綜合行政執(zhí)法改革政策執(zhí)行過(guò)程的實(shí)踐維度及其邏輯進(jìn)路

夏德峰

（鄭州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001）

綜合行政執(zhí)法改革不僅指對(duì)行政處罰權(quán)、檢查權(quán)、強(qiáng)制權(quán)等職責(zé)的綜合與集中，而且包括對(duì)有關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、職責(zé)和人員等方面的整合?！熬C合執(zhí)法不是局部化、單方面的改革，而是涉及政府職能轉(zhuǎn)變、條塊權(quán)限劃分，人財(cái)物關(guān)系再分配等諸多方面的系統(tǒng)工程。”[1]綜合行政執(zhí)法改革的目的是解決體制不完善、權(quán)責(zé)不清晰、能力不適應(yīng)、多頭重復(fù)執(zhí)法與執(zhí)法不到位等問(wèn)題。新時(shí)代為進(jìn)一步推動(dòng)綜合行政執(zhí)法深入改革，2018年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳先后印發(fā)了關(guān)于深化文化市場(chǎng)、農(nóng)業(yè)、市場(chǎng)監(jiān)管、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、應(yīng)急管理等領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)性意見(jiàn)文件，統(tǒng)籌部署和全面推進(jìn)改革的政策實(shí)施。

我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)和多層級(jí)治理體系決定了中央政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要地方不同層級(jí)政府的傳遞與落實(shí)，省級(jí)政府在中央的宏觀指導(dǎo)下，統(tǒng)籌規(guī)劃和部署本省范圍內(nèi)的改革事務(wù)和實(shí)施方案，具體政策的落實(shí)依靠市、縣政府的貫徹和執(zhí)行，并結(jié)合具體情景場(chǎng)域出臺(tái)配套政策細(xì)則以確保改革政策有效實(shí)施。政策執(zhí)行過(guò)程是政策的地方性轉(zhuǎn)化和情景化落地，本文基于政策執(zhí)行過(guò)程視角分析H省綜合行政執(zhí)法改革實(shí)踐，構(gòu)建了一個(gè)“政策口徑、編制管理、改革賦能和法治保障”等實(shí)踐維度的分析框架，在宏觀政治系統(tǒng)中圍繞特定的政策場(chǎng)域及其互動(dòng)結(jié)構(gòu)，探討多重邏輯進(jìn)路的現(xiàn)實(shí)觀照，提供了多維度寬視野的改革圖景，來(lái)審視綜合行政執(zhí)法改革的政策執(zhí)行過(guò)程的實(shí)踐維度，積極回應(yīng)改革政策執(zhí)行的應(yīng)然邏輯進(jìn)路，有助于理解政策執(zhí)行過(guò)程的情景性和實(shí)踐場(chǎng)域。

一、政策口徑之維：層級(jí)銜接、執(zhí)行尺度與認(rèn)知能力

（一）綜合行政執(zhí)法改革政策執(zhí)行過(guò)程的層級(jí)銜接

中央政策的頂層設(shè)計(jì)多具有理想性、宏觀性和整體性的特征，政策變現(xiàn)需要地方政府間分層對(duì)接與政策細(xì)化?！罢沃笇?dǎo)”理論而非“治理”理論是理解和分析當(dāng)代中國(guó)政策過(guò)程的最佳起點(diǎn)[2]。省級(jí)政府因地制宜選擇市、縣開(kāi)展政策試點(diǎn)，通過(guò)市、縣試點(diǎn)的政策細(xì)化和打磨，在政策“探行”中總結(jié)出可供推廣的成功經(jīng)驗(yàn)，并通過(guò)組織試點(diǎn)觀摩、經(jīng)驗(yàn)交流等形式推進(jìn)政策實(shí)施，并將成熟的實(shí)踐做法逐級(jí)推廣和全面推進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)中央政策目標(biāo)通過(guò)在地方情景化得以有效落實(shí)?！爸醒氲闹卫砟繕?biāo)并非總是清晰適用的，所以頂層設(shè)計(jì)只是給地方提供了治理方向和原則，而具體的治理工具和治理策略仍需地方來(lái)探索，由此便形成了頂層設(shè)計(jì)與地方自主決策并存的治理邏輯。”[3]中央政府通常以會(huì)議精神、改革方向、總體目標(biāo)等模糊性概念傳達(dá)政策要求，地方需要結(jié)合自身的資源條件將政治信號(hào)加以分解并具體化，通過(guò)實(shí)踐探索出臺(tái)相關(guān)的配套政策制度安排，才能將政策理想、政策理念和政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體的操作規(guī)范和政策實(shí)踐。政策留白是地方自主性和創(chuàng)新性的重要來(lái)源，有利于在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮地方的積極性。因此，推進(jìn)改革要樹(shù)立系統(tǒng)思維，因地制宜“探行”政策實(shí)施，通過(guò)政策試點(diǎn)的“政策打磨”來(lái)提煉“典型經(jīng)驗(yàn)”，把控改革政策實(shí)施過(guò)程中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。政策試點(diǎn)“對(duì)政策在地方的實(shí)施進(jìn)行規(guī)則細(xì)節(jié)完善和執(zhí)行變通處理，作出符合民眾利益的控制和選擇”[4]，地方運(yùn)用政策留白對(duì)中央政策進(jìn)行地方改寫(xiě)和細(xì)化，“地方的創(chuàng)新精神被有機(jī)地融合到中央主導(dǎo)的政策制定過(guò)程中，從而提高了中國(guó)政府整體的創(chuàng)新能力和適應(yīng)能力”[5]。基于地方場(chǎng)域進(jìn)行的政策試點(diǎn)探索成為理解中央政策理念的“錨點(diǎn)”，其他地區(qū)基于自身的客觀實(shí)際，以“政策模仿”方式推動(dòng)政策創(chuàng)新擴(kuò)散。但是，在中央模糊性政策指令向地方常規(guī)化政策執(zhí)行的層級(jí)鏈條傳遞過(guò)程中，宏觀政策設(shè)計(jì)與具體的政策操作細(xì)則之間存在一定的空白和間隙，因此，如果中央政策口徑不明確，也容易導(dǎo)致地方政府的政策實(shí)踐存在顧慮，擔(dān)心具體做法與中央政策意圖不一致，從而影響改革推進(jìn)。

