基于“價(jià)值規(guī)范-學(xué)科基質(zhì)與評(píng)價(jià)模式-制度安排”的中國政策環(huán)評(píng)范式研究與應(yīng)用初探

徐千淇，張亞寧，包存寬*

1.復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系

2.上海市生態(tài)環(huán)境治理政策模擬與評(píng)估重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,復(fù)旦大學(xué)

3.山東省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境評(píng)審服務(wù)中心

政策環(huán)評(píng)（policy EIA）是戰(zhàn)略環(huán)評(píng)（SEA）在政策層次上的應(yīng)用。我國學(xué)者對(duì)政策環(huán)評(píng)理論和機(jī)制開展了一系列研究[1-4]：分析政策環(huán)評(píng)的內(nèi)涵、特征等；著眼于政策環(huán)評(píng)，總結(jié)國際戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的經(jīng)驗(yàn)，提出結(jié)合中國的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)際建立中國特色政策評(píng)價(jià)機(jī)制和體系；論證我國開展政策環(huán)評(píng)的必要性，提出了政策環(huán)評(píng)的基本框架和推進(jìn)政策環(huán)評(píng)的建議。此外，許多學(xué)者將政策環(huán)評(píng)視為戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的一種類型，并遵循國際上通行的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)“政策-規(guī)劃-計(jì)劃”的層級(jí)結(jié)構(gòu)加以介紹[5-8]。一些學(xué)者還對(duì)林業(yè)、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、外貿(mào)等領(lǐng)域的政策進(jìn)行了案例研究[9-13]。

2021 年以來，生態(tài)環(huán)境部推動(dòng)政策環(huán)評(píng)試點(diǎn)，在實(shí)踐中，有些專家認(rèn)為部分試點(diǎn)“不像政策環(huán)評(píng)”，但具體如何才“像”政策環(huán)評(píng)，卻沒有明確的共識(shí)。這反映出當(dāng)前政策環(huán)評(píng)實(shí)踐中，政策概念界定或理解不一致，政策環(huán)評(píng)從價(jià)值規(guī)范到評(píng)價(jià)模式、評(píng)價(jià)方法等并未形成普遍性共識(shí)。

總體而言，現(xiàn)有研究以“政策-規(guī)劃-計(jì)劃”的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)層次結(jié)構(gòu)為參考，沒有考慮到我國政策語境及公共治理的特殊性；只是一般性地感知到或從字面上簡單地理解政策環(huán)評(píng)與規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)的區(qū)別，但未能深刻認(rèn)識(shí)到政策環(huán)評(píng)與其他環(huán)評(píng)的實(shí)質(zhì)性的差異。可以說，一個(gè)涵蓋“價(jià)值規(guī)范-學(xué)科基質(zhì)與評(píng)價(jià)模式-制度安排”等層次并能夠與規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)明顯區(qū)分開來的政策環(huán)評(píng)范式并未形成。因此，厘清政策環(huán)評(píng)基本概念，以此為基礎(chǔ)形成政策環(huán)評(píng)的范式，就成為生態(tài)文明新時(shí)代完善與升級(jí)環(huán)評(píng)體系的關(guān)鍵問題。

1 基本概念辨析

概念是開展科學(xué)研究和規(guī)范性實(shí)踐的共同范式，即以“同樣的理念、內(nèi)涵和規(guī)則從事科學(xué)研究與實(shí)踐”。概念決定了什么樣的問題有待解決，以及解決問題的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)和技術(shù)路線。2022 年4 月中共中央辦公廳發(fā)布的《國家“十四五”時(shí)期哲學(xué)社會(huì)科學(xué)發(fā)展規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持以中國傳統(tǒng)、中國實(shí)踐、中國問題作為學(xué)術(shù)話語建構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，提煉出具有中國特色、世界影響的標(biāo)識(shí)性學(xué)術(shù)概念”。在政策環(huán)評(píng)中，“政策”“環(huán)境”“環(huán)境影響”“評(píng)價(jià)”無疑是其基本概念，須立足于中國國情予以準(zhǔn)確理解。

1.1 政策

作為政策環(huán)評(píng)對(duì)象的政策，應(yīng)是公共政策。在相關(guān)政策研究中，由于政策自身的不確定性和政策體系及政策背景的復(fù)雜性，對(duì)其內(nèi)涵與范疇進(jìn)行清晰、準(zhǔn)確界定存在困難。不同學(xué)者從各自視角對(duì)公共政策的界定也是多樣的，認(rèn)識(shí)上存在差異甚至是一定的沖突并不難理解[14-15]。甚至還有聲音認(rèn)為，政策研究旨在找到政策過程中的關(guān)鍵問題，并幫助決策者解決問題，因而無須過多關(guān)注政策本身的基本概念，至少不必試圖給予公共政策精確的、完全理性的定義[16-18]。

