社區(qū)動員中的基層干部：角色轉換和行為調適
——基于S市F社區(qū)加裝電梯的個案考察

姚尚建，施清雯

(華東政法大學，上海 201620)

一、問題提出與文獻回顧

伴隨著城市化的快速推進與城市居民對于生活質量提升的要求，老舊社區(qū)日益成為城市更新的重要內容。與此同時，中國快速進入老齡化社會，由于一些老舊建筑缺乏電梯等基本硬件，居民上下樓成為非常困難的社會問題。為實現對城市和社區(qū)的有機更新，社區(qū)加裝電梯成為一項惠及社區(qū)的政策議題。為了推進這一政策，國家力量需要延展到自治社區(qū)，形成集體行動和動員機制，這又對以區(qū)、街道等基層干部為代表的一線治理者的角色扮演和行為邏輯提出更為復雜的要求。

首先，關于“動員”一詞最早可以追溯到1961年卡爾·多伊奇(Karl W. Deutsch)提出的社會動員(social mobilization)，多伊奇認為“社會動員特指人們所承擔的絕大多數舊的社會、經濟、心理義務受到侵蝕而崩潰的過程，人們獲得新的社會化模式和行為模式的過程”[1]。根據動員機制發(fā)生的內在邏輯，學界主要從以下幾個方面進行討論。一是基于結構主義視角。如帕森斯(Talcott Parsons)認為，社會結構是社會系統(tǒng)中有機統(tǒng)一的存在而非雜亂無章的堆砌，旨在強調特定的結構決定特定的功能[2](pp.100-124)。二是基于功利主義視角。如曼瑟爾·奧爾森(Mancur Lloyd Olson)在《集體行動的邏輯》里的一個核心命題就是：成本-收益的權衡是集體行動理論的核心[3](pp.43-49)。三是基于建構主義視角。如克蘭德爾曼斯(Bert Klandermans)認為，客觀的不公正因素或社會問題(如收入分配不均等、公共物品等)可能不會導致大規(guī)模的集體行動，只有較為嚴重的社會問題才會被大眾感知[4]。各種形式的動員機制也是一段時間以來國內學術研究的熱點話題。從概念的類型看，國內學術界不僅關注政治動員、社會動員，也關注“資本動員”[5]“情感動員”[6]等延展性概念?；诓煌瑘鼍暗脑捳Z轉換，學界還從農村地區(qū)村莊的宗族力量的干預中發(fā)現基于“血緣-人情”關系的“人情式政策動員”[7]，基層政府在政策執(zhí)行過程中的“調適性社會動員”等[8]。還有的研究通過合作治理的框架，發(fā)現了超越政策動員的可能[9]。此外，在互聯(lián)網和信息技術的助推下，媒體動員、網絡動員也愈發(fā)成為新興的動員模式。

其次，就政府角色和行為而言，一般是指政府的作用和職能，這涉及政府的權力界限、功能范圍和行為方式等方面。世界銀行在評價政府角色的重要性時指出，“沒有一個有效的政府，無論是經濟還是社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可能的”[10](p.2)。西方思想史關于政府角色的理論主要包括自由主義和國家干預主義兩大學說的對立。古典自由主義“有限政府”理論的先驅和代表人物洛克(John Locke)對于政府作為“守夜人”角色的經典判斷早已廣為傳頌，在洛克看來，政府除了保護個體的權利別無他用，即“最少管事的政府就是最好的政府”[11](pp.72-95)。然而，隨著壟斷資本主義階段市場的弊端日益凸顯，國家干預主義盛行。美國經濟學家約瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph E. Stiglitz)在其著作《政府為什么干預經濟》中指出，政府干預是不可或缺的，政府應該在調節(jié)市場失靈、彌補市場缺陷、追求社會公正等方面扮演重要但有限的角色[12](pp.33-34)。國家干預主義揭示出一種截然相反的政府角色，即國家應該積極承擔起解決“外部性”問題、彌補市場缺陷的職責。

作為國家的基層代表，基層干部的行為與角色有著密不可分的聯(lián)系。如果說政府角色相關研究主要探討宏觀的政府職能理論，那么基層干部行為的研究則較多立足于地方政府具體的職能運行。李普斯基(Michael Lipsky)把基層干部稱為“街頭官僚”，用來特指處于基層同時也是最前線的政府工作人員，他們是政府雇員中直接和公民打交道的公務員，如警察、公立學校的教師、社會工作者、公共福利機構的工作人員、收稅員等[13]。街頭官僚理論從比較的視角支持了一線公務人員行為的創(chuàng)造性，事實上在快速轉型的中國社會，正是大量的基層干部通過富有創(chuàng)造性的工作，使轉型時期的社區(qū)治理得以持續(xù)完善。

