我國(guó)的政策分類和政策環(huán)評(píng)主要對(duì)象探討

耿海清，李南錕，李苗

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心

所謂政策環(huán)評(píng)，是指對(duì)政策實(shí)施后可能造成的重大生態(tài)、環(huán)境和資源影響實(shí)施的預(yù)測(cè)性評(píng)估（評(píng)價(jià)），目的是從決策源頭預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，減少不良環(huán)境影響。盡管政策環(huán)評(píng)的內(nèi)涵和功能基本沒(méi)有歧義，但相關(guān)政府文件和學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中使用的稱謂卻并不統(tǒng)一，分別有政策環(huán)境影響評(píng)估、政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)、政策環(huán)境評(píng)價(jià)、政策戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)、政策環(huán)境影響論證、政策生態(tài)環(huán)境影響分析等。由于用詞不統(tǒng)一，本文將其籠統(tǒng)稱為“政策環(huán)評(píng)”。

從國(guó)外實(shí)踐來(lái)看，政策環(huán)評(píng)已經(jīng)成為西方國(guó)家和一些國(guó)際組織決策科學(xué)化、民主化的重要輔助工具[1-5]。由于不同國(guó)家的政治傳統(tǒng)、決策體系、決策模式等存在一定差異，政策環(huán)評(píng)所要解決的問(wèn)題也各有側(cè)重，因而政策環(huán)評(píng)呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)。具體而言，大概有以下幾種：1）環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在政策層面的應(yīng)用，例如美國(guó)、加拿大、荷蘭等國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)事實(shí)上已經(jīng)延伸到了政策層面[6-8]；2）將政策環(huán)評(píng)納入政策評(píng)估統(tǒng)一開(kāi)展，最具代表性的是歐盟的影響評(píng)估和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國(guó)家的規(guī)制影響評(píng)估[9]；3）以制度為核心的政策環(huán)評(píng)，主要評(píng)估政策實(shí)施面臨的制度性問(wèn)題，力求通過(guò)制度完善來(lái)保障政策實(shí)施不出現(xiàn)重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，目前主要是世界銀行在推動(dòng)實(shí)施[10]。

我國(guó)已經(jīng)提出要把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，因此開(kāi)展政策環(huán)評(píng)勢(shì)在必行。2014 年修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，以及2019 年國(guó)務(wù)院頒布的《重大行政決策程序暫行條例》都為實(shí)施政策環(huán)評(píng)提供了一定的法規(guī)依據(jù)。然而，我國(guó)的決策體系與西方國(guó)家明顯不同，開(kāi)展政策環(huán)評(píng)必須建立適合我國(guó)國(guó)情的理論方法體系。其中，首當(dāng)其沖的一個(gè)重大問(wèn)題就是如何基于我國(guó)的政策分類來(lái)科學(xué)界定政策環(huán)評(píng)對(duì)象，從而為政策環(huán)評(píng)制度建設(shè)提供目標(biāo)。

1 我國(guó)的主要政策類型

1.1 按照政策的層次分類

按照公共政策的層次和發(fā)生、發(fā)展的邏輯順序，在理論上可將政策自上而下分為元政策、總政策、基本政策和具體政策4 個(gè)層次或4 種類型[11-12]。其中，元政策是政策制定的價(jià)值觀和方法論，包括價(jià)值型元政策和程序型元政策；總政策是特定歷史階段的戰(zhàn)略任務(wù)和根本目標(biāo)，對(duì)其他政策具有統(tǒng)率作用，可分為路線型總政策和戰(zhàn)略型總政策；基本政策是中央政府為了指導(dǎo)國(guó)家某一方面、某一領(lǐng)域工作而制定的行動(dòng)準(zhǔn)則，是連接總政策和具體政策的中間環(huán)節(jié)，具有承上啟下的作用；具體政策是行政機(jī)構(gòu)對(duì)特定公共問(wèn)題的回應(yīng)，可以是總體思路、工作方案、行動(dòng)計(jì)劃、對(duì)策措施等，一般具有管制、引導(dǎo)、分配、調(diào)節(jié)等功能。對(duì)于這4 種政策在我國(guó)的具體指向，國(guó)內(nèi)學(xué)者提及較少。但大體來(lái)看，社會(huì)主義核心價(jià)值觀、新發(fā)展理念、民主集中制等可歸入元政策范疇；社會(huì)主義初級(jí)階段基本路線和科教興國(guó)戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略等國(guó)家戰(zhàn)略可歸入總政策范疇；節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、計(jì)劃生育等基本國(guó)策可歸入基本政策范疇[13]。至于具體政策，則是我國(guó)政策體系中的主體。由于我國(guó)的具體政策種類繁多，內(nèi)容涉及方方面面，很難進(jìn)行科學(xué)分類。在實(shí)際管理工作中，各級(jí)政府和部門針對(duì)具體問(wèn)題制定的政策，一般都屬于具體政策。我國(guó)的政策層次分類體系如圖1所示。

