從“治理失靈”到“動員有效”：重大公共衛(wèi)生事件下城市社區(qū)應(yīng)急治理體系研究

林順利，蔡璟浩

(河北大學(xué)，河北 保定 071002)

一、現(xiàn)象與問題提出

從常規(guī)治理向應(yīng)急治理的轉(zhuǎn)化張力始終是社會治理領(lǐng)域的重要議題。新冠疫情作為典型的重大公共衛(wèi)生事件，由于其本身帶有高度不確定性和復(fù)雜性，給日常治理帶來了極大的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。社區(qū)是城市基層行政管理體系的最后一環(huán)，是介于國與家的公共空間，是直面治理層級沖突和群眾生活協(xié)調(diào)的核心地帶[1]。因此，疫情對治理層面的風(fēng)險(xiǎn)沖擊亦在很大程度上傳遞到社區(qū)單元。局部治理失靈的案例也可見于2021年的“西安疫情”與2022年的“上海疫情”。盡管現(xiàn)有應(yīng)急管理體系中存在“一案三制”的社會設(shè)置，但由于可操作性差、“事后補(bǔ)救”性凸顯，這一設(shè)置在操作意義上無法轉(zhuǎn)化為治理效能。常規(guī)化的社區(qū)治理很難在有限的時(shí)間內(nèi)應(yīng)對不確定性的大規(guī)模擴(kuò)散，也很難在面對突如其來的事件時(shí)迅速轉(zhuǎn)變角色，進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)。同時(shí)，疫情本身具有高度不確定性，社區(qū)受主體和資源的限制，無法承擔(dān)起承上啟下與快速反應(yīng)的社會功能，這加劇了治理失效的彌散。而面對上述問題，學(xué)術(shù)界也提出了相當(dāng)多的觀點(diǎn)，這些觀點(diǎn)可被總結(jié)為結(jié)構(gòu)與行動的雙重?cái)⑹隆＠?，熊萬勝提出了“治理滯距”[2]概念，陳科霖提出了地方官員注意力有限性和資源分配錯置的命題[3]，李志強(qiáng)等人看到了社區(qū)“選擇性”應(yīng)對策略[4]，而熊競強(qiáng)調(diào)了“大規(guī)模疫情擴(kuò)散”和“小規(guī)模治理弱化”的矛盾[5]，陳惠霞則早在2016年就指出了科層制下的應(yīng)急體制[6]具有僵化和遲緩性?？傊?，學(xué)界的一個(gè)共識是，當(dāng)前的應(yīng)急管理體系難以形成跨越組織功能與邊界設(shè)計(jì)的功能聚合，轉(zhuǎn)型中的社區(qū)韌性共同體雖在“一核五元”的治理模式下持續(xù)成長，但其仍然存在政社關(guān)系模糊、制度運(yùn)轉(zhuǎn)失靈、應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等問題。然而，上述分析停留于“國家—社會”的關(guān)系框架內(nèi)，預(yù)設(shè)了社區(qū)本身是完整性的行動主體，對于互動的多元邏輯、治理的歷時(shí)性和制度與生活的關(guān)系仍然論述不足。

學(xué)界對“社區(qū)”(community)的定義各有側(cè)重，普遍認(rèn)可的界定與分析是：社區(qū)是在一定空間范圍內(nèi)由相互關(guān)聯(lián)的個(gè)體或群體構(gòu)成的社會交往共同體[7](p.76)，社區(qū)成員在聚合過程中有著相對較強(qiáng)的內(nèi)部歸屬感和文化親和性。以上是社區(qū)在理論上的概念，經(jīng)驗(yàn)意義上的“社區(qū)”卻在中國經(jīng)歷了較長時(shí)間的社會轉(zhuǎn)型而變得多樣[8]。在單位制盛行時(shí)期，社區(qū)屬于“街區(qū)制”的一部分，可被簡單視為居民委員會或村民委員會。社區(qū)的核心理念是自治性和廣泛的居民參與性，它是居民自我管理、自我服務(wù)的基本生活共同體。而伴隨著單位制的解體，社會轉(zhuǎn)型和社區(qū)建設(shè)運(yùn)動背景下的中國城市社區(qū)更像是自上而下建立起來、用以推進(jìn)社會整合和社會控制的“國家治理單元”。其也隨著居委會的合并與改組而逐漸生成[9]。在總體支配與技術(shù)治理的核心背景下[10]，社會治理重心逐漸下移，許多過去由街道等政府部門承擔(dān)的工作逐步下沉至社區(qū)，“上面千條線、下面一根針”的治理局面因此而得以形成。社區(qū)也被賦予了很多具體的職能與權(quán)力，其主要功能和屬性不再是推進(jìn)公共領(lǐng)域的形成和營造市民社會。需要明晰的是，盡管社區(qū)被制度性地賦予了相當(dāng)多的職能，但其并非行政主體。社區(qū)工作人員大多并不擁有行政編制或事業(yè)編制，其主體為社區(qū)干部，由三年一次的換屆選舉產(chǎn)生。社區(qū)在行政上接受街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)，街道辦接受上級政府的任務(wù)與指示，然后將其傳達(dá)至社區(qū)。因此，社區(qū)雖沒有行政級別，卻可以被看作行政主體，可以被稱為城市基層行政管理體系的最后一環(huán)。同理，正是因?yàn)樯鐓^(qū)既是治理的單元，又是沒有行政級別的主體，社區(qū)治理才出現(xiàn)了所謂“行政化困境”與“邊緣化危機(jī)”的共同體難題。上述難題在當(dāng)前表現(xiàn)為居委會“主動行政化”與“被動行政化”的制度邏輯與行為邏輯。換句話說，無論是在組織樣態(tài)中，抑或在價(jià)值原則上，社區(qū)治理已體現(xiàn)出韋伯意義下科層制的本質(zhì)特征，其在應(yīng)急治理中“何以有效”的問題亦是一個(gè)十分迫切的實(shí)踐問題。

