官員主動投案的生成邏輯與實用理性反腐進路

梁玉柱

[中共中央黨校（國家行政學院） 應急管理培訓中心，北京 100091]

“過而能改，善莫大焉”是中國傳統(tǒng)倫理道德對犯過錯之人的寬恕之道，也催生了傳統(tǒng)法律對自首在實質(zhì)和程序上的規(guī)定。這一對待犯過錯之人的法律、道德傳統(tǒng)延續(xù)至今，雖有變革，但仍影響著當下的法律和道德實踐。這種延續(xù)與傳承在近年的政治生活和司法實踐中異常引人矚目?！巴栋缸允住比脒x2018年度十大反腐熱詞，“主動投案”連續(xù)入選2019 年度、2020 年度十大反腐熱詞，在反腐熱詞中保持著唯一的連續(xù)性。與接連入選年度反腐熱詞對應的，是主動投案人員的連續(xù)性和爆發(fā)式增長。從黨的十九大召開到2018 年年底，全國共有5000余名黨員干部主動投案。而2019 年，全國有10357人主動投案，其中中管干部5 人、省管干部119 人。2020年，全國有1.6萬人向紀檢監(jiān)察機關主動投案，6.6 萬人主動交代問題①。2021 年主動投案規(guī)模更加龐大，尤其是政法隊伍教育整頓后政法干警主動投案規(guī)?？涨?。主動投案意味著主動向國家機關交代問題，接受隨之而來的懲罰。以往這種小概率事件，近年卻如此大規(guī)模地增長，可見主動投案不是簡單的個別官員“良心未泯”，而是有著特定的制度支撐和運轉(zhuǎn)邏輯。然而，對這一政治生活中不可忽視的主動投案潮為何發(fā)生，學術界卻鮮見相應的學理討論。本研究首先對主動投案概念進行辨析，在此基礎上基于121名廳級及以上官員主動投案數(shù)據(jù)分析主動投案的現(xiàn)象特征，分析官員主動投案的邏輯所在，并給出相應的理論總結(jié)和對策建議。

一、主動投案的概念解析及現(xiàn)象特征

（一）主動投案的概念解析

主動投案是近年反腐敗領域的新鮮詞。在中央及省級紀委監(jiān)委的官員調(diào)查通報中，官員的投案話語也出現(xiàn)了從混用到明確的過程。2018 年7 月，中央紀委國家監(jiān)委發(fā)布河北省政協(xié)原副主席艾文禮接受紀律審查和監(jiān)察調(diào)查的通報，這是國家監(jiān)委成立后第一個到中央紀委國家監(jiān)委投案自首的原省部級領導干部，使用的是“投案自首”話語。但其后一些省級紀委監(jiān)委的通報中出現(xiàn)“自動投案”和“投案自首”混用，還有“主動投案自首”“自首”等投案話語。這一投案話語的混用顯示出2018 年紀檢監(jiān)察體制改革以來，紀檢監(jiān)察話語與法律術語還未完全區(qū)分開來。直到2019年5月，中央紀委國家監(jiān)委對云南省委原書記秦光榮的紀律檢查和監(jiān)察調(diào)查通報中，使用“主動投案”明確下來，并在其后的劉士余案等案中“主動投案”的投案話語被確定下來，并沿用至今。

與投案自首、主動投案自首、自首等話語不同，主動投案并不含有自首的意思。自首是法律用語，《刑法》第六十七條規(guī)定，犯罪以后自動投案，如實供述自己的罪行的，是自首。自首必不可少的要件是“如實供述自己的罪行”。主動投案是否構(gòu)成自首還取決于是否如實供述自己的罪行。現(xiàn)實中就存在著個別黨員干部和公職人員“投而不供”“供小掩大”等假投案情形。也存在“特別自首”的情形，自首就不存在主動投案情形，即刑法所規(guī)定的，被采取強制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如實供述司法機關還未掌握的本人其他罪行的，構(gòu)成自首。這種自首自然不屬于主動投案范疇。各級紀委監(jiān)委對官員投案的紀律審查和監(jiān)察調(diào)查通報強調(diào)的是自動投案或主動投案，并不確定是否自首，因此使用自動投案或主動投案的投案話語更合適，區(qū)別于作為法律術語的自首，也是把握紀與法界限的必然要求。所以主動投案重點在于問題官員主動上門、主動交代問題，而是否如實供述自己罪行并不一定。從用語準確性上來說，主動投案與投案自首的話語鑒別依然是必要的。

（二）主動投案的現(xiàn)象特征

基于數(shù)據(jù)的可得性和完整性考慮，本研究從中央紀委國家監(jiān)委官方網(wǎng)站以及省級紀委監(jiān)委官方網(wǎng)站系統(tǒng)搜集了從2018 年7 月到2022 年1 月之間主動投案的廳級及以上官員，共121個樣本，不包括國企、高校官員?；?21 名廳級及以上官員的樣本數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，主動投案官員群體有著五個顯著的特點，展現(xiàn)出主動投案中問題官員的特征。

第一，高齡干部居多。在我國，廳級及以上官員屬于高層級領導干部，以中年干部為主，但主動投案干部年齡普遍偏高。在121 名樣本官員中，主動投案時年齡最小的45歲，年齡最大的69歲，平均年齡達到58.4歲，眾數(shù)和中位數(shù)皆為58歲。55歲及以上的共97人，占比高達80%；60歲及以上的共45人，占比達37%。可見，主動投案的問題官員年齡相對更高，退休或即將退休的官員占比很高。