對(duì)政策的基本概念進(jìn)行清晰界定，是開展政策環(huán)評(píng)研究的前提，也是避免政策環(huán)評(píng)實(shí)踐可能會(huì)產(chǎn)生混亂或矛盾的關(guān)鍵所在。國外學(xué)者主要從管理職能和活動(dòng)過程2 個(gè)角度界定公共政策[14]：從管理職能角度，強(qiáng)調(diào)公共政策是政府為解決社會(huì)發(fā)展中的重大問題實(shí)施的規(guī)范控制手段，是政府從自身利益和公眾利益出發(fā)、以政府為主并由各種利益?zhèn)€體與群體參與的管理活動(dòng)[14]；基于活動(dòng)過程，則強(qiáng)調(diào)公共政策是政府運(yùn)用公共資源，通過相關(guān)的規(guī)定、措施來實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)的活動(dòng)過程，因而認(rèn)為公共政策是包括決定、實(shí)施等環(huán)節(jié)在內(nèi)的具有連續(xù)性的活動(dòng)過程[14-15,19-22]。

國內(nèi)學(xué)者在兼顧政府管理職能和活動(dòng)過程的同時(shí)，也把行為準(zhǔn)則作為公共政策的中心定義[14]。例如，公共政策是黨和政府以法律規(guī)章、行政命令、行動(dòng)計(jì)劃與策略等形式，用以規(guī)范和引導(dǎo)部分社會(huì)群體；以戰(zhàn)略、法令、措施、辦法、方法、條例等形式所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則；公權(quán)力解決公共問題的準(zhǔn)則和規(guī)范，等等[15,23]。

綜上所述，并結(jié)合政策環(huán)評(píng)自身特點(diǎn)和戰(zhàn)略環(huán)評(píng)相關(guān)研究，筆者認(rèn)為，政策涵蓋廣義政策、狹義政策和政策工具等3 個(gè)層次。廣義政策泛指行政、立法、司法機(jī)關(guān)等公權(quán)力組織以制定和實(shí)施行動(dòng)方案、行為準(zhǔn)則為基本內(nèi)容，通過規(guī)范、指導(dǎo)和約束相關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或公民個(gè)人等社會(huì)主體的行動(dòng)實(shí)施公共管理，從而達(dá)到政策目標(biāo)的一切決策形式。常見的政策形式包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、行政措施、行政決定和命令、司法決策、黨的決策、以發(fā)展規(guī)劃為首的各類規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃、黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書面指示等。

狹義政策是政府和各部門為了解決特定問題或?qū)崿F(xiàn)特定目標(biāo)而制定的規(guī)范性文件，常見形式包括決定、意見、通知等。相對(duì)于強(qiáng)化底線、約束力更強(qiáng)的法律法規(guī)和以發(fā)展為主題、具有明顯的時(shí)空特征的各類規(guī)劃，以問題為導(dǎo)向的狹義政策則強(qiáng)調(diào)了針對(duì)性，重在差異性和靈活性，甚至可以說“沒有差別就沒有政策”。

政策工具則是為達(dá)到政策目標(biāo)實(shí)行的具體措施和手段，是把政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策行動(dòng)的具體機(jī)制[24]。常見形式有直接供給、管制、稅收和補(bǔ)貼、產(chǎn)權(quán)拍賣等。政策工具有多種分類方式，例如按照強(qiáng)制性分為強(qiáng)制性工具、自愿性工具、混合類工具，按照途徑分為命令性工具、激勵(lì)性工具、能力構(gòu)建性工具、系統(tǒng)變遷性工具等[24]。政策工具通常不會(huì)單獨(dú)發(fā)布，而是依托特定的政策文本（即狹義政策），以發(fā)展規(guī)劃為首的各類規(guī)劃以及法律法規(guī)等發(fā)布和實(shí)施。

受國際上戰(zhàn)略環(huán)評(píng)“政策-規(guī)劃-計(jì)劃”層級(jí)性的影響，一直以來國內(nèi)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)研究與實(shí)踐中存在“政策高于規(guī)劃”的誤區(qū)。但在我國，有些規(guī)劃尤其是國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（簡稱發(fā)展規(guī)劃）作為指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，其地位遠(yuǎn)高于一般政策。甚至可以說，發(fā)展規(guī)劃是“元政策”，狹義的政策和政策工具，在實(shí)施層面須服務(wù)并服從于發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施和規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

狹義的政策具有問題導(dǎo)向性、差異性、靈活性的特點(diǎn)。問題導(dǎo)向性表現(xiàn)為，政策的邏輯起點(diǎn)是公共問題被政策主體認(rèn)定為政策問題，政策主體的事實(shí)判斷和價(jià)值理念反映在政策問題中；政策的制定、執(zhí)行和評(píng)估，都以解決問題為最終目的，緊緊圍繞著政策問題開展[25]。差異性表現(xiàn)為，由于不同地區(qū)實(shí)際情況的不同，同一領(lǐng)域的政策在制定和發(fā)布之初，往往就存在很大差異，或這些政策只針對(duì)特定地區(qū)、特定領(lǐng)域制定和發(fā)布。而靈活性既包括制定和發(fā)布的靈活性，也包括執(zhí)行的靈活性，既包括政策內(nèi)容也包括實(shí)施期限上的靈活性[23,26]。

