互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊安全監(jiān)管現(xiàn)狀及 應(yīng)對策略研究

◎ 李 娟

（壽陽縣市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法隊，山西 壽陽 045499）

隨著居民生活水平的提高，食品安全成為社會關(guān)注的焦點，廣泛分布在村鎮(zhèn)的食品小作坊以“最后一公里”的服務(wù)理念既為居民的飲食提供了便利，又在一定程度上滿足地方特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。2016—2021 年，我國陸續(xù)出臺了19 項食品安全監(jiān)管的政策文件，各地方政府也在該領(lǐng)域逐年加大相關(guān)資源投入，堅持“零容忍”的處置原則，針對性提出了一些解決措施，食品安全事件逐年減少，整體呈現(xiàn)向好態(tài)勢。但隨著互聯(lián)網(wǎng)食品的興起，截至2020 年，互聯(lián)網(wǎng)食品年銷額破10 萬億元，互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊相關(guān)經(jīng)營主體超 1 000 萬家，不斷擴(kuò)大的互聯(lián)網(wǎng)市場與經(jīng)營參與主體規(guī)模小、分布散、水平低的行業(yè)特點為互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊安全監(jiān)管帶來諸多挑戰(zhàn)。

1 食品安全監(jiān)管

食品安全概念首次由聯(lián)合國糧農(nóng)組織（Food and Agriculture Organization，F(xiàn)AO） 在1974 年 世 界 糧食大會上提出，后續(xù)隨著食品安全形勢的發(fā)展，對食品安全的定義也在逐步演進(jìn)，目前較為權(quán)威的解讀是2003 年由FA0 與世界衛(wèi)生組織（World Health Organization，WHO）共同確定的“安全，無害健康，保證消費者按照預(yù)期用途進(jìn)行制備和食用時不會造成任何危害”[1]。2015 年，我國通過新修訂的《中華人民共和國食品安全法》對其描述為“食品無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”，從營養(yǎng)角度進(jìn)一步擴(kuò)大了食品安全管理范疇[2]。

當(dāng)前對于食品安全監(jiān)管的論述，國內(nèi)外觀點不一，歸結(jié)整理大致從廣義和狹義進(jìn)行區(qū)分，狹義的食品安全監(jiān)管是指“政府行政管理部門對生產(chǎn)經(jīng)營單位進(jìn)行監(jiān)管”，而廣義的監(jiān)管是將監(jiān)管主體擴(kuò)大化，引入社會自律性組織、個人等，監(jiān)管范圍和內(nèi)容更完整，確保監(jiān)管無死角[3]。

2 互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊現(xiàn)狀分析

食品小作坊一般是指無固定的加工場地，從業(yè)人員數(shù)量較少，生產(chǎn)工藝及生產(chǎn)設(shè)備水平簡易的食品加工個體經(jīng)營者?；ヂ?lián)網(wǎng)食品小作坊顧名思義即食品小作坊經(jīng)營者將食品銷售由線下實體門店轉(zhuǎn)移到互聯(lián)網(wǎng)線上售賣。食品小作坊具有規(guī)模小、分布點多面廣和技術(shù)流程簡便的特點，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用改變了社會發(fā)展模式，交易即時性、門店租金等交易成本下降以及不局限于時空限制交易等為商戶帶來更大的活動范圍，同時考慮成本因素，互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊原材料大部分取自本地市場，從業(yè)人員以家庭成員或附近居民為主，食品加工技術(shù)的變革為互聯(lián)網(wǎng)小作坊帶來了巨大的市場機(jī)遇。同時，食品小作坊生產(chǎn)環(huán)境差、分布廣且較為隱蔽，為了經(jīng)濟(jì)利益最大化，往往通過偷工減料、偽造產(chǎn)品商標(biāo)銷售、將不符合食品加工標(biāo)準(zhǔn)的廢料二次利用等方式造成食品安全事故頻發(fā)，事故發(fā)生后受到交易主體不真實、交易行為不透明、交易隱蔽性等影響往往取證難，部分信息通過互聯(lián)網(wǎng)迅速發(fā)酵，對政府公信力造成惡劣影響。因此，針對互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊食品安全問題頻發(fā)，急需轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的監(jiān)管理念。

3 互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊監(jiān)管現(xiàn)狀及原因分析

3.1 政府監(jiān)管現(xiàn)狀分析

對于互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊的監(jiān)管，本文分別從監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管法律法規(guī)、監(jiān)管措施說明。