第二，副職干部為主，地方正職極為少見。與高齡干部居多相契合的是，已退休或退居二線的非領導正職官員較多。從投案時官員正、副職位及單位屬性的交叉表可以看到，投案時任地方正職，尤其是黨委、政府的正職官員的極少，而地方副職、部門副職和非領導職務官員占據(jù)絕大多數(shù)。在120個有效數(shù)據(jù)中（見表1），僅3 人時任地方黨委、政府正職官員主動投案，占比僅2.5%。與之相對的是地方副職較多，達到了40名，其中最多的是14名地方人大常委會副職，黨委副職、政府副職分別有12名、13名，部門副職為24 名，非領導職務（巡視員為主）達到24 名。可見，高級官員主動投案中地方黨委、政府“一把手”極為少見，更多的是地方副職、部門正副職及非領導職務官員。

表1 單位的性質(zhì)與投案時正副職位交叉表

第三，政法干部突出。從投案干部的工作履歷和任職單位來看，政法干部主動投案現(xiàn)象突出。在16 名部門正職投案干部中，8 名為地方檢察院檢察長，3名為地方法院院長，司法機關官員主動投案現(xiàn)象顯著。地方黨委的12 名副職中，7 名為黨委副書記或黨委常委兼政法委書記。除了檢察院、法院，公安系統(tǒng)領導干部主動投案也較多。從工作經(jīng)歷看，121 名主動投案干部中54 名有政法系統(tǒng)工作經(jīng)歷。與紀檢監(jiān)察、組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)以及經(jīng)濟管理、社會管理等部門相比，政法口的領導干部主動投案現(xiàn)象更加突出。

第四，地區(qū)規(guī)模差異顯著。不同地方主動投案人數(shù)呈現(xiàn)出明顯差異。在31個省級單位（不包含港澳臺）以及中央層級中，主動投案最多的為云南省，達22 人，其次為河南省，達19 人，兩省之和基本占據(jù)樣本總量的1/3。云南省委原書記秦光榮主動投案，河南省人大常委會黨組副書記、副主任王鐵主動投案對云南、河南的官員主動投案形成明顯的帶動效應。相對較多的省份包括河北11 人、浙江10人、黑龍江7 人、內(nèi)蒙古7 人，其余省級單位及中央層級干部投案人數(shù)在5人及以下。主動投案現(xiàn)象與地方反腐形勢、地方政治生態(tài)高度關聯(lián)，主動投案具有顯著的帶動效應。

第五，廉潔問題嚴重，多種違紀事實并存。從可查證的各級紀委監(jiān)委公布的61 名主動投案官員的審查調(diào)查通報來看，投案官員違紀違法現(xiàn)象突出，尤其是違反廉潔紀律的達59人，占比96.7%；涉嫌受賄犯罪的有52 人，占比85.2%?？梢?，廉潔問題是主動投案官員的共性問題。除此之外，違反組織紀律的也較多，有52 人。違反中央八項規(guī)定、違反政治紀律、違反工作紀律、違反生活紀律的問題官員分別有40人、33人、26人、20人，有著相對較高的比例。而違反群眾紀律、涉嫌貪污犯罪、涉嫌濫用職權罪的問題官員較少，分別有8 人、3 人、2 人。涉嫌其他犯罪的也極少，罪名包括行賄罪、利用影響力受賄罪、徇私枉法罪、徇私舞弊罪，各有1—2例。從整體來看，絕大多數(shù)主動投案官員存在著明顯的廉潔問題以及其他多種違紀問題并存。

二、官員主動投案的三重邏輯：實踐、制度與價值

主動投案是問題官員主動向組織說明問題，接受隨之而來的懲罰，并且認可這一選擇。從這一判斷來看，主動投案包含著三個關鍵要素：問題呈現(xiàn)、相應懲罰、自我認可。從上述主動投案現(xiàn)象看，主動投案并非簡單的投案官員數(shù)急劇增長，而是特定類型的官員主動投案居多。那么這些特定類型的官員在主動投案三個要素上是否具有其特殊性，進而影響了問題官員投案與否的選擇？本研究認為，主動投案雖是問題官員個體選擇，卻是在國家反腐制度環(huán)境下的結(jié)果，深受國家反腐敗實踐的影響。主動投案官員的年齡、職位、部門、地區(qū)、問題的特征具有鮮明的指向性，與問題暴露風險、懲罰強度、政治覺醒三個因素高度關聯(lián)。主動投案現(xiàn)象的發(fā)生學解釋需要在近年國家反腐敗的實踐邏輯中理解，在官員所處制度環(huán)境中理解，其背后也蘊含著一套腐敗官員懲治的中國邏輯。在此思路下，本研究提出，官員主動投案是三重邏輯交織影響的結(jié)果，即國家腐敗發(fā)現(xiàn)能力與問題官員暴露風險的實踐邏輯、腐敗懲罰彈性機制與問題官員理性計算的制度邏輯、國家政治教化功能與問題官員政治覺醒的價值邏輯。在此假設下，本研究將從制度變革、典型案例等方面加以論證。

（一）國家腐敗發(fā)現(xiàn)能力與問題官員暴露風險的實踐邏輯

腐敗之所以被稱為“政治之癌”，在于腐敗具有的天然破壞性。無論一個機構(gòu)或一項政策的目標是什么，腐敗都能導致目標無法實現(xiàn)。世界各國面臨著不同程度的腐敗問題，腐敗成為橫亙在實現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展道路上的一道亟待逾越的障礙。而從中國發(fā)展進程看，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是當下中國發(fā)展的根本議題，而腐敗治理能力和腐敗治理體系是其重要內(nèi)容。反腐敗斗爭是中國國家治理面臨的一個迫切需要解決的議題。2012年10月，黨的十八大報告中提出，反對腐敗、建設廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關注的重大政治問題。這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。十八大以來，黨中央發(fā)起了全面從嚴治黨、全面從嚴治吏的持續(xù)性高壓反腐。到2017 年10 月，黨的十九大報告再次鮮明地指出，腐敗是我們黨面臨的最大威脅?？梢?，盡管經(jīng)歷了十八大以來黨中央領導下的強力反腐，中國的腐敗問題依然嚴重。