根據(jù)中央綜合行政執(zhí)法改革方案，“設(shè)區(qū)的市與市轄區(qū)原則上只設(shè)一個(gè)執(zhí)法層級(jí)”。H省17個(gè)設(shè)區(qū)的省轄市有15 個(gè)在交通運(yùn)輸、文化市場(chǎng)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域成立了市級(jí)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，區(qū)級(jí)不再設(shè)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，針對(duì)其執(zhí)法對(duì)象以基層市場(chǎng)主體為主，執(zhí)法呈現(xiàn)點(diǎn)多、面廣、頻高且與人民群眾生產(chǎn)密切相關(guān)的特點(diǎn)，將執(zhí)法層級(jí)設(shè)在區(qū)級(jí)，市級(jí)僅組建了執(zhí)法稽查機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，不再承擔(dān)日常執(zhí)法。中央的改革要求是“屬地管理、重心下移”，在實(shí)踐中綜合行政執(zhí)法層級(jí)多上提到市本級(jí)，執(zhí)法層級(jí)選擇市級(jí)還是選擇區(qū)級(jí)的依據(jù)是什么？現(xiàn)實(shí)中多是考慮改革相關(guān)人的利益和財(cái)政供給能力，減少改革帶來(lái)的社會(huì)不穩(wěn)定因素。S市選擇在市場(chǎng)監(jiān)管、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域組建區(qū)級(jí)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，以區(qū)級(jí)執(zhí)法為主，市本級(jí)主要負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)，以及法律法規(guī)規(guī)定必須由市級(jí)行使的執(zhí)法事項(xiàng)和跨區(qū)域重大違法案件組織查處，并可按程序調(diào)用縣級(jí)行政執(zhí)法隊(duì)伍力量，也可以指定執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行異地查處。S 市編制部門(mén)人員談道，“生態(tài)環(huán)境、文化市場(chǎng)組建市級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行市級(jí)執(zhí)法為主；交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)、市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)行區(qū)級(jí)執(zhí)法為主。主要是考慮到縣（區(qū)）級(jí)執(zhí)法人員數(shù)量龐大、市財(cái)政支付能力受限、市直有關(guān)部門(mén)執(zhí)法人員不愿下沉等現(xiàn)狀，采取了原經(jīng)費(fèi)供給渠道不變，工資標(biāo)準(zhǔn)不變，只是事權(quán)在管理層級(jí)上調(diào)整的變通做法”。S 市因受財(cái)政供給能力限制，并對(duì)執(zhí)法層級(jí)設(shè)在市一級(jí)的、市轄區(qū)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為市級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)上接受市級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)法力量統(tǒng)籌使用，人員待遇按屬地化原則處理。在L 市調(diào)研座談中了解到：“實(shí)行綜合行政執(zhí)法后，相關(guān)行政管理與執(zhí)法職責(zé)分離，容易出現(xiàn)管理和執(zhí)法脫節(jié)的問(wèn)題，在一定程度上影響改革效果，甚至出現(xiàn)執(zhí)法權(quán)回流的現(xiàn)象。比如城管綜合執(zhí)法改革將原環(huán)保部門(mén)的噪聲污染執(zhí)法權(quán)納入城管綜合執(zhí)法，但由于在執(zhí)法實(shí)踐中城管部門(mén)缺乏檢測(cè)手段，據(jù)了解，目前很多地方又交回了生態(tài)環(huán)境部門(mén)?！薄罢咿D(zhuǎn)換是制度化解決中國(guó)政策統(tǒng)一性與地方差異性矛盾的有效機(jī)制，同時(shí)關(guān)系到國(guó)家政策目標(biāo)與基層治理秩序的達(dá)成。”[6]因地制宜的政策轉(zhuǎn)換既保證改革效果，使改革進(jìn)程與地方政府能力相適應(yīng)，又可以避免出現(xiàn)社會(huì)不穩(wěn)定因素。

