新發(fā)展階段規(guī)劃環(huán)境影響評價開展范圍的幾點建議

祝秀蓮，崔青*，尹勤，侯雅楠，楊帆

1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心

2.浙江省環(huán)境科技有限公司

3.北京市科學技術(shù)研究院資源環(huán)境研究所

自2003 年《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》首次確立我國規(guī)劃環(huán)評的法律地位以來，交通[1-5]、能源[6]、水利[7]、產(chǎn)業(yè)園區(qū)[8]、城市總體規(guī)劃[9-10]等領(lǐng)域規(guī)劃環(huán)評的開展，在優(yōu)布局、控規(guī)模、調(diào)結(jié)構(gòu)，以高水平保護促進高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。2018 年11 月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》（中發(fā)〔2018〕44 號）[11]，重新界定了我國規(guī)劃體系，并明確了國家發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃的功能定位和相互關(guān)系。為適應(yīng)新形勢，以規(guī)劃體系為基礎(chǔ)的規(guī)劃環(huán)評范圍也應(yīng)隨之調(diào)整。原環(huán)境保護部副部長吳曉青[12]于2013 年在西部大開發(fā)重點區(qū)域和行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)境評價總體成果驗收會上就提出推進規(guī)劃環(huán)評范圍修訂工作的要求。劉磊等[13-15]分別在總結(jié)我國環(huán)評制度實踐經(jīng)驗、分析我國規(guī)劃環(huán)評發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出推動法律法規(guī)修訂，明確需開展環(huán)評的規(guī)劃清單等建議。

筆者在厘清新發(fā)展階段下我國現(xiàn)行規(guī)劃體系的構(gòu)成、類型及相互關(guān)系的基礎(chǔ)上，梳理了現(xiàn)行法律法規(guī)及政策文件對于空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃開展環(huán)評的具體要求，總結(jié)了2013 年1月—2020 年9 月全國各類規(guī)劃環(huán)評的開展情況、成效及存在問題，從開展規(guī)劃環(huán)評的規(guī)劃領(lǐng)域、類型及開展形式等方面提出建議。

1 新發(fā)展階段我國規(guī)劃體系構(gòu)成

根據(jù)中發(fā)〔2018〕44 號文，我國現(xiàn)行規(guī)劃體系呈“1+3”架構(gòu)。其中，“1”為國家發(fā)展規(guī)劃，居于規(guī)劃體系最上位，是其他各級各類規(guī)劃的總遵循；“3”指空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃?？臻g規(guī)劃要細化落實發(fā)展規(guī)劃提出的國土空間開發(fā)保護要求，是區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃的基礎(chǔ)；區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃要分別細化落實發(fā)展規(guī)劃對特定區(qū)域、領(lǐng)域的戰(zhàn)略任務(wù)，是對發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃的支撐。

1.1 空間規(guī)劃

根據(jù)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18 號），空間規(guī)劃分為國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)5 級，總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃3 類?！? 級3 類”的規(guī)劃關(guān)系如圖1 所示。其中，全國國土空間規(guī)劃是對全國國土空間的全局安排，側(cè)重戰(zhàn)略性；省級國土空間規(guī)劃是對全國國土空間規(guī)劃的落實，指導市、縣國土空間規(guī)劃編制，側(cè)重協(xié)調(diào)性；市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃是對上級國土空間規(guī)劃要求的細化落實，是對本行政區(qū)域開發(fā)保護作出的具體安排，側(cè)重實施性?？傮w規(guī)劃各層級均可編制，強調(diào)綜合性；詳細規(guī)劃僅在市、縣及以下層級編制，強調(diào)可操作性；專項規(guī)劃是對特定區(qū)域（流域）、特定領(lǐng)域空間保護利用的安排，是涉及空間利用的專項規(guī)劃，可在國家、省和市、縣層級編制，強調(diào)專業(yè)性。

圖1 國土空間規(guī)劃——“5 級3 類”規(guī)劃關(guān)系Fig.1 National spatial planning: planning relationship of “five levels and three categories"