盡管自2012年十八大以來高壓反腐持續(xù)不斷，但主動投案潮現(xiàn)象卻是2018年以后的事情，其中最為關鍵的變革是2018 年國家紀檢監(jiān)察體制改革。對于反腐敗而言，最為基礎的首先是腐敗發(fā)現(xiàn)能力。增強國家腐敗發(fā)現(xiàn)能力，使腐敗無處遁形，是國家反腐實踐的必然選擇。國家腐敗發(fā)現(xiàn)能力越強，官員越可能主動交代問題。監(jiān)督系數(shù)是問題暴露的變量。在中國現(xiàn)行體制下，與地方正職相比，地方副職的問題更容易暴露。與不受監(jiān)督的官員相比，受到監(jiān)督的官員更容易暴露問題。不論是紀委，還是監(jiān)委，首要職責都是監(jiān)督，在此基礎上才能執(zhí)紀、問責和調(diào)查、處置。2018年，國家紀檢監(jiān)察體制改革以來，國家從兩個方面增強自身腐敗發(fā)現(xiàn)能力，使問題官員的暴露機率增大，推動主動投案潮成為可能。

第一，推動紀檢監(jiān)察機構(gòu)改革，實現(xiàn)對公權力監(jiān)督的“人員-過程”全覆蓋。在2018年黨和國家機構(gòu)改革之前，體制內(nèi)對公職人員的監(jiān)督權力分散在黨的紀律檢查機關、政府行政監(jiān)察機關、檢察院職務犯罪偵查與預防部門，存在著權力分散的“內(nèi)部多元主義”［1］問題，導致監(jiān)督人員有漏洞、監(jiān)督主體權威不對稱、事后監(jiān)督為主的問題，大大削弱了國家的腐敗發(fā)現(xiàn)能力。為此，2018 年《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中提出組建國家監(jiān)察委員會，并且同中央紀律檢查委員會合署辦公，履行紀檢、監(jiān)察兩項職責，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家機關監(jiān)督、黨的紀律檢查和國家監(jiān)察有機統(tǒng)一。新的國家監(jiān)察機構(gòu)在職能上，將監(jiān)察部、國家預防腐敗局的職責，最高人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等反腐敗相關職責整合，實現(xiàn)權力集中、機構(gòu)合一，加之黨的紀律檢查機關對黨員干部的監(jiān)督，增強了組織權威和組織的腐敗發(fā)現(xiàn)能力。新的紀檢監(jiān)察機構(gòu)實現(xiàn)了對人員和過程的全覆蓋。首先，監(jiān)察體制改革將原本狹窄的行政監(jiān)察變?yōu)閺V義的國家監(jiān)察，《監(jiān)察法》的監(jiān)察對象從行政部門公職人員擴大為所有行使公權力的人員。六類監(jiān)察對象中第一類為“中國共產(chǎn)黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業(yè)聯(lián)合會機關的公務員，以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員”。監(jiān)察委員會成為與行政機關、檢察機關、審判機關同級的，由人大產(chǎn)生、向人大負責的國家機關，改變了以往行政監(jiān)察部門無法對人大、政協(xié)、法院、檢察院等機關公職人員監(jiān)督的局面。正是這一改變，使得國家監(jiān)察機關對原本無力監(jiān)督的人大、政協(xié)、檢察院、法院等機關的公職人員有了合法的監(jiān)督權力。除了人員覆蓋增強監(jiān)督可及性外，過程覆蓋也改變了以往事后監(jiān)督的局面，使得紀委監(jiān)委全面參與到需要監(jiān)督的事項之中，提高了組織問題發(fā)現(xiàn)能力。

第二，改革權力監(jiān)督方式，以巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督等方式提升監(jiān)督的專業(yè)性和權威性。隨著紀委監(jiān)委機構(gòu)改革，監(jiān)督方式也發(fā)生了顯著變化，其中尤為突出的是巡視、派駐監(jiān)督的作用。巡視監(jiān)督是上級黨委對下級黨委的政治體檢，巡視監(jiān)督內(nèi)容涉及廣泛。巡視組可以根據(jù)工作需要，針對所轄地方、部門、企事業(yè)單位的重點人、重點事、重點問題或者巡視整改情況，開展機動靈活的專項巡視。不僅如此，巡視監(jiān)督把自上而下的組織監(jiān)督和自下而上的民主監(jiān)督結(jié)合起來，進駐前公布巡視對象，多方面收集問題線索；進駐后公開信箱郵箱和舉報電話，接待群眾來訪；巡視結(jié)束后公開反饋意見和被巡視黨組織整改情況，體現(xiàn)出黨內(nèi)監(jiān)督的嚴肅性和主動接受群眾監(jiān)督的自覺性。巡視監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的有效方式，極大提升了上級黨委、紀委的腐敗發(fā)現(xiàn)能力，也對問題官員起到極大的震懾作用。例如，浙江紹興市政協(xié)原副主席陳建設2004 年退休，15 年后也即2019 年2 月主動投案。據(jù)其表述，由于2018年年底浙江省委巡視組對紹興巡視，自感組織已掌握了自己的違紀違法事實，難逃黨紀國法的追究。同時，逃往國外的路走不通，不如主動向組織交代，坦白從寬，爭取從輕處理。像陳建設這種在巡視組入駐之后主動投案的官員并不在少數(shù)，顯示出巡視監(jiān)督的震懾能力和問題發(fā)現(xiàn)能力。

