工商企業(yè)土地托管的實(shí)踐困境及其治理

豆書(shū)龍,張明皓

(1.西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院,陜西 楊凌 712100; 2.西北大學(xué) 公共管理學(xué)院,西安 710127)

一、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)回顧

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作為現(xiàn)代化建設(shè)中的突出短板,事關(guān)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)成效和鄉(xiāng)村振興的全面實(shí)現(xiàn)。近年來(lái),中國(guó)政府將土地流轉(zhuǎn)視為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要路徑。伴隨著土地流轉(zhuǎn)增速趨緩,以土地托管為表征的服務(wù)規(guī)?；蔀橥苿?dòng)中國(guó)特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的另一條路徑[1]。土地托管一般是指部分不愿種地或無(wú)能力耕種者把土地托給合作組織或種植大戶，并由其代為耕種管理。與土地流轉(zhuǎn)不同,土地托管作為一種農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)共享的生產(chǎn)方式[2],能夠兼顧土地的商品屬性和生活保障屬性[3],能夠?qū)崿F(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的互利共生[4]。在托管政策的引導(dǎo)下,各類主體競(jìng)相進(jìn)入托管領(lǐng)域,土地托管迅猛發(fā)展,截至2021年底,中國(guó)托管服務(wù)面積超過(guò)16.7億畝次，帶動(dòng)小農(nóng)戶超過(guò)7 800萬(wàn)戶[5]。工商企業(yè)由于具有雄厚的資金基礎(chǔ)、專業(yè)的人才支持和優(yōu)秀的企業(yè)家才能,具備進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈縱向整合、由“農(nóng)資生產(chǎn)商”向“托管服務(wù)商”轉(zhuǎn)型的天然優(yōu)勢(shì)。工商企業(yè)土地托管實(shí)踐關(guān)系到中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。土地托管作為擁有萬(wàn)億元市場(chǎng)規(guī)模潛力的重要產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)[6],已經(jīng)成為工商企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要載體[7]。但在實(shí)踐中工商企業(yè)土地托管遭遇到諸多困境,托管面積不斷減少,越來(lái)越依賴于非生產(chǎn)性分配[8]。工商企業(yè)土地托管為什么會(huì)遭遇困境?應(yīng)該如何克服?這構(gòu)成了本研究需要回答的重要問(wèn)題。

梳理學(xué)術(shù)界關(guān)于土地托管遭遇困境的研究,發(fā)現(xiàn)相關(guān)研究主要側(cè)重于土地托管相關(guān)主體的維度。具體歸納為三點(diǎn):一是交易成本過(guò)高論,即將土地托管視為一種純粹的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為。農(nóng)地的碎片化分布、農(nóng)戶的異質(zhì)性需求以及參與主體的多樣性等都決定了土地托管本身蘊(yùn)含著高昂的交易成本[9]。二是村莊社會(huì)脫嵌論,即將土地托管視為嵌入農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)中的經(jīng)營(yíng)行為。村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足、村“兩委”權(quán)威降低以及組織和動(dòng)員能力有限等原因使得村集體難以主動(dòng)參與到土地托管服務(wù)中,土地托管與村莊社會(huì)主體的嵌入性不足是導(dǎo)致土地托管遭遇困境的原因[10]。三是政府支持力度不夠論,即將土地托管視為一種單純的公共政策執(zhí)行行為。該觀點(diǎn)認(rèn)為土地托管尚未引起地方政府足夠重視、縣直部門(mén)存在職能重疊而不愿意真正支持土地托管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因存在流轉(zhuǎn)依賴慣習(xí)而不愿意支持土地托管等原因?qū)е铝送恋赝泄茉庥隼Ь砙11]。

綜上所述,相關(guān)研究雖取得一定進(jìn)展,但在解釋工商企業(yè)土地托管困境方面依然不夠完備。“交易成本過(guò)高論”僅僅關(guān)注到土地托管所具有的內(nèi)在交易成本,卻在某種程度上忽視土地托管所蘊(yùn)含的多重邏輯；“村莊社會(huì)脫嵌論”在關(guān)注到村社因素的同時(shí),卻在一定程度上忽略了地方政府所發(fā)揮的積極效能；“政府支持力度不夠論”充分關(guān)注到政府職能部門(mén)的重要作用,但這一解釋并不完全符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)，因?yàn)閺默F(xiàn)實(shí)來(lái)看,工商企業(yè)開(kāi)展土地托管獲得了地方政府越來(lái)越多的政策扶持?？傊?，現(xiàn)有研究關(guān)注到“是誰(shuí)導(dǎo)致了土地托管困境”,但沒(méi)有深入分析“主體之間依據(jù)什么,如何導(dǎo)致的”，研究范式亟待從治理主體向治理規(guī)則開(kāi)拓，因此,本文主要從基層治理規(guī)則視角探究其原因。

二、分析框架

土地托管困境研究的主體視角范式難以全面、動(dòng)態(tài)地揭示土地托管遭遇困境的深層次原因，因此,本文主要從正式的制度規(guī)則和特殊的社會(huì)關(guān)系角度構(gòu)建“科層理性-關(guān)系理性”分析框架(見(jiàn)圖1)。

(一)科層理性

任何人的行為都不是隨心所欲的,都有其內(nèi)在的理由和依據(jù)。所謂“理性”是指支配人們行為的觀念和思想,即人的行為理?yè)?jù)[12]。“基層治理理性”由此可界定為相關(guān)治理主體執(zhí)行公共政策的理?yè)?jù)。政策執(zhí)行的基層治理理性研究需要將各相關(guān)主體放置在當(dāng)前的管理體制下,公共政策必須依賴科層制運(yùn)作才能更好地落地和推廣，因此,經(jīng)典的科層制理論為科層理性的建構(gòu)奠定了直接理論基礎(chǔ)。本文將韋伯對(duì)科層制預(yù)設(shè)的理性規(guī)則定義為科層理性,具體包括專業(yè)分工、規(guī)章制度、等級(jí)權(quán)威和非人格化四個(gè)維度[13],代表組織管理體制的剛性規(guī)則。科層理性規(guī)定了基層政府所必須遵循的正式制度和相關(guān)規(guī)定,主要適用于分析政府內(nèi)部不同層級(jí)部門(mén)的治理邏輯。