1.2 區(qū)域規(guī)劃

區(qū)域規(guī)劃體系尚在建立過程中。根據(jù)《國家級區(qū)域規(guī)劃管理暫行辦法》（發(fā)改地區(qū)〔2015〕1521 號）及目前現(xiàn)有區(qū)域規(guī)劃梳理，區(qū)域規(guī)劃可分為跨行政區(qū)的大區(qū)域規(guī)劃（如東北地區(qū)振興等重大戰(zhàn)略規(guī)劃、城市群規(guī)劃、經(jīng)濟帶/區(qū)規(guī)劃、革命老區(qū)規(guī)劃等）、特定區(qū)域規(guī)劃（如新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等）2 類。其中，跨行政區(qū)的大區(qū)域規(guī)劃通常是貫徹實施重大區(qū)域戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)解決跨行政區(qū)重大問題，引導區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃通常是對區(qū)域發(fā)展定位、空間布局、規(guī)模結(jié)構(gòu)、配套設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護要求等方面的統(tǒng)籌安排，引導區(qū)域有序發(fā)展。

1.3 專項規(guī)劃

綜合各級各地“十四五”專項規(guī)劃編制目錄清單，專項規(guī)劃包括國家、省、市、縣4 級，自然資源開發(fā)、能源、交通、水利、旅游、農(nóng)業(yè)（含畜牧業(yè)、漁業(yè)）、林業(yè)草原、工業(yè)共8 類。其中，自然資源開發(fā)專項規(guī)劃包括礦產(chǎn)資源、海洋資源、氣候資源、灘涂資源等，能源專項規(guī)劃包括煤炭、油氣、可再生能源、天然氣、電力等，水利專項規(guī)劃包括流域、防洪、水力發(fā)電、岸線利用等。區(qū)別于空間規(guī)劃中的專項規(guī)劃，各行業(yè)專項規(guī)劃側(cè)重于對于行業(yè)總量、結(jié)構(gòu)、重大項目、主要措施和政策保障方面的安排。

2 各類規(guī)劃環(huán)境影響特點及規(guī)劃環(huán)評實踐情況

2.1 空間規(guī)劃

從環(huán)境影響特點來看，全國國土空間總體規(guī)劃內(nèi)容較為宏觀，不具備開展規(guī)劃環(huán)評的條件。省級國土空間總體規(guī)劃包括目標與戰(zhàn)略、開發(fā)保護格局、資源要素保護與利用、生態(tài)修復和國土綜合整治等內(nèi)容，具備開展規(guī)劃環(huán)評的條件，但難以定量評價。市（包括副省級和地級城市）、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃是對本行政區(qū)域開發(fā)保護作出的具體安排，側(cè)重實施性，具備開展定量評價的條件。

從政策要求來看，《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(中發(fā)〔2019〕18 號)提出“國土空間規(guī)劃應(yīng)依法開展環(huán)境影響評價”，《市縣國土空間總體規(guī)劃編制指南》（自然資發(fā)〔2019〕87 號）要求“根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，對規(guī)劃方案實施后可能造成的環(huán)境影響進行評價，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策措施”。但早期發(fā)布的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》、《關(guān)于印發(fā)〈編制環(huán)境影響報告書的規(guī)劃的具體范圍（試行）〉和〈編制環(huán)境影響篇章或說明的規(guī)劃的具體范圍（試行）〉的通知》（環(huán)發(fā)〔2004〕98 號）（以下簡稱《范圍》）均未對空間規(guī)劃環(huán)評做出規(guī)定。

從實踐情況來看，南京市、?？谑?、三亞市、成都市天府新區(qū)成都直管區(qū)、深圳市坪山區(qū)、天津市濱海新區(qū)海濱街等地區(qū)國土空間總體規(guī)劃編制了環(huán)境影響報告書，在開展現(xiàn)狀問題和制約因素分析、規(guī)劃協(xié)調(diào)性分析、規(guī)劃環(huán)境影響評價、規(guī)劃方案綜合論證的基礎(chǔ)上，進一步優(yōu)化了規(guī)劃方案，明確了規(guī)劃實施的生態(tài)環(huán)境保護要求和環(huán)境影響減緩措施，為科學編制國土空間總體規(guī)劃提供了有效支撐。