與巡視利劍同樣具有威懾力的是派駐監(jiān)督。紀檢監(jiān)察體制改革后，改變了以往部門內(nèi)設紀檢監(jiān)察組的做法，通過派駐的方式代替內(nèi)部監(jiān)督，實質(zhì)上變以往虛弱的同級監(jiān)督為權威的上級監(jiān)督。不僅是對行政部門派駐，也包括向人大、政協(xié)、法院、檢察院等機關的派駐監(jiān)督。派駐監(jiān)督方式增強了紀檢監(jiān)察的權威性、獨立性，既有著“派”的權威，又有著“駐”的優(yōu)勢。“派”的權威解決了不敢監(jiān)督的問題，是權力結(jié)構(gòu)的重要調(diào)整?！榜v”的優(yōu)勢解決了如何有效獲取信息的問題，為有效監(jiān)督打下了基礎。

機構(gòu)改革和方式改革，使原本未納入紀檢監(jiān)察范圍的公職人員被納入監(jiān)督范圍，且更具威懾力、權威性和獨立性，提高了國家腐敗發(fā)現(xiàn)能力，使原本監(jiān)督薄弱的副職領導、政法官員、部門正副職官員以及非領導職務官員問題暴露的機率日益顯著，這也是為何這些群體的領導官員更傾向于主動投案的基本邏輯。但是既然官員自身暴露風險加大，為何選擇主動投案而非掩蓋事實？這里就涉及主動投案的第二個因素，即懲罰機制。

（二）腐敗懲罰彈性機制與問題官員理性計算的制度邏輯

如果說“法網(wǎng)恢恢、疏而不漏”展現(xiàn)了國家的腐敗發(fā)現(xiàn)能力，“坦白從寬、抗拒從嚴”的懲罰原則則是國家腐敗懲罰彈性機制的生動體現(xiàn)。腐敗懲罰彈性機制影響著問題官員理性計算，進而影響著問題官員主動投案與否。當腐敗懲罰具有彈性或收縮性，問題官員具有爭取從寬的空間時，其則可能會主動交代問題。而當腐敗懲罰不具收縮性時，其主動投案與消極抵抗所受懲罰力度一樣，問題官員沒有爭取從寬的空間，很難會自我暴露，相反會積極掩蓋腐敗事實，逃避懲罰。腐敗懲罰彈性機制的確立受到腐敗原因認定和腐敗懲罰根據(jù)的影響。

從腐敗原因認定看，國家確立起實踐導向的人性觀，為腐敗解釋留下了討論空間。馬克思主義者堅持唯物史觀，對于人性主張歷史的認識。腐敗并不是性格使然，而是社會環(huán)境與個人選擇的結(jié)果。人性是由歷史決定的各種社會關系的總和。在這一認識觀指導下，國家主張辯證看待腐敗官員的錯誤。如習近平總書記所言：“分析這些年來查處的典型腐敗案件，都有一個量變到質(zhì)變、小節(jié)到大錯的過程。如果在剛發(fā)現(xiàn)問題時組織就及時拉一把，一些干部也不至于在錯誤的道路上越滑越遠?！保?］這種實踐導向的人性觀強調(diào)從社會環(huán)境的角度思考官員腐敗問題，使得對官員的懲罰要考慮多重原因。

從腐敗懲罰根據(jù)看，存在三種不同懲罰合法性解釋：一是功利論或效益論，以懲罰的效果為考量基礎，威懾、教育、改造、感化都是功利主義的論證；二是報應論，懲罰的目的不是增進社會福祉，而應當是正義的體現(xiàn)，懲罰與本身的罪責相適應；三是功利論與報應論相結(jié)合的混合理論，也稱并合主義，將責任報應與預防目的結(jié)合起來說明刑罰的正當化根據(jù)?！皯颓氨押蟆⒅尾【热恕睂儆诨旌侠碚?，既強調(diào)對犯罪人員的應有懲罰，也強調(diào)懲罰所產(chǎn)生的包括震懾、改造、教化等效果。在這種懲罰合法性根據(jù)下，刑罰相適應就成了一個具有不確定性的議題，需要考慮具體案件的構(gòu)成及其運作背景。

腐敗原因認定和腐敗懲罰根據(jù)使腐敗懲罰彈性機制成為可能。這種彈性機制也與國家反腐實踐要求相一致。在反腐敗壓力下，為提升反腐敗能力和司法效率，國家近年出臺并完善了一系列更具伸縮性和彈性的腐敗懲罰的黨紀國法，并完善了腐敗懲罰彈性機制的保障機制，為問題官員主動投案提供了理性計算的激勵。

首先，自首、坦白、立功是刑法量刑中從寬懲罰的固有情節(jié)。對于自首的犯罪分子，刑法原本就規(guī)定可以從輕或者減輕處罰。其中，犯罪較輕的，可以免除處罰。對于坦白而言，犯罪嫌疑人雖不具有自首情節(jié)，但是如實供述自己罪行的，可以從輕處罰；因其如實供述自己罪行，避免特別嚴重后果發(fā)生的，可以減輕處罰。犯罪分子有立功表現(xiàn)的，原則上應當從寬處罰。除了國法，2018 年出臺的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第三章“紀律處分運用規(guī)則”對紀律處分的從輕或減輕、從重或加重處分的情形也有清晰的規(guī)定，其主旨在于鼓勵問題黨員主動交代問題、配合審查工作、積極檢舉、主動挽回損失等類似刑法中的自首、坦白、立功等情形，以爭取黨紀上的從寬處分。