從監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置看，國家市場監(jiān)督管理總局之前的監(jiān)管形式以“分段監(jiān)管”開展，各分管部門間職責(zé)交叉、操作執(zhí)行難，2018 年針對上述問題國家將國家市場監(jiān)管總局作為唯一的食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，覆蓋食品生產(chǎn)、流通和銷售全流程管理。各地市級機(jī)構(gòu)成立市場監(jiān)督管理局，負(fù)責(zé)所轄范圍內(nèi)食品生產(chǎn)、流通及餐飲服務(wù)的安全監(jiān)管工作，食品小作坊亦作為主要監(jiān)管對象。2017 年后，各地根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》修訂內(nèi)容陸續(xù)出臺本地食品小作坊專項管理辦法，食品小作坊監(jiān)管步入標(biāo)準(zhǔn)化管理。組織結(jié)構(gòu)設(shè)置上，與以往監(jiān)管三級主體相同，包括業(yè)務(wù)科室、基層派出機(jī)構(gòu)和食安辦，食安辦人員作為一線監(jiān)管員，通過專職協(xié)管員、志愿者組織廣泛開展宣傳活動，提高人們的食品安全知識普及率。

從監(jiān)管法律法規(guī)看，2015 年新修訂的《中華人民共和國食品安全法》參照實體市場監(jiān)管規(guī)定，要求互聯(lián)網(wǎng)食品經(jīng)營主體納入第三方交易平臺實名登記，依法對其審查經(jīng)營許可證后入網(wǎng)，同時賦予消費者權(quán)益保護(hù)的義務(wù)，明確了互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊管理權(quán)責(zé)義務(wù)，有效改善互聯(lián)網(wǎng)食品安全現(xiàn)狀。2020 年，為進(jìn)一步深化“證照分離”改革，地方政府先后將食品小作坊生產(chǎn)經(jīng)營許可證與營業(yè)執(zhí)照同步辦理，互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊辦理營業(yè)執(zhí)照后即可進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營銷售活動。

從監(jiān)管措施看，目前各地主要采用日常監(jiān)管與溯源摸排清理相結(jié)合的方式，從營業(yè)執(zhí)照、健康證、現(xiàn)場生產(chǎn)環(huán)境和各項票證等信息進(jìn)行監(jiān)管核實，對互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊網(wǎng)絡(luò)建檔立戶管理，對部分日期失效、溯源摸排違規(guī)經(jīng)營主體及時清除，同時與交易平臺定期開展數(shù)據(jù)核驗，確保食品小作坊信息管理透明。此外，通過設(shè)置風(fēng)險等級，將食品小作坊按照監(jiān)管重難點分類管理，提高重點經(jīng)營實體監(jiān)管力度。

3.2 互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊監(jiān)管難點分析

3.2.1 互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊經(jīng)營主體虛擬化、難溯源

互聯(lián)網(wǎng)交易存在交易成本低、便利性等優(yōu)點，但其存在交易主體不清晰、交易行為不透明等問題，雖然法律已明確網(wǎng)絡(luò)平臺與食品小作坊的權(quán)責(zé)關(guān)系，但在微信朋友圈、視頻網(wǎng)絡(luò)交易等非正規(guī)平臺交易，互聯(lián)網(wǎng)食品營業(yè)執(zhí)照與交易產(chǎn)品類型嚴(yán)重不符等現(xiàn)象仍屢見不鮮，監(jiān)管部門受限于客觀因素（經(jīng)營主體常更換網(wǎng)絡(luò)信息等）無法查證經(jīng)營主體，無法有效履行監(jiān)管職責(zé)[4]。

3.2.2 互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊法律關(guān)系主體定性難

與傳統(tǒng)交易類型不同，互聯(lián)網(wǎng)交易中第三方平臺的出現(xiàn)使得原有買賣關(guān)系變得復(fù)雜起來，包括第三方平臺與消費者的關(guān)系、第三方平臺與食品小作坊的關(guān)系、食品小作坊與消費者的關(guān)系。正規(guī)平臺可以實現(xiàn)政府信息互相監(jiān)督，但對于網(wǎng)絡(luò)灰色地帶的交易平臺交易，如線下訂餐服務(wù)、朋友圈售賣等，仍存在諸多盲區(qū)。

3.2.3 互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊供給信息不對稱

為規(guī)避線下監(jiān)管，互聯(lián)網(wǎng)小作坊報備產(chǎn)品與實體銷售產(chǎn)品制作檢驗標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，目前對于食品質(zhì)量信息監(jiān)測主要以政府抽檢和網(wǎng)絡(luò)平臺交易評價反饋為主，這兩種在某種程度上無法真實體現(xiàn)出食品質(zhì)量。如常見的重金屬超標(biāo)、營養(yǎng)結(jié)構(gòu)失衡等問題無法通過肉眼辨別，只能通過檢驗檢測才能確定危害性。