2.2 區(qū)域規(guī)劃

《范圍》提出區(qū)域建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃需編制環(huán)境影響篇章或說明，在實踐中跨行政區(qū)的大區(qū)域規(guī)劃多為開展戰(zhàn)略環(huán)評，新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等的開發(fā)建設(shè)規(guī)劃多為編寫環(huán)境影響報告書。

2.2.1 跨行政區(qū)的大區(qū)域規(guī)劃

為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決區(qū)域發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾，我國先后開展了五大區(qū)域、西部大開發(fā)、中部地區(qū)發(fā)展、京津冀、長三角、珠三角以及長江經(jīng)濟帶等重點區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評，為優(yōu)化區(qū)域國土空間開發(fā)格局、產(chǎn)業(yè)布局，引領(lǐng)區(qū)域綠色發(fā)展提供了重要指引。其中，京津冀、長三角、珠三角戰(zhàn)略環(huán)評將空間紅線、總量紅線、準入紅線作為“三條鐵線”，也是我國“三線一單”編制工作的探索階段[16]。但戰(zhàn)略環(huán)評缺乏持續(xù)的法律政策支撐，近年來研究熱度逐漸降低[17]。

2.2.2 新區(qū)規(guī)劃

據(jù)不完全統(tǒng)計，浙江舟山群島、陜西西咸、貴州貴安、山東青島西海岸、四川天府、江蘇南京江北、福建福州、甘肅蘭州等國家級新區(qū)規(guī)劃均編制了環(huán)境影響報告書，在優(yōu)布局、控規(guī)模、調(diào)結(jié)構(gòu)中發(fā)揮了重要作用。例如，福建福州新區(qū)規(guī)劃環(huán)評，根據(jù)區(qū)域環(huán)境保護目標分布、近岸海域環(huán)境容量、土地資源制約等，提出了各功能片區(qū)布局、人口和工居用地規(guī)模優(yōu)化建議，明確了居住區(qū)及重要生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)周邊的規(guī)劃控制要求；從避免園區(qū)同質(zhì)、優(yōu)先發(fā)展上下游產(chǎn)業(yè)鏈等方面，提出了新區(qū)內(nèi)各園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位優(yōu)化建議。

2.2.3 產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃

產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評是實踐中最為廣泛的一類。據(jù)不完全統(tǒng)計，2013 年7 月—2020 年9 月各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團開展的2 289 項規(guī)劃環(huán)評中，產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評約占75.6%，并在推動園區(qū)綠色發(fā)展、促進區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善等方面取得了顯著成效。例如，杭州余杭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)根據(jù)規(guī)劃環(huán)評要求，持續(xù)開展區(qū)內(nèi)有機廢氣、煙粉塵等污染物減排，2 年時間關(guān)停1 家、提升改造5 家印染企業(yè)，關(guān)停4 家、提升改造9 家紡織涂層企業(yè)，關(guān)停5 家、提升改造16 家包裝印刷企業(yè)；將5 家企業(yè)的生物質(zhì)鍋爐改造為天然氣鍋爐等，相較于環(huán)評基準年，區(qū)域二氧化硫、煙粉塵、氮氧化物和揮發(fā)性有機物排放量分別削減了84.57%、81.47%、79.94%、51.16%。

2.2.4 區(qū)域規(guī)劃環(huán)評存在問題

現(xiàn)階段，我國仍處于快速工業(yè)化和城市化進程中，區(qū)域發(fā)展方式仍然比較粗放，污染密集型行業(yè)在經(jīng)濟增長中的貢獻率依然突出，資源消耗過快、污染物排放量上升，區(qū)域規(guī)模性、結(jié)構(gòu)性、復合型環(huán)境問題仍將長期存在。實踐證明，區(qū)域規(guī)劃環(huán)評可有效推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型、促進區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善。但由于法律地位不明〔雖然有關(guān)文件已提出區(qū)域規(guī)劃開展環(huán)評的要求（表1），但產(chǎn)業(yè)園區(qū)并未被納入《環(huán)評法》和《范圍》〕、管理要求寬泛（全部界定為編制篇章或說明），產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評往往是項目倒逼方才開展，致使環(huán)評開展率較低。以國家級開發(fā)區(qū)為例，《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄（2018 年版）》中共有552 家國家級開發(fā)區(qū)，生態(tài)環(huán)境部受理的規(guī)劃環(huán)評僅100 多項，占比不足30%。