國家紀檢監(jiān)察體制改革后，對官員腐敗的調(diào)查職能由隸屬于檢察院的反貪局轉(zhuǎn)到紀委監(jiān)委，對自首等從寬情形的認定工作也主要由紀委監(jiān)委展開，當然，是否構(gòu)成自首等情形仍歸屬法院判決權力。2018年頒布的《監(jiān)察法》規(guī)定，涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人主動認罪認罰，并具有下述兩種情形，經(jīng)監(jiān)察機關領導人員集體研究，并報上一級監(jiān)察機關批準，在移送人民檢察院時提出從寬處罰的建議：（1）包括自動投案、真誠悔罪悔過；積極配合、如實供述；積極退贓，減少損失；重大立功表現(xiàn)，涉及國家重大利益等情節(jié)。（2）揭發(fā)有關人員職務違法犯罪行為，查證屬實，或者提供重要線索的，有助于調(diào)查其他案件?！侗O(jiān)察法》延續(xù)了《刑法》中從寬的情形和規(guī)定。但并非主動投案就能獲得紀委監(jiān)委的從寬處罰建議，也如刑法中的規(guī)定。對此，四川省紀委副書記、省監(jiān)委副主任張乾華提出：“監(jiān)察機關提出從寬處罰建議，應在堅持以事實為根據(jù)、以法律為準繩基礎上，綜合評估被調(diào)查人的犯罪事實、性質(zhì)、情節(jié)和認罪悔罪態(tài)度及表現(xiàn)，涉案人員態(tài)度和對調(diào)查工作發(fā)揮的作用，充分考慮從寬處罰建議是否有利于彰顯‘懲前毖后、治病救人’精神，是否有利于案件的順利查辦，是否有利于提高反腐敗工作效率等因素，審慎穩(wěn)妥提出建議?！保?］可見，從寬與否并不遵循形式主義的規(guī)定，相反，具有實用主義的顯著特點。

認罪認罰從寬制度亦是腐敗懲罰彈性機制的體現(xiàn)之一，于2018年寫進新的《刑事訴訟法》。《刑事訴訟法》第十五條規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人自愿如實供述自己的罪行，承認指控的犯罪事實，愿意接受處罰的，可以依法從寬處理?！缎淌略V訟法》對認罪認罰從寬的要求、程序、例外情況等做了詳細規(guī)定。2019 年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部發(fā)布的《關于適用認罪認罰從寬制度的指導意見》規(guī)定，對犯罪嫌疑人、被告人具有自首、坦白情節(jié)，同時認罪認罰的，應當在法定刑幅度內(nèi)給予相對更大的從寬幅度。認罪認罰從寬制度成為刑事訴訟法內(nèi)法定的腐敗懲罰彈性機制，為腐敗分子提供了又一重激勵。需要強調(diào)的是，認罪認罰從寬制度與《監(jiān)察法》規(guī)定的主動認罪認罰并不同，兩者法律根據(jù)、認定機關、司法效力皆有差異。

國家腐敗懲罰彈性機制給予問題官員提供了投案激勵。問題官員的理性計算表現(xiàn)于，在暴露風險日益增強下主動投案爭取從寬處理，構(gòu)成量刑上的工具理性。自首、立功、積極退贓、認罪悔罪等量刑上的從寬情節(jié)以及認罪認罰程序上的從寬情節(jié)，使主動投案的問題官員謀求寬大處理成為可能。以最具代表性的艾文禮案來說，其受賄金額達6400余萬元，被判刑8 年，罰金300 萬人民幣。根據(jù)《刑法》規(guī)定，論罪應對其判處十年以上有期徒刑或者無期徒刑，并處罰金或者沒收財產(chǎn)。之所以從寬判刑，因其具有三處從寬處罰情節(jié)：主動投案，如實供述自己罪行的自首情節(jié)；真實悔罪、積極退贓；認罪認罰。對艾文禮案件審判后，審判長強調(diào)，自首屬實體性規(guī)范，認罪認罰從寬處罰系程序性規(guī)范。前者主要出于節(jié)約國家司法成本，讓司法機關及時有效地實現(xiàn)懲罰犯罪、保護人民的刑法目的而設立。后者則是進入刑事訴訟程序后行為人對司法機關、監(jiān)察機關評價行為的認可態(tài)度。同時適用兩項從寬處罰制度符合法律規(guī)定，不屬于重復評價。在本研究涉及案例中只查到公布的12 名主動投案官員的判決資料，全部符合自首情節(jié)，其中全部12 名認罪認罰、10名具有積極退贓情節(jié)、4名獲得了依法從輕處罰、10名獲得了依法減輕處罰。

腐敗懲罰彈性機制的保障機制同樣重要。紀檢監(jiān)察體制改革為腐敗懲罰彈性機制有效運作提供了運作環(huán)境。在改革之前，對黨員的紀律審查和行政官員的行政監(jiān)察，尤其是對非行政系統(tǒng)官員依賴于黨紀審查，采取“雙規(guī)”的措施。但是“雙規(guī)”不僅存在非法證據(jù)等問題，也存在彈性懲罰涉及要素的認定問題。正如廉政專家陸群所指出的，“雙規(guī)”對象如果最終被追究刑事責任，被判刑了，他被紀檢監(jiān)察機關限制自由的時間是不能夠折抵刑期的，對當事人實際上也不公平。另外，在“雙規(guī)”期間立功、自首等表現(xiàn)，到了法庭也很難被認定。紀檢監(jiān)察體制改革以“留置”取代了“雙規(guī)”，理順了刑期、自首、立功等問題。這種制度改進為腐敗懲罰彈性激勵機制提供了更制度化、更具穩(wěn)定性的吸引力和保障。