(二)關(guān)系理性

從治理理性角度看,科層理性只代表組織管理體制的剛性規(guī)則,還需從非正式的特殊社會(huì)關(guān)系的角度去理解相關(guān)主體的實(shí)踐行動(dòng)[14]。特殊關(guān)系已經(jīng)廣泛滲透至政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的正式科層體系中,并發(fā)揮著巨大的作用[15-16]。這是因?yàn)檎邎?zhí)行已經(jīng)深深嵌入中國(guó)特色的“關(guān)系本位”文化和關(guān)系社會(huì)中。政策執(zhí)行的基層實(shí)踐嵌入關(guān)系社會(huì)中,彰顯關(guān)系理性的特征?！瓣P(guān)系權(quán)”理論強(qiáng)調(diào)“關(guān)系即權(quán)力”和“權(quán)力在關(guān)系中”[17]，“關(guān)系權(quán)”理論為關(guān)系理性的建構(gòu)奠定了直接理論基礎(chǔ)。

本文將社會(huì)關(guān)系等非正式規(guī)則作用于基層治理而形成的治理邏輯統(tǒng)稱為關(guān)系理性。在韋伯的“價(jià)值理性-工具理性”分析框架的基礎(chǔ)上,關(guān)系理性具體可以劃分為價(jià)值型關(guān)系理性和工具型關(guān)系理性兩大類型。價(jià)值型關(guān)系理性本質(zhì)上是以創(chuàng)造最優(yōu)共在關(guān)系為目的的行為理?yè)?jù)[18],其類型具體可從以下兩個(gè)角度進(jìn)行劃分。從歷史上看,“慣習(xí)依賴”是指來(lái)自已被接受的傳統(tǒng),并被現(xiàn)存關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所默認(rèn)的行為理?yè)?jù)[19];從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,依據(jù)共在關(guān)系優(yōu)化的面向,價(jià)值型關(guān)系理性具體可以劃分為“面向上的”“面向同級(jí)部門(mén)的”和“面向下的”三種類型,其內(nèi)涵可以分別表述為:科層體系內(nèi)層級(jí)較低者建構(gòu)與層級(jí)較高者私人關(guān)聯(lián)的行為依據(jù)、科層體系內(nèi)層級(jí)相同者協(xié)調(diào)好與同級(jí)別者私人關(guān)聯(lián)的行為依據(jù)和科層體系內(nèi)層級(jí)較高者維護(hù)好與層級(jí)較低者之間私人關(guān)聯(lián)的行為依據(jù)。工具型關(guān)系理性是以特定的功利目標(biāo)為基本導(dǎo)向,旨在追求個(gè)人利益最大化的行為理?yè)?jù)。基層政府的自利性體現(xiàn)出工具型關(guān)系理性有主動(dòng)選擇的特征,例如規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、完成任務(wù)、追求政績(jī)、尋求庇護(hù)和推卸責(zé)任。土地托管政策的落地必須進(jìn)入中國(guó)獨(dú)特的“關(guān)系社會(huì)”場(chǎng)域,關(guān)系理性強(qiáng)調(diào)了社會(huì)關(guān)系等非正式規(guī)則對(duì)基層治理主體行為的影響,體現(xiàn)在政策執(zhí)行中不同基層治理主體所遵循的諸多不同于科層規(guī)章制度的行為理?yè)?jù),適用于不同相關(guān)部門(mén)的治理邏輯分析。

(三)科層理性與關(guān)系理性的有機(jī)互動(dòng)及其契合性分析

科層理性與關(guān)系理性并非相互獨(dú)立的兩個(gè)變量,而是存在有機(jī)互動(dòng)的關(guān)聯(lián)性。從互動(dòng)的角度看,科層理性規(guī)制了關(guān)系理性的行動(dòng)和范疇,關(guān)系理性也在不斷消解科層理性的束縛。在科層理性規(guī)約下,土地托管相關(guān)主體要服從等級(jí)權(quán)威,在科層理性規(guī)定的政策范圍內(nèi)開(kāi)展實(shí)踐。為了推動(dòng)土地托管政策的執(zhí)行,托管服務(wù)主體需要優(yōu)化與其他部門(mén)之間的共在關(guān)系,建立與縣級(jí)政府、縣直部門(mén)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等主體負(fù)責(zé)人的私人關(guān)系,動(dòng)員各方主體支持托管服務(wù)主體開(kāi)展土地托管的積極性。而在具體的實(shí)踐中,相關(guān)治理主體基于各自利益最大化的目的,依據(jù)工具型關(guān)系理性采取各種行為。土地托管政策實(shí)踐中演繹著生動(dòng)復(fù)雜的科層理性與關(guān)系理性互動(dòng)關(guān)系。因此,“科層理性-關(guān)系理性”分析框架可以更為深入地揭示工商企業(yè)土地托管遭遇困境的治理邏輯。