圖1 我國(guó)的政策層次分類體系Fig.1 China′s policy hierarchy classification system

1.2 按照政策的形式分類

政策的具體范式就是政策形式，它是通過(guò)特定的格式和程序來(lái)進(jìn)行區(qū)分的。從廣義上講，所有決策均可歸入政策的范疇[11]，但在實(shí)際管理工作中，一般認(rèn)為只有行政機(jī)構(gòu)的決策才可以稱為政策，如此則我國(guó)的政策形式主要有行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)5 大類。其中，行政法規(guī)是層次最高的政策，通過(guò)國(guó)務(wù)院令頒布，效力僅次于法律；規(guī)章按照制定主體可分為部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，是對(duì)制定主體職權(quán)范圍內(nèi)事項(xiàng)的具體規(guī)定；規(guī)劃是為實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)或解決某一問(wèn)題而做出的系統(tǒng)部署或工作安排,一般內(nèi)容比較具體，篇幅也比較長(zhǎng)；規(guī)范性文件是我國(guó)行政機(jī)關(guān)使用的非法定公文形式，俗稱“紅頭文件”，這類文件的名稱有公告、意見(jiàn)、通知、通告、決定、辦法、細(xì)則等，數(shù)量多，涉及面廣，往往對(duì)相關(guān)利益主體有直接影響；標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)重復(fù)性事物和概念所做的統(tǒng)一規(guī)定，以特定的形式發(fā)布，作為共同遵守的準(zhǔn)則和依據(jù)。以上5 類政策每一類都可以進(jìn)一步細(xì)分，是我國(guó)各級(jí)政府和政府部門管理公共事務(wù)的主要工具。

2 基于政策分類的政策環(huán)評(píng)對(duì)象基本特征分析

2.1 在類別上主要是具體政策中的經(jīng)濟(jì)政策

根據(jù)政策的層次分類，只有具體政策才有實(shí)體形式和具體內(nèi)容，能夠?qū)ι鐣?huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生直接影響和實(shí)質(zhì)性影響，才有必要開(kāi)展政策環(huán)評(píng)。具體政策根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)又可以分為多種類型，其中對(duì)實(shí)際管理工作最有意義的分類主要有2 個(gè)：一是按照政策涉及的主要方面來(lái)劃分，可稱之為方面政策，具體包括政治政策、經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策、文化政策和環(huán)境政策5 類。這種分類正好與中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”總布局相對(duì)應(yīng)，因此具有較大的實(shí)用價(jià)值。二是按照政策制定部門來(lái)劃分，可稱之為部門政策，例如將財(cái)政管理部門制定的政策稱為財(cái)政政策，將教育部門制定的政策稱為教育政策等。根據(jù)以上分類，我國(guó)需要開(kāi)展政策環(huán)評(píng)的主要是經(jīng)濟(jì)政策。此外，國(guó)務(wù)院網(wǎng)站為了查詢方便將政策按主題進(jìn)行了分類，具體分為城鄉(xiāng)建設(shè)政策、旅游政策、環(huán)境保護(hù)政策等，對(duì)于管理工作也有一定的參考價(jià)值。以上3 種分類之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系見(jiàn)表1。盡管環(huán)境保護(hù)法將技術(shù)政策與經(jīng)濟(jì)政策并列，但在我國(guó)的方面政策分類中技術(shù)政策一般歸入經(jīng)濟(jì)政策范疇。

