街道人大工作機(jī)構(gòu)的組織理論與功能限定

屠振宇

（南開大學(xué) 法學(xué)院，天津 300350）

縣鄉(xiāng)兩級人大代表是黨和國家聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶。為應(yīng)對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)改設(shè)街道而導(dǎo)致基層人大代表數(shù)量逐屆減少的實(shí)際問題①，黨的十九屆四中全會決定提出，“健全人大組織制度、選舉制度”，“適當(dāng)增加基層人大代表數(shù)量”。根據(jù)黨中央的這一部署，第十三屆全國人大常委會于2020年10月17日對《選舉法》作出修改決定，將縣級人大代表名額基數(shù)增加20 名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表名額基數(shù)增加5 名。誠如沈春耀在關(guān)于《選舉法（修正草案）》的說明中所指出的，“適當(dāng)增加基層人大代表數(shù)量，有利于更好反映人民意愿、代表人民意志，加強(qiáng)與人民群眾聯(lián)系，充分保障人民當(dāng)家作主權(quán)利”[1]。但要真正解決好十九屆四中全會決定所提出的上述問題，單純增加基層人大代表數(shù)量是不夠的，還必須有相應(yīng)的組織保障。尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設(shè)街道的地方，盡管由此削減的原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表名額在《選舉法》修改后可以在分配縣級人大代表新增名額時(shí)通過“重點(diǎn)向由鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設(shè)的街道傾斜”[1]的方式得到一定的補(bǔ)充，但是，作為我國地方制度體系中的一個(gè)“虛級”，街道不像鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣設(shè)有一級人大，這一制度上的“短板”給街道人大工作的開展帶來較大的不確定性，新增的這部分人大代表也難以在缺乏組織保障的情況下圍繞街道有效開展工作。目前解決這一問題的可行方案②是，根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）（2015年修正）第五十三條第三款的規(guī)定，由區(qū)縣人大常委會在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)（以下簡稱街道人大工作機(jī)構(gòu)），以此補(bǔ)齊街道人大工作的制度“短板”。但令人遺憾的是，關(guān)于街道人大工作機(jī)構(gòu)方面的研究尚不夠深入，對其制度屬性、組織形式和職責(zé)權(quán)限依然存在不少誤解。為此有必要加強(qiáng)對街道人大工作機(jī)構(gòu)的專門研究，以便更好地貫徹落實(shí)黨中央的前述部署和2020 年《選舉法》修改決定，進(jìn)一步做好街道人大工作。

一、職能定位之爭及其展開

改革開放以來，城市基層治理以街道辦事處和居民委員會為中心的街居制已“在管理上陷入困境”，“迫切需要一種新的組織形態(tài)和管理體制來解決社會中出現(xiàn)的問題和各種矛盾，承擔(dān)起重新整合社會的功能”[2]。在此背景下，街道設(shè)立人大工作機(jī)構(gòu)的做法從20世紀(jì)90年代中期以后在基層治理實(shí)踐中應(yīng)運(yùn)而生。山東、山西、安徽和北京等地較早地開展了這方面的創(chuàng)建和探索工作，如山東濟(jì)南市歷下區(qū)于1996年、山西太原市小店區(qū)于1998年、安徽滁州市于1999 年、北京東城區(qū)于2000 年相繼設(shè)立街道人大工作機(jī)構(gòu)[3]。此后，人大常委會在街道創(chuàng)設(shè)工作機(jī)構(gòu)，“引起了全國多數(shù)地方的紛紛效仿”[4]。在人民代表大會制度的框架下，由于街道不是一級政權(quán)，它不能像鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣建立人民代表大會和人大主席團(tuán)，所以各地普遍設(shè)立的街道人大工作機(jī)構(gòu)，實(shí)際上回應(yīng)著現(xiàn)實(shí)中三種不同的制度需求：一是服務(wù)轄區(qū)內(nèi)人大代表履職、組織開展各項(xiàng)工作的需要；二是應(yīng)對街道辦事處的權(quán)力擴(kuò)張，在街道層面開展人大監(jiān)督工作的需要；三是彌補(bǔ)街道政權(quán)建設(shè)的“短板”，適應(yīng)加強(qiáng)街道治理民主化的需要。以這三種制度需求為基礎(chǔ)，街道人大工作機(jī)構(gòu)的職能定位就有了以下三種不同的立場和觀點(diǎn)：

第一種立場是與人大常委會的辦事機(jī)構(gòu)做類比，將街道人大工作機(jī)構(gòu)定位于“為常委會行使職權(quán)提供工作服務(wù)”。如有觀點(diǎn)指出：“人大常委會雖然可以在某行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立工作機(jī)構(gòu)，但這個(gè)工作機(jī)構(gòu)不是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，其只具備工作職責(zé)而不具有法定的作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)，哪怕授權(quán)也不行。”[5]基于此種定位的街道人大工作機(jī)構(gòu)，不僅不享有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的人事權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也不能代替或受托承擔(dān)人大常委會的各項(xiàng)職能性工作（如開展執(zhí)法檢查、聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、審查和批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算和決算等等）。第二種立場是與人大常委會的工作委員會相類比，將街道人大工作機(jī)構(gòu)定義為人大常委會派駐街道的工作機(jī)關(guān)，協(xié)助人大常委會開展部分職能性工作。如有觀點(diǎn)認(rèn)為：“既然人大常委會的內(nèi)設(shè)工作機(jī)構(gòu)可以按照分工，受人大常委會的委托，對相關(guān)政府部門和‘兩院’依法組織實(shí)施監(jiān)督工作，那么，街道人大工委也應(yīng)當(dāng)可以受人大常委會的委托，依法對街道轄區(qū)內(nèi)的政府及相關(guān)部門的派出機(jī)構(gòu)開展監(jiān)督工作?！盵6]第三種立場是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)作類比，將街道人大工作機(jī)構(gòu)看作能夠彌補(bǔ)街道民主治理缺失的一級人大組織。如有觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，應(yīng)重塑和強(qiáng)化街道人大工作機(jī)構(gòu)的代表性，“要求人大工委委員必須是人大代表”，或者對應(yīng)組建街道層面由轄區(qū)內(nèi)人大代表構(gòu)成的“街道人大代表聯(lián)系會議”，在“健全這種組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、議事和運(yùn)作制度”的基礎(chǔ)上，使之“成為街道層面的代議機(jī)構(gòu)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，可以享有實(shí)質(zhì)性的人事權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)”[7]。

以上三種立場的爭議，一直延續(xù)至今。2015年8月，全國人大常委會對《地方組織法》進(jìn)行修訂，增加一款作為第五十三條第三款，規(guī)定：“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民代表大會常務(wù)委員會可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)。工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)聯(lián)系街道轄區(qū)內(nèi)的人民代表大會代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見，辦理常務(wù)委員會交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作，并向常務(wù)委員會報(bào)告工作?！睙o疑，這一規(guī)定使街道人大工作機(jī)構(gòu)的設(shè)立有了明確的法律依據(jù)，結(jié)束了長期于法無據(jù)的狀況。但是，街道人大工作存在的“法規(guī)制度不健全、職責(zé)任務(wù)不明確、機(jī)構(gòu)建設(shè)不完善、工作開展不規(guī)范”等問題，“還沒有從根本上得到完全解決”[4]。受前述爭議立場的影響，在《地方組織法》（2015 年修正）第五十三條第三款的解釋上依然出現(xiàn)了明顯的分歧。如有觀點(diǎn)主張對街道人大工作機(jī)構(gòu)的權(quán)限作狹義理解。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，盡管《地方組織法》第五十三條第三款在賦予街道人大工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)代表聯(lián)絡(luò)的工作職責(zé)之外，還賦予其承擔(dān)人大常委會交辦工作的職責(zé)，但由于街道人大工作機(jī)構(gòu)設(shè)立的主要目的在于“確保人民代表大會常務(wù)委員會同人大代表及街道居民的聯(lián)系”[8]，因而主張將街道人大工作機(jī)構(gòu)定位為協(xié)助常委會處理事務(wù)性工作的辦事機(jī)構(gòu)，是“以代表聯(lián)絡(luò)服務(wù)為主、接受常委會委托開展監(jiān)督為輔的機(jī)構(gòu)”[9]。另一類觀點(diǎn)則反對在狹義上理解街道人大工作機(jī)構(gòu)的法定職能。如有觀點(diǎn)認(rèn)為，街道人大工作機(jī)構(gòu)“承擔(dān)地域職責(zé)即管塊塊，帶有一定綜合性”，“可以在轄區(qū)內(nèi)相對獨(dú)立地開展人大常委會交辦的工作”。因此，街道人大工作機(jī)構(gòu)能否“對街道辦事處直接行使監(jiān)督權(quán)”是可以研究的[4]。據(jù)此認(rèn)為：“區(qū)人大及常委會向街道人大工委交辦監(jiān)督任務(wù)，既是自上而下的指令安排，又是一定意義上的監(jiān)督權(quán)授受?！盵10]街道人大工作機(jī)構(gòu)因此獲得相對獨(dú)立的法律地位，可以對外行使監(jiān)督權(quán)。更有激進(jìn)的觀點(diǎn)主張，街道人大工作機(jī)構(gòu)可以依據(jù)常委會的授權(quán)取得“代議機(jī)構(gòu)的職能”，從而具備“基層準(zhǔn)代議機(jī)構(gòu)的性質(zhì)”[11]。