三、工商企業(yè)土地托管中的基層理性

(一)案例概況

平安縣(1)按學(xué)術(shù)研究慣例，本文涉及到的地名、公司名稱以及人名均作了匿名化處理。是山東省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)試點(diǎn)單位,縣級(jí)政府支持豐收農(nóng)資公司轉(zhuǎn)型成為“托管服務(wù)商”,并將打造“豐收公社”作為重點(diǎn)任務(wù)。平安縣政府發(fā)布了一系列專門(mén)支持豐收公社的政策文件,政策目標(biāo)為“力爭(zhēng)把豐收公社培育發(fā)展成為全國(guó)新經(jīng)濟(jì)100強(qiáng)企業(yè)、托管服務(wù)領(lǐng)域最大的獨(dú)角獸企業(yè)”。示范縣建設(shè)期間,平安縣形成了以支持豐收公社發(fā)展為核心的綜合性政策。平安縣豐收公社盡管獲得政府的大力支持,但托管能力并沒(méi)有得到有效提升,豐收公社直接開(kāi)展土地托管的面積也非常少。根據(jù)官方統(tǒng)計(jì)資料顯示,截止到2020年,平安縣豐收公社土地托管面積達(dá)到23萬(wàn)畝,但實(shí)質(zhì)上土地托管面積僅為5萬(wàn)畝。本文之所以選擇山東省平安縣為研究個(gè)案,主要有兩個(gè)方面的原因：一是豐收公社被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部評(píng)選為全國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)典型案例,豐收公社開(kāi)展土地托管非常具有典型性,該服務(wù)主體形成時(shí)間較長(zhǎng),涉及利益主體多元,其豐富的關(guān)系、事件和發(fā)展歷程有利于深入考察其中的實(shí)踐邏輯和運(yùn)行機(jī)制；二是筆者以政策咨詢者身份參與平安縣土地托管政策的制定,非常熟悉土地托管相關(guān)主體的基層運(yùn)作過(guò)程,為開(kāi)展研究提供了非常便利的條件。

(二)工商企業(yè)土地托管中的科層理性

1.相關(guān)政策的貫徹落實(shí)。黨的十九大以來(lái),土地托管作為實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相銜接的主推模式在歷年的中央一號(hào)文件中不斷予以強(qiáng)調(diào)。時(shí)任農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司一級(jí)巡視員冀名峰直接指出“我們鼓勵(lì)工商資本長(zhǎng)時(shí)期、大規(guī)模地投資土地托管服務(wù)”[20]。2021年4月22日發(fā)布的《社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引(2021年)》明確要求“支持社會(huì)資本發(fā)展生產(chǎn)托管服務(wù)”[21]。2021年7月7日發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)“把專業(yè)服務(wù)公司作為農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的骨干力量,不斷增強(qiáng)服務(wù)能力”[22]。平安縣政府積極貫徹土地托管政策要求和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的講話精神,開(kāi)始創(chuàng)建豐收公社土地托管模式,這是由科層理性中的“等級(jí)權(quán)威”特征所決定的。

2.托管政策的系統(tǒng)設(shè)計(jì)。豐收公社土地托管政策不是針對(duì)托管主體或托管面積的財(cái)政補(bǔ)助,而是著眼于以支持豐收公社發(fā)展為核心的綜合性政策。豐收公社土地托管的開(kāi)展需要政府出臺(tái)的政策文件作為行為依據(jù),這是由科層理性中的“規(guī)章制度”特性所決定的。具體而言,豐收公社土地托管政策具體包括以總部和示范園區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)村服務(wù)站建設(shè)、整村托管、托管收益貸為主要內(nèi)容的豐收公社托管能力提升政策和豐收公社直接托管政策兩大部分。

3.體制機(jī)制的協(xié)同打造。土地托管政策作為一項(xiàng)復(fù)雜的體系化政策,不僅需要依賴縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的支持,更需要相關(guān)涉農(nóng)部門(mén)的協(xié)作配合。因此,政府亟需構(gòu)建為農(nóng)服務(wù)的協(xié)同機(jī)制,助推土地托管的開(kāi)展。在遵循上級(jí)政策的基礎(chǔ)上,平安縣政府形成了“政府引導(dǎo)、各涉農(nóng)部門(mén)密切配合、鄉(xiāng)村兩級(jí)組織協(xié)助”的工作推進(jìn)機(jī)制,這是由科層理性中的“專業(yè)分工”特征所決定的。各部門(mén)無(wú)論存在著何種利益和矛盾,均應(yīng)該按照政策要求支持豐收公社發(fā)展,這是由科層理性中的“非人格化”特征所決定的。