“現(xiàn)代性以前所未有的方式，把我們拋離了所有類型的社會秩軌道”[11](p.14)，傳統(tǒng)的社區(qū)治理邏輯也隨著風(fēng)險(xiǎn)社會的到來而遭遇諸多掣肘[12]。社會信任的磨損、公共性的缺失、媒介技術(shù)的世代更新、社會心態(tài)的極化傾向等因素相互交織，生成了復(fù)雜互構(gòu)性的治理矛盾體。這一矛盾體的生產(chǎn)與再生產(chǎn)使得社區(qū)愈來愈面對一些不確定性風(fēng)險(xiǎn)。以新冠疫情事件為例，伴隨著風(fēng)險(xiǎn)的再生產(chǎn)，對不確定性的感受蔓延至每一個(gè)社會群體和個(gè)體，引發(fā)出交疊重復(fù)的治理困境。這一問題也對常規(guī)治理向應(yīng)急治理的轉(zhuǎn)化提出了相當(dāng)高的要求。面對危機(jī)，科層制反應(yīng)遲鈍，變成了風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散的“社會放大器”(social amplification)。當(dāng)前，逐步邁入后疫情時(shí)代的中國社會亟須澄清應(yīng)急治理機(jī)制的建構(gòu)路徑，提升整體性治理水平[13]，形成常規(guī)治理與應(yīng)急治理雙向聯(lián)動的有機(jī)治理體系。由此，本文所要解決的問題是：在疫情防控的時(shí)間序列下，城市社區(qū)應(yīng)急治理機(jī)制為何有時(shí)會表現(xiàn)出“治理失靈”？其科層化的體制邏輯是什么？其所面對的難題與困境有哪些？我們將借由何種策略推進(jìn)治理有效的進(jìn)程？其中的一般規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)是什么？那些推進(jìn)治理有效的案例又能為夯實(shí)社會治理的基礎(chǔ)提供何種理論啟示或政策啟迪？

二、分析策略：作為社會過程的科層制

“科層制”(bureaucracy)最初見于Gournay的論述中[14]，其原初意義是指官員的統(tǒng)治形式，帶有官僚主義色彩。而后，韋伯在《經(jīng)濟(jì)與社會》中對其作出了詳細(xì)界定，他強(qiáng)調(diào)科層制是以理性主義為基礎(chǔ)，具有相對成熟的權(quán)威等級、專業(yè)化的分工體系、成文的規(guī)范制度等構(gòu)成要素[15](pp.485-487)，它是由規(guī)則合法性所建構(gòu)的一種支配的正當(dāng)形式。但關(guān)于“科層治理”的問題，韋伯并沒有做出進(jìn)一步的詳述。事實(shí)上，韋伯當(dāng)時(shí)僅給出了理性主義的鐵籠將凌駕于現(xiàn)代社會的預(yù)言。在后來的發(fā)展歷程中，博茲曼、斯特勞斯曼、歐文·修斯、克羅齊埃、凱登等人豐富和修正了韋伯對于科層制的論述?？茖又谱鳛橐粋€(gè)學(xué)術(shù)概念，被賦予了社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、哲學(xué)等不同的學(xué)科色彩。科層制建立在完全理性的假設(shè)之上[16](p.96)，它追求機(jī)械化的高效率目標(biāo)，由強(qiáng)制性的社會規(guī)范所維持，具有相對固定的縱向權(quán)威等級結(jié)構(gòu)，且排除了任何關(guān)于個(gè)人情感的因素，帶有明顯的主客二分色彩和僵化性。關(guān)于科層體制創(chuàng)新與消亡的爭論延續(xù)至今。在最新的研究中，科層制被歸納和界定為組織原則、組織范式和結(jié)構(gòu)類型，這在一定意義上澄清了不同語境下被錯配使用的理論含義。當(dāng)科層制的概念變體陸續(xù)出現(xiàn)在學(xué)術(shù)視野中時(shí)，科層制本身已經(jīng)成為一種過程性的分析策略。這也就回到了韋伯對科層制的原初界定。韋伯從未將科層制定義為組織架構(gòu)的真實(shí)形式，而是將其嵌入對“支配與正當(dāng)性”的論述之中。在他看來，支配的合法性有如下三種來源：傳統(tǒng)權(quán)威、超凡魅力權(quán)威和理性權(quán)威?？茖又普窃诘谌N支配力量的基礎(chǔ)上被建構(gòu)起來的，其背后隱藏著不同的結(jié)構(gòu)面向和多重張力。換句話說，科層制不是抽象的組織形式，而是在結(jié)構(gòu)與行動的雙向敘事中的過程性運(yùn)作[17](p.18)。在某種意義上，科層制與“治理術(shù)”都有著深厚的社會基礎(chǔ)和強(qiáng)大的秩序之力。因此，影響應(yīng)急治理體系的關(guān)鍵因素并非科層制本身，而是作為底層規(guī)則和支配力量的科層化過程。