不難發(fā)現(xiàn)，《地方組織法》（2015年修正）第五十三條第三款未能終結(jié)長久以來的職能定位之爭。究其原因，首先與立法本身不夠明確不無關(guān)系。例如，人大常委會在街道設(shè)立的“工作機(jī)構(gòu)”，在組織形式上與該法第六十八條第三款將街道辦事處作為“派出機(jī)關(guān)”的定位有所不同。這是否意味著，作為派出機(jī)關(guān)的街道辦事處“可以行使一定的行政權(quán)”，而街道人大工作機(jī)構(gòu)就“不能直接行使人大及其常委會的權(quán)力”[4]？再如，街道人大工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)“辦理常務(wù)委員會交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作”，其中的“交辦”是否是對“授權(quán)”的否定[4]？“交辦”的是帶有職能性的工作，還是只能是純粹事務(wù)性的工作？而所有這些問題與困惑又都可以歸結(jié)為一個(gè)問題，就是對人大工作機(jī)構(gòu)的組織理論認(rèn)識不足。人大工作機(jī)構(gòu)能否像行政機(jī)關(guān)職能部門或派出機(jī)關(guān)那樣行使職權(quán)？應(yīng)當(dāng)采取何種組織形式？其職權(quán)范圍如何？解答這些問題是準(zhǔn)確理解街道人大工作機(jī)構(gòu)職能定位的關(guān)鍵。

二、人大設(shè)立工作機(jī)構(gòu)的組織理論

在我國地方制度體系中，街道不能像鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣設(shè)立一級人大和政府。但在實(shí)踐中，真正發(fā)生“缺位”的只有人大組織。在2015年《地方組織法》修正前，多數(shù)地區(qū)的街道有區(qū)縣政府派出的街道辦事處，“黨、政、工、團(tuán)、婦等都有相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，有關(guān)人大工作機(jī)構(gòu)卻因?yàn)榉缮蠜]有明確規(guī)定，出現(xiàn)了斷層”[12]。那么，區(qū)縣人大為何遲遲沒有仿效其他機(jī)關(guān)的做法，通過派出機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)進(jìn)行“補(bǔ)位”呢？從組織理論上講，這與對人民代表大會“制度屬性”[3]的理解密切相關(guān)。人民代表大會作為我國的代議機(jī)關(guān)，其能否以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或派出機(jī)關(guān)行使其部分職權(quán)一直存在爭議。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，代議機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不能像行政機(jī)關(guān)職能部門一樣行使職權(quán)。代議機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在制度屬性上有著鮮明的功能區(qū)別：前者具有鮮明的政治屬性，目的是實(shí)現(xiàn)“政治意志的表達(dá)”；后者具有鮮明的行政屬性，目的是保證“政治意志的執(zhí)行”。與這種制度屬性相適應(yīng)，行政機(jī)關(guān)更強(qiáng)調(diào)效率，可以通過委任或委托的方式交由內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)來完成行政任務(wù)；而代議機(jī)關(guān)則旨在形成意見，故其運(yùn)作方式注重整體性，須以集體行使職權(quán)的全體會議方式做出決定?；谶@種觀點(diǎn)，國外議會無論是一院還是兩院，作出任何有法律效力的決定，都必須經(jīng)全院會議討論通過。委員會等代議機(jī)關(guān)設(shè)立的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，只是協(xié)助代議機(jī)關(guān)審查議案或開展監(jiān)督，雖然參與了權(quán)力行使的部分過程，但是委員會等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的活動不代表選民的意志，僅體現(xiàn)代議工作的程序性與科學(xué)性，從屬于代議機(jī)關(guān)展開工作。因此，委員會等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)所作出的決定只具有程序性作用，通常并不直接產(chǎn)生法律上的效力。如有學(xué)者所說：“委員會只作為預(yù)備審查機(jī)關(guān)進(jìn)行審議，并不能作出最終的決定。委員會雖然也進(jìn)行表決，但只能作為全體會議的參考。因?yàn)橹挥腥w會議才代表全體國民，而委員會只是其中的一部分構(gòu)成而已。因此委員會通過的議案還要拿到全體會議上表決?！盵13]

這種觀點(diǎn)在我國也不乏支持者。以人民代表大會設(shè)立的各專門委員會為例，目前的通說就認(rèn)為，專門委員會不能對外作出決定。如有學(xué)者指出，“專門委員會是全國人民代表大會的組織機(jī)構(gòu)，是從人民代表中選舉產(chǎn)生的、按專業(yè)分工的工作機(jī)關(guān)。專門委員會不是獨(dú)立行使職權(quán)的國家機(jī)關(guān)，僅作為幫助全國人民代表大會進(jìn)行工作的一種機(jī)構(gòu)”[14]。又如有學(xué)者盡管將專門委員會歸為“半職能機(jī)構(gòu)”，承認(rèn)“它是權(quán)力機(jī)關(guān)的組成部分，能提出議案，審議議案”，但同時(shí)也強(qiáng)調(diào)它“無權(quán)獨(dú)立行使權(quán)力，不可發(fā)布有約束力的規(guī)范性文件”[15]。這些意見在明確“委員會在法律上的從屬性”[16]的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)了代議機(jī)關(guān)集體行使職權(quán)的運(yùn)作原則。根據(jù)這一運(yùn)作原則，人大組織的派出機(jī)構(gòu)不能獨(dú)立行使職權(quán)。如對于由省、自治區(qū)人大常委會在地區(qū)設(shè)立的工作機(jī)構(gòu)，較為官方的一種意見就認(rèn)為：“省、自治區(qū)人大常委會是權(quán)力機(jī)關(guān)，必須集體討論決定問題，因此，省、自治區(qū)人大常委會是不能設(shè)立派出機(jī)關(guān)的。省、自治區(qū)人大常委會交給地區(qū)人大工作機(jī)構(gòu)辦理的事項(xiàng)只能是屬于工作性質(zhì)的事項(xiàng)，不能把屬于省、自治區(qū)人大常委會職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)交給地區(qū)人大機(jī)構(gòu)辦理?！盵17]據(jù)此，是否可以得出結(jié)論：受集體行使職權(quán)原則的限制，街道人大工作機(jī)構(gòu)也不能獨(dú)立行使職權(quán)？