相對(duì)而言，法律法規(guī)更強(qiáng)調(diào)原則性、權(quán)威性、穩(wěn)定性，存在滯后性，法律法規(guī)作為戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的對(duì)象時(shí)，應(yīng)與其他政策區(qū)分開；規(guī)劃往往側(cè)重于實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，以目標(biāo)為導(dǎo)向，且更注重周期性，當(dāng)前已存在理論和實(shí)踐均相對(duì)成熟的規(guī)劃環(huán)評(píng)體系；而政策環(huán)評(píng)應(yīng)以狹義的政策為主，對(duì)一些有較強(qiáng)的目標(biāo)導(dǎo)向性的政策，比如產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、區(qū)域開發(fā)政策等，與規(guī)劃具有較大相似性，其環(huán)評(píng)可借鑒規(guī)劃環(huán)評(píng)的程序和方法。

1.2 環(huán)境與環(huán)境影響

環(huán)境具有資源提供、納污、舒適性以及教育和文化價(jià)值、生命支持服務(wù)[27]等功能。傳統(tǒng)意義上的環(huán)評(píng)重在預(yù)防不良環(huán)境影響。隨著我國社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，優(yōu)美生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為美好生活的重要方面，良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉。也就是說，政策環(huán)評(píng)在關(guān)注不良環(huán)境影響的同時(shí)，也應(yīng)關(guān)注環(huán)境效益，著力發(fā)現(xiàn)并創(chuàng)造新的環(huán)境價(jià)值；既要關(guān)注政策對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，也應(yīng)關(guān)注資源環(huán)境生態(tài)條件等對(duì)政策實(shí)施和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的支撐性或制約性；突破傳統(tǒng)、單一“環(huán)境影響”的評(píng)價(jià)，從生態(tài)環(huán)境要素的表征性評(píng)價(jià)，拓展為生態(tài)系統(tǒng)的整體性、綜合性的功能評(píng)價(jià)，甚至是可持續(xù)性評(píng)價(jià)、生態(tài)文明評(píng)價(jià)和綠色發(fā)展評(píng)價(jià)。因此，與其稱為政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)，不如稱為政策環(huán)境評(píng)價(jià)，甚至是政策可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)，當(dāng)然，仍可簡稱為“政策環(huán)評(píng)”。

1.3 評(píng)價(jià)及評(píng)價(jià)的基本功能

評(píng)價(jià)是人作為主體把握客體對(duì)其意義、價(jià)值的一種觀念性活動(dòng)。評(píng)價(jià)具有4 種基本功能：價(jià)值判斷、價(jià)值選擇、價(jià)值預(yù)測(cè)和價(jià)值引導(dǎo)。價(jià)值判斷是以人的需要為尺度，對(duì)已有的客體作出價(jià)值判斷；價(jià)值選擇是將具有價(jià)值的客體進(jìn)行比較、擇優(yōu)；價(jià)值預(yù)測(cè)是以人的需要為尺度，對(duì)將形成客體的價(jià)值作出判斷，是具有超前性的判斷，預(yù)測(cè)未來客體的價(jià)值；而價(jià)值引導(dǎo)則建立在以上3 種功能的基礎(chǔ)之上，是通過評(píng)價(jià)對(duì)實(shí)踐活動(dòng)進(jìn)行調(diào)控，實(shí)現(xiàn)有價(jià)值的，避免無價(jià)值的，從而使實(shí)踐活動(dòng)更符合目的，達(dá)到目的與規(guī)律的統(tǒng)一，是評(píng)價(jià)最核心、最重要的功能[28]。在環(huán)評(píng)過程中，價(jià)值判斷體現(xiàn)在對(duì)當(dāng)前方案優(yōu)劣、相關(guān)地區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況的判斷等；價(jià)值選擇體現(xiàn)在備選方案的比選等；價(jià)值預(yù)測(cè)體現(xiàn)在可能產(chǎn)生的不良環(huán)境影響、減緩措施效果等的估計(jì)等；價(jià)值引導(dǎo)則體現(xiàn)在環(huán)評(píng)以生態(tài)文明、可持續(xù)發(fā)展、綠色低碳發(fā)展等思想、理念為指導(dǎo)，對(duì)政策的制定、實(shí)施和修改起到導(dǎo)向性的作用。