中國社會結(jié)構(gòu)是縱深且多維的[18](p.13)，而非扁平化、平面多結(jié)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，也非簡單化的單一治理形式。中國共產(chǎn)黨為中國的管理形式帶來了新的組織樣態(tài)[19]，推動了科層制本身的持續(xù)發(fā)展。然而，由于存在治理規(guī)模與治理成本的雙重變量，科層制在中國本土的經(jīng)驗(yàn)中表現(xiàn)出獨(dú)特的結(jié)構(gòu)面向。國家權(quán)力實(shí)踐的多元、地方策略主義的存在均導(dǎo)致了科層制實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)性。中國城市社區(qū)建設(shè)雖在名義上為“自治共同體”，帶有民主化、協(xié)商化的多中心治理色彩，但不可否認(rèn)的是，其背后仍然是中國特色的國家意志對社區(qū)治理的柔性把控。城市社區(qū)的治理形式和治理理念在很大程度上帶有科層制的色彩[20]。換句話說，韋伯意義上的科層制更多帶有“理想類型”的色彩，其運(yùn)轉(zhuǎn)和演化帶有或然性，在現(xiàn)實(shí)中，它與中國本土的治理基礎(chǔ)不斷融合，呈現(xiàn)出普遍主義與特殊主義相結(jié)合的傾向。中國社會生活中的科層制絕非形式理性下的機(jī)械運(yùn)作，而是內(nèi)嵌于實(shí)質(zhì)理性下的有機(jī)運(yùn)作。這似乎與經(jīng)典科層制模型的行動取向相違背，但這正是破除簡單二分解釋主義桎梏的有益線索。畢竟“科層制”僅僅是帕森斯式語境意義下的分析性概念。過去對于科層制的組織研究要么集中于理性主義精神與規(guī)則執(zhí)行的剛性[21]，要么是在國家與社會的關(guān)系下探索正式權(quán)力與策略性行動的張力，很少在“制度—生活”的視域下考察科層制的底層規(guī)則與運(yùn)作邏輯。而本文希望從“結(jié)構(gòu)—過程—行動”的分析視角和“制度—生活”的分析策略出發(fā)，對科層制精神主導(dǎo)下的城市社區(qū)應(yīng)急治理體系做出有益探索，明晰當(dāng)前城市社區(qū)應(yīng)急治理體制的響應(yīng)邏輯，尤其是將科層制本身視為社會過程的動態(tài)演化體系，而不僅將其視為一種組織樣態(tài)。科層制、應(yīng)急治理體系都不是抽象意義層面的概念，我們必須回到某一具象互動過程中看到體系本身的生產(chǎn)與再生產(chǎn)，觀察科層制的動態(tài)演化問題。

三、“治理失靈”的結(jié)構(gòu)化：制度剛性與技術(shù)識別

城市社區(qū)應(yīng)急治理機(jī)制嵌于社會治理的“條塊關(guān)系”(compartmentalization relationship)中，表現(xiàn)為科層化的平級協(xié)調(diào)與縱向命令[22][23]，其中包括責(zé)、權(quán)、利、事的再分配。考察科層制下的應(yīng)急響應(yīng)和運(yùn)作邏輯有助于厘清應(yīng)急治理體系的制度基礎(chǔ)和結(jié)構(gòu)特性，對于透視科層制在應(yīng)急治理中出現(xiàn)的“治理失靈”有著豐富的意義。

(一)“塊”與平級協(xié)調(diào)

我們可以將科層制下的“條塊關(guān)系”視為以層級制和職能制為基礎(chǔ)的垂直管理部門與地方政府之間的關(guān)系，條塊關(guān)系催生了從中央到地方各個(gè)層級同構(gòu)的政府組織和管理模式，也被稱為“條塊體制”。在此背景下的社區(qū)應(yīng)急治理，則首先面對了“塊”與平級協(xié)調(diào)的問題。重大公共衛(wèi)生事件本身具有突生性和不確定性，這就要求其治理的即時(shí)性必須在一定范圍內(nèi)得到保證，而科層制下的應(yīng)急防控是剛性的，其匯報(bào)、審批等是需要一定時(shí)間的，而非無條件性傳遞，這就在潛在意義上壓縮了社區(qū)的反應(yīng)時(shí)間。作為“最后一公里”，社區(qū)必須在很短的時(shí)間內(nèi)迅速完成上級布置的任務(wù)，有效應(yīng)對突發(fā)事件。從邏輯上看，制度剛性與彈性治理在表面上似乎是沖突的，而在實(shí)質(zhì)意義上，這就意味著社區(qū)應(yīng)急防控的關(guān)鍵是前期社區(qū)的自主應(yīng)對問題，即平級協(xié)調(diào)承擔(dān)了應(yīng)急防控的首要職能。盡管受到總體支配與技術(shù)治理的影響，但“塊”與“塊”的協(xié)調(diào)治理并不是高效的機(jī)械化操作，而是充滿著“變通”意味。首先，“塊塊”之間不具備“命令—服從”關(guān)系，其協(xié)同的“團(tuán)結(jié)”困境始終存在，這導(dǎo)致其“連通性”在很大程度上要依靠非正式制度和個(gè)體的社會網(wǎng)絡(luò)才能有效實(shí)現(xiàn)。其次，應(yīng)急防控的突生性要求社區(qū)治理必須在有限的時(shí)間內(nèi)鏈接社會資源，但恰恰條線部門的權(quán)力資源處于分散狀態(tài)，難以形成資源的優(yōu)化組合，這也為“塊”與平級協(xié)調(diào)帶來了巨大的挑戰(zhàn)。最后，科層本身帶有體制惰性，程序化與專業(yè)化將統(tǒng)一的流程分割為多環(huán)節(jié)與多部門，這導(dǎo)致社區(qū)應(yīng)急治理不得不面對多部門的張力與博弈。科層制的應(yīng)急響應(yīng)邏輯受到多重因素的影響，表現(xiàn)出“孤島化”特征和較強(qiáng)的限制性，其背后是制度剛性與彈性空間的固有張力。如果無法緩解上述張力，不同部門之間就會呈現(xiàn)出有限動員之下的“拼湊”與整合，而這僅有的“拼湊”與整合也僅僅發(fā)生在具有“事后性”特征的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對過程中。常規(guī)治理也同樣由于部門間協(xié)調(diào)的困境和自身主體資源的匱乏而難以有效遏制風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源。因此，“塊”的應(yīng)急防控指向并不是“看不見的風(fēng)險(xiǎn)”，而是在“無力”之下的“看得見的風(fēng)險(xiǎn)”。綜上，“塊”與平級協(xié)調(diào)所表現(xiàn)的失靈是組織系統(tǒng)程序化、孤島化所致，其利用的資源相對分散，且直面了居民的生活慣常邏輯和剛性的制度邏輯，表現(xiàn)出有限動員意義上的剛性協(xié)調(diào)，且?guī)в械湫偷摹笆潞笱a(bǔ)救”色彩。