如果說中國的單位政治形成了眾多的單位社區(qū)，那么近40年來，中國的快速城市化進程催生了大量的陌生人社區(qū)，這一轉變給社區(qū)治理的傳統(tǒng)體制帶來壓力。在不同類型的社區(qū)更新中，大多需要國家妥善介入社區(qū)治理，也正是在這一背景下，一大批基層干部下沉到社區(qū)之中，以自己的積極行動推進社區(qū)建設。近年來，關于基層動員、干部角色和行為的相關研究已經成為不同學科的研究熱點，然而將其嵌入社區(qū)微更新的研究卻十分有限。以加裝電梯為例，現有研究主要集中在對社區(qū)內部的社會資本、業(yè)主自治等協(xié)商民主范圍內的一般困境和解決路徑的探討，鮮有著眼于基層動員情境中的干部角色和行為分析。因此，基于學術界已有的學術積累，筆者在2022年1月到9月，對S市H區(qū)F社區(qū)加裝電梯的案例進行跟蹤，并對F社區(qū)及所在的S市H區(qū)房管局、H街道等多名負責人以及居民代表進行訪談，試圖把動員納入社區(qū)治理這一微觀場景之中進行觀測，并嘗試解釋基層干部角色與行為的變化邏輯。

二、案例的選擇：社區(qū)加裝電梯的背景及其動員機制

20世紀下半葉尤其是改革開放以來，我國的社區(qū)治理大致經歷了從單位制、街居制到社區(qū)制的嬗變過程。單位制是計劃經濟時代下城市管理中用于銜接個人和國家的紐帶，單位這一基層組織形式曾一度對我國的社會與城市治理產生過深刻的影響。然而，隨著單位的退出，我國城市基層治理體制進入了權力調整階段，商品房、安置房等形式的社區(qū)逐漸成為城市基層治理的基本單元和載體。這些社區(qū)的組織架構、日常運作及其成效成為社區(qū)研究的重要內容。

近年來我國老齡化趨勢日益明顯，老齡人口快速增加，很多老齡人口居住在全國20世紀60年代至90年代間建成的17萬個老舊小區(qū)中，其中近200萬個單元沒有電梯[14]。S市作為我國經濟中心和人口第一大市也率先直面老齡化的壓力。2021年該市政府推出老舊小區(qū)加裝電梯這一“民心工程”，計劃在全市加裝1000臺電梯，且每個區(qū)、每個街道都有相應指標。本文選取的案例——F社區(qū)成為本輪政策試點中心。F社區(qū)始建于1985年，用于安置當時在S市生產生活的工人，是典型的工人新村。F社區(qū)共4排8個樓棟，每個樓棟均為6層建筑且未安裝電梯，小區(qū)住戶中老年群體約占40%。在本輪“加裝電梯”過程中，F社區(qū)的基層干部角色及其動員機制具有一定的代表性和研究價值。本文的關注點在于，在陌生人組成的社區(qū)中，一些惠民政策如何轉化為共同行動，基層干部如何定義自身角色并順應這一行動。根據F社區(qū)的實際案例，政府在加裝電梯行動中采用了政策性動員、銜接性動員和倫理性動員三種動員方式。

首先，社區(qū)加裝電梯的政策性動員。為了實現特定的治理目標，政府會憑借自身權力制定公共政策，并通過政策執(zhí)行實現動員目標。S市加裝電梯即依賴政府出臺的政策性措施作為動員的手段和方式，并在政策的完善和落實中達成社區(qū)加裝電梯這一目標。早在2011年5月，S市就出臺了《本市既有多層住宅增設電梯的指導意見》，啟動了既有多層住宅增設電梯的試點工作。為了提高加裝電梯審批的效率，2016年S市又出臺了審批修改意見，將46個審批事項縮減至15個，對審批時限及報送資料同步進行簡化。在接下來的一年多時間里，該市又先后編制出臺了方便居民申請和操作的加裝電梯建設指南。為了進一步動員和推進老舊社區(qū)加裝電梯，2019年11月，市住建委、市房管局、市民政局等10部門聯(lián)合印發(fā)《關于進一步做好本市既有多層住宅加裝電梯的若干意見》，并定于2019年12月25日起實施。2021年7月，該市房屋安全監(jiān)察所組織編制了《S市既有多層住宅加裝電梯技術文件編制導則(試行)》，用于指導相關專業(yè)單位開展加梯工作，該政策助推了加裝電梯工程的順利實施。正是市級政府一系列的政策出臺及其執(zhí)行，助力完成了社區(qū)加裝電梯的政策動員過程(參見圖1)。