3.2.4 互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊經(jīng)營主體身份弱小，易受網(wǎng)絡(luò)關(guān)注

2022 年發(fā)生的“賣150 碗熟肉賠償5 萬元”新聞充斥各大網(wǎng)站，雖然小作坊經(jīng)營主體已是多年從業(yè)者，但由于商標(biāo)瑕疵缺陷產(chǎn)生法律糾紛，且消費者存在釣魚式購買的嫌疑，多重信息疊加迅速吸引網(wǎng)絡(luò)關(guān)注，給政府公平依法監(jiān)管帶來諸多困擾。

3.3 互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊安全監(jiān)管難的原因分析

3.3.1 基層監(jiān)管力量薄弱

基層監(jiān)管力量薄弱主要體現(xiàn)在基層監(jiān)管隊伍數(shù)量少、執(zhí)法力不足。例如，浙江某地注冊食品經(jīng)營單位13 000 余家，但基層監(jiān)管人員不足百人，剔除職能部門負(fù)責(zé)對接上級單位工作人員外，基層執(zhí)法力量不足30%，且日常除安全監(jiān)管職責(zé)外，還包括舉報投訴、產(chǎn)品質(zhì)量等工作。執(zhí)法力量上，雖然近些年強(qiáng)化專業(yè)人員招錄，但現(xiàn)有執(zhí)法力量仍存在非專業(yè)類人員執(zhí)法。

3.3.2 監(jiān)管準(zhǔn)入門檻低

本著減輕行政流程的“多證合一”政策雖然為商戶提供了一定的便利性，但對監(jiān)管主體而言，事后查證與標(biāo)注信息不符的情形需加大資源投入，規(guī)范經(jīng)營行為，這種做法造成了執(zhí)法成本浪費，也為經(jīng)營業(yè)主帶來時間、物質(zhì)浪費。

3.3.3 質(zhì)量管理水平不高

互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊生產(chǎn)受到生產(chǎn)工藝限制，產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不明確，實驗室數(shù)據(jù)缺失或造假現(xiàn)象嚴(yán)重，保質(zhì)期等信息憑借主觀經(jīng)驗判斷，帶來嚴(yán)重的安全隱患。

3.3.4 行業(yè)規(guī)范性差

行業(yè)規(guī)范性差主要表現(xiàn)為培訓(xùn)意愿不強(qiáng)，行業(yè)協(xié)會自律難等。由于食品小作坊以家族式經(jīng)營為主，安全衛(wèi)生培訓(xùn)耗時長且內(nèi)容單一，培訓(xùn)意愿低。食品加工同質(zhì)性高，且部分工藝帶有祖?zhèn)髅胤教卣鳎蟛糠纸?jīng)營主體不尋求聯(lián)合經(jīng)營，無從談起商業(yè)自律[5]。

4 互聯(lián)網(wǎng)食品小作坊安全監(jiān)管的對策建議

4.1 廣開言路，采用分層監(jiān)管

隨著人們對食品安全關(guān)注度的提升，市場監(jiān)管總局除加大抽檢次數(shù)、抽檢范圍外，還需借助互聯(lián)網(wǎng)交易平臺信息集中可獲取優(yōu)勢，第一時間掌握食品安全運行數(shù)據(jù)，針對問題商家和投訴問題集中定向抽檢，同時第一時間將抽檢情況、商家處罰及整改落實情況通報消費者，營造良性的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管氛圍。

4.2 多管齊下，改善食品質(zhì)量信息

構(gòu)建食品信用擔(dān)保機(jī)制，食品質(zhì)量與擔(dān)保單位強(qiáng)關(guān)聯(lián)，運用民間市場力量強(qiáng)化監(jiān)管，通過政府、商戶、社會組織協(xié)同合作提高食品質(zhì)量信息可信度。

4.3 加強(qiáng)實名制管理與平臺自律管理

對參與經(jīng)營食品加工銷售的平臺，需切實履行實名登記義務(wù)，對具備許可條件的食品小作坊經(jīng)營主體準(zhǔn)予入網(wǎng)經(jīng)營，同時需定期配合政府部門對經(jīng)營主體進(jìn)行現(xiàn)場抽檢核驗備案和構(gòu)建平臺信用評價機(jī)制，按照抽檢結(jié)果和信用評價結(jié)果實行分類管理，最大限度減少安全事故發(fā)生。此外，除網(wǎng)絡(luò)食品和網(wǎng)絡(luò)餐飲外，隨著各類平臺經(jīng)濟(jì)的興起，相關(guān)食品監(jiān)管法律法規(guī)出臺刻不容緩，監(jiān)管理念與措施也需創(chuàng)新改進(jìn)，以平衡處理地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與食品安全衛(wèi)生的矛盾。