（三）國家政治教化功能與問題官員政治覺醒的價值邏輯

問題官員理性計算是在既定的暴露風險下的理性選擇，展現(xiàn)出官員工具理性的一面。有研究認為，主動投案是犯罪主體在面臨懲罰和從輕處罰的機會時，權衡利弊后做出的理性選擇，而不是某種道德和社會規(guī)范驅(qū)動的結(jié)果。在肯定工具理性的同時，我們是否應該簡單拒絕思考道德或者政治忠誠等價值的作用呢？如果僅從量刑長短計算來看，為何許多貪官畏罪自殺而不選擇主動投案？這恰恰說明必須引入價值理性在對官員主動投案行動中的理解，而這也是理性選擇理論忽略了的重要方面。如福柯所指出的，“不存在獨立自主、無處不在的普遍形式的主體，正相反，主體是在被支配中建立起來的。當然是建立在一系列的特定文化氛圍中的規(guī)則、樣式和建構(gòu)的基礎之上”［4］。那么主動投案官員身處何種文化氛圍，又是如何影響其投案選擇呢？

基于主動投案資料分析，本文認為，國家政治教化和官員政治覺醒是影響問題官員主動投案的價值維度?，F(xiàn)代政治生活中的教化深刻影響著公職人員的政治忠誠和組織信任，但也常?？梢钥吹健芭_上高調(diào)反腐，臺下大肆腐敗”的“雙面人”。腐敗懲罰彈性機制對問題官員具有普適性，但每個官員的忠誠度、信任度不同，由此影響著問題官員對國家腐敗發(fā)現(xiàn)能力以及國家從寬真實性的判斷。如果政治忠誠度高，在問題暴露風險加大的背景下，問題官員將會主動交代問題，積極退贓，不與組織對抗，以爭取寬大處理，其忠誠背后是信任黨和國家。相反，如果政治忠誠度低，則會積極轉(zhuǎn)移贓款贓物、銷毀證據(jù)、訂立攻守同盟等，其忠誠的并非黨和國家，而是小圈子、小山頭。同樣政治忠誠也會影響著問題官員對腐敗懲罰彈性機制的計算，造成“假投案、真算計”。例如，對甘肅平?jīng)鍪形Ｎ?、市政府原常務副市長黃繼宗的審查調(diào)查指出，其“藐視黨紀國法，工于心計，迫于形勢搞假投案刺探虛實，交代問題避重就輕，處心積慮對抗組織審查調(diào)查，企圖蒙混過關”。這種典型的假投案，被認為是“對組織不忠誠、不老實”，本質(zhì)上是缺乏政治忠誠。

在本輪主動投案潮中，檢察系統(tǒng)主動投案現(xiàn)象突出，但也有檢察官員在問題暴露風險增大的背景下并未主動投案，而是抱著僥幸心理毀滅證據(jù)。重慶市巫山縣檢察院原黨組書記、檢察長牟國清在其懺悔書中交代，“從我的關系人被留置到我接受審查調(diào)查，這48天我終日惶惶不安，亦產(chǎn)生過主動投案的念頭，但是僥幸心理占了上風，最終讓自己錯失了自我拯救的機會”，“執(zhí)迷不悟，天真地認為憑自己多年的偵查經(jīng)驗可以對抗組織的審查調(diào)查。我轉(zhuǎn)移涉案物品，多次與他人串供、訂立攻守同盟”［5］?？梢钥吹?，所謂僥幸心理實質(zhì)上是對國家反腐能力缺少正確認知，而串供等行為更顯示出對黨和國家的不忠誠。這種政治忠誠上的問題導致在問題暴露風險增大背景下，依然拒絕主動投案。

政治忠誠并非非理性行為，相反忠誠是行為人對組織環(huán)境及個體行動預期思考的結(jié)果。問題官員的政治忠誠和組織信任也為其帶來兩層價值理性上的意義。其一，主動投案包含著個體心靈解放的價值理性。從個體心靈解放來看，在持續(xù)深入的反腐敗震懾下，尤其是身邊人或相關人被調(diào)查，問題干部普遍存在“十分害怕，擔心問題暴露，經(jīng)常夜不能寐，寢食難安”的現(xiàn)象。對主動投案而言，不能僅僅從工具理性考量懲罰的可能性及懲罰強度，而忽略了個體所承受的心靈壓力。主動投案對問題官員來說，也可以構(gòu)成一種個體解放。其二，對主動投案行為的正面認定也具有一定道義感召力。對問題官員的感召不是僅僅體現(xiàn)在從寬從輕的政策上，還體現(xiàn)在組織上對主動投案行為的認可上。在對問題官員的通報和報道中可以看出，對主動投案行為報以“迷途知返就是自我救贖”“迷途知返是正道”，將主動投案視為問題官員對組織的“信任”。與之相反則是問題官員頑固不化。這種道義感召又被各類警示教育會、以案促改會、民主生活會等反復宣講，成為一股隱形的反腐力量，在腐敗風險暴露危機和彈性懲戒激勵機制的背景下發(fā)揮出實際的作用。