不難發(fā)現(xiàn)，上述觀點(diǎn)實(shí)際上建立在議行分立的觀念基礎(chǔ)之上，強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力在“議事”和“執(zhí)行”之間的功能分化，進(jìn)而主張代議機(jī)構(gòu)因承擔(dān)“議事”職能而采取集體行使職權(quán)的運(yùn)作方式。但是，這套理論并不適用于我國。在我國的國家權(quán)力配置中，“議”和“行”的關(guān)系較為復(fù)雜，既不是“權(quán)力的區(qū)別”或“權(quán)力的分離”，“使各權(quán)力互相牽制，而保持均衡”[18]，也不是簡單地將“代議權(quán)、執(zhí)行權(quán)合而為一，或代議機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)合而為一”[19]，而是“分工不分權(quán)”，即：首先“我國的制度是議行合一的，是一切權(quán)力集中于人民代表大會的政府”[20]；“同時(shí)在這個(gè)前提下，對于國家的行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)和武裝力量的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，也都有明確的劃分，使國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政、審判、檢察機(jī)關(guān)等其他國家機(jī)關(guān)能夠協(xié)調(diào)一致地工作”[21]。也就是說，國家權(quán)力之間仍然有“合理分工”[22]，國家機(jī)關(guān)之間存在著明確的分工關(guān)系。例如根據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，“全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)”，“行使國家立法權(quán)”；而國務(wù)院是“最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國家行政機(jī)關(guān)”。但是，這種分工關(guān)系是以權(quán)力的集中統(tǒng)一行使為前提的。在本質(zhì)上，我國的國家權(quán)力是“統(tǒng)一不可分的”，“全國人民通過人民代表大會行使的國家權(quán)力可以分解為兩個(gè)部分”：“一部分是由人民代表大會直接行使的，它體現(xiàn)為憲法和法律規(guī)定的各級人民代表大會的職權(quán)；另一部分則是經(jīng)憲法授權(quán)給其他國家機(jī)關(guān)行使的職權(quán)，而由人民代表大會組織和監(jiān)督它們行使。”[23]在這個(gè)意義上講，人民代表大會可以被稱為“全權(quán)性的國家機(jī)關(guān)”[23]。作為“全權(quán)性”機(jī)關(guān)的人民代表大會，其行使的職權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“議事”功能的范疇，因而也就無法套用上述邏輯簡單得出結(jié)論：人民代表大會的全部職權(quán)均必須以集體方式行使。

這里必須強(qiáng)調(diào)的是，議行分立的理論邏輯在我國不成立，并不代表著集體行使職權(quán)原則也全然失效。事實(shí)上，對于人民代表大會集體行使職權(quán)的運(yùn)作方式，學(xué)界已有普遍的“共識”[24]，立法中也有體現(xiàn)。例如2006年頒布的《中華人民共和國各級人民代表大會常委委員會監(jiān)督法》第四條規(guī)定：“各級人民代表大會常務(wù)委員會按照民主集中制的原則，集體行使監(jiān)督職權(quán)?！?020 年8 月公布的《全國人民代表大會組織法（修正草案）》也擬增加一條規(guī)定，“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會實(shí)行民主集中制原則，充分發(fā)揚(yáng)民主，集體行使職權(quán)”。但有所不同的是，我國所確立的人大集體行使職權(quán)原則是以民主集中制為前提的。在我國，民主集中制是一個(gè)普遍適用于黨和國家政治生活的重要原則。在1954年憲法的制定過程中，憲法委員會討論認(rèn)為：“民主集中制是很廣泛的，權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)行民主集中制，其他國家機(jī)關(guān)也應(yīng)該實(shí)行民主集中制。民主集中制是政體、是制度，也是工作方法?！盵25]171因此，民主集中制原則被寫入1954年憲法總綱，規(guī)定所有國家機(jī)關(guān)“一律實(shí)行民主集中制”。1982 年憲法又進(jìn)一步從“人民與國家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系”“國家權(quán)力機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系”和“中央國家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系”等三個(gè)方面，對民主集中制的內(nèi)容予以具體化③。作為“國家權(quán)力組織和運(yùn)行的基本原則”[26]，民主集中制不僅體現(xiàn)了我國“橫向”權(quán)力配置中“分工不分權(quán)”的特質(zhì)，而且取代議行分立理論成為集體行使職權(quán)原則的邏輯前提，實(shí)現(xiàn)了對這一原則的內(nèi)涵重構(gòu)。也就是說，人民代表大會實(shí)行的集體行使職權(quán)原則，其依據(jù)不是議行分立的功能分化，而是民主集中制。因此，準(zhǔn)確把握民主集中制的核心內(nèi)涵，就成為理解集體行使職權(quán)原則的關(guān)鍵。

那么，什么是民主集中制呢？從規(guī)范層面講，民主集中制從來就是“一個(gè)存在多種可能性的、具有開放性的相對原則”[22]，其目的在于構(gòu)建“一個(gè)既專業(yè)分工又能形成強(qiáng)大合力并彼此配合的國家機(jī)構(gòu)工作秩序”[27]。彭真在1982年憲法修改草案報(bào)告中曾將民主集中制的組織原則歸納為三個(gè)“方向”和“要求”：“第一，使全體人民能夠更好地行使國家權(quán)力?！薄暗诙?，使國家機(jī)關(guān)能夠有效地領(lǐng)導(dǎo)和組織社會主義建設(shè)事業(yè)?！薄暗谌垢鱾€(gè)國家機(jī)關(guān)更好地分工合作、相互配合?！盵21]概括起來講，民主集中制的組織原則就是要實(shí)現(xiàn)“民主合法性”和“治理有效性”這兩個(gè)目標(biāo)的“雙重統(tǒng)一”[27]。如在國家權(quán)力機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)之間的分工關(guān)系中，基于民主合法性和治理有效性的要求，人民代表大會行使的職權(quán)“乃是在國家政治生活中具有決定性意義，足以表現(xiàn)國家的一切權(quán)力屬于人民這個(gè)最根本的實(shí)質(zhì)的權(quán)力”[23]。其他非決定性的權(quán)力則交由其他國家機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)，而人民代表大會則通過任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)對這些機(jī)關(guān)的活動產(chǎn)生影響，使它們從屬于自己。再如，由于民主集中制的組織原則也適用于國家機(jī)關(guān)內(nèi)部④，所以人民代表大會內(nèi)部在保證民主合法性的前提下，也可以基于治理有效性的需要建立適度的分工。人民代表大會與其常務(wù)委員會之間的職權(quán)劃分，就是一個(gè)典型的例證。常務(wù)委員會由人民代表大會從代表中選舉部分代表組成，其與國外議會常設(shè)委員會的區(qū)別就在于，常務(wù)委員會是“握有實(shí)際權(quán)力的機(jī)構(gòu)”，在代表大會閉會期間經(jīng)常性地行使代表大會的部分職權(quán)。因而，有人把人大常委會別稱為“議會中的議會”[15]235。之所以作如此的制度安排，其依據(jù)就在于民主集中制。一方面，由于我國人口眾多，所以人大代表的人數(shù)不宜太少，“太少了不足以體現(xiàn)應(yīng)有的代表性”[28]。但是人數(shù)多了，就“不便于經(jīng)常進(jìn)行工作、行使職權(quán)”[29]149。若所有工作均采取集體行使權(quán)力的會議方式進(jìn)行，“勢必會影響工作，甚至耽誤大事”[30]。于是，人民代表大會設(shè)立常務(wù)委員會，將一部分職權(quán)交由其行使，就成為保證國家權(quán)力機(jī)關(guān)有效、連續(xù)開展工作的必要之舉。另一方面，常務(wù)委員會對人民代表大會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，其行使的職權(quán)既沒有超越也沒有削弱人民代表大會的作用，人民代表大會依然保留著“必須和應(yīng)當(dāng)”由其行使的職權(quán)[29]150?？梢哉f，無論是在人民代表大會與其他國家機(jī)關(guān)之間，還是在人民代表大會內(nèi)部，前述職權(quán)劃分的目的都是為了保障人民代表大會能夠“集中力量處理好必須由它處理的重大問題”[29]146-147。

由此可見，民主集中制并不糾結(jié)于國家權(quán)力的功能差別，而是“更加務(wù)實(shí)地思考國家功能的有效實(shí)現(xiàn)”，主張“以靈活而開放的方式來保證權(quán)力行使的正確性”[22]。在民主集中制下，集體行使職權(quán)原則是針對那些具有決定意義的職權(quán)而言的，它要求人民代表大會及其常務(wù)委員會在行使具有決定意義的職權(quán)時(shí)必須堅(jiān)持以全體會議的方式作出決定，但并不反對在民主集中制前提下進(jìn)行合理分工，將那些非決定性的職權(quán)交由工作機(jī)構(gòu)行使。從這個(gè)意義上講，集體行使職權(quán)原則非但不構(gòu)成反對街道人大工作機(jī)構(gòu)對外行使職權(quán)的理由，其所依據(jù)的民主集中制反而是肯定這種內(nèi)部分工的理論基礎(chǔ)?！兜胤浇M織法》（2015年修正）第五十三條第三款明確常務(wù)委員會可以設(shè)立街道人大工作機(jī)構(gòu)，不僅是對建立這種內(nèi)部分工的確認(rèn)，而且從形式和實(shí)質(zhì)兩個(gè)方面對其職能定位予以明確。