圖1 S市加裝電梯相關政策文本

其次，社區(qū)加裝電梯的銜接性動員。F社區(qū)所在的H區(qū)和H街道作為聯(lián)結上級政府和基層社區(qū)的紐帶，是行政化和社會化交界的主體。在加裝電梯過程中，H區(qū)和H街道或通過聽證會、座談會等渠道了解社情民意，或通過其他方式對加裝電梯的各個環(huán)節(jié)給予幫助和指導。2021年3月至2022年9月，F社區(qū)8個樓棟中已有2棟樓的電梯加裝即將完工，4棟樓正在簽約。社區(qū)加裝電梯一般具有如下常規(guī)步驟(參見圖2)：首先由居民個人或業(yè)委會提出加梯建議，接著征求整個社區(qū)的意見，在社區(qū)參與表決和投票同意達到一定的比例后才可以實施；由居民組成三人聯(lián)名小組，挑選電梯公司(一般三選一)，并負責洽談加梯費用、物業(yè)管理等的合同事宜；談妥后所有住戶簽協(xié)議并交錢至三人聯(lián)名小組的共同賬戶，最后付款給電梯公司，達成交易后正式動工。在此過程中，基層政府處于上級政策與基層民眾的銜接環(huán)節(jié)，會主動幫助需要安裝電梯的樓棟成立聯(lián)名小組，對于物業(yè)管理、電梯公司的選擇也會給出指導性意見。從F社區(qū)的一次表決座談會來看，基層政府充分傳達了S市最新發(fā)布的《關于調整本市既有多層住宅加裝電梯業(yè)主表決比例的通知》，即申請人應當就加裝電梯的意向和具體方案等進行充分協(xié)商，并征求所在樓棟全體業(yè)主的意見，由專有部分面積占比三分之二以上的業(yè)主且人數占比三分之二以上業(yè)主參與表決，經參與表決專有部分面積四分之三以上的業(yè)主且參與表決人數四分之三以上的業(yè)主同意。在遵循S市統(tǒng)一規(guī)定的前提下，H區(qū)和H街道辦事處協(xié)助F社區(qū)成功召開了表決座談會。

圖2 F社區(qū)加裝電梯流程

最后，社區(qū)加裝電梯的倫理性動員。在加裝電梯過程中，H區(qū)和H街道的干部有時候與F社區(qū)工作者一道，在加裝電梯遇到困難和矛盾時會扮演“糾紛調解員”的角色，以道德感化、倫理說服等方式化解居民的矛盾和糾紛，通過此類動員達到推動社區(qū)加裝電梯的目標。在F社區(qū)，由于建造時間較早，且人口結構中老年人比例較高，其中高層住戶中淪為“懸空一族”的老人們深感上下樓之不便，因此他們時常會去社區(qū)居委會反映這一困難，總體上加裝電梯意愿較為強烈。然而，低層住戶往往會因為費用、采光等問題不同意安裝電梯。矛盾糾紛還包括電梯安裝后的年檢和維保問題、加裝電梯可能帶來的安全隱患、低層房價會降低等。為解決這些矛盾糾紛，當地基層政府和社區(qū)工作人員會主動調解：一方面，以情動人，通過講述高層老人生活諸多不方便的境況，打動低層住戶；另一方面，以理服人，說服低層用戶如若不使用電梯可以不用出錢，投票表決時不反對就行。此外，社區(qū)還會給予加梯樓棟住戶一定的政策補償，如向區(qū)財政局申請加梯經費，提高預算，采用盡量透明的電梯井，最大程度上減少電梯加裝對低層采光的影響，推行換窗、貼地磚等“美麗家園改造”活動或分享電梯間的廣告收益等。由此可見，基層政府的積極引導有助于達成電梯加裝的動員。