三、官員主動投案中的反腐經(jīng)驗與改進對策

（一）實用理性反腐進路及其功能

李澤厚曾言，實用理性是中華民族維護自己生存的一種精神和方法。對于被視為“亡黨亡國”的腐敗難題治理，我們也能發(fā)現(xiàn)中國實用理性的反腐進路。但李澤厚的實用理性是從文化心理結(jié)構(gòu)出發(fā)，更多是文化研究，而非社會科學研究。主動投案現(xiàn)象正展示了新時代中國實用理性指導下的反腐進路，具體體現(xiàn)在三個方面。

第一，從實踐問題出發(fā)，確立反腐進路。腐敗是全球現(xiàn)象，并且沒有統(tǒng)一的反腐模式，需要從腐敗現(xiàn)實中思考反腐敗改革。主動投案現(xiàn)象的發(fā)生是改革中國原來分散、薄弱的反腐敗體制的結(jié)果，其中基礎是提升國家腐敗發(fā)現(xiàn)能力，尤其是對具有一定領導職務、原本又處于監(jiān)察盲區(qū)或薄弱監(jiān)督下的人員。同時，腐敗懲罰彈性機制在考慮量刑一致的基礎上，提供了從寬的激勵機制，適應了當前反腐敗“結(jié)合效率與公正、目的與形式相統(tǒng)一”的實際需要。這一激勵機制將目的刑論與報應刑論結(jié)合起來，并沒有嚴格遵循形式主義的司法理念，而肯定實用主義理念的反腐意義。在腐敗發(fā)現(xiàn)能力和懲罰彈性機制基礎上，國家進一步發(fā)揮政治教化的功能。主動投案現(xiàn)象顯示出中國從實際出發(fā)，試圖構(gòu)建并推進不敢腐、不能腐、不想腐的三位一體的反腐格局。

第二，在主動投案處理過程中，推進反腐敗制度化及法治化。實用理性從實際問題出發(fā)，具有高度的自主性，但并非沒有原則的自主，相反在程序、制度上有著嚴格的理性要求，推動著中國反腐敗過程走向制度化和法治化。從主動投案能否被認定為自首的程序、標準、證據(jù)要求即可看出，多個機關之間既互相協(xié)同，也存在相互制約。機關內(nèi)部同樣有一套系統(tǒng)的流程安排和權限分配。程序正義是監(jiān)察體制改革的重點，在組織變革過程中推動程序建立，保證了過程正義，避免投案變成投機。

第三，主動投案揭示出在嚴肅懲處問題干部基礎上，反腐敗亦追求效率、效益、有效性上的綜合效果。其中，效率指向查案辦案的高效，使犯罪分子盡早接受法律的懲罰；效益指向附加的教化、震懾、預防等功能；有效性指向哈貝馬斯概念意義中的帶有價值規(guī)范的成效，體現(xiàn)在反腐對政權合法性、政治認同等方面的功能。中國反腐進路在目的上奉行追求綜合效益最大化的實用主義，努力實現(xiàn)最佳的法律效果、政治效果、社會效果。

主動投案現(xiàn)象從異常到正常，顯示了中國反腐敗的制度改革和基本模式，也帶來顯著的政治效果，為腐敗治理提供了一套高效、靈活、公正的中國經(jīng)驗。首先，實用理性反腐進路有助于高效減輕腐敗存量，肅清地方政治生態(tài)。實用理性指導下的反腐進路提升了腐敗治理能力，有力減少了地方腐敗存量。同時，官員主動投案的激勵機制也提升了反腐的效率。其次，推動中國法治化建設。腐敗本身是對法治的踐踏，反腐敗正是對此的有力糾正。實用理性的反腐進路強調(diào)反腐過程的制度化和法治化，推動形成中國特色的法治國家建設。再次，實用理性反腐進路契合了社會心態(tài)，提升了政權合法性。以實用理性的反腐進路推動反腐敗受到社會的關注和贊許，提升了反腐工作的認可度和合法性。

（二）實用理性反腐進路的改進對策

主動投案從異?，F(xiàn)象到今天成為潮流，是國家反腐敗權力格局調(diào)整的結(jié)果。實用理性在議題設置、形式調(diào)整上的能動性，反映了國家權力主導發(fā)展進程的本質(zhì)特征。在發(fā)揮其政治功能時，實用理性反腐進路也存在著權力失衡以及由此帶來的司法正義、社會監(jiān)督等方面的風險，需要從權力格局調(diào)整的維度優(yōu)化相關制度設計。

第一，從中央與地方關系看，要平衡中央政策指導性與地方執(zhí)行自主性的關系，避免公共政策對法律治理的過度干擾，脫離了實用理性對實事求是的要求。每一起案件都有著其特殊性，因此，是否適用、如何適用從寬政策依賴于地方辦案人員的理性判斷。在推動國家反腐戰(zhàn)略時，應尊重地方自主性，否則容易因工具理性的指標治理造成司法過程的扭曲，有違司法正義的要求。最高人民檢察院在總結(jié)認罪認罰從寬制度時提出，認罪認罰從寬制度全面實施之初，檢察辦案普遍存在不敢用、不愿用、不善用的問題。以至于2019 年1 月，檢察環(huán)節(jié)認罪認罰從寬制度適用率只有20.9%，2019 年6 月仍只有39%。在最高人民檢察院持續(xù)督導下，2019 年12 月檢察機關辦理刑事案件流程及罪名適用認罪認罰從寬制度的比例已達83.1%。在數(shù)字增長的同時，也存在“因認罪認罰而降低證據(jù)要求和證明標準”“片面追求適用率，遷就犯罪嫌疑人或辯護律師，影響案件公正處理”“量刑建議協(xié)商機制不健全”等問題。中國實用理性對過程上的理性要求，不同于美式的自由裁量權依賴于法官、檢察官、警察等人員，后者可能造成嚴重的“輕罪重罰”的問題，而中國依賴于中央對地方的規(guī)范與制約，但也存在違背實事求是精神的“一刀切”“形式主義”等風險。與此同時，尊重地方自主性也要強化對地方自由裁量權的監(jiān)督，兩者并不矛盾。沒有權力監(jiān)督，實際上是一方擁有過度的自由裁量權，是實質(zhì)非理性。最高人民法院司法改革領導小組辦公室編寫的《〈最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見〉讀本》也指出認罪認罰從寬制度在實體上存在著“司法獎勵規(guī)則過于彈性，自首、坦白、被告人認罪等認罪種類，以及退臟退賠等認罰種類，都是從寬處罰情節(jié)，是否從寬以及從寬的具體尺度，均由法官自由裁量，缺乏從寬幅度的層級性和階梯型”的問題。在給予地方自主權的同時，也可能帶來自主權的濫用，需要加強外部的制約和監(jiān)督。