(三)工商企業(yè)土地托管中的關(guān)系理性

1.工商企業(yè)土地托管中的價(jià)值型關(guān)系理性。一是土地托管相關(guān)主體的慣習(xí)依賴。在豐收公社土地托管實(shí)踐過(guò)程中,相關(guān)托管主體遵循著“慣習(xí)依賴”的價(jià)值型關(guān)系理性。(1)縣級(jí)政府存在“不想支持土地托管”的慣習(xí)依賴。受多年土地流轉(zhuǎn)政策的影響,縣級(jí)政府比較傾向于推動(dòng)土地流轉(zhuǎn),而對(duì)于推廣土地托管模式的重要性認(rèn)識(shí)不足。(2)縣直部門(mén)存在“不想指導(dǎo)土地托管發(fā)展”的慣習(xí)依賴。除了前文提及的“受土地流轉(zhuǎn)政策影響”外,還與縣直部門(mén)對(duì)“政府如何指導(dǎo)土地托管”的認(rèn)知有關(guān)。例如,縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局工作人員認(rèn)為“土地托管是一種純粹市場(chǎng)行為,由市場(chǎng)調(diào)節(jié)即可,無(wú)須政府介入”。(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在“不想支持豐收公社開(kāi)展土地托管”的慣習(xí)依賴。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部仍然固守著“規(guī)模越大越好”的規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展思維,對(duì)于土地托管政策設(shè)計(jì)并不認(rèn)可,并且認(rèn)為其不符合農(nóng)村實(shí)際。正如鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所說(shuō)“農(nóng)業(yè)的未來(lái)還是要依靠大戶,通過(guò)土地托管服務(wù)和帶動(dòng)小農(nóng)戶是沒(méi)有意義的”。(4)村“兩委”存在“對(duì)土地托管服務(wù)不愿意接受”的慣習(xí)依賴。村“兩委”對(duì)土地托管服務(wù)的認(rèn)知程度有限,將“土地托管等同于土地流轉(zhuǎn)”。他們認(rèn)為豐收公社托管土地,就是“流轉(zhuǎn)土地”,就會(huì)“搶了老百姓的飯碗”。二是土地托管中的相關(guān)主體與縣級(jí)政府關(guān)系。豐收農(nóng)資公司憑借著國(guó)內(nèi)最大的化肥生產(chǎn)企業(yè)與平安縣納稅第一大戶的身份,其打造豐收公社轉(zhuǎn)型成為“托管服務(wù)商”的思路得到政府的大力支持,成為新任縣委書(shū)記重點(diǎn)打造的項(xiàng)目。(1)縣農(nóng)機(jī)局。雖然縣農(nóng)機(jī)局局長(zhǎng)并不愿意支持豐收公社,但其沒(méi)有表現(xiàn)出明顯的反對(duì),而是采取默許豐收公社對(duì)發(fā)展較好的農(nóng)機(jī)合作社進(jìn)行掛牌、不積極支持農(nóng)機(jī)合作社為牽頭單位成立職業(yè)農(nóng)民協(xié)會(huì)與豐收公社進(jìn)行抗衡以及沒(méi)有揭露豐收公社存在套取財(cái)政補(bǔ)貼資金問(wèn)題等措施。(2)縣供銷社?？h政府先后兩次制定扶持豐收公社開(kāi)展土地托管的政策文件。文件要求“供銷社要支持豐收公社整合利用好供銷社為農(nóng)服務(wù)中心,開(kāi)展土地托管服務(wù)”,從而在政策上“剝奪”了供銷社開(kāi)展土地托管的權(quán)限。當(dāng)文件草稿向各部門(mén)廣泛征求意見(jiàn)時(shí),縣供銷社主任并沒(méi)有提出任何異議。正如供銷社主任所說(shuō),“當(dāng)時(shí)出臺(tái)的文件都是縣領(lǐng)導(dǎo)拿的意見(jiàn),政策明明就是支持豐收公社的,我不應(yīng)該提出什么建議,這樣得罪領(lǐng)導(dǎo)不好”。(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取了“不介入、不干預(yù)”的態(tài)度,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)豐收公社進(jìn)入沒(méi)有表示明確的反對(duì),也沒(méi)有積極支持,而是采取“聽(tīng)之任之”的態(tài)度。正如大多數(shù)鎮(zhèn)長(zhǎng)所說(shuō),“我們看在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的面子上,不阻止豐收公社發(fā)展,就已經(jīng)是最大的支持了”。三是土地托管中的農(nóng)業(yè)農(nóng)村局與其他縣直部門(mén)關(guān)系。平安縣豐收公社作為縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長(zhǎng)親手操辦起來(lái)的組織,得到了縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的大力支持。豐收公社的發(fā)展需要縣農(nóng)機(jī)局和縣供銷社等涉農(nóng)部門(mén)的支持。(1)縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長(zhǎng)為了讓縣農(nóng)機(jī)局全力支持豐收公社的發(fā)展,具體采取兩種方式：一是采取“私人關(guān)系公務(wù)化”的“軟治理”方式,即通過(guò)宴請(qǐng)縣農(nóng)機(jī)局局長(zhǎng)和平安縣豐收公社負(fù)責(zé)人等方式協(xié)調(diào)關(guān)系；二是采取“有限度奪權(quán)”的“硬治理”方式,即利用項(xiàng)目整合的契機(jī),將原屬于農(nóng)機(jī)局的農(nóng)機(jī)裝備研發(fā)、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼等項(xiàng)目資金統(tǒng)籌起來(lái),支持豐收公社開(kāi)展土地托管,同時(shí)將對(duì)農(nóng)機(jī)局局長(zhǎng)意見(jiàn)很大但卻與豐收公社老總關(guān)系較好的張某提拔為新組建的農(nóng)機(jī)化科長(zhǎng),方便對(duì)豐收公社的“全力支持”。(2)縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長(zhǎng)為了讓縣供銷社全力支持豐收公社的發(fā)展,通過(guò)宴請(qǐng)縣供銷社主任和平安縣豐收公社負(fù)責(zé)人等方式,積極建構(gòu)與縣供銷社主任的個(gè)人關(guān)系,但是這依然不能協(xié)調(diào)部門(mén)之間關(guān)系,供銷社難以真正支持豐收公社發(fā)展。四是土地托管中的農(nóng)業(yè)農(nóng)村局與下級(jí)部門(mén)關(guān)系?？h農(nóng)業(yè)農(nóng)村局為了調(diào)動(dòng)起相關(guān)主體支持豐收公社的積極性,基于面向下的價(jià)值型關(guān)系理性,積極構(gòu)建與下級(jí)部門(mén)的私人關(guān)系。在大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都有所顧忌不愿意積極支持豐收公社的背景下,縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局對(duì)配合豐收公社工作的極少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給予更多的項(xiàng)目支持。