三、邊緣抑或中心：加梯動員中基層干部的角色特征

在以往的表述中，由于被視為國家與社會的聯(lián)結地帶，基層政府承受國家與社會的雙重壓力[15](pp.83-84)。具體而言，在我國的城市管理體制中，街道是區(qū)級政府的派出機關，而社區(qū)居委會則是自治組織，街道和社區(qū)因此構成學術意義上的國家—社會關系。由于在社區(qū)治理運行中，社區(qū)居委會的行政化色彩日益濃厚，因此街道和社區(qū)的行為邏輯既有差異又趨于一致。加裝電梯是一項惠民工程，也是一項社區(qū)更新政策，這一社會工程或政策的推進需要街道、社區(qū)工作人員充分介入。在這一前提下，一些街道甚至區(qū)政府公務人員下沉到社區(qū)，既便于第一手資料的掌握，也可以在政策過程中發(fā)揮“街頭官僚”之作用。調查同時發(fā)現，在區(qū)、街道和社區(qū)，越是基層干部，對于基層社區(qū)的具體情況越了解，對于社區(qū)民意也越重視。因此對于基層干部來說，基層工作的相對特殊性使他們的身份邊界經常混淆，從而使基層治理陷入邊緣治理、情境治理的形勢之中。

(一)復雜治理主體的邊緣化姿態(tài)

角色邊緣化反映的是個體或一類群體在某一公共事件中的融合適應與主導程度，政府角色的邊緣化特征是相對于其強勢、主導和控制而言的，邊緣化多表現為弱干預、弱參與和無強制。加裝電梯是一項公共政策，也是對于基層民眾需求的公共回應?；鶎痈刹考纫獔?zhí)行上級政府的政策要求，又要關注社區(qū)民眾的行動意愿，在這一背景下，街道、社區(qū)兩級管理者往往通過角色邊緣化來化解來自不同方面的壓力。

首先，杜絕強制干預，淡化行政色彩。訪談發(fā)現，在F社區(qū)加裝電梯過程中，區(qū)政府專門下派一位年輕干部全程參與過程管理，經過一段時間的實際工作，這名下派干部表示，基層官員是處于政治壓力與社會壓力之中的，但是從行為結構上，行政權力不該在社區(qū)治理中擴張和強勢介入，這是由群眾工作的特殊性與基層公共服務的普遍性所決定的。在他看來，“老房先天不足，做好群眾工作更是難上加難。雖然上級政府有指標但不好過度干涉，落到基層時也不會很強硬，我們只是‘搭臺子’的，真正‘唱戲’還要看大家”(訪談記錄：MXB-202201-HP)。一位區(qū)政府房管局領導也同意這位下派干部的看法，他在訪談中也表示，“加裝電梯之所以被稱作民心工程，是基于電梯加裝應該完全尊重居民的意愿，是政府幫助民眾更好地協(xié)商，更好地為民眾的利益服務，所以要杜絕一些強制措施”(訪談記錄：LDX-202209-HP)。

因此不難看出，社區(qū)加裝電梯的公共政策與社會工程的雙重屬性，為基層干部的邊緣角色選擇找到了雙重合理性：一方面，強調加裝電梯的社會屬性，即強調社區(qū)樓棟是否要加裝電梯由該樓棟的業(yè)主決定，以化解壓力型體制下權威凌駕民主的可能性，并將社區(qū)居委會等從沉重的行政事務中解脫出來；另一方面，淡化自身的行政人員色彩，通過塑造邊緣身份，可以烘托社區(qū)加梯行為的自主性，從而實現其政策目標。

其次，承認現有街道—社區(qū)關系，借力社區(qū)強人拓展社會資本。社區(qū)的自治性質及其事實上承擔的行政事務，使社區(qū)組織日益游離在街道與居民之間。為了彌補這一不足，社區(qū)管理者與區(qū)、街道干部一樣，通過邊緣化角色，承認現有的街道與社區(qū)的緊密關系，并通過聽證會等方式搜集信息，拓展政策溝通渠道。在這一過程中，區(qū)、街道干部也重視社區(qū)意見領袖的溝通作用，從而實現政策執(zhí)行中的意見整合?！皡^(qū)政府會借助居委會和街道為社區(qū)加梯出錢、出力、搭平臺，通過居民聽證會聽取居民的意見，并向上反饋。對于社區(qū)里熱心公共事務的意見領袖，政府也會向他們傳遞一些最新的信息，這樣有時推進便會更順利一些?！?訪談記錄：MXB-202201-HP)