三、作為工作“機(jī)構(gòu)”的形式功能

在人大組織內(nèi)部的分工中，常務(wù)委員會占據(jù)特殊地位并具有獨(dú)特的組織形式。無論是在憲法中還是在組織法中，人大常委會均被界定為人民代表大會的“常設(shè)機(jī)關(guān)”。彭真更是明確指出：“人大常委會是權(quán)力機(jī)關(guān)，也是工作機(jī)關(guān)?！盵31]而街道人大工作機(jī)構(gòu)并沒有被界定為“工作機(jī)關(guān)”，而是被稱作“工作機(jī)構(gòu)”。由此帶來的疑問是，不同的組織形式是否代表不同的功能？“機(jī)關(guān)”與“機(jī)構(gòu)”這兩種組織形式是否構(gòu)成組織分工的一種限定？是否意味著只有“機(jī)關(guān)”才能獲得分工而對外行使職權(quán)，而“機(jī)構(gòu)”則不能取得這種地位？為此，有必要對這兩個(gè)概念加以分析。

從詞義上看，機(jī)關(guān)與機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵極為近似，只是后者比前者更為寬泛：機(jī)構(gòu)“既指機(jī)關(guān)、團(tuán)體等工作單位，也指其內(nèi)部組織”。而機(jī)關(guān)僅“指辦理事務(wù)的部門”[32]。這種語義差別在法律條文中展現(xiàn)出一定的區(qū)分功能。以現(xiàn)行憲法為例，首先，“機(jī)構(gòu)”一詞出現(xiàn)在憲法第三章的章名“國家機(jī)構(gòu)”之中，用來指代全部的國家政權(quán)組織⑤。此處的“機(jī)構(gòu)”在內(nèi)涵和外延上廣于“機(jī)關(guān)”，是所有機(jī)關(guān)的總稱。其次，現(xiàn)行憲法以“機(jī)關(guān)”來表示國家機(jī)構(gòu)中的某一具體組織。如現(xiàn)行憲法第八十五條規(guī)定，國務(wù)院是“最高國家行政機(jī)關(guān)”。再次，在“機(jī)關(guān)”概念之下，現(xiàn)行憲法又以“機(jī)構(gòu)”來表述特定機(jī)關(guān)的組成部分。如憲法第八十九條規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)“審定行政機(jī)構(gòu)的編制”。這里的“行政機(jī)構(gòu)”表示的是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部組成部分，包括“國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)、各辦事機(jī)構(gòu)以及省級國家行政機(jī)構(gòu)”[25]389。現(xiàn)行憲法如此交替使用“機(jī)構(gòu)”和“機(jī)關(guān)”，其目的就在于建立區(qū)分，以達(dá)到“內(nèi)容層次分明、條理清楚之效果”[25]389。當(dāng)然，這種交替使用也并非全無規(guī)律。相對而言，“機(jī)關(guān)”往往是具備外部性的對外辦事部門，“機(jī)構(gòu)”則常常因欠缺這種外部性而被用于指代部門的內(nèi)部組織。例如根據(jù)《人民法院組織法》（2018 年修訂）的規(guī)定：“人民法院是國家的審判機(jī)關(guān)?！薄叭嗣穹ㄔ焊鶕?jù)工作需要，可以設(shè)必要的審判輔助機(jī)構(gòu)和行政管理機(jī)構(gòu)?！痹诖?，“機(jī)關(guān)”是更為獨(dú)立的組織形式，而“機(jī)構(gòu)”則是“機(jī)關(guān)”的組成部分。更明顯的一個(gè)例子是現(xiàn)行憲法對于審計(jì)署的稱謂。按照機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)交替使用的規(guī)則，審計(jì)署作為國務(wù)院的一個(gè)組成部門，本應(yīng)被稱為“機(jī)構(gòu)”。但現(xiàn)行憲法卻在規(guī)定國務(wù)院“是最高國家行政機(jī)關(guān)”之后，依然使用了“審計(jì)機(jī)關(guān)”的稱呼。這既體現(xiàn)了審計(jì)署的相對獨(dú)立地位，也表明了“機(jī)關(guān)”一詞的特殊含義。

那么，“機(jī)關(guān)”較之于“機(jī)構(gòu)”在內(nèi)涵上所具有的這種外部性特征，是否因此而獲得較為特殊的法律地位？對此問題，在理論上有所謂“機(jī)關(guān)人格肯定說”和“機(jī)關(guān)人格否定說”的爭論。機(jī)關(guān)人格否定說認(rèn)為，“國家機(jī)關(guān)之行為，僅為代表國家之行為，其自身并無存立之目的，未具法律上之人格”[33]151。持此論者主張，國家“不當(dāng)然即具有行為能力”，欲使之“具備行為能力則必先使其設(shè)置各種組織不可”[34]。因此，國家設(shè)立的機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)，在本質(zhì)上等同于企業(yè)法人內(nèi)部設(shè)立的股東會議、董事會和總經(jīng)理等組織機(jī)構(gòu)，它們都是一種內(nèi)部組織，在組織法上沒有獨(dú)立的法律地位。與這種觀點(diǎn)相反，機(jī)關(guān)人格肯定說則認(rèn)為，“機(jī)關(guān)亦系法律上權(quán)利義務(wù)之主體，而不僅為國家之工具”[33]150。受機(jī)關(guān)人格肯定說的影響，“機(jī)關(guān)法人”概念在1986 年制訂的《民法通則》中首次引入我國⑥，2020 年通過的《民法典》將之明確列為特別法人的類型之一。于是，國務(wù)院和地方各級人民政府以及國務(wù)院各部委、地方政府的各委、辦、局等，皆成為彼此獨(dú)立的機(jī)關(guān)法人，“可以從事為履行職能所需要的民事活動”（《民法典》第九十七條）。而行政法學(xué)界也以機(jī)關(guān)法人概念為模板，發(fā)展出了“具有民法底色”的行政主體理論[35]10。根據(jù)這一理論，行政主體是指“享有國家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并能夠獨(dú)立地承擔(dān)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織”[36]。在這個(gè)意義上，機(jī)關(guān)在民法和行政法上“連成一體”，被賦予某種特定地位：作為機(jī)關(guān)法人，是民法上權(quán)利義務(wù)的承擔(dān)者；作為行政主體，是行政法上權(quán)利義務(wù)的承擔(dān)者[35]112。但同時(shí)也必須承認(rèn)，爭論并未因此停止，不僅持相反意見者大有人在，如有學(xué)者從大陸法系公法人與行政主體理論出發(fā)，主張“國家機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)具有法人和行政主體地位，國家才是法人和行政主體”[37]，而且在立法上我國也沒有否定國家作為權(quán)利主體存在的可能⑦。因此，想當(dāng)然地賦予“機(jī)關(guān)”以主體資格，必將危及國家作為統(tǒng)一體的存在，這在理論和實(shí)踐中均難以接受。

機(jī)關(guān)人格問題之所以在我國爭論不休，與我國國家機(jī)構(gòu)實(shí)行以“分工不分權(quán)”為特征的民主集中制有關(guān)。在“分工不分權(quán)”的國家權(quán)力配置體系下，國家機(jī)關(guān)之間、國家機(jī)關(guān)內(nèi)部組織之間的職權(quán)劃分不是以分權(quán)制衡為基礎(chǔ)的，而是在國家權(quán)力集中統(tǒng)一行使下的分工關(guān)系。這就決定了前述兩種學(xué)說在我國的說服力均有所欠缺。一方面，機(jī)關(guān)人格肯定說雖然能夠體現(xiàn)國家機(jī)構(gòu)內(nèi)部的職能分工，但是該學(xué)說往往以確認(rèn)分權(quán)為條件，并以此作為機(jī)關(guān)人格的基礎(chǔ)。例如，國外較為系統(tǒng)的行政主體理論，就是“對其本土上已經(jīng)形成的地方自治分權(quán)和公務(wù)分權(quán)之現(xiàn)實(shí)的反映”[38]。而我國的國家機(jī)關(guān)建立在反對分權(quán)的基礎(chǔ)之上，因此機(jī)關(guān)人格肯定說在我國無法使機(jī)關(guān)獲得獨(dú)立的主體性地位。在這個(gè)意義上講，借鑒和引入國外行政主體理論的努力，必然因缺乏分權(quán)基礎(chǔ)而“難于自圓其說”，其結(jié)果只是“將沒有‘主體性’的組織稱為主體”[39]。而另一方面，若就此否認(rèn)機(jī)關(guān)的主體性地位，采取機(jī)關(guān)人格否定說，則未免矯枉過正，難以適應(yīng)國家權(quán)力在國家機(jī)構(gòu)內(nèi)部合理分工的實(shí)際。機(jī)關(guān)人格否定說以傳統(tǒng)的法人學(xué)說為基礎(chǔ)，已然無法應(yīng)對日益分化的現(xiàn)代生活。面對龐大的國家機(jī)構(gòu)，只承認(rèn)國家的法人地位而排除所有內(nèi)部組織的主體資格，不僅難以適應(yīng)現(xiàn)代國家職能分工的現(xiàn)實(shí)需要，也與我國以政企分開為基礎(chǔ)的政府體制改革相背離[40]。由此可見，從組織意義上界定“機(jī)關(guān)”，在我國并不是一條可行的道路。