2.工商企業(yè)土地托管中的工具型關(guān)系理性。一是土地托管中的相關(guān)主體風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避行為。(1)縣農(nóng)機(jī)局。土地深松項(xiàng)目需要農(nóng)機(jī)來(lái)實(shí)施,而豐收公社本身并沒(méi)有很多機(jī)械,只能雇傭農(nóng)機(jī)合作社的機(jī)械。豐收公社憑借對(duì)項(xiàng)目份額的壟斷而獲取壟斷利益。因此,縣農(nóng)機(jī)局局長(zhǎng)基于規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)的邏輯而將本該支持豐收公社的項(xiàng)目資金退回到財(cái)政局。(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)豐收公社開(kāi)展土地托管持審慎態(tài)度,不愿意積極支持的原因在于其規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的邏輯。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部并不看好土地托管的發(fā)展,也不知道豐收公社的盈利點(diǎn)何在,因此他們非常擔(dān)心豐收公社跑路,政府參與會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。(3)村干部。村干部支持土地托管不僅可能得罪某些利益受損者、引發(fā)社會(huì)矛盾,而且極易被村內(nèi)反對(duì)派勢(shì)力利用,影響自身連任，因此,大多數(shù)村干部基于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避邏輯,也不想以村集體的名義與豐收公社合作。二是土地托管中的相關(guān)主體庇護(hù)抵制行為。(1)縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和豐收公社已經(jīng)形成強(qiáng)烈的庇護(hù)關(guān)系。平安縣起初并沒(méi)有被列為農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)示范縣,但由于豐收公社負(fù)責(zé)人的關(guān)系,平安縣才獲得了農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)示范縣的名額。作為回報(bào),縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局與豐收公社形成利益共同體,在政策制定、項(xiàng)目實(shí)施和宣傳方面形成一定的庇護(hù)關(guān)系,共同抵制其他主體開(kāi)展土地托管。(2)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之間以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間形成庇護(hù)關(guān)系,共同抵制豐收公社。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之所以具有聯(lián)合的訴求,原因在于豐收公社壟斷了大部分的項(xiàng)目資源和采取“低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)”的不正當(dāng)方式“剝奪了”他們所經(jīng)營(yíng)的土地。因此,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體聯(lián)合起來(lái)成立了職業(yè)農(nóng)民協(xié)會(huì),充分利用內(nèi)生資本優(yōu)勢(shì),在農(nóng)民群眾中故意夸大或者“造謠”豐收公社托管過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題,比如說(shuō)“豐收公社就是為了賣(mài)農(nóng)資,不會(huì)真正給老百姓服務(wù)”“豐收公社賣(mài)的是假化肥”或者“豐收公社托管的地都是草,產(chǎn)量很低”等,嚴(yán)重影響了豐收公社在農(nóng)民群眾中的信譽(yù)。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之所以反對(duì)豐收公社的進(jìn)入,原因在于豐收公社為了快速增加土地托管面積,采取直接越過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的方式,將每個(gè)村有資本、有威望的農(nóng)資經(jīng)銷商吸納為豐收公社的村級(jí)小社長(zhǎng)。那些以私人名義與豐收公社合作的村莊,村集體非但不能增加集體經(jīng)濟(jì)收入,而且還面臨各種由于豐收公社闖入而引發(fā)的各類群體不滿以及村莊秩序裂解風(fēng)險(xiǎn)。正如很多鎮(zhèn)長(zhǎng)所言,“我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)豐收公社開(kāi)展土地托管非常討厭”。因此,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的默認(rèn)和指導(dǎo)下,很多村委會(huì)以“托管連片后溢出土地收益該歸村集體所有”或“托管農(nóng)戶的種糧補(bǔ)貼不歸豐收公社”等各種理由號(hào)召村民抵制豐收公社,或直接采取將豐收公社告上法院的方式抵制豐收公社。三是土地托管中的相關(guān)主體政績(jī)追求行為。(1)豐收公社發(fā)展可以滿足縣政府增加稅收的目標(biāo)。豐收公社可以滿足平安縣政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的政績(jī)需求。作為國(guó)內(nèi)最大的民營(yíng)化肥制造商與平安縣最大的納稅大戶,豐收農(nóng)資公司進(jìn)軍土地托管領(lǐng)域,有利于實(shí)現(xiàn)“農(nóng)資生產(chǎn)商”到“托管服務(wù)商”的轉(zhuǎn)型。對(duì)于縣級(jí)政府來(lái)說(shuō),豐收公社發(fā)展越好,營(yíng)業(yè)收入越高,所繳納稅額就越高。(2)豐收公社可以實(shí)現(xiàn)縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局打造土地托管服務(wù)示范縣的政績(jī)需求。豐收公社以解決“誰(shuí)來(lái)種地”“如何種地”等政府痛點(diǎn)問(wèn)題為著力點(diǎn),致力于打造國(guó)內(nèi)最大的農(nóng)業(yè)服務(wù)平臺(tái)。平安縣之所以評(píng)為山東省六家土地托管服務(wù)示范縣之一,主要源于豐收公社在開(kāi)展土地托管方面的成績(jī)。(3)豐收公社可以滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加村集體經(jīng)濟(jì)收入的目標(biāo)。2018年山東省組織部出臺(tái)了集體經(jīng)濟(jì)薄弱村村集體三年清零行動(dòng),集體經(jīng)濟(jì)增收成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重點(diǎn)考核內(nèi)容。豐收公社土地托管可以成為增加村集體收入的重要途徑。例如,石門(mén)鎮(zhèn)政府積極創(chuàng)新“黨建+村集體+豐收公社”模式,將鎮(zhèn)域內(nèi)20個(gè)村莊與豐收公社對(duì)接。四是土地托管中的相關(guān)主體任務(wù)完成行為。豐收公社為了完成20萬(wàn)畝的考核任務(wù),采取了如下行動(dòng):(1)豐收公社越過(guò)鄉(xiāng)村兩級(jí)組織,直接與村干部個(gè)人合作。豐收公社利用豐收農(nóng)資公司較強(qiáng)的市場(chǎng)信譽(yù)和農(nóng)資銷售渠道,將每個(gè)村有資本、有威望的農(nóng)資經(jīng)銷商納入到豐收公社系統(tǒng),成為豐收公社的村級(jí)小社長(zhǎng)。從豐收公社發(fā)展的小社長(zhǎng)的身份類別統(tǒng)計(jì)中發(fā)現(xiàn),90%以上的小社長(zhǎng)均屬于村“兩委”干部。由此,豐收公社主要合作的對(duì)象實(shí)際上已轉(zhuǎn)變?yōu)榇甯刹總€(gè)人。(2)豐收公社通過(guò)提高土地托管價(jià)格,剝奪其他大戶經(jīng)營(yíng)的土地,以達(dá)至壟斷土地托管市場(chǎng)之目的。平安縣當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)均價(jià)為每畝600元。豐收公社為了迅速增加土地托管面積,統(tǒng)一采取了每畝800元的保底價(jià)格向農(nóng)戶進(jìn)行宣傳。(3)豐收公社對(duì)農(nóng)機(jī)合作社采用掛牌方式進(jìn)行“臨時(shí)性收編”或泛化“土地托管”定義的方式虛報(bào)土地托管面積。五是土地托管中的相關(guān)主體責(zé)任推卸行為。(1)縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局與農(nóng)機(jī)局的關(guān)系?？h政府領(lǐng)導(dǎo)處于保留崗位,利于安排人事的需要,在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革時(shí),并未將縣農(nóng)機(jī)局整體合并到縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局,而是仍然保留縣農(nóng)機(jī)局這一獨(dú)立正科級(jí)事業(yè)單位。但是為了業(yè)務(wù)處理的方便,縣政府又讓縣農(nóng)機(jī)局局長(zhǎng)兼任縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局副局長(zhǎng)及黨委委員,從而使得機(jī)構(gòu)改革呈現(xiàn)出“半吊子改革”的狀況。因此,縣農(nóng)機(jī)局局長(zhǎng)與縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長(zhǎng)極易產(chǎn)生各自扯皮問(wèn)題。(2)縣農(nóng)經(jīng)中心與農(nóng)技中心的關(guān)系。在起草政策文件時(shí),縣農(nóng)經(jīng)中心主任處于推卸責(zé)任的邏輯,明確將“各鎮(zhèn)域內(nèi)土地托管規(guī)范化建設(shè)工作交由各鎮(zhèn)農(nóng)技站、經(jīng)管站負(fù)責(zé)”。由此,農(nóng)經(jīng)部門(mén)實(shí)現(xiàn)了托管指導(dǎo)責(zé)任的轉(zhuǎn)移,農(nóng)技部門(mén)產(chǎn)生很大不足,并未履行相關(guān)職責(zé)。(3)縣鎮(zhèn)政府關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理應(yīng)協(xié)助豐收公社,推動(dòng)土地托管政策實(shí)踐。然而大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻不愿意履行該項(xiàng)責(zé)任,甚至都不愿意與平安縣豐收公社負(fù)責(zé)人溝通協(xié)調(diào)土地托管事宜。正如平安縣豐收公社負(fù)責(zé)人所說(shuō),“我拿著紅頭文件去找鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo),鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)都說(shuō)忙,不愿意見(jiàn)我”。當(dāng)豐收公社負(fù)責(zé)人找到分管農(nóng)業(yè)副縣長(zhǎng)協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與豐收公社關(guān)系時(shí),副縣長(zhǎng)拒絕協(xié)調(diào)。