(二)“情境式嵌套”中的中心化路徑

社區(qū)空間的重構受政策條件、任務結構、環(huán)境變化等多方面因素的制約。在壓力型體制背景下，上級政府分配的“治理指標”落到基層變成了“指標治理”，隨著指標的變動，基層動員偏好呈現明顯的情境式、階段性特征?；鶎诱膭訂T行為會出現“視具體情況而定”的情境治理，即基層干部可以根據實際情況選擇性地介入或退出社區(qū)公共事務的治理。在F社區(qū)加梯過程中，基層管理者會根據上級攤派的指標完成程度，適時切換“在場”與“退場”的狀態(tài)，從而使加梯過程具有明顯的動態(tài)性和權宜性。

首先，干部在場——權宜性嵌入。加裝電梯是公共政策與社區(qū)治理的互動過程，在這一過程中，把加梯行為理解為國家行為或社會行為都是不充分的。在訪談中，社區(qū)負責人這樣解釋社區(qū)治理中的項目差異性推進，“因為不能強制性介入干預，所以在實際的推進工作中對于公眾參與度較高、呼聲較大、較為容易表決通過的樓棟率先大力幫助推進，反之則可以先‘放一放’”(訪談記錄：XZR-2022009-HP)。

在社區(qū)運行中，基層干部的邊緣化角色需要治理者選擇適當的介入路徑。S市區(qū)、街兩級管理者在接到上級的加梯工作要求和具體的指標后，便迅速積極開展動員，此時的基層干部角色表現為治理“在場”，其通過“游說”“道德教化”等方式勸說低層原本不同意加梯的住戶以確保工程整體推進。同時，針對F社區(qū)老舊的現狀，向上申請財政補貼，通過幫居民換窗、貼地磚等“美麗家園改造”活動，吸引更多居民積極介入到電梯加裝中。

其次，權力退場——休眠式撤退。指標任務的減輕和治理情境的轉變，往往伴隨著行政力量的撤退和政府角色的“缺場”。對比政府角色“在場”，此時政府的作用和影響力會大大減弱，一些治理的手段、機制等也暫且休眠。在F社區(qū)8個樓棟中的前2個樓棟加梯順利簽約和動工后，政府的推進力度明顯減弱。在接下來4個樓棟又陸續(xù)簽約后，其加梯工作推進力度甚至一度停滯。此時的基層干部已經從前期的積極嵌入逐漸轉為“休眠式撤退”，并逐漸恢復國家公務人員的身份。街道負責本片區(qū)加梯工作的“塊長”解釋干部“退場”的理由，“前期推進的力度是比較大的，達到了指標之后就不主動推了”(訪談記錄：LXF-202109-HP)。區(qū)房管局的負責人則從政府行為邊界的角度解釋加梯過程中政府行為的遲滯，“社區(qū)樓棟業(yè)主之間的分歧比較大，有的加梯條件不成熟的連三人聯(lián)名小組都沒有組建，政府就是想幫忙有時也是有心無力，不如干脆放手給居委會和業(yè)委會，全靠居民們的協(xié)商自主決定了”(訪談記錄：ZJZ-202209-HP)。

因此不難看出，在基本完成上級分配給F社區(qū)的加裝電梯指標任務后，面對業(yè)主提出的加梯訴求，基層政府選擇完全放手給業(yè)委會，充分發(fā)揮居民協(xié)商自治的優(yōu)勢，這一過程直觀反映出基層政府介入社會工程具有很強的權宜性，并在政策執(zhí)行中表現出一定的權變性特征。

最后，基層治理的中心化決策。戴維·伊斯頓(David Easton)在分析政治系統(tǒng)時將其與外界環(huán)境之間的作用分成三個階段：輸入、轉換和輸出[16](p.21)。在此框架下，政府過程一般被認為包括利益輸入、政府決策、政策執(zhí)行等多個環(huán)節(jié)[17](pp.4-9)。政府過程是政府決策的運作過程，在加裝電梯行動中，上級政府是政策的發(fā)起主體，承擔著政策的制定和執(zhí)行等活動，對整個過程無法做到置身事外。為了充分遵循民意，基層政府往往將自己擺在較弱化的邊緣性角色地位上，然而，這只是當地政府的一種“自我邊緣化”，其行為過程仍表現出決策中心化的特征。在街道負責片區(qū)加梯的“塊長”看來，基層政府是否積極介入很大程度上決定了社區(qū)加梯的成敗。“為什么最后兩個樓裝不起來呢？一方面是因為住戶大部分年紀不大，這方面需求不強，三人小組也組不起來。另一方面更重要的是，政府完成了指標就不主動推進了，前幾個樓推進力度是很大的?！?訪談記錄：LXF-202109-HP)