事實(shí)上，真正有別于機(jī)構(gòu)的“機(jī)關(guān)”，不是“組織意義上的機(jī)關(guān)”，而是“功能意義上的機(jī)關(guān)”⑧。我國的“機(jī)關(guān)法人”概念和行政主體理論，正是在功能意義上展開的。具有機(jī)關(guān)法人資格或行政主體地位的“機(jī)關(guān)”，并不需要有特殊的組織形式，而是必須具備相應(yīng)的“功能”。機(jī)關(guān)并不是因被稱作“機(jī)關(guān)”而獲得獨(dú)立的主體資格，而是必須在一定的外部法律關(guān)系下才能予以認(rèn)定。在民法上，機(jī)關(guān)法人資格的獲得并不取決于其組織形式，而是歸屬于“承擔(dān)行政職能的法定機(jī)構(gòu)”（《民法典》第九十七條）。而在行政法上，具有行政主體地位的主要是但不限于行政機(jī)關(guān)，也包括法律法規(guī)授權(quán)的機(jī)構(gòu)和組織，關(guān)鍵要看其是否對外履行行政職能。也就是說，“并不是所有的行政機(jī)關(guān)都具有行政主體地位。有些行政機(jī)關(guān)的權(quán)限僅及于行政組織內(nèi)部，如行政組織中的參謀咨詢機(jī)關(guān)，它們不能直接對外管理，不是行政主體”[41]112。正因?yàn)槿绱?，“機(jī)關(guān)”與“機(jī)構(gòu)”概念在我國雖有差別，但并非不能逾越。盡管機(jī)構(gòu)并非組織意義上對外的辦事部門，但是其同樣可以經(jīng)由法定授權(quán)而獲得機(jī)關(guān)法人資格或行政主體地位。我國立法中“機(jī)關(guān)”與“機(jī)構(gòu)”概念的這種異同，在地方組織法中也有充分的體現(xiàn)。例如，《地方組織法》（2015 年修正）第六十八條第三款將街道辦事處界定為“派出機(jī)關(guān)”，而不是“派出機(jī)構(gòu)”⑨。就組織形式而言，派出機(jī)關(guān)的確有別于派出機(jī)構(gòu)：前者是“一級人民政府在一定行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立的派出組織”，由于實(shí)際上“履行著一級政府的職能”，所以“其管理的事務(wù)十分寬泛”；而后者是“由政府工作部門根據(jù)需要在一定行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立的派出組織”，是工作部門職能的延伸，“因而其職能較為單一”[42]。但從法律地位上看，兩者的區(qū)別并不顯著。派出機(jī)關(guān)未必一定具有行政主體資格，派出機(jī)構(gòu)也未必一定不具有行政主體資格。有學(xué)者甚至將地方政府的派出機(jī)關(guān)和政府部門的派出機(jī)構(gòu)統(tǒng)稱為“行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)”，認(rèn)為其“能否成為行政訴訟的被告，應(yīng)當(dāng)視該機(jī)構(gòu)設(shè)立和行使職權(quán)的依據(jù)而定”[43]。也就是說，無論是派出機(jī)關(guān)還是派出機(jī)構(gòu)，是否具有行政主體資格，均依賴于“有法律法規(guī)的明確授權(quán)”[41]120。

以此觀之，街道人大工作機(jī)構(gòu)的組織形式并不構(gòu)成其承擔(dān)內(nèi)部分工、對外行使職權(quán)的當(dāng)然限制。人民代表大會內(nèi)部的職能分工，不僅涉及常務(wù)委員會這樣的“工作機(jī)關(guān)”，也涵蓋專門委員會等“工作機(jī)構(gòu)”。常務(wù)委員會所行使的廣泛職權(quán)，來自憲法和組織法的明確授權(quán)；而專門委員會等內(nèi)設(shè)工作機(jī)構(gòu)也可以在獲得授權(quán)的前提下對外行使職權(quán)。例如，《地方組織法》（2015年修正）第三十條第三款就規(guī)定各專門委員會“對屬于本級人民代表大會及其常務(wù)委員會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議”，就是一個(gè)典型的例子。這里規(guī)定的“調(diào)查”“建議”，實(shí)際上賦予了專門委員會相對獨(dú)立開展工作的職權(quán)，帶有顯著且直接的外部法律效力，這表明“專門委員會具有獨(dú)立身份，可以對外開展法定授權(quán)范圍內(nèi)工作”[44]。再如《立法法》（2015年修正）第六十四條規(guī)定，“全國人民代表大會常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)可以對有關(guān)具體問題的法律詢問進(jìn)行研究予以答復(fù)，并報(bào)常務(wù)委員會備案”。這種法律詢問答復(fù)“雖然不具有法律解釋的法律效力，但其對法律的理解是比較權(quán)威的，各部門、地方應(yīng)當(dāng)把它作為理解執(zhí)行法律的指導(dǎo)依據(jù)”[45]。全國人大常委會法律工作委員會因此取得相應(yīng)的明確授權(quán)，“對各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會及中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門提出的有關(guān)法律方面問題的詢問”，“以一問一答的方式進(jìn)行的專業(yè)性回答”[46]。在這個(gè)意義上講，街道人大工作機(jī)構(gòu)是以內(nèi)部合理分工為基礎(chǔ)設(shè)立的，能以明確授權(quán)為條件相對獨(dú)立地對外行使職權(quán)。

四、作為“工作”機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)功能

從《地方組織法》（2015 年修正）第五十三條第三款的規(guī)定來看，街道人大工作機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)包括列舉事項(xiàng)和交辦事項(xiàng)兩個(gè)部分。列舉事項(xiàng)包括“聯(lián)系街道轄區(qū)內(nèi)的人民代表大會代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見”等事務(wù)性職能，是對以往代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)工作的承襲⑩，因而并不構(gòu)成其對外行使職權(quán)的依據(jù)。而交辦事項(xiàng)是指“辦理常務(wù)委員會交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作”，盡管用語簡練，但內(nèi)涵卻可能十分豐富。其中是否涉及對街道人大工作機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)功能的“授權(quán)”，則有待進(jìn)一步檢驗(yàn)。事實(shí)上，對于人大常委會所設(shè)機(jī)構(gòu)能否像專門委員會那樣在“授權(quán)”的基礎(chǔ)上行使職權(quán)，一直存有爭議。

反對意見認(rèn)為，常委會工作機(jī)構(gòu)僅承擔(dān)事務(wù)性工作，其在性質(zhì)上有別于專門委員會。如有學(xué)者指出：“專門委員會具有雙重的性質(zhì)，對人民代表大會及其常委會來說，它是工作機(jī)構(gòu)，但對它自己的工作部門和辦公廳來說，它又是具有一定職能性質(zhì)的機(jī)關(guān)，可以說它是一種準(zhǔn)職能機(jī)構(gòu)或半職能機(jī)構(gòu)?！盵15]根據(jù)這種意見，地方人大的組織機(jī)構(gòu)內(nèi)就有嚴(yán)格區(qū)分工作委員會和專門委員會的必要：工作委員會是“人大常委會的辦事機(jī)構(gòu)”，其組成人員不一定是人大代表，而由常委會任命，因此“其工作性質(zhì)也就是非職能性的”，“完全是工作、事務(wù)性機(jī)構(gòu)”。而專門委員會是“代表大會的工作機(jī)構(gòu)”，其組成人員是代表大會選舉產(chǎn)生的人大代表，“這一機(jī)構(gòu)是代表大會的一部分，其工作性質(zhì)也就是半職能性機(jī)構(gòu)，可以行使憲法法律賦予人民代表大會的職能性職權(quán)，如提出議案，審查議案等”[15]。受這種性質(zhì)分類影響，1995年《地方組織法》修訂后由省、自治區(qū)人大常委會設(shè)立的地區(qū)人大工作機(jī)構(gòu)，就被認(rèn)為是一種辦事機(jī)構(gòu)。當(dāng)時(shí)較為官方的意見認(rèn)為：“省、自治區(qū)人大常委會交給地區(qū)人大工作機(jī)構(gòu)辦理的事項(xiàng)只能是屬于工作性質(zhì)的事項(xiàng)，不能把屬于省、自治區(qū)人大常委會職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)交給地區(qū)人大機(jī)構(gòu)辦理。”[17]若按照這種邏輯類推，那么街道人大工作機(jī)構(gòu)也只能是辦事機(jī)構(gòu)，其職責(zé)權(quán)限將十分有限，僅限于處理非職權(quán)類工作，不可能包含對外行使的職權(quán)。