表1 區(qū)域規(guī)劃開展環(huán)評的相關(guān)要求Table 1 Relevant requirements for environmental impact assessment in regional planning

2.3 專項規(guī)劃

《范圍》明確規(guī)定了需開展環(huán)評的專項規(guī)劃范圍和形式。從統(tǒng)計來看，2013 年1 月—2020 年9 月專項規(guī)劃環(huán)評報告書主要集中在交通專項的軌道交通建設(shè)規(guī)劃、鐵路網(wǎng)規(guī)劃、港口總體規(guī)劃，能源專項的煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃、熱電規(guī)劃、水電規(guī)劃，水利專項的流域綜合規(guī)劃和自然資源開發(fā)專項的礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃，典型案例及發(fā)揮的作用見表2。國家層面，除交通類專項規(guī)劃外，其他全國性專項規(guī)劃多為戰(zhàn)略性、指導性規(guī)劃，幾乎未開展過規(guī)劃環(huán)評；省級層面，個別?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）工業(yè)、農(nóng)業(yè)（含畜牧業(yè)、漁業(yè)）、水利、自然資源等專項規(guī)劃開展了環(huán)評。尚未統(tǒng)計到林業(yè)專項規(guī)劃環(huán)評案例。

表2 專項規(guī)劃環(huán)評案例示例Table 2 Cases on the EIA of special planning

2.3.1 工業(yè)專項規(guī)劃

江蘇、河南、湖北、新疆等?。ㄗ灾螀^(qū)）編寫了鋼鐵、印染、農(nóng)藥、畜牧業(yè)、冶金、化工、建材、煤化工、石油化工、紡織鞋服等工業(yè)專項規(guī)劃環(huán)境影響報告書，合理統(tǒng)籌區(qū)域行業(yè)發(fā)展規(guī)模、布局，科學引導區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

2.3.2 能源專項規(guī)劃

遼寧省盤錦、遼陽、朝陽、本溪、撫順、葫蘆島、鐵嶺、營口、大連、鞍山、沈陽11 個城市編寫了“十三五”熱電發(fā)展（供熱）規(guī)劃環(huán)評報告書，為解決區(qū)域采暖季煤煙型大氣嚴重污染做出重要貢獻；黃河流域范圍內(nèi)寧東、鄂爾多斯、陜北、山西、隴東等煤電基地以及山西省低熱值煤發(fā)電“十二五”專項規(guī)劃編寫了環(huán)評報告書，助力黃河流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善。

2.3.3 水利專項規(guī)劃（含流域規(guī)劃）

長江、黃河、淮河、海河、珠江、松花江、遼河、太湖七大流域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃，市級以上供排水規(guī)劃，部分流域、河段、市縣級采砂規(guī)劃，岸線利用規(guī)劃，以及供水、灌區(qū)等工程規(guī)劃編寫了環(huán)境影響篇章或說明。截至2020 年底，30 余項跨省級重要支流流域綜合規(guī)劃開展了環(huán)評，在流域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境保護中發(fā)揮了重要作用。