(二)“條”與縱向命令

盡管在科層化的應(yīng)急治理實(shí)踐中，平級協(xié)調(diào)作為“首要陣地”承受了風(fēng)險(xiǎn)初始期的沖擊[24]，但其運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯并非是獨(dú)立性的，而是受到縱向命令的關(guān)聯(lián)影響。首先，需要明晰的是，“條”與“塊”有著不同的治理邏輯。“條”是國家職能的傳遞者，直接貫徹著國家的意志，并且也是“塊”的組成部分，因此其主要功能便是維護(hù)“塊”的完整性和“條”本身的控制性。而“塊”是所在地方治理的實(shí)現(xiàn)者，其重要功能是貫徹“條”的意志與命令，并在政策執(zhí)行中對來自條線的布置做出符合地方實(shí)際的靈活調(diào)整，即原則落實(shí)和自由裁量的結(jié)合。在科層化的應(yīng)急治理體系中，“條”的縱向命令來自于多重主體的層級壓力，“條”亦是平級的“塊”，受到條塊體制的張力影響。在經(jīng)驗(yàn)意義上，社區(qū)作為基本治理單元和條塊關(guān)系的最后一環(huán)，首先面對的是街道辦事處，其首要職能是明確并貫徹街道提出的要求與目標(biāo)。然而，當(dāng)應(yīng)急防控被激活和啟動時(shí)，社區(qū)在行動意義上不再是一個(gè)模糊的完整主體，而是由社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、社區(qū)工作者、社區(qū)民警、基層法律服務(wù)工作者、物業(yè)公司以及一系列的社會主體所構(gòu)成。這就意味著社區(qū)不是面對一個(gè)“條”的縱向命令，而是面對不同的“條”與“線”，這直接導(dǎo)致了社區(qū)在應(yīng)急處置和風(fēng)險(xiǎn)防控前期階段的碎片化，加上社區(qū)資源本身處于相對匱乏的狀態(tài)，社區(qū)的行動狀態(tài)和結(jié)構(gòu)樣態(tài)呈現(xiàn)出圖海納意義上的“斷裂”。當(dāng)然，應(yīng)急治理不僅要受到上述多條線影響，“一案三制”的存在也賦予了應(yīng)急委員會和領(lǐng)導(dǎo)小組自上而下的直接決策權(quán)。換句話說，科層化的“條”與縱向命令并非是想象的單一行動，而是混雜在多個(gè)“條”與“塊”當(dāng)中。綜上所述，在條線化的縱向命令中，其應(yīng)急治理邏輯是碎片化的，應(yīng)急治理處于控制與協(xié)調(diào)的多重張力中。但應(yīng)急過程中的緊急動員在一定程度上打破了原有的縱向?qū)蛹墮?quán)威，科層制得到一定重塑，一部分被束縛的社會活力得以釋放。如北京部分社區(qū)在疫情防控過程中實(shí)行了“吹哨—報(bào)到”制度，這加強(qiáng)了其縱向命令的靈活性。

(三)責(zé)、權(quán)、利、事的錯配

科層制的應(yīng)急治理體系嵌于條塊關(guān)系中，而條塊關(guān)系演變的背后是關(guān)于責(zé)、權(quán)、利、事的復(fù)雜交織。正是由于這四類關(guān)系的關(guān)聯(lián)與組合，科層化的應(yīng)急治理體系變得愈加復(fù)雜。伴隨著社會治理重心的下沉，社區(qū)承擔(dān)了相當(dāng)多的事務(wù)與職能，“上面千條線、下面一根針”的局面因此而形成。但社區(qū)僅僅擁有實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)意義上的一部分事權(quán)，而沒有得到與事權(quán)相匹配的財(cái)權(quán)，即“事”與“利”不對稱。此外，社區(qū)干部承擔(dān)了相當(dāng)多的行政事務(wù)，其常規(guī)治理任務(wù)繁雜，工作壓力倍增，相應(yīng)的福利待遇卻未得到有效提升，這些都致使社區(qū)治理長期處于窘境與張力中。在事權(quán)與財(cái)權(quán)不對稱的狀態(tài)下，破解社區(qū)治理困境的關(guān)鍵在于其內(nèi)生動力的激勵與培育問題。