政策環(huán)評(píng)應(yīng)從以價(jià)值判斷為主的環(huán)評(píng)，擴(kuò)大到涵蓋評(píng)價(jià)的價(jià)值判斷、價(jià)值選擇、價(jià)值預(yù)測(cè)和價(jià)值引導(dǎo)4 個(gè)功能，提高政策環(huán)評(píng)的有效性。不同類型的政策，政策環(huán)評(píng)應(yīng)側(cè)重不同的評(píng)價(jià)功能。例如，對(duì)層級(jí)較高、內(nèi)容較為宏觀的綜合性政策，應(yīng)較多重視價(jià)值引導(dǎo)功能，確保政策符合生態(tài)文明、可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向；而對(duì)層級(jí)較低、內(nèi)容較為細(xì)致具體、特定部門或領(lǐng)域的政策，則更多強(qiáng)調(diào)其他3 種功能，并著重于生態(tài)文明、可持續(xù)發(fā)展在特定領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，比如低碳交通、綠色消費(fèi)、清潔生產(chǎn)等。

2 政策環(huán)評(píng)范式的構(gòu)建

應(yīng)構(gòu)建涵蓋“價(jià)值規(guī)范-學(xué)科基質(zhì)與評(píng)價(jià)模式-制度安排”等層次的政策環(huán)評(píng)范式。價(jià)值規(guī)范是開展政策環(huán)評(píng)研究與實(shí)踐活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和根本遵循；學(xué)科基質(zhì)與評(píng)價(jià)模式是判斷一個(gè)政策環(huán)評(píng)作為學(xué)科（或?qū)W科領(lǐng)域）的發(fā)展水平甚至成熟與否的標(biāo)志；制度安排是將作為規(guī)范性實(shí)踐活動(dòng)的政策環(huán)評(píng)及其價(jià)值規(guī)范、學(xué)科基質(zhì)與評(píng)價(jià)模式等，通過法律法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)指南或?qū)t等進(jìn)行的制度性規(guī)定，是政策環(huán)評(píng)有效實(shí)施的制度保障。

政策環(huán)評(píng)中，不僅須應(yīng)對(duì)“不確定的未來”，而且政策所固有的靈活性、針對(duì)性和差異性等也在很大程度上意味著政策本身的不確定性。政策環(huán)評(píng)至少不應(yīng)重在預(yù)測(cè)未來，而是應(yīng)以問題為導(dǎo)向，著重于規(guī)避甚至消除可能會(huì)導(dǎo)致不良生態(tài)環(huán)境影響的政策性因素，尤其是政策的內(nèi)容失誤、組織失效、過程失真等政策缺陷。因此，需構(gòu)建在“價(jià)值規(guī)范-學(xué)科基質(zhì)與評(píng)價(jià)模式-制度安排”各層次有別于規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)的政策環(huán)評(píng)范式。

2.1 政策環(huán)評(píng)的價(jià)值規(guī)范

政策環(huán)評(píng)應(yīng)以生態(tài)文明為價(jià)值規(guī)范，秉持可持續(xù)發(fā)展、綠色低碳發(fā)展等理念，凝聚政策環(huán)評(píng)相關(guān)方形成價(jià)值共識(shí)。政策或政策決策失誤往往是理念出了問題。生態(tài)文明是生產(chǎn)、生活以及公共政策、企業(yè)重大決策等社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的價(jià)值規(guī)范和行為準(zhǔn)則，應(yīng)基于生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展、綠色低碳發(fā)展等建立政策環(huán)評(píng)價(jià)值規(guī)范。通過政策環(huán)評(píng)，將生態(tài)文明的理念與內(nèi)涵、建設(shè)目標(biāo)與內(nèi)容等落實(shí)到?jīng)Q策機(jī)制與過程中，促進(jìn)政府、企業(yè)、公眾各方達(dá)成并踐行生態(tài)文明的“價(jià)值共識(shí)”。政策環(huán)評(píng)制度的發(fā)展要置身于生態(tài)文明建設(shè)的高度和大局，建立以源頭治理資源生態(tài)環(huán)境問題為約束、以實(shí)現(xiàn)美麗中國和中華民族永續(xù)發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向的激勵(lì)與約束決策的工具和機(jī)制。