四、工商企業(yè)土地托管困境的成因

實(shí)踐表明,科層理性與關(guān)系理性的互動(dòng)才是導(dǎo)致工商企業(yè)土地托管遭遇困境的主要原因。

(一)工商企業(yè)土地托管遭遇困境的直接原因

科層理性規(guī)限關(guān)系理性是導(dǎo)致工商企業(yè)土地托管遭遇困境的直接原因。具體分析如下:

1.主體行動(dòng)邊界被限定。平安縣政府積極貫徹土地托管政策要求和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的講話精神,創(chuàng)建了以豐收公社為代表的工商企業(yè)土地托管模式,這是由科層理性中的“等級(jí)權(quán)威”特征所決定的。豐收公社土地托管的開(kāi)展需要政府出臺(tái)的政策文件作為行為依據(jù),這是由科層理性中的“規(guī)章制度”特性所決定的。因此,無(wú)論是價(jià)值型關(guān)系理性抑或是工具型關(guān)系理性均被限定在總部園區(qū)建設(shè)政策、鎮(zhèn)村服務(wù)站建設(shè)政策、整村托管政策和托管收益貸政策為重點(diǎn)的豐收公社托管能力提升政策和豐收公社直接開(kāi)展土地托管的政策范圍內(nèi)。

2.政策支持形式化。各部門(mén)無(wú)論存在著何種利益和矛盾,均應(yīng)該按照政策要求支持豐收公社發(fā)展,這是由科層理性中的“非人格化”特征所決定的。盡管各部門(mén)均與平安縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局聯(lián)合下發(fā)了支持豐收公社開(kāi)展土地托管的文件,卻只是保持了形式上的政策合理性,各部門(mén)不會(huì)真正支持豐收公社。

3.相關(guān)部門(mén)的職能沖突。圍繞著土地托管發(fā)展,部門(mén)之間存在著職能沖突。縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)責(zé)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管,縣農(nóng)機(jī)局近年來(lái)重視創(chuàng)新“全程機(jī)械化+綜合農(nóng)事服務(wù)中心”發(fā)展模式,而縣供銷社提倡開(kāi)展土地托管服務(wù)。三者名稱上雖有所不同,但是本質(zhì)上具有很強(qiáng)的相似性。因此,豐收公社開(kāi)展托管的土地面積越多,就越顯示縣農(nóng)機(jī)局和縣供銷社的“無(wú)能”。因此,盡管縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局采取各種措施協(xié)調(diào)與縣農(nóng)機(jī)局和縣供銷社的關(guān)系,都難以達(dá)到預(yù)期結(jié)果。