同時(shí)，社區(qū)作為應(yīng)急防控的第一陣地，承擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)暴發(fā)期的大部分責(zé)任，在已有事權(quán)和財(cái)權(quán)高度不對稱的狀態(tài)下，這無疑放大了科層制的剛性后果。在“條塊關(guān)系”的論述中，多條線的縱向命令雖保證了組織系統(tǒng)的完整性與結(jié)構(gòu)性，但卻帶來了社區(qū)治理的分散化問題。這一問題在一定程度上受到了“項(xiàng)目制”與“分稅制”的慣性影響。早期進(jìn)行的公共預(yù)算體制改革，其目標(biāo)是強(qiáng)化財(cái)政管控、硬化預(yù)算約束、增強(qiáng)政府事項(xiàng)的精準(zhǔn)性。地方政府的項(xiàng)目支出主要是由上級專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、上級非補(bǔ)助性項(xiàng)目支出和本級項(xiàng)目支出所組成[25]，其產(chǎn)生的意外后果之一便是改變了基層政府的動員方式[26]，層級化權(quán)威轉(zhuǎn)變?yōu)榭v向一體化下的多條、多線命令。街道辦的預(yù)算開支也受到深遠(yuǎn)影響。換句話說，“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則在基層社會產(chǎn)生了默頓和吉登斯意義上的“意外后果”。這就導(dǎo)致了社區(qū)的資源和動員由于諸多掣肘而變得極其有限。其社區(qū)治理在多項(xiàng)不對稱的狀態(tài)下只能表現(xiàn)為制度剛性，停留在文件的生產(chǎn)和指標(biāo)的計(jì)算過程中。由此，社區(qū)承擔(dān)了與之不相符的行政事務(wù)和責(zé)任，且這部分責(zé)任混合了層級行政壓力傳導(dǎo)邏輯和生活世界的道義邏輯等。從本質(zhì)上看，這就回到了社區(qū)建設(shè)的原初爭論[27]，即社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)力量究竟是自上而下的規(guī)劃推動力還是自下而上的需求推動力。

(四)模糊行動、防控效果與風(fēng)險(xiǎn)再生產(chǎn)

基于條塊關(guān)系和責(zé)權(quán)利事的分配關(guān)系，社區(qū)的應(yīng)急治理邏輯呈現(xiàn)出制度剛性與技術(shù)識別的特性，這也初步解釋了此次新冠疫情前期社區(qū)治理失靈的原因與問題。需要進(jìn)一步說明的是，社區(qū)應(yīng)急治理體制呈現(xiàn)的狀態(tài)導(dǎo)致了其行動的“緊張”，而“緊張”的困境加劇了治理失靈的進(jìn)一步擴(kuò)散。由于諸多問題，剛性的應(yīng)急治理體系在實(shí)踐中引發(fā)了模糊應(yīng)對。緊急事件的發(fā)生帶來組織環(huán)境的流變與不確定，尤其是在前期“條”的縱向命令不及時(shí)的前提下，社區(qū)只能依照宏觀意義上的政策條文和已有的不成熟應(yīng)急預(yù)案來開展行動。同時(shí)，信息的不對稱與傳遞不暢、恐慌情緒的彌散，也導(dǎo)致社區(qū)治理的“熵值”不斷疊加。因此，科層制所具備的集中化和精細(xì)化處理能力反而轉(zhuǎn)化成了模糊的治理行動。這里的“模糊應(yīng)對”帶有多面性[28]。模糊治理本身屬于彈性治理和自由裁量權(quán)的重要組成部分，這種治理方式要求我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合屬地性質(zhì)、實(shí)事求是地開展相關(guān)工作。但其模糊性的治理方式在應(yīng)急治理體系下反而變成一種治理的“無力”與“拼湊”，體現(xiàn)為目標(biāo)模糊與過程模糊的雙重面向。換句話說，模糊治理本是有可能突破制度剛性的內(nèi)在動力，但卻因組織與環(huán)境的諸多限制而陷入治理的漩渦中。模糊性的治理方式并不是一個(gè)即時(shí)性的操作手段，而是受到制度慣性和路徑依賴的影響，因而具有確定性的意味。在應(yīng)急防控時(shí)期，組織化似乎是抵御風(fēng)險(xiǎn)和增強(qiáng)能力的重要形式，但其治理邏輯不可避免地會受到過去制度和社會活動的形塑，“過去”不一定能夠有效應(yīng)對來自風(fēng)險(xiǎn)本身的突生性和不確定性。尤其是當(dāng)社區(qū)“籠罩”于相對封閉的信息環(huán)境和恐懼氛圍中時(shí)，沿用過去的某些做法仍然有可能造成意外后果。當(dāng)模糊性治理變成治理方式的“拼湊”，也就造成了貝克意義上防控預(yù)案的悖論問題：應(yīng)急治理防控預(yù)案設(shè)計(jì)的精細(xì)化程度越高，其面臨的風(fēng)險(xiǎn)越大，風(fēng)險(xiǎn)的再生產(chǎn)性越強(qiáng)。

四、“治理失靈”的再生產(chǎn)：層級壓力與治理成本

在重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生前期，“治理失靈”不完全由上述科層化的應(yīng)急管理體系所致，它的發(fā)生還受到疫情本身的突發(fā)性和不確定性的影響。而進(jìn)一步的社會建設(shè)問題是如何在治理方式中有效應(yīng)對不確定性。在構(gòu)建新時(shí)代應(yīng)急治理體系前，我們尤其要看到“一統(tǒng)權(quán)威”與“有效治理”的深層矛盾[29](pp.43-45)，即常規(guī)治理方式向應(yīng)急治理方式的轉(zhuǎn)化難題。