（二）綜合行政執(zhí)法改革政策執(zhí)行過(guò)程的執(zhí)行尺度

政策口徑不明確影響著政策執(zhí)行主體的選擇尺度，往往會(huì)導(dǎo)致改革政策落實(shí)的遲緩。一是綜合行政執(zhí)法人員如何劃轉(zhuǎn)缺乏明確的政策依據(jù)，政策文本表述模糊?！皥?zhí)法隊(duì)伍不同性質(zhì)編制目前保持現(xiàn)狀，待中央明確政策意見(jiàn)后逐步規(guī)范?！薄皣?yán)禁將不符合行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)范要求的人員劃入綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍?！钡绾卫斫獠煌再|(zhì)編制保持現(xiàn)狀與嚴(yán)禁將不符合行政執(zhí)法類公務(wù)管理規(guī)范要求的人員劃入綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，哪個(gè)優(yōu)先？是整體上劃還是先清理不符合要求的人員再上劃？沒(méi)有明確的劃轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中存在認(rèn)識(shí)差異。在政策口徑和標(biāo)準(zhǔn)不明朗的情況下，有的市、縣政府擔(dān)心改革“翻燒餅”，存在等待觀望心態(tài)，為防止出現(xiàn)人員劃入綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)后無(wú)法轉(zhuǎn)換為執(zhí)法類公務(wù)員產(chǎn)生新的矛盾，在推進(jìn)改革的進(jìn)度上采取觀望、等待的行為策略，影響了改革任務(wù)推進(jìn)的速度、力度和效度。二是綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明確，增加了機(jī)構(gòu)編制管理的復(fù)雜性。在改革前，執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)不統(tǒng)一，有的是行政機(jī)構(gòu)，有的是事業(yè)單位，還有的是參公單位；綜合行政執(zhí)法改革機(jī)構(gòu)整合后，中央政策沒(méi)有明確其機(jī)構(gòu)性質(zhì)，增加了機(jī)構(gòu)編制和人事管理的難度。人員混編混崗，職級(jí)并行無(wú)法推行，實(shí)名制數(shù)據(jù)庫(kù)和機(jī)構(gòu)編制臺(tái)賬無(wú)法填報(bào)，公務(wù)員、參公和事業(yè)編制的招收渠道不同，機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明確也影響著人員的補(bǔ)充等問(wèn)題。三是“局隊(duì)合一”模式下如何處理執(zhí)法部門(mén)與局機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系問(wèn)題，實(shí)踐中缺乏“局隊(duì)合一”的有效運(yùn)行模式。H 縣委編辦在接受訪談中認(rèn)為，按照改革要求，縣級(jí)綜合行政執(zhí)法隊(duì)與其主管部門(mén)實(shí)行“局隊(duì)合一”體制，但“局隊(duì)合一”體制如何定性、人員如何配置、編制如何劃轉(zhuǎn)均沒(méi)有明確規(guī)定。實(shí)際上局、隊(duì)在機(jī)構(gòu)性質(zhì)和運(yùn)行模式等方面也并未真正體現(xiàn)“合一”：在機(jī)構(gòu)性質(zhì)上，主管部門(mén)是政府工作部門(mén)，綜合執(zhí)法隊(duì)伍單位性質(zhì)不明確，無(wú)法體現(xiàn)“合一”；在管理方式上，主管部門(mén)使用行政編制，配備公務(wù)員；綜合執(zhí)法隊(duì)使用事業(yè)編制，人員身份復(fù)雜，現(xiàn)有的執(zhí)法隊(duì)伍中，有公務(wù)員、參照公務(wù)員法管理人員、事業(yè)干部及工人。局、隊(duì)人員編制“合一”，造成了新的混編混崗。四是上下級(jí)體制有待理順。以市級(jí)為主的執(zhí)法體制，城市區(qū)分局與城市區(qū)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，還是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，沒(méi)有具體規(guī)定。以生態(tài)環(huán)境執(zhí)法改革為例，執(zhí)法工作名義上統(tǒng)一由市生態(tài)環(huán)境局實(shí)施，目前各分局特別是縣分局在履行行政執(zhí)法職能時(shí)，所有公章使用、會(huì)審研究等都是以市局名義進(jìn)行，造成偏遠(yuǎn)分局工作不便、效率不高。在政策執(zhí)行的上下溝通環(huán)節(jié)，省級(jí)政府需要市、縣政府的政策“探行”取得成功經(jīng)驗(yàn)，形成可復(fù)制和可推廣的政策操作規(guī)范，而市、縣政府需要中央和省級(jí)給予明確的政策口徑。

（三）綜合行政執(zhí)法改革政策執(zhí)行過(guò)程的認(rèn)知能力

綜合行政執(zhí)法改革涉及同一層級(jí)不同部門(mén)執(zhí)法職責(zé)整合，也涉及不同層級(jí)執(zhí)法職責(zé)調(diào)整。政策口徑的不明確影響著執(zhí)行主體的政策認(rèn)知，認(rèn)知偏差從而導(dǎo)致執(zhí)行偏差。綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合組建成立后，由于管理與執(zhí)法之間的職責(zé)界限并不容易厘清，管理機(jī)構(gòu)與執(zhí)法機(jī)構(gòu)分設(shè)之后，一些領(lǐng)域的管理受到了削弱。如H省住建廳在訪談中說(shuō)道：“推進(jìn)綜合執(zhí)法的過(guò)程中，確實(shí)產(chǎn)生了一些問(wèn)題，如有的行政主管部門(mén)有意無(wú)意地混淆行政管理和行政處罰的性質(zhì)，將管理職能轉(zhuǎn)移到行政處罰層面，如施工揚(yáng)塵管控，以處罰解決管理問(wèn)題，造成管理弱化或管理漏洞，既增加了工作層次和過(guò)程，也弱化了管理執(zhí)法職能，降低了行政效率?！睂?shí)踐中行政主管部門(mén)產(chǎn)生的弱化或推脫監(jiān)管職責(zé)的傾向，將監(jiān)管職能轉(zhuǎn)移到執(zhí)法層面，導(dǎo)致行政監(jiān)管和行政執(zhí)法不能有效銜接。以生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法改革為例，“垂直管理改革并不是要將地方環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任轉(zhuǎn)移到環(huán)保系統(tǒng)或者上交到上級(jí)政府。相反，要強(qiáng)化地方黨委和政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任、黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的主要責(zé)任，并通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)督檢查進(jìn)一步強(qiáng)化，通過(guò)垂改來(lái)倒逼地方政府履責(zé)”[7]。監(jiān)察權(quán)的上收強(qiáng)化了省級(jí)環(huán)保部門(mén)對(duì)市、縣政府及其相關(guān)部門(mén)環(huán)保履責(zé)情況的監(jiān)察，倒逼地方黨委和政府履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任，有利于落實(shí)地方主體責(zé)任，打通監(jiān)管“最后一公里”。因此，可以說(shuō)，正確的政策認(rèn)知是政策執(zhí)行不走樣的前提，也是政策目標(biāo)有效達(dá)成的現(xiàn)實(shí)需要。