表1 我國(guó)的方面政策Table 1 Policies classification in main fileds in China

2.2 在層級(jí)上是國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上人民政府制定的政策

2014 年修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第十四條規(guī)定，政策環(huán)評(píng)對(duì)象僅為國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和省級(jí)人民政府制定的重大經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策。隨后，2019 年國(guó)務(wù)院頒布了《重大行政決策程序暫行條例》，其中第十二條規(guī)定：決策承辦單位根據(jù)需要對(duì)決策事項(xiàng)涉及的人財(cái)物投入、資源消耗、環(huán)境影響等成本和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益進(jìn)行分析預(yù)測(cè)。該條規(guī)定不僅包含了政策環(huán)評(píng)的工作內(nèi)容，而且為開(kāi)展政策環(huán)評(píng)提供了更加明確和直接的法規(guī)依據(jù)。由于《重大行政決策程序暫行條例》的適用范圍是縣級(jí)以上地方人民政府，因此與環(huán)境保護(hù)法相比進(jìn)一步拓寬了政策環(huán)評(píng)的對(duì)象范圍。綜合這2 部法律法規(guī)及其他相關(guān)文件要求，我國(guó)的政策環(huán)評(píng)對(duì)象在行政層級(jí)上主要是國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上人民政府制定的政策。

2.3 在性質(zhì)上是對(duì)環(huán)境有重大影響的重大政策

從環(huán)境管理的角度出發(fā)，只有那些對(duì)環(huán)境有重大影響的政策才需要開(kāi)展政策環(huán)評(píng)。對(duì)于什么樣的政策容易產(chǎn)生重大環(huán)境影響，《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》（國(guó)發(fā)〔1996〕31 號(hào)）提出：國(guó)務(wù)院有關(guān)部門在制訂區(qū)域和資源開(kāi)發(fā)、城市發(fā)展和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局等經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展重大決策時(shí)，必須綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益，進(jìn)行環(huán)境影響論證?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2010〕33 號(hào)）提出，凡是有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益的重大政策都要進(jìn)行事前評(píng)估，重點(diǎn)是社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等方面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。綜合考慮，可將我國(guó)當(dāng)前需要開(kāi)展政策環(huán)評(píng)的對(duì)象界定為國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上人民政府制定的涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生產(chǎn)力布局、城鎮(zhèn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、自然資源開(kāi)發(fā)等活動(dòng)，以及有關(guān)人民群眾切身利益的重大經(jīng)濟(jì)政策。

3 各類政策在制定過(guò)程中的環(huán)境考量情況

3.1 綜合性評(píng)估要求

我國(guó)的各類政策在制定程序中一般通過(guò)調(diào)查研究、評(píng)估論證和公眾參與3 類手段保障決策的科學(xué)化和民主化，具體見(jiàn)表2。根據(jù)政策制定程序中對(duì)評(píng)估性工作要求的差異，可以將其分為3 類。第1 類是行政法規(guī)和規(guī)章。該類政策在制定階段并不開(kāi)展評(píng)估，在審議或?qū)彶殡A段可以開(kāi)展相關(guān)評(píng)估工作，但并非強(qiáng)制行為。第2 類是規(guī)劃和規(guī)范性文件。對(duì)于規(guī)劃，在編制過(guò)程中一般都會(huì)開(kāi)展社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響預(yù)測(cè)。同時(shí)，根據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的要求，部分規(guī)劃還需要專門開(kāi)展正式的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。對(duì)于行政規(guī)范性文件，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕37 號(hào)）要求：要對(duì)有關(guān)行政措施的預(yù)期效果和可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行評(píng)估。第3 類是標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)有法規(guī)僅要求標(biāo)準(zhǔn)在編制說(shuō)明中包含試驗(yàn)驗(yàn)證的分析、綜述報(bào)告，技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證，預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效果，并不包含社會(huì)和環(huán)境影響評(píng)估內(nèi)容。

表2 各類政策制定過(guò)程中的評(píng)估論證工作Table 2 Assessment work in the formulation process of different policy forms

3.2 環(huán)境影響評(píng)估(評(píng)價(jià))要求

通過(guò)以上分析可以看出，目前規(guī)劃在制定過(guò)程中對(duì)環(huán)境問(wèn)題的考慮最為充分，特別是寫入環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的“一地三域十專項(xiàng)”規(guī)劃，需要專門開(kāi)展正式的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。對(duì)于其他4 種政策形式，制定過(guò)程中對(duì)環(huán)境問(wèn)題的正式考量都不充分。但是從現(xiàn)有法規(guī)和政策要求來(lái)看，對(duì)于行政規(guī)范性文件，國(guó)務(wù)院已經(jīng)明確提出對(duì)有關(guān)行政措施的預(yù)期效果和可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行評(píng)估，顯然包括環(huán)境影響評(píng)估，因此開(kāi)展政策環(huán)評(píng)的依據(jù)最為充足。其次是行政法規(guī)和規(guī)章，這類政策在審議或?qū)彶殡A段如果存在較大爭(zhēng)議時(shí)可以由法治機(jī)構(gòu)委托第三方開(kāi)展影響評(píng)估，這為環(huán)境管理部門介入實(shí)施政策環(huán)評(píng)提供了一定機(jī)會(huì)。第三是標(biāo)準(zhǔn)，盡管與資源環(huán)境的關(guān)系比較密切，但我國(guó)現(xiàn)有法規(guī)并沒(méi)有要求標(biāo)準(zhǔn)在編制過(guò)程中開(kāi)展正式、規(guī)范的環(huán)境影響評(píng)估。