(一)合法且有效：常規(guī)治理機(jī)制的轉(zhuǎn)化張力

理想狀態(tài)下，常規(guī)化的治理形式是以“集中決策、各司其職、依法依規(guī)”的平穩(wěn)運(yùn)行為主要特征，而應(yīng)急治理的形式是以“跨部門、跨地區(qū)、系統(tǒng)應(yīng)對、機(jī)動靈活、分級管理”的快速響應(yīng)為主要特征[30]。因此，在從常規(guī)治理向應(yīng)急治理的轉(zhuǎn)變過程中，其治理形式首先受到上述“條塊化”的科層體制的影響：各個(gè)部門關(guān)聯(lián)化程度相對較低，難以應(yīng)對規(guī)模性和突發(fā)性的重大公共衛(wèi)生事件。常規(guī)下的治理者和參與者并非完全的“理性人”，其同樣處于關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和社會面的聯(lián)結(jié)場域之中，受到風(fēng)險(xiǎn)的分配邏輯的影響，他們在短時(shí)間內(nèi)很難聚合并做出有效決策。

從常規(guī)治理向應(yīng)急治理的轉(zhuǎn)化還面對著合法性與有效性的雙重矛盾。對于合法性的定義，這里采用韋伯在《經(jīng)濟(jì)與社會》第一章中的論述，即正當(dāng)性。在具體的治理實(shí)踐過程中，合法性可分為組織合法性和績效合法性，這在潛在意義上也將有效性和合法性納入統(tǒng)一分析模型中。從組織合法性的視角來看，治理主體往往會采用“非常規(guī)”手段來達(dá)成緊急動員的目標(biāo)，而這些操作手段在很大程度上不一定符合法律條文，也不一定遵循慣例等社會規(guī)范。同時(shí)，組織體制帶有國家機(jī)器自上而下的強(qiáng)制性，往往會做出有利于秩序整合的舉措。但這種“整合”深深嵌于個(gè)人與社會的張力之中，表現(xiàn)出程序化的“冷酷”與“無情”。更進(jìn)一步的是，超出生活環(huán)境與“常識”的風(fēng)險(xiǎn)沖擊給治理帶來了更大的不確定性。因此，在用非常規(guī)手段應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，對這種組織方式的合法性的質(zhì)疑與爭論也愈來愈多。應(yīng)急治理并不是任意或隨意的無規(guī)則運(yùn)行，其依然需要一種彈性的治理規(guī)則。而關(guān)于如何提高從常規(guī)治理向應(yīng)急治理轉(zhuǎn)化的組織合法性問題，其實(shí)質(zhì)上是受到社會信任秩序愈發(fā)碎片化的影響。除組織合法性以外，績效合法性也是影響常規(guī)治理向應(yīng)急治理轉(zhuǎn)化的重要問題。在多方不確定性在場以及打破常規(guī)的應(yīng)急狀態(tài)下，一定時(shí)間內(nèi)取得的效果是衡量應(yīng)急機(jī)制成效的關(guān)鍵變量。而取得效果的時(shí)間長度則受到多種變量的影響。同時(shí)，績效合法性也并非一時(shí)一地的反映，而是緊緊內(nèi)嵌于社會秩序和個(gè)體生活之中，衡量治理績效的高低不僅要看其在當(dāng)前的效果，而且還要看它的長遠(yuǎn)影響。

(二)空間換時(shí)間：有限動員機(jī)制的治理成本

國家衛(wèi)生健康委員會曾對常態(tài)化疫情防控提出了“空間換時(shí)間”的策略，其含義是分清防控措施的優(yōu)先次序，第一時(shí)間將重點(diǎn)人群納入合理管控范圍。其本質(zhì)上是要求社區(qū)在有限時(shí)間內(nèi)迅速聚合各種資源和主體。進(jìn)一步來說，這是對社會治理提出了從“連結(jié)”走向“團(tuán)結(jié)”的更高要求。然而，當(dāng)常規(guī)治理轉(zhuǎn)向應(yīng)急治理時(shí)，則代表了一定意義上的社會轉(zhuǎn)型，其產(chǎn)生了多種形式的治理成本，包括組織成本、協(xié)調(diào)成本、激勵成本、監(jiān)督成本等。常規(guī)狀態(tài)下的資源配置和主體本身已受到多種限制，因此，它們之間若為實(shí)現(xiàn)應(yīng)急治理而迅速轉(zhuǎn)化組合方式，則會帶來相當(dāng)高的治理成本。而當(dāng)治理成本上升到社會所能承受的最高限度時(shí)，其直接的后果便是轉(zhuǎn)化失敗。這里存在的一個(gè)問題是，為什么不能在常規(guī)意義下經(jīng)常性地進(jìn)行“未雨綢繆”的準(zhǔn)備？理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，在治理模型中，存在著“未雨綢繆”和“事后滅火”兩種形式，我們比較兩種形式的治理成本會發(fā)現(xiàn)，前一種治理形式的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于后一種治理形式，甚至第一種形式會超出群體所能負(fù)擔(dān)的極限。因此，日常治理下的“未雨綢繆”更多做的只是設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)案，而沒有過多地考慮多主體合作的張力問題，這導(dǎo)致上述預(yù)案在從常規(guī)治理向應(yīng)急治理的轉(zhuǎn)化實(shí)踐中僅僅是“杯水車薪”。同時(shí)，過大的規(guī)模與區(qū)域性整合也帶來了更高的治理成本。