二、編制管理之維：歷史承襲、人員劃轉(zhuǎn)與身份整合

（一）綜合行政執(zhí)法改革編制資源配置的歷史承襲

機(jī)構(gòu)編制資源是重要的政治資源、執(zhí)政資源，長(zhǎng)期承襲的政策慣例和機(jī)構(gòu)編制歷史現(xiàn)狀影響著改革政策的落地。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和市場(chǎng)主體的不斷增多以及執(zhí)法管轄范圍和管理服務(wù)對(duì)象的不斷增加，執(zhí)法任務(wù)與執(zhí)法力量不相匹配問(wèn)題凸顯，如何核算綜合行政執(zhí)法人員編制標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題也隨之凸顯。在S市的調(diào)研座談中有人提出，“生態(tài)環(huán)境分局及生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)部門(mén)共有1270人，但是現(xiàn)有行政編制和事業(yè)編制只有344名，超編非常嚴(yán)重；編制沒(méi)有具體到人，編制管理混亂（市本級(jí)也超編人員92人，其中包括21名轉(zhuǎn)業(yè)軍人，本局自我籌備92人工資發(fā)放，難度較大）”。Z 縣生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)編制146 名，而轄區(qū)面積及人口數(shù)均高于Z 縣的F 縣城，生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)編制僅有20 名。又例如，Z 縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)事業(yè)編制186名，而轄區(qū)面積相當(dāng)?shù)泥徑晨h農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事業(yè)編制10名，實(shí)有9人。實(shí)際工作中存在的編制資源配置的歷史沿襲、結(jié)構(gòu)不優(yōu)等矛盾問(wèn)題，不同程度制約著編制資源的使用效率和執(zhí)法編制資源的支撐保障作用，進(jìn)而影響該領(lǐng)域執(zhí)法的實(shí)際成效?！爸卫韱卧膭澐趾椭卫碣Y源配給上，應(yīng)當(dāng)依據(jù)空間特征、人口結(jié)構(gòu)、管理對(duì)象構(gòu)成等多元要素對(duì)其進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整?！盵8]應(yīng)明確編制標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)各領(lǐng)域綜合執(zhí)法的特點(diǎn)，以轄區(qū)人數(shù)或工作量等為依據(jù)，建立跨層級(jí)跨區(qū)域的編制資源調(diào)劑機(jī)制，有助于破除編制管理的歷史因襲、靜態(tài)化等弊端，解決區(qū)域部門(mén)編制供求存在的局部失衡問(wèn)題。提升機(jī)構(gòu)和編制資源使用效益是新時(shí)代編制工作的明確要求，一些地方建立的編制周轉(zhuǎn)池制度為解決編制供給失衡問(wèn)題進(jìn)行了有益的探索，通過(guò)打破層級(jí)和地域編制藩籬，向剛需突出的行業(yè)單位定向投放，實(shí)現(xiàn)編制資源的最大效用，保障綜合行政執(zhí)法有效開(kāi)展。

（二）綜合行政執(zhí)法改革編制資源劃轉(zhuǎn)的利益調(diào)整

層級(jí)政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的優(yōu)化配置是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，同時(shí)改革政策方案只有增進(jìn)利益相關(guān)方的收益才能促進(jìn)政策的有效執(zhí)行，而且編制資源與財(cái)權(quán)事權(quán)的有效匹配是政府職能動(dòng)態(tài)調(diào)整的保障。首先，人員利益因素導(dǎo)致行政執(zhí)法人員下沉阻力較大。例如，Z 市將文化、交通、農(nóng)業(yè)執(zhí)法層級(jí)設(shè)在市級(jí)后，各區(qū)上收的人員都比較積極，經(jīng)費(fèi)供給渠道由市財(cái)政保障。而在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域推動(dòng)人員編制下沉，經(jīng)費(fèi)供給渠道由區(qū)財(cái)政保障，由于市、區(qū)兩級(jí)政府在工資待遇、職務(wù)晉升方面存在差異，人員下劃遇到較大阻力。其次，單位本位主義導(dǎo)致人員劃轉(zhuǎn)存在阻力。長(zhǎng)期以來(lái)行業(yè)行政主管部門(mén)承擔(dān)著行政執(zhí)法職能，一套班子和兩個(gè)牌子，按照“編隨事走、事隨編走”的原則劃轉(zhuǎn)行政處罰以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制等職能，并同步劃轉(zhuǎn)人員組建綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。但是，原單位承擔(dān)的行政許可、行業(yè)管理、技術(shù)推廣檢測(cè)檢驗(yàn)等工作，卻面臨著工作人手不夠的難題，因此，一些部門(mén)對(duì)劃轉(zhuǎn)人員存在不理解、抵觸情緒，不愿意把骨干人員劃轉(zhuǎn)出本單位。組織場(chǎng)域的改革如果僅僅在職責(zé)重構(gòu)方面單兵突進(jìn)，而相應(yīng)的人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)等保障跟不上，就難以取得改革的實(shí)質(zhì)性成效。