2.2 政策環(huán)評(píng)的學(xué)科基質(zhì)與評(píng)價(jià)模式

學(xué)科基質(zhì)通常涵蓋邏輯體系、知識(shí)體系和話語體系，包括政策學(xué)原理、公共政策分析的理論與方法，生態(tài)與環(huán)境學(xué)等相關(guān)學(xué)科的基礎(chǔ)性理論，評(píng)價(jià)學(xué)原理以及作為評(píng)價(jià)對(duì)象的政策所屬學(xué)科領(lǐng)域（如城鎮(zhèn)化、交通、土地利用）的理論與知識(shí)等，為政策環(huán)評(píng)的科學(xué)研究及制度安排等實(shí)踐活動(dòng)提供理論指導(dǎo)。評(píng)價(jià)模式，通常包括評(píng)價(jià)內(nèi)容、程序和方法及其所構(gòu)成的政策環(huán)評(píng)主導(dǎo)性分析框架，學(xué)科基質(zhì)與評(píng)價(jià)模式的獨(dú)特性和適用性，特別是主導(dǎo)性分析框架的完善程度。尤其是，政策環(huán)評(píng)應(yīng)構(gòu)建一個(gè)具有靈活、包容、多樣化特點(diǎn)的評(píng)價(jià)模式，采用包容工具理性與價(jià)值理性“分析-協(xié)商”評(píng)價(jià)方法，重點(diǎn)對(duì)政策體系和政策過程進(jìn)行整體性、動(dòng)態(tài)性、靈活性的評(píng)價(jià)，以規(guī)避未來可能導(dǎo)致不良生態(tài)環(huán)境影響的政策性因素。

2.2.1 具有靈活、包容、多樣化特點(diǎn)的評(píng)價(jià)模式

政策環(huán)評(píng)須形成靈活、包容、多樣化的評(píng)價(jià)模式，協(xié)調(diào)或平衡各類決策可能涉及的環(huán)境效益與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)局部利益與全局利益、當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益的關(guān)系；從重結(jié)果與結(jié)論的評(píng)價(jià)到融合目的與結(jié)果、內(nèi)容與過程、程序與方法的整體性評(píng)價(jià)；從單一政策的決策方案，到以某擬議政策方案為核心的整個(gè)政策體系、政策過程的評(píng)價(jià)；從決策前的預(yù)測(cè)性評(píng)價(jià)，拓展至同時(shí)涵蓋決策中的跟蹤性評(píng)價(jià)和決策后的總結(jié)性評(píng)價(jià)；從基于決策影響的預(yù)測(cè)性評(píng)價(jià)（“正向”環(huán)評(píng)），到基于問題追溯的診斷性、循證式評(píng)價(jià)（“逆向”環(huán)評(píng)）；從基于預(yù)測(cè)并減緩不良環(huán)境影響，到基于不確定分析的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急與治理。

建立多樣化評(píng)價(jià)模式的同時(shí)，還要梳理好各種評(píng)價(jià)評(píng)估的關(guān)系，形成以生態(tài)文明理念和可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向、以決策缺陷規(guī)避和風(fēng)險(xiǎn)防范為目的的評(píng)價(jià)體系，從決策的源頭前瞻性預(yù)防和應(yīng)對(duì)生態(tài)、資源和環(huán)境惡化，整體性優(yōu)化政策、規(guī)劃、項(xiàng)目等各項(xiàng)決策，形成協(xié)同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的合力。

2.2.2 兼容工具理性與價(jià)值理性的“分析-協(xié)商”評(píng)價(jià)方法

環(huán)評(píng)不單純是一種技術(shù)工具，還是一種價(jià)值判斷。一方面，基于技術(shù)范式的行動(dòng)學(xué)派，認(rèn)為環(huán)評(píng)以預(yù)測(cè)、分析和評(píng)價(jià)技術(shù)為基礎(chǔ)，最終減緩決策未來實(shí)施的不良環(huán)境影響；另一方面，基于公共管理范式的組織學(xué)派，強(qiáng)調(diào)環(huán)評(píng)不僅是決策方案還包括決策程序與過程、決策結(jié)構(gòu)與決策制度的改進(jìn)與優(yōu)化。在政策環(huán)評(píng)中，應(yīng)更加重視公共管理學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域的方法，比如聽證會(huì)、座談會(huì)和訪談法、問卷調(diào)查法等，旨在消除可能導(dǎo)致未來顯著環(huán)境問題的政策、規(guī)劃與項(xiàng)目決策的制度與體制性因素，響應(yīng)公眾的環(huán)境關(guān)切并保證公眾的知情權(quán)、參與權(quán)與表達(dá)權(quán)。

可以說，政策環(huán)評(píng)應(yīng)是一個(gè)集成分析、協(xié)商的綜合評(píng)價(jià)方法，既要有技術(shù)理性，也要有交流理性。應(yīng)采用先進(jìn)的技術(shù)和評(píng)價(jià)方法以達(dá)到減緩不良環(huán)境影響的目的，是環(huán)評(píng)的技術(shù)理性；包括政府有關(guān)部門、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、公眾等利益相關(guān)方之間的溝通與交流，即環(huán)評(píng)的交流理性。長期以來環(huán)評(píng)對(duì)交流理性的重視程度不足，基于交流理性的環(huán)評(píng)程序方法雖看似繁瑣，但成效卻可能勝過單純的技術(shù)理性方法。

2.2.3 面向政策體系的整體性評(píng)價(jià)

