小餐飲單位食品安全監(jiān)管問(wèn)題對(duì)策

3.1 落實(shí)餐飲食品安全監(jiān)管問(wèn)責(zé)制

食品質(zhì)量安全關(guān)系重大，建立食品安全監(jiān)管行政問(wèn)責(zé)制能為從農(nóng)田到餐桌的安全食物鏈提供保障。但行政問(wèn)責(zé)制在食品安全領(lǐng)域的運(yùn)用時(shí)間較短，制度尚不完善。因此，應(yīng)在完善食品安全政府監(jiān)管體系與信息公開(kāi)制度的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化異體問(wèn)責(zé)，規(guī)范問(wèn)責(zé)程序和問(wèn)責(zé)后的官員復(fù)出程序，以更好地發(fā)揮行政問(wèn)責(zé)制在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的促進(jìn)作用。

3.2 打破小餐飲行業(yè)的從業(yè)人員“零門(mén)檻”

餐飲行業(yè)剛起步時(shí)，從業(yè)人員一般是健康即可的“零門(mén)檻”。隨著餐飲行業(yè)的蓬勃發(fā)展和食品安全監(jiān)管水平的提高，各地逐漸意識(shí)到“從業(yè)人員”專業(yè)素質(zhì)對(duì)餐飲行業(yè)發(fā)揮著舉足輕重的作用。近幾年，各地按照自身的實(shí)際情況，加強(qiáng)了對(duì)餐飲單位從業(yè)人員的把關(guān)力度。例如，寧波市要求事業(yè)單位食堂、大型餐飲單位的食品安全管理員在線培訓(xùn)并考試合格后方可上崗。但是，對(duì)于小餐飲從業(yè)人員，大多地區(qū)仍舊延續(xù)健康即可從業(yè)的“零門(mén)檻”做法。

3.3 開(kāi)展小餐飲行業(yè)從業(yè)人員全方位培訓(xùn)

在小餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)，食品安全很大程度上取決于操作人員的安全意識(shí)、操作規(guī)范程度以及相關(guān)食品安全知識(shí)的掌握情況。通過(guò)宣傳培訓(xùn)能夠增強(qiáng)小餐飲企業(yè)的安全管理意識(shí)和經(jīng)營(yíng)理念，并推動(dòng)小餐飲企業(yè)人員操作工藝的有效提升，同時(shí)能夠提高監(jiān)管對(duì)象對(duì)國(guó)家制度法規(guī)的理解，以樹(shù)立行政部門(mén)形象[7]。因此，相關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)小餐飲單位各層面從業(yè)人員的培訓(xùn)，建立多層次、多渠道的宣傳培訓(xùn)格局。小餐飲服務(wù)從業(yè)人員文化程度普遍偏低，需要?jiǎng)?chuàng)新培訓(xùn)方式，編制通俗易懂、圖文并茂的培訓(xùn)教材、知識(shí)手冊(cè)、畫(huà)報(bào)等，可以將培訓(xùn)內(nèi)容制作成視頻材料，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)實(shí)物進(jìn)行講解，做到簡(jiǎn)單易學(xué)，操作性強(qiáng)。在宣傳推廣過(guò)程中，講師團(tuán)是一種行之有效的方法，監(jiān)管部門(mén)可以充分利用這種方式進(jìn)行食品安全方面的宣傳，以提高安全知識(shí)的普及，增強(qiáng)小餐飲管理人員的安全 意識(shí)。

3.4 加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍專業(yè)能力建設(shè)

隨著大市場(chǎng)體制改革逐步深入，受各種因素影響，一部分原承擔(dān)餐飲監(jiān)管工作的專業(yè)人員并沒(méi)有繼續(xù)負(fù)責(zé)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致原本人手不足，缺少專業(yè)人員的監(jiān)管隊(duì)伍“雪上加霜”。因此，需要通過(guò)招錄餐飲相關(guān)專業(yè)畢業(yè)的公務(wù)員，增加編制，培養(yǎng)新進(jìn)入監(jiān)管人員，來(lái)壯大餐飲食品安全監(jiān)管力量。同時(shí)，要在法律法規(guī)知識(shí)和餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范專業(yè)知識(shí)方面加大培訓(xùn)力度。①開(kāi)展業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，與相關(guān)部門(mén)配合，制定餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)管干部培訓(xùn)教材，大力開(kāi)展餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)管隊(duì)伍培訓(xùn)，提高監(jiān)管隊(duì)伍的綜合素質(zhì)，提高餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)管水平，并把培訓(xùn)工作提升到制度化、常規(guī)化。②推行“師徒結(jié)對(duì)”模式，讓理論知識(shí)扎實(shí)、實(shí)操經(jīng)驗(yàn)豐富、職業(yè)素質(zhì)過(guò)硬的老同事和餐飲監(jiān)管新人結(jié)對(duì)成師徒，通過(guò)傳幫帶的方式提高餐飲監(jiān)管新人的業(yè)務(wù)能力。

4 結(jié)語(yǔ)

食品安全作為國(guó)計(jì)民生之根本，關(guān)系著人們的身體健康，是社會(huì)公眾最關(guān)注、最有切身關(guān)系的社會(huì)民生問(wèn)題。餐飲服務(wù)處在食品食物鏈的最終環(huán)節(jié)，是食品安全問(wèn)題的匯總點(diǎn)和爆發(fā)點(diǎn)，同時(shí)也是食品安全監(jiān)管的重心，做好食品安全管理監(jiān)督工作，才能保證食品質(zhì)量安全，保障人們身體健康。