（三）綜合行政執(zhí)法改革編制身份公平化的價(jià)值訴求

綜合行政執(zhí)法人員的身份屬性多樣化帶來(lái)了整合難題，人員待遇的利益公平化訴求凸顯。綜合行政執(zhí)法人員有行政、事業(yè)和工勤人員身份，事業(yè)編制還存在參公事業(yè)人員、全供事業(yè)人員、差補(bǔ)和自收自支事業(yè)人員等不同類型。改革后，各種不同身份的人員整合在一起，人事政策不統(tǒng)一導(dǎo)致了管理難題。一方面，不同身份人員經(jīng)費(fèi)供給渠道不一，整合后同工不同酬問(wèn)題突出。H省住建廳提出，“由于不同編制隊(duì)伍的歸并，職工編制屬性無(wú)法統(tǒng)一，形成了新的同崗不同酬，對(duì)執(zhí)法工作產(chǎn)生了一定的負(fù)面作用，即使在同一個(gè)單位內(nèi)部，由于歷史的原因也存在大量混編現(xiàn)象。據(jù)估算，河南省城市管理執(zhí)法隊(duì)伍公務(wù)員大約為5%；事業(yè)干部約占15%；事業(yè)工人占30%；臨時(shí)工（不含勞動(dòng)派遣人員）約占50%”。由于綜合行政執(zhí)法人員身份多樣化，再加上市、縣區(qū)域不同的工資標(biāo)準(zhǔn)，不同身份的人員在工資、車(chē)補(bǔ)、職級(jí)變動(dòng)等方面存在政策差異，利益公平訴求凸顯。而改革只有增進(jìn)和維護(hù)利益相關(guān)人的合理訴求，才能形成有利的政策執(zhí)行環(huán)境?！爸挥屑?lì)性政治勢(shì)能與體制性政治勢(shì)能的有效結(jié)合，才能最終破除政策執(zhí)行中的‘梗阻效應(yīng)’，推進(jìn)公共政策的良性落地?！盵4]另一方面，事業(yè)身份編制的基層執(zhí)法人員成長(zhǎng)空間受阻，在X 市的調(diào)研座談中有人說(shuō)道，“實(shí)際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道干部成長(zhǎng)空間渠道不多的問(wèn)題仍然存在。但因改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設(shè)置副科級(jí)以上事業(yè)單位，事業(yè)編制人員在職務(wù)晉升上沒(méi)有渠道，即使是規(guī)模較大的基層綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，人員梯隊(duì)建設(shè)也無(wú)法進(jìn)行，長(zhǎng)期來(lái)看，不僅不利于執(zhí)法隊(duì)伍內(nèi)部的良性發(fā)展，也難以吸引外部人才補(bǔ)充基層力量”。此外執(zhí)法機(jī)構(gòu)中的工勤人員安置也存在問(wèn)題。例如，L 市交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法支隊(duì)現(xiàn)有人員172 名，其中工勤崗位占84 名，且這部分工勤人員基本上在一線執(zhí)法，按照改革要求不再給執(zhí)法部門(mén)工勤人員核發(fā)行政執(zhí)法證件，在改革推進(jìn)中面臨工勤人員安置和執(zhí)法人員不足并存的問(wèn)題。如何平衡不同身份的利益訴求和進(jìn)行分流安置，需要探索建立體現(xiàn)綜合執(zhí)法特點(diǎn)的編制管理方式。

三、改革賦能之維：高位推動(dòng)、有機(jī)融合與整體協(xié)同

（一）綜合行政執(zhí)法改革政策執(zhí)行過(guò)程高位推動(dòng)的政治勢(shì)能

綜合行政執(zhí)法改革體現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)的價(jià)值邏輯和頂層推動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)邏輯。改革牽頭主體不同的位階展現(xiàn)不同的政治勢(shì)能，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的統(tǒng)籌力、推動(dòng)力和指導(dǎo)力決定了改革的力度、速度和效果。

綜合行政執(zhí)法改革牽頭主體領(lǐng)導(dǎo)位階的高低決定著統(tǒng)籌力的大小和改革任務(wù)執(zhí)行的主次排序，影響著改革的力度、速度和效果。在現(xiàn)行體制下，中國(guó)公共政策遵循“以黨領(lǐng)政”的政治邏輯，實(shí)現(xiàn)人民利益和貫徹政治領(lǐng)導(dǎo)是綜合行政執(zhí)法改革的實(shí)踐定位，牽頭主體領(lǐng)導(dǎo)位階的高低決定著改革政治勢(shì)能的強(qiáng)弱，“高位推動(dòng)”能夠賦予政策執(zhí)行主體強(qiáng)有力的資源統(tǒng)籌和政策協(xié)同，決定著政府注意力的分配。“政治勢(shì)能是中國(guó)特色制度賦予政策執(zhí)行的內(nèi)在特征，可以展現(xiàn)中國(guó)公共政策執(zhí)行者的政治邏輯?！盵4]牽頭主體的“高位階”能夠增強(qiáng)政策執(zhí)行的協(xié)同聯(lián)動(dòng)力和資源調(diào)度力，將落實(shí)改革專項(xiàng)任務(wù)上升為“中心工作”，并從“講政治”的原則來(lái)確保政策的有效執(zhí)行。2018 年《H 省機(jī)構(gòu)改革方案》明確要求設(shè)立省委機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)黨政機(jī)構(gòu)改革協(xié)調(diào)小組及各專項(xiàng)小組，并對(duì)改革實(shí)施的主要環(huán)節(jié)、關(guān)鍵步驟、時(shí)間節(jié)點(diǎn)等事項(xiàng)做了具體要求。但是，在五大領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革的政策方案中只提出了“加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)”，在改革實(shí)踐中，省、市兩級(jí)政府多數(shù)沒(méi)有設(shè)置改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，綜合行政執(zhí)法改革工作主要由編辦牽頭，缺少“高位推動(dòng)”影響著編制部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他相關(guān)部門(mén)參與改革的力度。而且改革前半場(chǎng)的機(jī)構(gòu)整合和人員劃轉(zhuǎn)已經(jīng)基本就緒，改革后半場(chǎng)主要是“化學(xué)反應(yīng)”，且改革的工作重心轉(zhuǎn)移到其他相關(guān)部門(mén)?！绊攲釉O(shè)計(jì)-地方細(xì)則”的模式既“賦能”了地方政府，也“約束”了地方政府，化解政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的進(jìn)度“不平衡”和“各自為政”等問(wèn)題，需要加強(qiáng)黨的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，用嚴(yán)格的政治紀(jì)律來(lái)約束政策執(zhí)行的行為、環(huán)節(jié)和過(guò)程，以“講政治”的站位來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及該領(lǐng)域環(huán)節(jié)的重大事項(xiàng)和重要工作，通過(guò)統(tǒng)籌執(zhí)行資源、優(yōu)化政策協(xié)同，將中央決策部署執(zhí)行到位、執(zhí)行有力，為政策執(zhí)行提供政治保障。

（二）綜合行政執(zhí)法改革政策執(zhí)行過(guò)程有機(jī)融合的集成效應(yīng)