每一項(xiàng)政策制定和實(shí)施，需考慮政策的整體性，根據(jù)結(jié)構(gòu)、功能的因果關(guān)系，發(fā)揮政策間的協(xié)同作用，避免相關(guān)政策間的沖突和制約；政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是政策體系中不同政策綜合作用的結(jié)果[29-33]。這些政策互相關(guān)聯(lián)、影響，過度地強(qiáng)調(diào)其中任何一種政策及其可能對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境的不利影響等都會(huì)有偏頗。相應(yīng)地，某一領(lǐng)域政策的環(huán)境影響也往往是多種相互聯(lián)系的政策的共同結(jié)果[34]。因此，政策環(huán)評(píng)中，不僅應(yīng)考慮該政策本身，對(duì)政策文本的內(nèi)容進(jìn)行分析，著重分析政策實(shí)施的效果，從政策實(shí)施前和實(shí)施后的2 個(gè)不同時(shí)期的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行分析來反映政策的實(shí)施效果[35-37]，以預(yù)防和減緩政策實(shí)施的不良環(huán)境影響，還須從政策協(xié)同入手，考慮政策所在的政策體系，即從廣義政策視角探究政策在政策體系中的位置、政策與政策體系中其他政策的關(guān)系，使政策與其他政策的政策主體、政策目標(biāo)、政策工具相協(xié)調(diào)，形成政策合力[3,24,38-40]，而且需要深入分析評(píng)估政策所包含的政策工具及其協(xié)調(diào)性。因此，政策環(huán)評(píng)應(yīng)涉及廣義政策、狹義政策、政策工具3 個(gè)層次而成為面向政策體系的整體性評(píng)價(jià)。

2.2.4 基于政策過程的動(dòng)態(tài)性評(píng)價(jià)

政策過程包括問題界定、確定目標(biāo)、制定方案、政策發(fā)布、政策實(shí)施與調(diào)整等階段。政策環(huán)評(píng)應(yīng)“早期介入、全程參與”，并與政策各階段充分銜接、融合，如圖1 所示。

圖1 政策環(huán)評(píng)的基本程序Fig.1 The basic procedure of policy SEA

在政策前期研究和環(huán)評(píng)早期介入階段，政策主體界定政策問題并以此確定政策目標(biāo)；政策環(huán)評(píng)則識(shí)別政策相關(guān)的生態(tài)環(huán)境問題，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行政策目標(biāo)分析和政策主體分析。政策目標(biāo)又可分為元目標(biāo)和具體目標(biāo)，對(duì)元目標(biāo)來說，政策環(huán)評(píng)需要把握政策的價(jià)值導(dǎo)向是否符合習(xí)近平生態(tài)文明思想；對(duì)具體目標(biāo)來說，則是研判其中可能的環(huán)境影響，組織主要利益相關(guān)方，也可能包括相關(guān)政策的政策主體，對(duì)主要環(huán)境問題和具體目標(biāo)展開討論，確定政策環(huán)評(píng)的重點(diǎn)。同時(shí)，考察該政策所在的政策體系，研判該政策在政策體系中的位置、與其他政策的關(guān)系，增強(qiáng)相關(guān)涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展的目標(biāo)的協(xié)調(diào)性。政策主體對(duì)政策目標(biāo)的確定，需考慮政策環(huán)評(píng)的結(jié)果。

在政策前期評(píng)估階段，政策主體制定政策方案并發(fā)布，政策環(huán)評(píng)應(yīng)基于政策文本進(jìn)行政策分析、生態(tài)環(huán)境影響初步識(shí)別和分析。此階段的政策分析重點(diǎn)分析相關(guān)政策工具的協(xié)同性，研判這些政策工具本身是否沖突或缺位；是否主次得當(dāng)、存在備選政策工具；不同政策工具可能由不同政策主體實(shí)施，不同政策主體能否相互協(xié)調(diào)，從而較好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。生態(tài)環(huán)境影響初步識(shí)別如果發(fā)現(xiàn)方案可能導(dǎo)致重大資源環(huán)境問題，則進(jìn)行生態(tài)環(huán)境影響分析。最后綜合政策分析、生態(tài)環(huán)境影響初步識(shí)別和分析，對(duì)政策方案進(jìn)行優(yōu)化，提出預(yù)防和減緩不良環(huán)境影響的對(duì)策建議。

在政策實(shí)施與中后期評(píng)估階段，政策環(huán)評(píng)應(yīng)根據(jù)政策實(shí)施的環(huán)境影響的反饋，適時(shí)開展跟蹤評(píng)價(jià)，提出建議。政策主體在調(diào)整當(dāng)前政策或制定其他政策時(shí)應(yīng)對(duì)此納入考慮。