(二)工商企業(yè)土地托管遭遇困境的主要原因

關(guān)系理性消解科層理性是導(dǎo)致工商企業(yè)土地托管遭遇困境的主要原因。一是工商企業(yè)土地托管遭遇困境的歷史因素。改革開(kāi)放以來(lái),政府一直將培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)視為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有效路徑,地方政府通過(guò)“去小農(nóng)化”的方式推動(dòng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型,從而形成了規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展慣性,對(duì)于土地托管政策實(shí)施的重大意義未能完全領(lǐng)會(huì)。二是工商企業(yè)土地托管遭遇困境的前提條件?？h農(nóng)業(yè)農(nóng)村局基于“面向同級(jí)部門(mén)”“面向下”等價(jià)值型關(guān)系理性,積極采取各種措施處理與各方主體的關(guān)系,但依然無(wú)法協(xié)調(diào)好相關(guān)主體的關(guān)系。協(xié)調(diào)無(wú)果后,縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和豐收公社在文件制定過(guò)程中形成庇護(hù)關(guān)系,要求各相關(guān)主體予以配合。相關(guān)部門(mén)非但沒(méi)有積極配合豐收公社工作,反而對(duì)豐收公社的行為更為厭惡,他們認(rèn)為“這是拿著上級(jí)紅頭文件來(lái)壓我們”。三是工商企業(yè)土地托管遭遇困境的主要原因。由于縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局與相關(guān)主體的關(guān)系難以協(xié)調(diào),相關(guān)主體支持豐收公社開(kāi)展土地托管的積極性難以激發(fā),相關(guān)主體基于個(gè)人利益最大化的目的,遵循“規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”“完成任務(wù)”“尋求庇護(hù)”和“推卸責(zé)任”的邏輯參與豐收公社土地托管實(shí)踐,這是導(dǎo)致豐收公社土地托管遭遇困境的主要原因。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.總部和示范園區(qū)建設(shè)進(jìn)展緩慢。(1)公社總部建設(shè)遭遇困境。平安縣豐收公社總部建設(shè)涉及到東郭鎮(zhèn)一個(gè)村莊的征地問(wèn)題,由于存在兩家“釘子戶”對(duì)于拆遷補(bǔ)償價(jià)格不滿意,經(jīng)常越級(jí)上訪。東郭鎮(zhèn)政府基于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的邏輯也不能強(qiáng)制要求“釘子戶”進(jìn)行搬遷,因此遲遲不能完成拆遷任務(wù)。(2)示范園區(qū)建設(shè)遭遇困境。800畝園區(qū)作物試驗(yàn)示范區(qū)涉及到崗西鎮(zhèn)一個(gè)村莊,由于該村村民與豐收公社就土地租金采取流轉(zhuǎn)還是托管方式支付產(chǎn)生分歧。在豐收公社看來(lái),它是堅(jiān)持“土地托管”的代表,必須堅(jiān)守一年一付的原則。而村民更傾向于土地流轉(zhuǎn),要求租金一次性支付。兩者產(chǎn)生了不可調(diào)和的矛盾。鎮(zhèn)政府基于規(guī)避上訪風(fēng)險(xiǎn)的邏輯而將豐收公社提前打到鄉(xiāng)鎮(zhèn)賬戶的租金退還給豐收公社。

2.鎮(zhèn)村服務(wù)站建設(shè)難以開(kāi)展。(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)服務(wù)站遭遇困境。一方面體現(xiàn)在指導(dǎo)人員方面。按照文件規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)服務(wù)站由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站和農(nóng)經(jīng)站人員負(fù)責(zé)協(xié)調(diào),但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站和農(nóng)經(jīng)站基于“規(guī)避責(zé)任”的邏輯都不愿意與豐收公社進(jìn)行協(xié)調(diào)共同建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)站。另一方面體現(xiàn)在建設(shè)內(nèi)容方面。按照文件,每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)站修建一處不超過(guò)15畝的烘干晾曬場(chǎng)地,為豐收公社托管提供物質(zhì)基礎(chǔ)。然而在實(shí)踐中,由于沒(méi)有滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績(jī)需求,他們不愿意將有限的建設(shè)用地指標(biāo)給豐收公社使用。(2)村居為農(nóng)服務(wù)站遭遇困境。由于平安縣村居會(huì)計(jì)工資已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了財(cái)政統(tǒng)籌,縣農(nóng)經(jīng)中心擁有全縣500名會(huì)計(jì)的管理權(quán)限。因此,縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局具備向下延伸到村里的能力。但當(dāng)文件起草時(shí)提出由每個(gè)村的村會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)村級(jí)為農(nóng)服務(wù)站建設(shè),縣農(nóng)經(jīng)中心主任基于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的邏輯對(duì)此予以拒絕。

3.托管收益貸存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。土地托管的實(shí)踐需要農(nóng)戶和相關(guān)的服務(wù)主體具備很強(qiáng)的信任關(guān)系,需要農(nóng)戶提前向服務(wù)主體繳納托管服務(wù)費(fèi)。但是農(nóng)戶基于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避邏輯并不愿意提前繳納服務(wù)費(fèi)。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),豐收公社采納了托管收益貸的方式,即服務(wù)費(fèi)的收取由村莊小社長(zhǎng)以個(gè)人資金為擔(dān)保,以農(nóng)戶農(nóng)地收益為抵押,向銀行貸款,所得貸款用以支付服務(wù)費(fèi)。但在托管收益貸款中需要農(nóng)戶的身份證為憑據(jù)，豐收公社基于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避邏輯,并沒(méi)有向農(nóng)戶告知貸款的事議，因此,侵犯了農(nóng)戶的知情權(quán),也加劇了村級(jí)社長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)壓力。正如村級(jí)社長(zhǎng)所普遍反映的,“我們透支了信譽(yù),承擔(dān)了老百姓的信任。一旦老百姓知道這件事情,我們的壓力很大”。