綜合行政執(zhí)法改革不僅指對(duì)行政處罰權(quán)、檢查權(quán)、強(qiáng)制權(quán)等職責(zé)的綜合與集中，而且包括對(duì)有關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、職責(zé)和人員等方面的整合。綜合行政執(zhí)法改革在機(jī)構(gòu)重組和職能調(diào)整的物理整合完成后，釋放改革效能需要“化學(xué)反應(yīng)”以形成改革的聚變效應(yīng)。由于地方政府內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的多重模糊性，執(zhí)法職權(quán)界定不清晰仍然很突出，S 縣編制部門(mén)談道，“職能邊界劃分不清，哪些職能歸誰(shuí)管不明晰，例如網(wǎng)吧應(yīng)由文廣局負(fù)責(zé)，飯店由商務(wù)局負(fù)責(zé)；同時(shí)監(jiān)管部門(mén)的主體責(zé)任不清，例如教育部門(mén)是學(xué)校的食品安全職能的主體責(zé)任人，市場(chǎng)監(jiān)管局只具有監(jiān)管責(zé)任，按照法律法規(guī)每半年到學(xué)校食堂監(jiān)管一次即符合規(guī)定，不可能做到每天都在學(xué)校監(jiān)督，應(yīng)由學(xué)校自身主體負(fù)責(zé)，但是事后追責(zé)卻往往以市場(chǎng)監(jiān)管局為主，導(dǎo)致執(zhí)法人員積極性不高”。在機(jī)構(gòu)改革和職能整合過(guò)程中不同程度地存在物理相加、缺乏深度融合。有研究提出，“如何以職責(zé)體系的重構(gòu)去倒逼組織結(jié)構(gòu)的融合，以及如何健全部門(mén)間的溝通、協(xié)調(diào)、配合機(jī)制將直接關(guān)系大部門(mén)體制改革的深化，進(jìn)而影響同級(jí)政府內(nèi)橫向職能配置的優(yōu)化”[9]。機(jī)構(gòu)改革后，馬上面臨綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)清單的制定工作，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)整合的職能較多，承擔(dān)的行政處罰權(quán)涉及的法律法規(guī)也較多，N市編制部門(mén)認(rèn)為，“如果沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)范性的執(zhí)法事項(xiàng)及權(quán)責(zé)清單目錄，不利于各地區(qū)之間執(zhí)法權(quán)的平衡和各綜合執(zhí)法領(lǐng)域之間執(zhí)法邊界的界定。因此，建議盡快出臺(tái)市、縣兩級(jí)權(quán)責(zé)清單的指導(dǎo)目錄”。厘清哪些領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)需要“綜合”，以及怎樣“綜合”和協(xié)同配合，需要省級(jí)統(tǒng)籌修訂、調(diào)整綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)清單，明確業(yè)務(wù)主管部門(mén)的指導(dǎo)和配合協(xié)作責(zé)任，推動(dòng)權(quán)責(zé)清單同部門(mén)三定規(guī)定有機(jī)銜接。

綜合行政執(zhí)法改革機(jī)構(gòu)職責(zé)整合較多，事實(shí)上各領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革屬于行業(yè)領(lǐng)域的“小綜合”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法屬于“大綜合”，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐執(zhí)法人員體現(xiàn)了“權(quán)力下放”邏輯，是物理意義上的優(yōu)化分布，仍然屬于執(zhí)法主體多元化基礎(chǔ)上的聯(lián)合執(zhí)法，非以權(quán)力統(tǒng)一行使為特點(diǎn)的綜合執(zhí)法。而“一支隊(duì)伍管全部”的真正內(nèi)涵是使執(zhí)法力量以“化學(xué)融合”的方式融入基層政府，真正實(shí)現(xiàn)“人財(cái)物、權(quán)名責(zé)”的統(tǒng)一。實(shí)現(xiàn)聯(lián)合執(zhí)法模式向綜合執(zhí)法模式轉(zhuǎn)變，提升統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“一支隊(duì)伍，兩級(jí)管理”的能力，要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重心，可以實(shí)施僅有編制歸縣主管部門(mén)，人、財(cái)、物都?xì)w鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的模式，真正實(shí)現(xiàn)“一綜到底”，形成改革的疊加效應(yīng)。

（三）綜合行政執(zhí)法改革政策執(zhí)行過(guò)程整體協(xié)同的系統(tǒng)邏輯

改革執(zhí)行主體間協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全。M市編制部門(mén)談道，“行政執(zhí)法監(jiān)管領(lǐng)域眾多、政策性強(qiáng)、敏感度高，由于協(xié)調(diào)配合機(jī)制的缺乏，執(zhí)法變成了零散的‘孤島’，孤立執(zhí)法、執(zhí)法鏈條零散、銜接不暢、監(jiān)管缺位”。一方面，行使行政處罰權(quán)需要相關(guān)行政主管部門(mén)支持配合，在面對(duì)職能交叉問(wèn)題時(shí)，有的案件調(diào)查取證時(shí)效性強(qiáng)，而且部門(mén)間案件的流轉(zhuǎn)需要大量的協(xié)調(diào)和重復(fù)調(diào)查，有主管部門(mén)甚至視為“麻煩”而加以推諉，從而影響了執(zhí)法效率。L 市編制部門(mén)談道，“如市建設(shè)局在將行政處罰權(quán)交由市城管局的同時(shí)，與之相關(guān)的工程質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)督等專業(yè)性行政檢查工作仍由市建設(shè)局承擔(dān)，如果不能建立有效的執(zhí)法信息互通、資源共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將造成部門(mén)間執(zhí)法銜接不暢等問(wèn)題”。打破部門(mén)行業(yè)的“信息煙囪”，需要建立一個(gè)高位協(xié)調(diào)機(jī)制和信息共享平臺(tái)，有助于對(duì)違法主體形成治理合力。另一方面，行業(yè)行政主管部門(mén)掌握著許可、驗(yàn)收、辦證等關(guān)鍵信息，信息不對(duì)稱導(dǎo)致綜合執(zhí)法較為被動(dòng)。H 省住建廳認(rèn)為：“城鄉(xiāng)規(guī)劃復(fù)核、設(shè)計(jì)圖紙審查、建筑質(zhì)量安全、工程造價(jià)、大氣污染防治、各類餐飲油煙治理等執(zhí)法技術(shù)性要求高；而工程招投標(biāo)、房屋預(yù)售、物業(yè)管理、公積金監(jiān)管領(lǐng)域執(zhí)法專業(yè)性要求強(qiáng)，行政處罰權(quán)移交后，離開(kāi)原主管部門(mén)的配合，僅靠城管執(zhí)法部門(mén)現(xiàn)有技術(shù)力量和裝備，很難調(diào)查取證并處罰到位?！薄靶枰诓煌膱?zhí)法機(jī)構(gòu)之間建立責(zé)任導(dǎo)向的跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制，將相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和職能部門(mén)的任務(wù)分工明晰化、契約化、規(guī)范化，通過(guò)創(chuàng)造性地設(shè)計(jì)利益相容機(jī)制和責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，促進(jìn)跨部門(mén)信息共享和溝通?！盵10]實(shí)現(xiàn)線上線下、前臺(tái)后端的深度對(duì)接，最終推動(dòng)跨部門(mén)執(zhí)法協(xié)同。而且在執(zhí)法案件復(fù)雜性超出行政執(zhí)法的范疇，與司法刑事信息鏈接渠道遲遲得不到“貫通式”司法保障，法律的采用、法規(guī)的采信、政策的解讀缺乏指導(dǎo)和解讀時(shí)，會(huì)出現(xiàn)有案不移、有案難移、以罰代刑等現(xiàn)象。