面向政策體系與基于政策過程是一致的，政策體系的政策協(xié)同分析，應(yīng)貫穿政策和政策環(huán)評(píng)的全過程。

2.3 政策環(huán)評(píng)的制度安排

《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（簡稱《環(huán)評(píng)法》）實(shí)施20 年來，從決策源頭預(yù)防生態(tài)環(huán)境問題的制度體系不斷健全，在我國生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮了不可替代的重要作用。然而，《環(huán)評(píng)法》僅將規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目納入范疇，并未對(duì)政策環(huán)評(píng)作出明確規(guī)定。2015 年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（簡稱《環(huán)保法》）和2019 年發(fā)布的《重大行政決策程序暫行條例》（簡稱《暫行條例》），明確了政策環(huán)評(píng)和重大行政決策涉及的人財(cái)物投入、資源消耗、環(huán)境影響等成本和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，以及可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、公共安全等方面造成不利影響開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的必要性。但是，目前尚無類似于《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》相對(duì)于《環(huán)評(píng)法》的政策環(huán)評(píng)下位法，而且《經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策生態(tài)環(huán)境影響分析技術(shù)指南》仍處在試行階段。

從環(huán)評(píng)實(shí)踐上看，評(píng)價(jià)對(duì)象范圍不清、對(duì)政策體系整體性把握不足的問題普遍存在。從學(xué)術(shù)研究上看，政策環(huán)評(píng)研究相對(duì)較少，且往往局限于國際上戰(zhàn)略環(huán)評(píng)“政策-規(guī)劃-計(jì)劃”的層次結(jié)構(gòu)，與我國政策在社會(huì)治理中相對(duì)更重要的位置和當(dāng)前我國政策環(huán)評(píng)的實(shí)踐需求不相適應(yīng)。當(dāng)下的《環(huán)保法》、正在修訂的《環(huán)評(píng)法》以及《重大行政決策暫行條例》等相關(guān)法律法規(guī)，須通過更好的制度安排以促進(jìn)制度協(xié)同，形成做好政策環(huán)評(píng)并通過政策環(huán)評(píng)促進(jìn)科學(xué)決策和有效實(shí)施的制度合力。

3 基于“政策內(nèi)容-政策過程-政策體系”政策環(huán)評(píng)模式的初步應(yīng)用

為貫徹落實(shí)碳達(dá)峰、碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)，積極構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，整體推進(jìn)“能源-經(jīng)濟(jì)-環(huán)境”系統(tǒng)的協(xié)調(diào)、優(yōu)化與升級(jí)，2021 年7 月9 日，某省發(fā)展和改革委員會(huì)、能源局等印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)全省可再生能源高質(zhì)量發(fā)展的意見》（簡稱《意見》）。為落實(shí)《環(huán)保法》和《暫行條例》有關(guān)要求，基于“政策內(nèi)容-政策過程-政策體系”模式，對(duì)《意見》開展了政策環(huán)評(píng)（圖2）。

圖2 “政策內(nèi)容-政策過程-政策體系”政策環(huán)評(píng)模式的某省實(shí)踐Fig.2 The practice of policy SEA pattern under content,procedure and system in a certain province

包括可再生能源在內(nèi)的能源發(fā)展，涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境等多領(lǐng)域，有著廣泛的聯(lián)系且十分復(fù)雜。相關(guān)能源發(fā)展的政策、規(guī)劃、規(guī)章和法律法規(guī)文件眾多，且與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的政策組成復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)。發(fā)展可再生能源，一方面將對(duì)減污降碳等環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生深遠(yuǎn)而重大的影響，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善、碳達(dá)峰、綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和美麗中國建設(shè)等既定目標(biāo)；另一方面，也涉及相關(guān)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展和區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理及風(fēng)險(xiǎn)管控。因此，應(yīng)將可再生能源政策與其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和產(chǎn)業(yè)等政策協(xié)同和組合起來，使之在政策層面產(chǎn)生良好的協(xié)同效應(yīng)，并利用政策協(xié)同來推動(dòng)可再生能源高質(zhì)量發(fā)展。

此次政策環(huán)評(píng)，以習(xí)近平生態(tài)文明思想和相關(guān)碳達(dá)峰碳中和、能源安全等論述為指導(dǎo)，把握該省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，在政策分析中，梳理了《意見》的政策內(nèi)容，主要包括海上風(fēng)電規(guī)劃與建設(shè)；該省西北及西南（風(fēng)）光儲(chǔ)一體化基地的選址、建設(shè)規(guī)模、面積；城鎮(zhèn)、農(nóng)村分布式光伏發(fā)電建設(shè)；外電輸送通道及擬建通道的規(guī)格、分布，通道下方及兩側(cè)的管控要求；儲(chǔ)能，包括抽水蓄能、電化學(xué)儲(chǔ)能和氫能等的發(fā)展。