4.整村托管可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。以2018年集體經(jīng)濟(jì)薄弱村三年攻堅(jiān)行動(dòng)為分界點(diǎn),整村托管政策可以劃分為兩個(gè)時(shí)期：(1)三年攻堅(jiān)行動(dòng)之前。大多數(shù)鄉(xiāng)村兩級(jí)組織基于推卸責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的考慮并沒(méi)有積極協(xié)助豐收公社開(kāi)展土地托管,而是采取聽(tīng)之任之的態(tài)度。所以豐收公社基于完成任務(wù)的邏輯下,采取“豐收公社+私人小社長(zhǎng)”的市場(chǎng)模式,整村托管面臨失敗。(2)三年攻堅(jiān)行動(dòng)之后?？h農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長(zhǎng)希望由豐收公社與村集體合作,創(chuàng)新“黨建+村集體+豐收公社”發(fā)展模式。在追求政績(jī)的導(dǎo)向下,豐收公社進(jìn)行了“私人合作集體化改革”和“集體合作責(zé)任制改革”。前者要求實(shí)現(xiàn)土地由私人小社長(zhǎng)向村集體轉(zhuǎn)移,然而由于私人小社長(zhǎng)花費(fèi)了很大的成本才實(shí)現(xiàn)了土地集約化,在沒(méi)有得到利益補(bǔ)償?shù)那闆r下,就要求土地交給村集體，在他們看來(lái)“豐收公社此舉無(wú)疑于卸磨殺驢”!后者則對(duì)開(kāi)展“黨建+村集體+豐收公社”創(chuàng)新模式的門(mén)石鎮(zhèn),鼓勵(lì)村集體轉(zhuǎn)為豐收公社真正的合作伙伴,共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),共負(fù)盈虧。然而,村“兩委”負(fù)責(zé)人基于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的考慮,普遍反對(duì)改革。

5.豐收公社土地托管面積虛增。在政績(jī)邏輯的導(dǎo)向下,石門(mén)鎮(zhèn)政府選擇與豐收公社合作,積極創(chuàng)新“黨建+村集體+豐收公社”模式,共計(jì)托管2萬(wàn)畝。但是這依然滿足不了縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局追求政績(jī)所需達(dá)到的土地托管面積。豐收公社基于完成任務(wù)的邏輯,通過(guò)泛化“土地托管”的定義虛報(bào)土地托管面積和給農(nóng)機(jī)合作社進(jìn)行“掛牌”的方式實(shí)現(xiàn)了土地托管面積的表面增加。

五、結(jié)論與建議

在“大國(guó)小農(nóng)”背景下,以土地托管為代表的農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)成為帶動(dòng)小農(nóng)戶銜接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主推模式。梳理關(guān)于土地托管遭遇困境的研究,學(xué)術(shù)界主要集中于托管主體研究范式,而缺乏對(duì)于治理規(guī)則視角的探究。因此,本文以基層治理理性為研究視角,以豐收公社為研究案例,通過(guò)建構(gòu)“科層理性-關(guān)系理性”框架分析工商企業(yè)土地托管遭遇困境的深層次原因。研究發(fā)現(xiàn):相關(guān)主體行為邊界被限定、政策支持形式化、部門(mén)之間的職能沖突均是導(dǎo)致豐收公社土地托管遭遇困境的直接原因；多年的土地流轉(zhuǎn)政策實(shí)踐使地方政府形成了規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展慣性,這是導(dǎo)致豐收公社土地托管遭遇困境的歷史原因；相關(guān)主體的關(guān)系并未協(xié)調(diào),并未激發(fā)起各主體支持豐收公社開(kāi)展土地托管的積極性,從而構(gòu)成了遭遇困境的前提條件；相關(guān)主體更多地依據(jù)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、推卸責(zé)任、完成任務(wù)和尋求庇護(hù)的邏輯參與豐收公社土地托管實(shí)踐,這是導(dǎo)致其遭遇困境的主要原因。

基于上述研究結(jié)論,本文可以得出如下政策啟示:(1)政府采取召開(kāi)宣講會(huì)、組織動(dòng)員會(huì)和現(xiàn)場(chǎng)觀摩會(huì)等形式宣講土地托管的重大意義,持續(xù)開(kāi)展土地托管宣傳標(biāo)語(yǔ)征集活動(dòng),深入推進(jìn)“中國(guó)土地托管萬(wàn)里行”活動(dòng),提高基層政府的重視程度。(2)合理區(qū)分職能與職責(zé),政府在將指導(dǎo)發(fā)展土地托管職能明確賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村部之后,應(yīng)立足于供銷部門(mén)存續(xù)的現(xiàn)實(shí),賦予其開(kāi)展土地托管的職責(zé),加強(qiáng)基層涉農(nóng)部門(mén)協(xié)調(diào),形成支持土地托管的發(fā)展協(xié)力。(3)基層政府的角色應(yīng)該由“干預(yù)”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變,平衡好土地托管與土地流轉(zhuǎn)政策、小農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的關(guān)系,強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給,降低土地托管實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。(4)建立“政府有為、市場(chǎng)有效和社會(huì)自主”的協(xié)同作業(yè)機(jī)制,平等支持供銷部門(mén)、工商企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等多元主體共同開(kāi)展土地托管,形成良性競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,杜絕人為壘大戶現(xiàn)象的發(fā)生。(5)探索黨建引領(lǐng)土地托管服務(wù)創(chuàng)新機(jī)制，有序引導(dǎo)工商資本有序進(jìn)入土地托管領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)基層黨建高質(zhì)量開(kāi)展、土地托管的高質(zhì)量發(fā)展與工商資本的持續(xù)健康發(fā)展等多重目標(biāo)。