那么，專門委員會和常務(wù)委員會所設(shè)工作機(jī)構(gòu)之間是否存有此種區(qū)別呢？為此，有必要首先弄清常務(wù)委員會與專門委員會之間的關(guān)系，人大常委會行使職權(quán)究竟是依托專門委員會還是其工作機(jī)構(gòu)？如前所述，常務(wù)委員會和專門委員會本質(zhì)上都是常設(shè)委員會。無論是常務(wù)委員會還是專門委員會，其設(shè)立的宗旨均在于“加強(qiáng)”和提升人民代表大會的“效能”[29]。在民主集中制原則下，兩者與人民代表大會之間均存在一定的分工關(guān)系。只是專門委員會的分工立足于職權(quán)行使的過程，享有“協(xié)助”行使職權(quán)的權(quán)力?，其主要職責(zé)是決議通過前研究、審議和擬定有關(guān)議案。而常務(wù)委員會則直接行使人民代表大會的部分職權(quán)，其中既包括部分“人大保留職權(quán)”，即由人民代表大會保留行使但基于緊迫性的考慮，而在閉會期間委托常務(wù)委員會行使的職權(quán)，如全國人大常委會行使的部分立法權(quán)、人事任免權(quán)和重大事項(xiàng)決定權(quán)等；也包括“人大授予職權(quán)”，即人民代表大會不再行使而授權(quán)常務(wù)委員會行使的職權(quán)。常務(wù)委員會的這種分工不可避免地帶來兩個(gè)結(jié)果：一是常務(wù)委員會在人大內(nèi)部取得優(yōu)勢地位，在人大閉會期間領(lǐng)導(dǎo)各專門委員會開展工作，而各專門委員會有協(xié)助常務(wù)委員會工作的職責(zé)。二是造成了人大制度上的構(gòu)造難題：常務(wù)委員會直接代行人大職權(quán)雖然更為有效，但在民主性和代表性上又有所欠缺。正如有學(xué)者所說，常務(wù)委員會“自其產(chǎn)生之日起便隱含著一種民主性與有效性的張力”[47]。因此，為消解這種緊張關(guān)系、實(shí)現(xiàn)民主性和有效性的協(xié)調(diào)，就必須在制度上確保和強(qiáng)化人民代表大會的權(quán)威地位，建立制約常務(wù)委員會職權(quán)行使的機(jī)制和程序，從而避免出現(xiàn)因過分強(qiáng)調(diào)常務(wù)委員會有效運(yùn)作而有損民主性和代表性的局面。在這個(gè)意義上，專門委員會協(xié)助常務(wù)委員會履行職責(zé)的重要性就顯現(xiàn)出來了。由于專門委員會是由人民代表大會經(jīng)選舉產(chǎn)生的人大代表組成的，具備一定的民意基礎(chǔ)。所以，對于常務(wù)委員會而言，在人民代表大會閉會期間，依托專門委員會而不是其內(nèi)設(shè)工作機(jī)構(gòu)行使有關(guān)職權(quán)，實(shí)際上是彌補(bǔ)常務(wù)委員會代表性不足、確保和強(qiáng)化人民代表大會權(quán)威地位的重要組織形式；而對于人民代表大會來講，通過專門委員會行使提案和審議等職權(quán)，在程序上對常務(wù)委員會代行代表大會職權(quán)作出制約，是人民代表大會維護(hù)自身權(quán)威、防范常務(wù)委員會行使職權(quán)出現(xiàn)越權(quán)違憲行為的必要手段。

可見，人民代表大會設(shè)立專門委員會并使之協(xié)助常務(wù)委員會開展工作，實(shí)際上是一種防范常務(wù)委員會濫用權(quán)力的事中監(jiān)管措施。因此，強(qiáng)調(diào)常務(wù)委員會必須依托專門委員會行使職權(quán)，其所設(shè)工作委員會只能是辦事機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)，對于維護(hù)和加強(qiáng)人民代表大會的權(quán)威地位有著重要的制度意義。但同時(shí)也必須看到，這種意義在常務(wù)委員會行使不同性質(zhì)的職權(quán)時(shí)是有所區(qū)別的。只有在常務(wù)委員會代行部分“人大保留職權(quán)”時(shí)，依托專門委員會協(xié)助行使職權(quán)的制度意義才凸顯出來——此時(shí)若以內(nèi)設(shè)工作機(jī)構(gòu)取代專門委員會開展提案、審議等職能性工作，就有越權(quán)的嫌疑。但倘若常務(wù)委員會行使的是“人大授予職權(quán)”，而不是“人大保留職權(quán)”，那么上述意義就有所限縮。從性質(zhì)上講，常務(wù)委員會行使的“人大授予職權(quán)”是在民主集中制原則下的內(nèi)部分工，以“保留”應(yīng)當(dāng)由人民代表大會行使職權(quán)為前提，不會“降低或削弱”人民代表大會的作用，反而可以使人民代表大會“集中力量處理好必須由它處理的重大問題”，可以“更好地”發(fā)揮人大作用[29]。因此，常務(wù)委員會在行使“人大授予職權(quán)”時(shí)，可以依托其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)開展職能性工作，而不必依托專門委員會的協(xié)助。當(dāng)然，在實(shí)踐中由于受專門委員會數(shù)量和規(guī)模的限制，所以常務(wù)委員會設(shè)立工作機(jī)構(gòu)協(xié)助其行使“人大授予職權(quán)”的必要性就顯得日益迫切。根據(jù)《地方組織法》（2015年修正）的規(guī)定，地方人大常委會行使的“人大授予職權(quán)”主要包括：領(lǐng)導(dǎo)或者主持本級人大選舉、監(jiān)督一府兩院工作和聯(lián)系本級人大代表等內(nèi)容?。而這些職權(quán)，也正是常務(wù)委員會交辦街道人大工作機(jī)構(gòu)處理的工作事項(xiàng)。在這個(gè)意義上講，街道人大工作機(jī)構(gòu)辦理“監(jiān)督、選舉以及其他”交辦工作的規(guī)定，其實(shí)質(zhì)在于設(shè)定明確的權(quán)限范圍。一方面，所謂“交辦”是從內(nèi)部視角對職能分工的規(guī)定，其中當(dāng)然可能包括對職權(quán)的委托與授予?；另一方面，交辦事項(xiàng)有明確的限制，僅限于協(xié)助常務(wù)委員會行使“人大授予職權(quán)”范圍內(nèi)，不得涉及“人大保留職權(quán)”范圍內(nèi)的職能性工作。據(jù)此，有地方將交辦事項(xiàng)的范圍擴(kuò)大到“聽取和討論街道辦事處和縣級人民政府有關(guān)部門、司法機(jī)關(guān)派駐街道工作機(jī)構(gòu)有關(guān)工作報(bào)告”“組織對街道辦事處和縣級人民政府有關(guān)部門、司法機(jī)關(guān)派駐街道工作機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行評議”?，是不恰當(dāng)?shù)?。因?yàn)檫@些職權(quán)雖然也屬于常務(wù)委員會的職權(quán)范圍，但在性質(zhì)上屬于“人大保留職權(quán)”的領(lǐng)域，只能交由專門委員會協(xié)助工作，而不宜交給常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)辦理。