第二，從國家與社會關系看，需要提高腐敗懲戒過程的公開性和透明度，以此增強政治運作過程的合法性。對腐敗施加懲罰是刑罰報應論的基本要求。現(xiàn)代刑罰報應思想要求國家對犯罪處罰的公正性必須得到社會公認；刑罰必須以責任的存在為前提，以其輕重為刑度的衡量標準；刑罰的判決對于受刑人及社會大眾，均應有“報應正義”的感受。由此觀之，刑罰正義的社會參與必不可少，構(gòu)成刑罰合法性的根基。但目前對主動投案問題官員的調(diào)查公開性和透明度存在明顯不足。主動投案自然并不代表一定存在違法違紀行為，一定會受到黨紀國法的懲罰，但為何對有些主動投案官員未給予懲罰是需要向社會公示或說明的，這也是社會監(jiān)督的基本要求。也有一些主動投案官員被調(diào)查后存在諸多問題，懲罰結(jié)果引起社會“處罰力度是否過輕”的質(zhì)疑，這種質(zhì)疑在網(wǎng)絡世界并不鮮見，也需要積極回應。增強主動投案處理的透明度是增強黨紀國法的權威性和合法性的有效舉措。目前在主動投案的過程中，社會更多是扮演“觀眾”的角色，進一步提高社會的監(jiān)督層次、監(jiān)督深度和監(jiān)督效度是推動反腐敗不可回避的問題。這就需要加強信息公開，建立起便于社會監(jiān)督的制度環(huán)境。

第三，從機關與機關關系看，職責分工使監(jiān)察機關與檢察機關、審判機關不僅要協(xié)同，也要相互制約。監(jiān)察體制改革改變了檢察院對腐敗官員自查、自偵、自訴模式，而形成了監(jiān)察機關調(diào)查、檢察機關起訴、審判機關審判的新的分工、制約格局，也帶來了紀委監(jiān)委、檢察院、法院的銜接機制，尤其是前兩者的銜接機制。一種觀點認為“紀委監(jiān)委是政治機關，不是司法機關，既要懲處極少數(shù)不收斂不收手嚴重違紀甚至涉嫌犯罪的‘壞人’，但更多的是幫助教育‘好人’少犯錯誤或者是改正已有錯誤、以后不再犯錯誤，管住大多數(shù)”［6］。但是，這種觀點過于強調(diào)紀委監(jiān)委在黨紀、政紀處分上的定位，而忽略了監(jiān)察體制改革后形成的集黨紀調(diào)查、政紀調(diào)查與刑事調(diào)查于一身的紀委監(jiān)委單軌調(diào)查體制。監(jiān)察機關的職務犯罪調(diào)查具有刑事訴訟法上犯罪偵查之法律效果，屬于刑事訴訟之發(fā)動，構(gòu)成人民檢察院制約監(jiān)察委員會的法律依據(jù)和基礎。檢察機關有義務在審查犯罪事實、證據(jù)、犯罪性質(zhì)和罪名等方面對監(jiān)委形成制約，對監(jiān)察機關立案與否進行監(jiān)督。尤其是對于一部分主動投案官員經(jīng)調(diào)查并未移送檢察院，只給予相應的黨紀處分、政務處分的案件，更要發(fā)揮檢察監(jiān)督的作用。

第四，從監(jiān)察機關與被調(diào)查人關系看，要保護被調(diào)查人合法權利。實用理性指導下的反腐進路要防止過度強調(diào)包括預防、震懾等在內(nèi)的目的刑論。報應刑可以防止對目的的過度追求，因而可以保障犯罪人的合法權利。監(jiān)察體制改革之后，改變了原本分散的反腐機構(gòu)，紀委監(jiān)委反腐能力顯著提升，但紀委監(jiān)委集紀律、政務、刑事調(diào)查于一體的單軌調(diào)查體制，使本來具有偵查性質(zhì)的刑事調(diào)查，既不受刑事訴訟法的約束，也難以為被調(diào)查人提供最低限度的程序保障以及犯罪嫌疑人所享有的訴訟權利，尤其是獲得律師辯護的權利。這也是官員監(jiān)督從分散到集中的模式轉(zhuǎn)型出現(xiàn)的新問題，不能因為其所帶來的優(yōu)勢而忽視其中蘊藏的風險。

注釋：

①數(shù)據(jù)源自中央紀委書記趙樂際在十九屆中紀委三次全會、十九屆中紀委四次全會、十九屆中紀委五次全會上的報告。