4 關(guān)于我國(guó)政策環(huán)評(píng)對(duì)象的建議

4.1 將經(jīng)濟(jì)政策中的規(guī)范性文件作為政策環(huán)評(píng)的重點(diǎn)對(duì)象

綜上所述，經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)是我國(guó)政策環(huán)評(píng)的主要對(duì)象，而其中的規(guī)范性文件則是重點(diǎn)。原因如下：一是盡管經(jīng)濟(jì)政策包含多種政策形式，但《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定政府立法決策不適用本條例。行政法規(guī)是典型的政府立法，規(guī)章有時(shí)也會(huì)歸入政府立法的范疇，因此現(xiàn)階段不宜將這2 種政策形式作為重點(diǎn)。二是盡管規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)在廣義上也可以歸入政策范疇，但大部分對(duì)環(huán)境有影響的規(guī)劃已經(jīng)被環(huán)評(píng)法所覆蓋。標(biāo)準(zhǔn)則比較特殊，技術(shù)性較強(qiáng)，最好單獨(dú)考慮。三是《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕37 號(hào)）已經(jīng)明確要求，重要的行政規(guī)范性文件要嚴(yán)格執(zhí)行評(píng)估論證，要對(duì)有關(guān)行政措施的預(yù)期效果和可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行評(píng)估。

4.2 將技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為技術(shù)政策的主要類型納入政策環(huán)評(píng)

我國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)象可以分為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工作標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)，其中技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)包含大量技術(shù)指標(biāo)，很多都與資源環(huán)境關(guān)系密切[14-15]。然而，根據(jù)《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》（國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局令第10 號(hào)），標(biāo)準(zhǔn)編制過(guò)程中的主要論證工作僅限于試驗(yàn)或驗(yàn)證分析、技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證和預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效果，并不正式考慮環(huán)境問(wèn)題。例如，GB 41022—2021《煤礦瓦斯抽采基本指標(biāo)》根據(jù)煤礦工作面和礦井絕對(duì)瓦斯涌出量規(guī)定了相應(yīng)的瓦斯抽采率指標(biāo)和測(cè)定方法。從其編制說(shuō)明可以看出，該強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定主要是從安全生產(chǎn)角度出發(fā)，并未考慮瓦斯綜合利用和溫室氣體控制問(wèn)題。從國(guó)外實(shí)踐來(lái)看，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)早已納入政策評(píng)估或政策環(huán)評(píng)，例如歐盟的影響評(píng)估和美國(guó)的規(guī)制影響評(píng)估均將技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為重要的評(píng)估對(duì)象[16]。此外，我國(guó)環(huán)境保護(hù)法明確要求技術(shù)政策在制定過(guò)程中要考慮資源環(huán)境問(wèn)題，但技術(shù)政策在正式分類中一般歸入經(jīng)濟(jì)政策。因此將技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為技術(shù)政策的主要類型，還可以為落實(shí)環(huán)境保護(hù)法相關(guān)要求提供具體對(duì)象。

5 結(jié)語(yǔ)

盡管從理論上可以界定政策環(huán)評(píng)對(duì)象的特點(diǎn)和屬性，但在實(shí)際工作中既不可能通過(guò)制定名錄的方式進(jìn)行篩選，也不可能通過(guò)某一簡(jiǎn)單標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別，唯一可行的方式是在明確政策環(huán)評(píng)對(duì)象類別的基礎(chǔ)上進(jìn)行逐案判別。對(duì)于判別主體，既可考慮由具有廣泛代表性和權(quán)威性的超部門專家委員會(huì)進(jìn)行，也可以考慮在政策制定部門就政策內(nèi)容征求生態(tài)環(huán)境管理部門意見(jiàn)時(shí)提出開(kāi)展政策環(huán)評(píng)的要求，還可以考慮在早期信息公開(kāi)階段由社會(huì)公眾判斷是否需要開(kāi)展政策環(huán)評(píng)。