普通社區(qū)居民也認為加梯行動的推動者是政府，一旦基層政府不再積極推動，這一項目就很難有所進展?！盀槭裁辞皫啄昃陀泻袈暤浆F在才裝成功？可想而知，住戶要裝電梯，居委會不問街道不管，當然成功不了。現在上面的政策出臺了，很快就裝好了，很順利，只要是政府想推的，都推成功了?！?訪談記錄：CJG-202103-HP)

因此在F社區(qū)加裝電梯過程中，基層政府采取的行動仍然是目標導向型的，在這一導向下，基層政府一方面積極向上申請財政補貼，另一方面向下給各區(qū)、各街道分配具體指標，整體上看，作為公共政策的加梯行動仍然具有線性的、中心化的特征。

四、加梯動員中基層治理的制度因素與行為邏輯

集體行動貫穿整個人類社會的始終，從政府管理的角度看，行為與制度密切相關。桑德勒(Todd Sandler)認為“集體行動是需要對兩個或更多個體的努力進行協(xié)調的活動”[18](pp.3-12)，此即說明在集體行動之前必要的協(xié)調活動至少包括情感喚醒和心理聯(lián)盟兩個方面?；谏５吕盏呐袛?，我們認為在加梯行動中，基層治理體現出“喚醒-聯(lián)盟-行動”的三重行為邏輯：加梯初始階段，通過情感喚醒增強社區(qū)成員的情感聯(lián)結，培育公共價值、激發(fā)公共性意識；集體表決階段，實現利益聯(lián)結，平衡不同成員的需求并制造“共容性利益”；行動落實階段，依托行政體系，挖掘社區(qū)精英，一舉達成集體行動。

(一)加梯動員行為實施的影響要素

在社區(qū)加裝電梯動員過程中，基層政府的行為邏輯與其外在環(huán)境及其他客觀影響因素是分不開的。結合F社區(qū)的實際情況，基層政府加梯動員行為的影響要素主要包括制度要素和組織要素。

首先，基層治理的制度要素。諾斯(Douglass C. North)提出制度是社會的游戲規(guī)則，“由正式規(guī)則、非正式規(guī)則以及兩者執(zhí)行的特征組成”[19](p.28)。在F社區(qū)加裝電梯行動中，行政管理制度與基層群眾自治制度作為正式制度，支持著基層行政管理的推進，社區(qū)居民借助居委會的作用，在法治框架下達成集體行動。從非正式制度的層面來看，社會資本和資源支持不可或缺，F社區(qū)的加梯動員正是充分依賴了熟人社會邏輯和民間互助精神，居民在“守望睦鄰”和“礙于情面”的氛圍中通過協(xié)商、表決投票、組建 “聯(lián)名小組”等形式，最終簽訂了人人遵守的加梯協(xié)議。

其次，基層治理的組織要素。人是組織和集體的動物，微觀的個體角色無時無刻不存在于組織環(huán)境中并受其影響，加梯動員中的組織要素主要由基層黨組織和基層群眾自治組織構成。F社區(qū)的基層黨組織在加裝電梯行動中作為“紅色引擎”，發(fā)揮著領導核心的作用，在加裝電梯的倡議和正式實施階段指導和幫助業(yè)委會和物業(yè)公司開展工作。社區(qū)群眾自治組織包括居民委員會、業(yè)主委員會等，他們在尊重參與主體的權利和平等地位的前提下充分發(fā)揮了社區(qū)自治功能。F社區(qū)的民眾自發(fā)組建的加梯小團體(三人“聯(lián)名小組”)，作為行動帶頭人和民眾代表，集中反映居民業(yè)主的訴求，推進樓棟電梯安裝的進程。

(二)基層政府的三維行為邏輯

社區(qū)加裝電梯作為公共政策與社會行動的融合，需要立足公共性的塑造，并在此基礎上形成利益整合，最終達成集體行動。在這一過程中，政府力量、社區(qū)組織、居民意愿、社會精英都不可或缺。基于這一判斷，我們從“喚醒-聯(lián)盟-行動”的分析框架入手(參見圖3)，試圖進一步解釋F社區(qū)基層政府及基層干部在加梯動員行動中的行為邏輯。