四、法治保障之維：有機(jī)銜接、執(zhí)法能力與社會(huì)成本

（一）綜合行政執(zhí)法改革法律法規(guī)的立改廢跟進(jìn)及放權(quán)承權(quán)的有機(jī)銜接

機(jī)構(gòu)整合后，綜合行政執(zhí)法改革的“后半篇文章”跟進(jìn)滯后，部分法律法規(guī)的某些條款已經(jīng)不再適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展需要，而配套跟進(jìn)的法律法規(guī)卻沒(méi)有及時(shí)出臺(tái)，造成執(zhí)法銜接不暢。首先，例如《中華人民共和國(guó)商標(biāo)法》執(zhí)法主體是計(jì)量行政部門(mén)，《中華人民共和國(guó)食品安全法》執(zhí)法主體是食品安全監(jiān)管部門(mén)，但市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革組建后，相應(yīng)的法律法規(guī)沒(méi)有及時(shí)廢改立，導(dǎo)致其執(zhí)法主體地位尚未法定化，而且權(quán)力下放與目前的法律法規(guī)有沖突，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《食品安全法實(shí)施條例》《馳名商標(biāo)認(rèn)定和保護(hù)規(guī)定》《反壟斷法》《專利法》《知識(shí)產(chǎn)權(quán)法》等法律法規(guī)賦予省轄市級(jí)執(zhí)法權(quán)限。按照“設(shè)區(qū)的市只設(shè)一個(gè)執(zhí)法層級(jí)”的體制，一些市把執(zhí)法層級(jí)設(shè)在區(qū)里，因此需要對(duì)部分法律法規(guī)規(guī)定的執(zhí)法主體權(quán)限進(jìn)行修改。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法資格問(wèn)題沒(méi)有得到有效解決。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，行政執(zhí)法權(quán)主要由縣級(jí)以上政府及其職能部門(mén)行使，權(quán)限下放與目前的法律法規(guī)有沖突。在L縣的調(diào)研座談中有人提出，“執(zhí)法權(quán)限下放至縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，但相應(yīng)的法律法規(guī)沒(méi)有及時(shí)廢改立，導(dǎo)致其執(zhí)法主體地位尚未法定化，職責(zé)邊界模糊，基層工作人員在主體身份、執(zhí)法程序等方面于法無(wú)據(jù)，在具體工作中處于被動(dòng)，存在較大職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，特別是如何委托執(zhí)法在基層工作中是最難辦的”。座談中相關(guān)部門(mén)人員也提出了相應(yīng)對(duì)策，認(rèn)為委托執(zhí)法需要上級(jí)相關(guān)部門(mén)制定出一套完整的委托程序，規(guī)定好權(quán)責(zé)，培訓(xùn)好下級(jí)相關(guān)執(zhí)法人員。為解決執(zhí)法資格問(wèn)題，2022年H 省以J 市作為“全省行政體制改革實(shí)驗(yàn)區(qū)”，改革沒(méi)有簡(jiǎn)單“套用”委托賦權(quán)的模式，對(duì)“屬地管理”事項(xiàng)摸清底數(shù)清理規(guī)范，依法賦予鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)，為基層賦權(quán)增能。但是，2022年G省J市把下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩年的286 項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)收回，對(duì)因?qū)I(yè)性較強(qiáng)、使用頻率低和地域距離因素等難以承接的事項(xiàng)進(jìn)行收回，避免“接不住”而又“必須接”的現(xiàn)實(shí)困境。以法治的思維和方式推進(jìn)改革，還要提升改革的匹配性和銜接度，才能再造基層自主能力。