五、“動員有效”的實(shí)踐性：多重主體與組織結(jié)構(gòu)的動態(tài)演變

事實(shí)上，在對重大公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急治理中，各地積累了相對成熟的經(jīng)驗(yàn)，均借由不同的策略推進(jìn)了治理有效的進(jìn)程，進(jìn)而將“治理失靈”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皠訂T有效”。尤其在本次新冠疫情的應(yīng)急防控中，各地都積累了一定的治理經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)透露出建構(gòu)應(yīng)急治理體系的關(guān)鍵要素，而這些正是解開從“治理失靈”到“動員有效”的重要線索。

(一)政黨統(tǒng)合：黨建引領(lǐng)機(jī)制的再重構(gòu)

黨政關(guān)系是考察中國政治的核心切口[31][32]，政黨治理邏輯深植于科層化的應(yīng)急治理體系中。社區(qū)黨組織是社區(qū)的龍頭，它的設(shè)立來源于革命時(shí)期“支部建在連上”的原則，在一定程度上重塑了原有的科層體制。社區(qū)黨組織并非直接性地消解制度剛性問題，而是通過將自身打造成基層堡壘并強(qiáng)化黨員的先鋒模范作用來實(shí)現(xiàn)資源和組織的聯(lián)動，并在最大程度上配合應(yīng)急管理的各項(xiàng)工作。常規(guī)治理中的黨員更多是生活化的、融入普通百姓生活的，而在應(yīng)急治理中的黨員更多是組織意義的。通過政黨內(nèi)部的黨員忠誠與團(tuán)結(jié)力構(gòu)建起主體聯(lián)動的社區(qū)治理體系，從而使社區(qū)治理不致陷入剛性與惰性的陷阱，這種“政黨統(tǒng)合”[33][34]的方式恰恰彌補(bǔ)了原有科層制的劣勢與不足。盡管這一形式在各地存在差異，但政黨的組織化推進(jìn)的確推動了基層治理體系和能力的現(xiàn)代化，在應(yīng)急治理中發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用。

(二)資源擴(kuò)展：市場力量的補(bǔ)充與完善

應(yīng)對非常規(guī)狀態(tài)僅僅依靠政府的單一資源調(diào)配是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。以企業(yè)為主的市場力量也要承擔(dān)資源供給和配置的重要職能[35][36]，其表現(xiàn)為兩種形式。第一，市場力量以社會參與的方式發(fā)揮了鏈接各資源主體的“橋”功能?？爝f、外賣、采購、批發(fā)等市場流通體系迅速轉(zhuǎn)化為應(yīng)急資源的供給網(wǎng)絡(luò)，這在很大程度上提高了應(yīng)急治理效能。第二，公益慈善邏輯增加了市場中的道德資源，促使行動主體生成“積極的善行”。這就在情感治理的意義下消解了制度給予人本身的剛性?？茖又婆c剛性制度塑造出的治理主體往往會因嚴(yán)格遵守規(guī)則和崇尚等級化權(quán)威而變得非人格化，結(jié)果易導(dǎo)致阿倫特意義上的“平庸的惡”。雖然這一問題持續(xù)存在，但“積極的善行”和道德資源的重構(gòu)也在最大程度上將制度結(jié)構(gòu)中的人拉回到哈貝馬斯筆下的“生活世界”。

(三)彈性空間：關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的聚合與延伸

盡管在上述邏輯下，資源的供給與配置體系相對完善，但其終端運(yùn)力仍處于乏力和不足的狀態(tài)。在新冠疫情防控體系較為成熟后，“小區(qū)團(tuán)長”和“社區(qū)團(tuán)購”成為一個(gè)繞不過去的話題與現(xiàn)象。自“陌生人社會”“半熟人社會”等概念被提出后，部分論文將城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)簡單二分，認(rèn)為城市社區(qū)中居民情感在很大程度上被“鋼筋水泥”所“隔離”，其原初的情感與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)不斷被消磨，人與人之間愈發(fā)陌生。然而，在應(yīng)急自救過程中，“小區(qū)團(tuán)長”的出現(xiàn)卻在一定意義上糾正和補(bǔ)充了學(xué)界對于城市社區(qū)的認(rèn)知?！澳吧松鐣敝詴蔀槌鞘猩鐓^(qū)的標(biāo)簽，其深層原因是城市社區(qū)在常規(guī)治理意義下呈現(xiàn)出“懸浮”狀態(tài)，處于“懸浮”狀態(tài)的不僅是個(gè)體工作，更是社會生活本身。在“懸浮”狀態(tài)下，居民對社會交往保持倦怠情緒，很難主動逾越自身的關(guān)系圈而擴(kuò)充自身的整群性社會資本，長此以往，城市社區(qū)就形成了相對陌生的社會交往網(wǎng)絡(luò)。而在應(yīng)急狀態(tài)下，隨著“附近”的回歸，因地緣相近而結(jié)成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)迅速復(fù)蘇，這極大地增強(qiáng)了應(yīng)急治理效能。這里需要回答的問題是，面對高度不確定性的疫情，“團(tuán)長”或組織負(fù)責(zé)人為何要耗費(fèi)不可估量的時(shí)間與關(guān)系去幫助整個(gè)小區(qū)或社區(qū)解決物資采買的問題？從對上海某小區(qū)的訪談來看，其“團(tuán)長”依據(jù)社會網(wǎng)絡(luò)的道義邏輯，表現(xiàn)出積極的奉獻(xiàn)精神，在有意和無意中營造了局部的道義經(jīng)濟(jì)共同體。而從目前來看，各個(gè)小區(qū)或社區(qū)組建的“團(tuán)購群”也已經(jīng)變成福利化的“采買群”而長期存在，應(yīng)急狀態(tài)下的協(xié)同治理似乎已融入常規(guī)治理的狀態(tài)中?！案浇钡幕貧w與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的延伸化解了一部分由疫情所產(chǎn)生的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