圖3 F社區(qū)基層政府加梯動員行為邏輯

首先，喚醒——激發(fā)社區(qū)公共性。加裝電梯動員的第一步就是激發(fā)社區(qū)公共性。一方面，受城鎮(zhèn)化影響，私人領域逐漸侵蝕公共空間，加劇了社會成員在空間上、情感上的隔離，進而造成群體去組織化的現象日益明顯，民眾很難被組織和動員；另一方面，公民意識的欠缺導致居民對于社區(qū)公共事務的參與度較低，在加裝電梯方面即表現為社區(qū)微更新的理念薄弱，社區(qū)公共性面臨旁落的困局，這也是基層政府亟待解決的問題。哈貝馬斯(Jürgen Habermas)認為，公共性是“對所有公民無障礙的開放性、公眾在公共領域內對公共權力和公共事務的批判性，以及遵循自由、民主、正義原則進行理性商討所達成的可以促使獨立參與者在非強制狀態(tài)下采取集體行動的共識”[20](pp.6-7)。居民在社區(qū)的公共空間中共同處理公共事務和公共問題，以實現他們的公共福祉，公共性是公共領域得以形成的關鍵。

在加裝電梯的案例中，最初F社區(qū)只有少數幾家高層住戶有加裝電梯的需求，且大多都是老年群體。由于沒有大范圍的需求意識，該小區(qū)并沒有達成加裝電梯的公共意志，此時，社區(qū)的電梯加裝處于群體無意識的狀態(tài)下。隨后，S市推出老舊小區(qū)加裝電梯的“民心工程”，通過宣傳電梯加裝的價值以及社區(qū)微更新理念，喚醒了業(yè)主群體的權利意識和參與意識?；鶎诱?lián)合各個社區(qū)的工作人員舉辦加裝電梯的動員會、聽證會等，幫助他們從私人領域中走出來，民主參與到社區(qū)加裝電梯這一公共事務中，進而形成盧梭所指的“公意”。政府通過激發(fā)社區(qū)公共性提高了居民的自我感知，實現了對加裝電梯和社區(qū)微更新情感觀念上的認同。因此，公共性的喚醒是基層政府社區(qū)動員的前提。

其次，聯(lián)盟——實現社區(qū)利益整合。社區(qū)公共性和群體意識的喚醒，為實現社區(qū)的利益整合提供了前提。利益整合的過程是處理利益分歧、解決利益碎片化、實現整體性治理的過程，也是社區(qū)再組織化的過程，可以實現對碎片化利益和流散性價值的超越。奧爾森認為，“具有共容性利益的組織比排他性利益的組織更容易組織公共物品供給的集體行動”[21](p.144)，社區(qū)公共事務的解決需要政府平衡各方需求，制造“共容性利益”，從而達成多主體的聯(lián)盟。

在F社區(qū)加裝電梯過程中，起初居民們因為各種因素產生了諸多利益沖突，如低層住戶會因為費用、采光等問題不同意安裝電梯。為解決電梯安裝后的安全隱患、電梯的年檢和維保費用是否還按照加裝時的分攤標準執(zhí)行以及加梯后不同樓層房價波動等問題，基層政府的動員就變成了處理多方矛盾、協(xié)調統(tǒng)籌全局的行為。F社區(qū)所在的區(qū)房管局聯(lián)合社區(qū)居民委員會，為實現不同居民的價值整合、利益整合、資源整合，就加裝電梯事宜向區(qū)財政部門申請財政補貼，減輕居民加梯經濟負擔。為了保障高層住戶及困難老人的利益，基層干部通過情理法與多頭并舉的迂回戰(zhàn)略，勸說反對加梯的住戶，并通過調整表決投票的政策規(guī)定減少阻力。為了保障低層住戶的利益，基層干部會主動協(xié)調加梯費用問題，并通過開展老舊小區(qū)“美麗家園改造”活動對受損者進行彌補。由此可見，社區(qū)加裝電梯協(xié)商民主的成功有賴于基層政府整合社區(qū)公共利益，制造互惠共利的“共容性利益”，從而構建社區(qū)共同體。