由此可見，所謂“工作機(jī)構(gòu)”只能處理事務(wù)性工作的說法并不恰當(dāng)。對于常務(wù)委員會的內(nèi)部組織，1979年《地方組織法》僅規(guī)定可以設(shè)立“辦事機(jī)構(gòu)”，既未規(guī)定任何形式的工作委員會，也沒有提及工作機(jī)構(gòu)?。1995 年《地方組織法》在此基礎(chǔ)上增加規(guī)定，常務(wù)委員會還設(shè)立“其他工作機(jī)構(gòu)”。之所以做如此的增補(bǔ)，原因有二：一是“辦事機(jī)構(gòu)”被限定于事務(wù)性機(jī)構(gòu)，而無法適應(yīng)各地設(shè)立“法制工作機(jī)構(gòu)、人事選舉聯(lián)絡(luò)工作機(jī)構(gòu)等”組織的現(xiàn)實(shí)需要?。二是1995年《地方組織法》新增“設(shè)立代表資格審查委員會”和“組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會”的規(guī)定?！捌渌ぷ鳈C(jī)構(gòu)”是指除代表資格審查委員會和調(diào)查委員會外，由常務(wù)委員會設(shè)立的處理職能性事務(wù)的內(nèi)部組織。因此，常務(wù)委員會所設(shè)機(jī)構(gòu)在法律性質(zhì)上可以分為兩類：一類是專門處理事務(wù)性工作的“辦事機(jī)構(gòu)”；另一類是帶有職能屬性的“工作機(jī)構(gòu)”。由此可見，當(dāng)2015 年《地方組織法》增加常務(wù)委員會“可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)”的規(guī)定時(shí)，“工作機(jī)構(gòu)”的含義實(shí)際已經(jīng)比較明確，是負(fù)責(zé)處理職能性事務(wù)的“工作”機(jī)構(gòu)，而不是僅處理事務(wù)性工作的“辦事”機(jī)構(gòu)。

五、結(jié)語

“隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，街道數(shù)量增加，在經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中的作用加大，成為區(qū)、市、縣基層工作的主戰(zhàn)場”[4]，如何補(bǔ)齊街道人大工作缺乏組織保障的制度“短板”已顯得尤為迫切?！兜胤浇M織法》（2015年修正）第五十三條第三款授權(quán)人大常委會創(chuàng)設(shè)街道人大工作機(jī)構(gòu)，開啟了補(bǔ)齊這一制度“短板”的組織創(chuàng)新之路。這一條款不僅確認(rèn)了人大常委會通過設(shè)立街道工作機(jī)構(gòu)建立合理分工的合法性，而且明確了該機(jī)構(gòu)的組織形式和權(quán)限范圍，使之成為能夠協(xié)助人大常委會行使“人大授予職權(quán)”的工作機(jī)構(gòu)。據(jù)此，有必要進(jìn)一步推動制定街道人大工作條例?，為其建立健全相應(yīng)組織機(jī)制和工作規(guī)范，充分發(fā)揮街道人大工作機(jī)構(gòu)在基層社會治理中的獨(dú)特作用，使之成為縣（市、區(qū)）人大常委會開展街道人大工作、加強(qiáng)對街道辦事處法律監(jiān)督的重要助手和支持力量。街道人大工作機(jī)構(gòu)的發(fā)展與完善，既是十九屆四中全會所提出的“構(gòu)建基層社會治理新格局”的應(yīng)有之義，也是我國人民代表大會制度理論具有強(qiáng)大生命力的充分體現(xiàn)。

注釋：

①隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的提速，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量急劇下降，由1996年底的45227個(gè)減少至2016年底的31755個(gè)，減少13472個(gè)，降幅為29.8%。減少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一部分是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)合并，也有一部分是因?yàn)楦脑O(shè)街道。每撤并一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就減少40名代表名額基數(shù)，從而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表數(shù)量大幅減少。沈春耀：《關(guān)于〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法（修正草案）〉的說明》（2020年10月13日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議），載中國人大網(wǎng)，網(wǎng)址：http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202010/0 d0e5dca30a541d6a49c3927875afecc.shtml，最后訪問時(shí)間：2021年1月11日。

②王晨指出：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設(shè)街道后，有一些地方同志提出，能否在街道也設(shè)立人大。這涉及我國基層政權(quán)建設(shè)的構(gòu)成，是一個(gè)較為復(fù)雜的問題?！币虼?，這種設(shè)想在目前并不具有可行性。參見《王晨談選舉法修改》，載“全國人大”微信公眾號，網(wǎng)址：https：//mp.weixin.qq.com/s/ZsncGp5giVXm--tOYy eS3w，最后訪問時(shí)間：2020年1月11日。

③1982 年《憲法》第三條規(guī)定：“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則?！薄叭珖嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣翊泶髸加擅裰鬟x舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督?！薄皣倚姓C(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”

④有學(xué)者認(rèn)為民主集中制并非適用于國家機(jī)關(guān)內(nèi)部的原則，參見劉松山：《運(yùn)行中的憲法》，中國民主法制出版社2008 年版，第77 頁。不過參與1982 憲法修改的許崇德教授和肖蔚云教授均認(rèn)為民主集中制原則也是國家機(jī)關(guān)內(nèi)部組織和活動的原則。參見許崇德主編：《中國憲法》，中國人民大學(xué)出版社2010 年版，第145 頁；肖蔚云：《新憲法對民主集中制原則的發(fā)展》，載《法學(xué)研究》1983年第1期，第10頁。

⑤1954 年制定憲法時(shí)，草案初稿曾用過“國家權(quán)力的組織”“國家機(jī)關(guān)”等概念。但考慮到“國家權(quán)力的組織”容易和“權(quán)力機(jī)關(guān)”，特別是容易和“國家權(quán)力機(jī)關(guān)”混淆，“機(jī)關(guān)”一詞含義也太空泛，最后還是采用了“國家機(jī)構(gòu)”一詞。參見蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第293頁。

⑥《民法通則》第三節(jié)規(guī)定了機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體法人三種類型。第五十條規(guī)定：“有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)的機(jī)關(guān)從成立之日起，具有法人資格。”“具備法人條件的事業(yè)單位、社會團(tuán)體，依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，具有法人資格；依法需要辦理法人登記的，經(jīng)核準(zhǔn)登記，取得法人資格?！?/p>

⑦我國在立法上，明確規(guī)定“國家”成為權(quán)利主體的情形主要是兩類法律。第一類法律是關(guān)于國家可以成為特定財(cái)產(chǎn)的權(quán)利主體。比如土地所有權(quán)、水資源所有權(quán)、野生動物資源所有權(quán)、文物所有權(quán)等。關(guān)于國家作為權(quán)利義務(wù)主體的另一類法律是關(guān)于國家要承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任的規(guī)定。例如，《國家賠償法》明確規(guī)定了國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)利造成損害時(shí)，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。參見葛云松：《法人與行政主體理論的再探討》，載《中國法學(xué)》2007年第3期，第94—95頁。

⑧德國學(xué)者毛雷爾界分出兩種意義的機(jī)關(guān)：“組織意義上的機(jī)關(guān)”和“功能意義上的機(jī)關(guān)”。而后者“是指所有的、有權(quán)在外部關(guān)系中采取具體行政主權(quán)措施的機(jī)構(gòu)”。參見[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000 年版，第509頁。

⑨“派出機(jī)關(guān)”和“派出機(jī)構(gòu)”曾在我國立法中混用。1954年《地方組織法》第四十二條最早以“派出機(jī)關(guān)”指稱由上級政府設(shè)立的“專員公署”“區(qū)公所”和“街道辦事處”。但是，1978 年《憲法》第三十四條第三款又將按地區(qū)設(shè)立的“行政公署”稱作“派出機(jī)構(gòu)”。到1979 年《地方組織法》再次恢復(fù)“派出機(jī)關(guān)”的說法，以此指代“行政公署”“區(qū)公所”和“街道辦事處”等組織?！芭沙鰴C(jī)關(guān)”在詞義上正式區(qū)別于“派出機(jī)構(gòu)”，始于1990 年《行政復(fù)議條例》中的具體規(guī)定。該條例第十四條為明確行政派出組織的復(fù)議機(jī)關(guān)，將地方人民政府的派出組織稱為“派出機(jī)關(guān)”，而將人民政府工作部門的派出組織稱為“派出機(jī)構(gòu)”。這種區(qū)分帶來了稱謂上的明顯改變，此后“實(shí)踐中把公安派出所、工商派出所稱之為派出機(jī)關(guān)，或者把街道辦事處稱之為派出機(jī)構(gòu)，都是不準(zhǔn)確的”。參見國務(wù)院法制局：《行政復(fù)議條例釋義》，中國法制出版社1991年版，第48頁。