在政策發(fā)布后才啟動(dòng)本次環(huán)評(píng)，無疑“錯(cuò)失”了以環(huán)評(píng)優(yōu)化政策的“機(jī)會(huì)窗”?；仡櫫恕兑庖姟分贫ㄟ^程，認(rèn)為應(yīng)在政策的前期研究、政策草案制定時(shí)即開展環(huán)評(píng)工作，以實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)的早期介入。比如政策環(huán)評(píng)和《意見》編制專班組成共同的專家團(tuán)隊(duì)，聯(lián)合或同步開展前期調(diào)研，過程中及時(shí)、充分協(xié)調(diào)政策目標(biāo)和環(huán)境目標(biāo)，同步開展《意見》和政策環(huán)評(píng)報(bào)告征求公眾與部門、地方意見，作為政策決策的依據(jù)或參考。

在政策環(huán)評(píng)中，應(yīng)將國家和該省制定的、與《意見》相關(guān)的一系列涉及能源、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的法律、法規(guī)、政策、規(guī)劃或規(guī)章，作為一個(gè)政策體系。梳理并分析相關(guān)可再生能源的內(nèi)容及規(guī)定同其他政策的聯(lián)系，探究加強(qiáng)政策體系整體性與協(xié)調(diào)性，在生態(tài)優(yōu)先前提下形成促進(jìn)可再生能源高質(zhì)量發(fā)展的政策合力。

本次政策環(huán)評(píng)認(rèn)為，總體上看《意見》符合與黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的決策部署，與該省的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件相協(xié)調(diào)。該省實(shí)現(xiàn)可再生能源高質(zhì)量發(fā)展的政策工具較為均衡和多樣化，在注重可再生能源發(fā)展的同時(shí)，也統(tǒng)籌兼顧了社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)環(huán)境影響；政策工具類型較為豐富，不同政策工具各有側(cè)重，融合了儲(chǔ)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科學(xué)研發(fā)和應(yīng)用、技術(shù)創(chuàng)新和推廣等方面，呈現(xiàn)了較好的協(xié)同性。

最后，提出了可再生能源大型基地、儲(chǔ)能設(shè)施及配套的規(guī)劃與建設(shè)須體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境優(yōu)先、主動(dòng)避讓重要生態(tài)保護(hù)區(qū)，可再生能源和鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展，強(qiáng)化城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和企業(yè)建設(shè)分布式光伏，補(bǔ)充地?zé)帷⑻柲艿绕渌稍偕茉搭愋?，擴(kuò)大融資渠道和提高科技投入，加大資金扶持和科技支撐能力，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度創(chuàng)新等政策建議。

4 結(jié)論與建議

政策環(huán)評(píng)是促進(jìn)政策科學(xué)決策和有效實(shí)施、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的重要工具?，F(xiàn)有政策環(huán)評(píng)研究主要以國際上戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的“政策-規(guī)劃-計(jì)劃”的層次結(jié)構(gòu)為參考，沒有考慮到我國政治及政策語境及公共治理的特殊性。須以中國傳統(tǒng)、中國實(shí)踐、中國問題作為學(xué)術(shù)話語建構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，準(zhǔn)確理解并建構(gòu)政策環(huán)評(píng)的基本概念，從“價(jià)值規(guī)范-評(píng)價(jià)模式-制度安排”各層次構(gòu)建不同于規(guī)劃與項(xiàng)目環(huán)評(píng)的政策環(huán)評(píng)范式。筆者就未來的政策環(huán)評(píng)的學(xué)術(shù)研究和制度建設(shè)提出以下幾條建議。

（1）強(qiáng)化政策環(huán)評(píng)的價(jià)值判斷功能，以生態(tài)文明為價(jià)值導(dǎo)向，發(fā)揮政策環(huán)評(píng)對(duì)政策的約束與引導(dǎo)作用，加強(qiáng)二者過程的融合和銜接。在流程上，實(shí)現(xiàn)“早期介入、全程參與”；在目標(biāo)上，要將建設(shè)美麗中國、可持續(xù)發(fā)展作為政策的基本目標(biāo)之一；在內(nèi)容上，將政策置于政策體系中，從政策協(xié)同入手，分析環(huán)境影響及其協(xié)同效應(yīng)。

（2）推進(jìn)實(shí)施政策環(huán)評(píng)，促進(jìn)環(huán)評(píng)更好地參與政策過程，為制度建設(shè)提供理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而制度建設(shè)也反過來為更好地開展政策環(huán)評(píng)的理論研究和普遍開展政策環(huán)評(píng)實(shí)踐提供制度保障。

（3）加強(qiáng)政策環(huán)評(píng)的制度建設(shè)，以狹義的政策為對(duì)象，從法律上進(jìn)一步明確政策環(huán)評(píng)的評(píng)價(jià)對(duì)象及其范圍、基本程序、相關(guān)主體及其關(guān)系、職責(zé)等關(guān)鍵事項(xiàng)，在此基礎(chǔ)上制定實(shí)施細(xì)則和技術(shù)指南，最終建立起政策環(huán)評(píng)制度體系。