最后，行動——“小集團”達成集體行動。受多種因素的制約，社區(qū)集體行動在實踐中常常陷入困境：客觀因素方面，社區(qū)規(guī)模較大，涉及公共事務較多，人們的注意力難免渙散，集體行動會由于缺乏外在激勵而停滯不前；主觀因素方面，由于社區(qū)成員普遍存在“搭便車”心理，集體行動也會由于缺乏內在動力而受到阻滯。F社區(qū)加裝電梯就曾經面臨過這樣的窘境，即使居民表決同意了加梯，但由于一直無人落實推進，長久擱置下去前期的努力付諸東流。奧爾森認為，“小集團比大集團更容易組織公共物品供給的集體行動”[3](p.66)?；鶎痈刹恳舶l(fā)現，組建能代表組織整體的“小集團”，將大集體化小，可以提高效率，更好地落實行動。這里的小集體治理需要包含以下幾個條件：其一，抉擇出涉及其切身利益的小集團，才會有更強的行動力；其二，帶領組織行動的小集團最好具備一定的資源優(yōu)勢；其三，權責分明的小集團才能更加利于管理。那么，如何變“大集團”為“小集團”？F社區(qū)的業(yè)主自治組織(即三人“聯(lián)名小組”)給出了很好的詮釋：經社區(qū)各個樓棟協(xié)商同意，推舉出具有資源優(yōu)勢、能夠代表整個樓棟的精英力量或社區(qū)能人，他們憑借自身資源、經驗和專業(yè)能力，在“熟人社會”的關系網絡中各司其職，分職管理加梯經費、合同等事宜，在行動中推進電梯加裝。基層干部通過引導和幫助加梯聯(lián)名小組的成立，挖掘社區(qū)精英，促成小集體治理，有效地推動了電梯加裝行動的落實。

五、結論與討論

黨的二十大報告指出，要完善辦事公開制度，拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道，保障人民依法管理基層公共事務和公益事業(yè)。在我國城市發(fā)展中，正是眾多的“關鍵小事”構成了民生大事，構成了基層治理的主要內容，構成了眾多“集體行動”的焦點所在。加梯這一民心工程如何從公共政策轉化為集體行動？本文初步解釋了基層政府運作過程中基層干部的角色設定與行為邏輯。無疑，作為基層治理的積極行動者，基層干部的“在場”和“退場”在很大程度上影響著基層治理的成效。在加梯這一過程中，由于受到社區(qū)自治與指標管理的雙重約束，基層干部的角色扮演和行為邏輯還存在著一定的風險，并造成一定的社會代價。

首先，基層動員的合法性審視。老舊小區(qū)加裝電梯行動顯然打破了社區(qū)居民原有的利益格局，業(yè)主的既得利益乃至城市權利被重新分配。布坎南(James M. Buchanan)和圖洛克(Gordon Tullock)指出，“有一種消除討價還價成本的方法，就是將決策權授予給某個人，并同意遵守他為整個群體所作出的選擇”[22](p.11)。在這一過程中，人們被鼓勵為追求所謂的“共同的善”而被迫舍棄個人利益。S市早期的加梯政策規(guī)定業(yè)主投票“一票否決制”，即只要有一戶業(yè)主不同意加梯就推行不了，制度改革顯然降低了投票通過的門檻。需要關注的是，這一規(guī)則的修改雖然建立在法律基礎之上，但可能在“指標治理”中形成對低層居民利益和權利的部分侵蝕。

其次，行政動員的邊界。社區(qū)加梯行動的成功本質上依賴政府強大的統(tǒng)籌力作為保障，這種統(tǒng)籌控制的力量表現在政治宣傳、監(jiān)督考核以及壓力型體制下的“指標治理”上。然而，自治加梯本不屬于行政體系的范疇，權力本位式的行政動員一定程度上撕裂了社區(qū)多主體之間的民主共識及社會資本，是對社區(qū)自治功能的剝奪?；鶎痈刹康慕巧度?、行政權的越界、業(yè)主主體的缺位，使得加梯行動日益依賴于城市政府的意志，一旦政府退場，被削弱的自治組織就難以維系社區(qū)治理。因此，基層政府的一個重要職能是促進基層自治體系的完善，基于這樣的考量，城市基層政府需要適當從社區(qū)自治中剝離行政控制，并通過相應的幫扶計劃而非指標，將加梯自主權逐步還給業(yè)主和社區(qū)。