⑩代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的工作，“包括組織代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)；進(jìn)行代表公示，向選民公布代表聯(lián)系方式；組織代表向選民述職，深入選區(qū)聯(lián)系選民，聽取選民意見建議，幫助選民解決實(shí)際問題等”。席文啟：《人民代表大會工作十五講》，紅旗出版社2016版，第265頁。

?如有學(xué)者從分析專門委員會在人民代表大會制度中的地位與作用出發(fā)，認(rèn)為專門委員會享有監(jiān)督權(quán)等職權(quán)。該學(xué)者認(rèn)為，專門委員會作為“全國人民代表大會設(shè)立的負(fù)責(zé)管轄某一專門方面事務(wù)的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，享有協(xié)助全國人大及其常委會行使包括監(jiān)督權(quán)在內(nèi)的各項(xiàng)職權(quán)的權(quán)力”。專門委員會審議決定的事項(xiàng)，盡管“并不對被監(jiān)督的機(jī)關(guān)發(fā)生完全的、直接的法律效力”，但是“通過被監(jiān)督機(jī)關(guān)自己糾正的方式”，可能“實(shí)現(xiàn)專門委員會監(jiān)督的效果”，同時(shí)也“構(gòu)成全國人民代表大會及其常務(wù)委員會最終監(jiān)督?jīng)Q定的基礎(chǔ)”。參見周偉：《各國立法機(jī)關(guān)委員會制度比較研究》，山東人民出版社2005年版，第619頁。

?《地方組織法》第四十四條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會行使下列職權(quán)：（一）在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議的遵守和執(zhí)行；（二）領(lǐng)導(dǎo)或者主持本級人民代表大會代表的選舉；（三）召集本級人民代表大會會議；（四）討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)；（五）根據(jù)本級人民政府的建議，決定對本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的部分變更；（六）監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作，聯(lián)系本級人民代表大會代表，受理人民群眾對上述機(jī)關(guān)和國家工作人員的申訴和意見；（七）撤銷下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會的不適當(dāng)?shù)臎Q議；（八）撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；（九）在本級人民代表大會閉會期間，決定副省長、自治區(qū)副主席、副市長、副州長、副縣長、副區(qū)長的個(gè)別任免；在省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長和人民法院院長、人民檢察院檢察長因故不能擔(dān)任職務(wù)的時(shí)候，從本級人民政府、人民法院、人民檢察院副職領(lǐng)導(dǎo)人員中決定代理的人選；決定代理檢察長，須報(bào)上一級人民檢察院和人民代表大會常務(wù)委員會備案；（十）根據(jù)省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長的提名，決定本級人民政府秘書長、廳長、局長、委員會主任、科長的任免，報(bào)上一級人民政府備案；（十一）按照人民法院組織法和人民檢察院組織法的規(guī)定，任免人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，任免人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，批準(zhǔn)任免下一級人民檢察院檢察長；省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)主任會議的提名，決定在省、自治區(qū)內(nèi)按地區(qū)設(shè)立的和在直轄市內(nèi)設(shè)立的中級人民法院院長的任免，根據(jù)省、自治區(qū)、直轄市的人民檢察院檢察長的提名，決定人民檢察院分院檢察長的任免；（十二）在本級人民代表大會閉會期間，決定撤銷個(gè)別副省長、自治區(qū)副主席、副市長、副州長、副縣長、副區(qū)長的職務(wù)；決定撤銷由它任命的本級人民政府其他組成人員和人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，中級人民法院院長，人民檢察院分院檢察長的職務(wù)；（十三）在本級人民代表大會閉會期間，補(bǔ)選上一級人民代表大會出缺的代表和罷免個(gè)別代表；（十四）決定授予地方的榮譽(yù)稱號?！逼渲械冢ǘㄈㄆ撸ò耍ㄊㄊ唬ㄊ模儆凇叭舜笫谟杪殭?quán)”。

?有觀點(diǎn)據(jù)此認(rèn)為“交辦”是對“授權(quán)”的否定，因?yàn)椤敖晦k”和“授權(quán)”是“完全不一樣的”行為。參見李伯鈞：《街道人大工作機(jī)構(gòu)若干問題研究》，載《人大研究》2019年第7期，第7頁。然而，這種理解未必合理。因?yàn)椤兜胤浇M織法》第五十九條和第六十一條就規(guī)定，下級政府可以根據(jù)上級國家行政機(jī)關(guān)的“交辦”而獲得職權(quán)。所以從用法上講，“交辦”也可能是授權(quán)過程的另一種表述?！兜胤浇M織法》第五十三條第三款以“交辦”取代“授權(quán)”，目的是“更為簡明扼要、通俗易懂”地體現(xiàn)街道人大工作機(jī)構(gòu)受常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)的法律關(guān)系，但并未排除“交辦也是一種授權(quán)”的可能。況且，作為2015年《地方組織法》修改的重要依據(jù)，經(jīng)中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》卻將之明確界定為“授權(quán)”。

?《浙江省街道人大工作條例》（2019年11月29日）第十條第（一）（四）項(xiàng)的規(guī)定。

?這里的“辦事機(jī)構(gòu)”在詞義上并不明確，廣義上可以包含各種性質(zhì)的內(nèi)部組織。有學(xué)者就將全國人大常委會依據(jù)全國人大組織法設(shè)立的辦公廳和工作委員會，都?xì)w為“人大常委會辦事機(jī)構(gòu)”。該學(xué)者還認(rèn)為，工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)“沒有嚴(yán)格的界說”，都可以“在統(tǒng)稱的意義上使用”，“指的都是為代表大會、常委會和專門委員會服務(wù)的機(jī)構(gòu)”。參見蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社1998年版，第482頁以下。也有觀點(diǎn)就將辦事機(jī)構(gòu)做狹義的解釋，僅理解為一種處理事務(wù)性工作的機(jī)構(gòu)。如有學(xué)者認(rèn)為：“常委會的辦事機(jī)構(gòu)是為人民代表大會及其常委會、專門委員會、委員和人民代表行使職權(quán)，履行權(quán)利義務(wù)，更好地發(fā)揮作用的服務(wù)性機(jī)構(gòu)。其具體任務(wù)是根據(jù)常委會委員、人民代表的意志，為人民代表大會、常委會的召開準(zhǔn)備材料、安排會務(wù)，為主任會議討論研究決定問題，為各專門委員會提出、審議、討論議案作收集材料、提供法律依據(jù)和調(diào)查研究的工作，與人民代表，與‘一府兩院’的職能部門和下一級人大常委會的辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)系等工作?！眳⒁妼幠巳纭堸i池：《〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉簡論》，黑龍江人民出版社1987年版，第128頁。

?時(shí)任全國人大常委會法制工作委員會副主任的喬曉陽撰文指出，原來地方組織法規(guī)定，縣級以上地方各級人大常委會可以設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)。實(shí)際中，縣級以上地方各級人大常委會除設(shè)立一個(gè)綜合的辦公廳或辦公室外，一般都還設(shè)立了其他一些工作機(jī)構(gòu)，比如法制工作機(jī)構(gòu)、人事選舉聯(lián)絡(luò)工作機(jī)構(gòu)等，對加強(qiáng)地方人大建設(shè)發(fā)揮了積極的作用。為了使地方人大設(shè)立其他工作機(jī)構(gòu)具有更加明確的法律依據(jù)，這次明確規(guī)定可以設(shè)立其他工作機(jī)構(gòu)。參見喬曉陽：《關(guān)于選舉法和地方組織法的主要修改內(nèi)容》，載《中國法學(xué)》1995年第5期，第60頁。

?一些地方已經(jīng)出臺有關(guān)的地方性法規(guī)。如《福建省街道人大工作委員會工作規(guī)定》（2016年）、《重慶市區(qū)縣（自治縣）人民代表大會常務(wù)委員會街道工作委員會工作條例》（2016年）、《武漢市區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會街道工作委員會工作條例》（2018年）、《江蘇省市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人民代表大會常務(wù)委員會街道工作委員會工作條例》（2019年）、《浙江省街道人大工作條例》（2019年）等。