（二）綜合行政執(zhí)法改革政策執(zhí)行的程序意識(shí)和能力保障

執(zhí)法能力是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，執(zhí)法權(quán)威性是國(guó)家法治實(shí)現(xiàn)的重要保障。一是執(zhí)法監(jiān)管能力薄弱。在對(duì)無(wú)證娛樂(lè)場(chǎng)所的查處中，依據(jù)為《娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》第四十一條：“擅自從事娛樂(lè)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，由文化主管部門(mén)依法予以取締?！倍叭【啞奔炔皇切姓幜P，又不是行政強(qiáng)制，在查處擅自從事娛樂(lè)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的執(zhí)行層面規(guī)定不明確，上級(jí)文化部門(mén)對(duì)如何實(shí)現(xiàn)無(wú)證娛樂(lè)場(chǎng)所的“取締”也未做出具體的指導(dǎo)意見(jiàn)。因此，導(dǎo)致文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在查處無(wú)證娛樂(lè)場(chǎng)所時(shí)法律依據(jù)不足，執(zhí)法難度較大。二是執(zhí)法程序不一致。在X市的調(diào)研座談中有人提出，“目前，原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥實(shí)施行政處罰，辦案程序、法律文書(shū)、辦案系統(tǒng)受固有思路影響，造成了執(zhí)法尺度不統(tǒng)一，未能有效發(fā)揮綜合執(zhí)法效能”。而且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面普遍認(rèn)為只要完成工作任務(wù)就行了，程序意識(shí)不強(qiáng)，L 縣編制部門(mén)談道，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)法過(guò)程中往往忽略程序的規(guī)范性，執(zhí)法人員故意或無(wú)意中省略一些手續(xù)，常使一些違反法定程序的事件發(fā)生，造成不良后果。在實(shí)際工作中，執(zhí)法人員執(zhí)法手段的非法代替合法，臨時(shí)人員代替正式人員執(zhí)法，無(wú)證執(zhí)法人員代替持證人員執(zhí)法，以及選擇性執(zhí)法、隨意執(zhí)法等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生”。三是執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)亟待提升。綜合行政執(zhí)法相關(guān)職能進(jìn)行整合后，執(zhí)法領(lǐng)域大大拓寬，業(yè)務(wù)板塊增加，而執(zhí)法人員對(duì)于承擔(dān)的新職責(zé)和相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)存在不熟悉情況，專業(yè)化程度亟須提升，特別是食品藥品、醫(yī)療器械、特種設(shè)備、標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量等領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)人員普遍缺乏。特別是派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法人員受個(gè)人素質(zhì)、編制、裝備、經(jīng)費(fèi)等因素制約，往往顯得力不從心。優(yōu)化執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法資源的配置方式，應(yīng)借鑒“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的運(yùn)行機(jī)制，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以有力的執(zhí)法召集權(quán)和資源調(diào)配權(quán)，形成常態(tài)化的行政執(zhí)法能力培育機(jī)制，增強(qiáng)執(zhí)法人員的能力。

（三）綜合行政執(zhí)法改革政策執(zhí)行的規(guī)限功能和人民性相統(tǒng)一

綜合行政執(zhí)法改革過(guò)程要堅(jiān)持“以人民為中心”的工作主線和充滿“人民情懷”的執(zhí)政理念，堅(jiān)持改革目的是實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法如何執(zhí)政為民。在S縣的調(diào)研座談中有人提出，“新藥品管理法帶來(lái)的執(zhí)法現(xiàn)實(shí)困境，例如超過(guò)一萬(wàn)元進(jìn)行十到二十倍罰款，不足一萬(wàn)元按一萬(wàn)元計(jì)，即罰款標(biāo)準(zhǔn)最低十萬(wàn)，對(duì)于市級(jí)連鎖藥店現(xiàn)實(shí)可行，但是我縣70%的藥店都是醫(yī)療公司機(jī)構(gòu)改革時(shí)下崗職工開(kāi)設(shè)的夫妻店，一年的收入不足十萬(wàn)，罰款十萬(wàn)與現(xiàn)實(shí)相悖，如果對(duì)其罰款將會(huì)上訪，如不罰款則會(huì)對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行處罰”。如何保障既要體現(xiàn)依法行政的規(guī)限功能，又要體現(xiàn)執(zhí)政為民、便民的改革目的，降低社會(huì)可承受的成本，兼顧治理效能和治理合法性，相關(guān)議題值得深入討論。綜合行政執(zhí)法的有效實(shí)施需要相關(guān)技術(shù)、資源、人員等技術(shù)層面的支撐，如果保障不足會(huì)影響執(zhí)法效果。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，H 省省轄市縣的多數(shù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)僅能保障人員經(jīng)費(fèi)，沒(méi)有專門(mén)的培訓(xùn)、辦案、執(zhí)法裝備建設(shè)、有毒有害物品處置等專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，與當(dāng)前繁重的執(zhí)法任務(wù)需要不相適應(yīng)。而且社會(huì)化檢測(cè)機(jī)構(gòu)存在質(zhì)量參差不齊、機(jī)構(gòu)缺乏資質(zhì)、檢測(cè)能力不足等現(xiàn)象，無(wú)法為行政執(zhí)法提供有效的數(shù)據(jù)支撐。

五、結(jié)論與討論

綜合行政執(zhí)法改革呈現(xiàn)了機(jī)構(gòu)重組、職責(zé)整合和編制人員劃轉(zhuǎn)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，具有系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的特征。本文基于政策執(zhí)行過(guò)程視角，構(gòu)建了一個(gè)包含“政策口徑、編制管理、改革賦能、法治保障”的四維框架，拓展了對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程影響要素的討論空間，關(guān)注政策在地化的約束條件和實(shí)施策略議題，在政策口徑、編制調(diào)整、改革賦能和法治保障等多種邏輯關(guān)系下來(lái)揭示影響政策執(zhí)行的過(guò)程影響因素，有助于構(gòu)建中國(guó)自主的政策知識(shí)體系，回應(yīng)如何推進(jìn)、以何展現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)觀照。本文提出了優(yōu)化和改進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革政策執(zhí)行的邏輯進(jìn)路，要樹(shù)立用改革的思維來(lái)解決改革過(guò)程中產(chǎn)生的新問(wèn)題，貫徹以人民為中心的改革價(jià)值取向，將政治勢(shì)能轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行力，明晰和規(guī)范政策口徑，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指導(dǎo)和整體推進(jìn)，注重政策的“底層操作”創(chuàng)新，創(chuàng)新編制管理，增進(jìn)改革相關(guān)人的利益和以法治的思維推動(dòng)改革，最終形成頂層推動(dòng)、中間統(tǒng)籌指導(dǎo)和基層末端發(fā)力的政策執(zhí)行過(guò)程體系，使政策目標(biāo)落地生根。