2.3.4 交通專項規(guī)劃

交通專項規(guī)劃環(huán)評重點解決規(guī)劃規(guī)模、布局、線路走向等對沿線重要生態(tài)環(huán)境保護區(qū)的影響。城市軌道交通規(guī)劃環(huán)評是開展較早、成效最為顯著的一個領(lǐng)域，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2018 年底，通過軌道交通規(guī)劃環(huán)評優(yōu)化了45 個城市的軌道交通建設(shè)規(guī)劃方案，在促進城市綠色可持續(xù)發(fā)展交通體系建設(shè)上發(fā)揮了巨大作用。此外，我國沿海25 個主要港口、內(nèi)河28 個主要港口均已完成規(guī)劃環(huán)評，汪守東等[3-4]梳理沿海及內(nèi)河主要港口規(guī)劃環(huán)評成效發(fā)現(xiàn)，共避讓重要保護區(qū)33 處，縮減不適宜建港的規(guī)劃港口岸線152 km，有效緩解了港口開發(fā)對局部地區(qū)資源環(huán)境的壓力。

2015年以來，我國編制的全國、區(qū)域、省等各層級綜合交通網(wǎng)規(guī)劃，也均同步開展了環(huán)評專題研究工作，如國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要（2020年）、長江經(jīng)濟帶綜合立體交通走廊規(guī)劃（2015年）、京津冀交通一體化規(guī)劃（2015年）等。

2.3.5 礦產(chǎn)資源專項規(guī)劃

“十三五”以來，針對各省礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃已先后開展了2輪規(guī)劃環(huán)評，在充分識別各省礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)中存在的主要生態(tài)環(huán)境問題，系統(tǒng)梳理區(qū)域重點礦區(qū)生態(tài)修復和環(huán)境措施落實情況的基礎(chǔ)上，通過分析規(guī)劃實施對區(qū)域生態(tài)、水、土壤、大氣等環(huán)境質(zhì)量改善的壓力，基于生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念，提出了促進礦產(chǎn)資源開發(fā)和環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的對策措施。

3 規(guī)劃環(huán)評開展范圍修訂建議

3.1 空間規(guī)劃

國家級國土空間總體規(guī)劃內(nèi)容較為宏觀，不具備開展規(guī)劃環(huán)評的條件，建議著重分析與重點區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案在目標指標、空間布局、資源保護與利用、生態(tài)環(huán)境保護等方面的協(xié)調(diào)性。省級國土空間總體規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性，具備開展定性評價的條件，建議結(jié)合省級生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案，編寫環(huán)境影響說明，明確本規(guī)劃減緩不良環(huán)境影響的對策措施及下層位規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境保護要求。市（包括副省級和地級城市）、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃內(nèi)容較為具體，具備開展定量評價的條件，建議結(jié)合市級及以下生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案，編寫環(huán)境影響報告書，從布局優(yōu)化、污染防治、風險防范、生態(tài)修復、資源利用等方面提出對策措施。

3.2 區(qū)域規(guī)劃

對于跨行政區(qū)的大區(qū)域指導性規(guī)劃，建議結(jié)合相關(guān)區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案，編寫環(huán)境影響說明；對于跨行政區(qū)的大區(qū)域非指導性規(guī)劃，建議編寫環(huán)境影響報告書。對于新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等的開發(fā)建設(shè)規(guī)劃，應(yīng)按照產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評技術(shù)導則等要求，編寫環(huán)境影響報告書，分析規(guī)劃方案的環(huán)境合理性，優(yōu)化規(guī)劃規(guī)模、布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提出預(yù)防或減緩不良環(huán)境影響的對策措施，明確新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)生態(tài)環(huán)境準入要求。

3.3 專項規(guī)劃

建議將自然資源開發(fā)、能源、交通、水利、農(nóng)業(yè)（含畜牧業(yè)、漁業(yè)）、工業(yè)等專項規(guī)劃納入規(guī)劃環(huán)評體系，對于指導性規(guī)劃，建議結(jié)合相關(guān)區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案，編寫環(huán)境影響說明；對于非指導性規(guī)劃，應(yīng)按照規(guī)劃環(huán)評技術(shù)導則總綱及行業(yè)規(guī)范性文件要求，編寫環(huán)境影響報告書，論證規(guī)劃發(fā)展規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)及具體建設(shè)工程的環(huán)境合理性，提出優(yōu)化調(diào)整建議，明確預(yù)防或減緩不良環(huán)境影響的對策措施及生態(tài)環(huán)境準入要求。