(四)信息應(yīng)用：技術(shù)組合的互聯(lián)與增能

技術(shù)與組織的命題往往是相互交織、相互關(guān)聯(lián)的。我們?nèi)绻麅H僅討論主體的有效互動，或是聚焦于非正式制度的助力，就會忽視動員有效的技術(shù)基礎(chǔ)。信息溝通技術(shù)(ICT)與健康碼的設(shè)計(jì)為社區(qū)的精細(xì)化治理提供了運(yùn)行路徑[37][38]。例如，在新冠疫情防控的前期，所謂“全員核酸”往往無法全面覆蓋屬地意義上的“全員”，而僅能對全員規(guī)模進(jìn)行模糊處理。但在其治理后期，我們對健康碼進(jìn)行了技術(shù)更新，使其增加了核酸檢測天數(shù)的限制內(nèi)容，社會成員如不進(jìn)行檢測便無法順利進(jìn)入各類公共場所。盡管健康碼等技術(shù)帶有“監(jiān)控”和“全景敞視主義”色彩，但不可否認(rèn)的是，新技術(shù)的更新加速了萬物互聯(lián)的進(jìn)程，為社區(qū)的應(yīng)急治理提供了關(guān)鍵方法，增強(qiáng)了應(yīng)急治理的精細(xì)化程度。同時(shí)，技術(shù)的使用也在最大程度上減少了信息不對稱所帶來的不確定性，增強(qiáng)了應(yīng)急治理的機(jī)動性與靈活性，為“空間換時(shí)間”等策略提供了相當(dāng)多的助益。

六、結(jié)論與討論

新冠疫情是典型的重大公共衛(wèi)生事件，應(yīng)對新冠疫情的過程為構(gòu)建社區(qū)應(yīng)急治理體系提供了相當(dāng)多的警示與經(jīng)驗(yàn)，它也使得決策者和學(xué)術(shù)界進(jìn)一步反思過去社區(qū)建設(shè)的諸多實(shí)踐。習(xí)近平總書記曾言，只有構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，才有可能克服一系列風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)。這里的“共同體”與社會學(xué)意義上的共同體有著異曲同工之處。作為學(xué)術(shù)概念的“共同體”最初由滕尼斯提出，強(qiáng)調(diào)了其區(qū)別于“社會”的文化維系力與精神凝聚力，后來則演變?yōu)橐粋€(gè)以多元協(xié)同、參與式治理為主要取向的概念。其對社會治理的本質(zhì)要求是凝聚“集體力”與“協(xié)同力”?！熬琵堉嗡迸c“分而治之”的問題始終是困擾社會治理的重要問題，而“共同體”概念恰恰蘊(yùn)含著這一問題的破解之道。這一點(diǎn)也可見于中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報(bào)，其明確提出了“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護(hù)國家安全。建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”的觀點(diǎn)。應(yīng)急治理體系的建構(gòu)恰恰也需要基于共同體理念的建設(shè)邏輯?？茖又剖且话央p刃劍，其理性主義精神推動了技術(shù)治理的流行，技術(shù)治理也的確可以在很大程度上推動問題的高效解決，但其制度剛性和一系列非人格化權(quán)威又會使各個(gè)主體陷入相對分散和孤立的狀態(tài)，因此，在科層制中，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)必不可少，唯有如此，才能構(gòu)建起“一核多元”的聯(lián)動形式。

應(yīng)急治理共同體的構(gòu)建必須建立在經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐與理論綜合的基礎(chǔ)之上，過多地依賴本土經(jīng)驗(yàn)或是生活化狀態(tài)，而不上升到理論的綜合與建構(gòu)，則對構(gòu)建治理共同體并無太大助益。由此，本文嘗試通過提出“一體兩面”的治理框架來對應(yīng)急治理共同體的建構(gòu)做出綜合分析。事實(shí)上，構(gòu)建應(yīng)急治理共同體的關(guān)鍵就是解決好多元社會主體的整合問題。因此，這里所說的“一體”是指社會關(guān)聯(lián)的有機(jī)再生產(chǎn)，“社會面”本身的關(guān)聯(lián)性需要在協(xié)同動員中被激活并保持穩(wěn)定。應(yīng)急治理樣態(tài)下的“社會面”本身是相對松散的組織結(jié)構(gòu)，人口在危機(jī)剛剛出現(xiàn)之時(shí)往往均呈陌生化分布，因此過多強(qiáng)調(diào)主體的“強(qiáng)關(guān)系”并不利于治理共同體的建構(gòu)。這就需要在實(shí)踐中認(rèn)清并利用好城市社區(qū)的弱關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，保證社會關(guān)聯(lián)的有機(jī)再生產(chǎn)即可，而不是一定要將社會關(guān)系轉(zhuǎn)化為強(qiáng)關(guān)系。當(dāng)然，這也并不是對“松散耦合”治理型構(gòu)的模仿。社會關(guān)聯(lián)的再生產(chǎn)恰恰是社會治理彈性空間的有機(jī)留存過程。由此，應(yīng)急治理共同體便可具有相對堅(jiān)實(shí)的社會基礎(chǔ)。不確定性將在未來相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)同中國社會的發(fā)展相伴隨，而應(yīng)對不確定性恰恰也需要社會關(guān)聯(lián)的再生產(chǎn)。在“一體”之外，我們還要強(qiáng)化“資源供給”與“制度供給”“兩面”的運(yùn)行邏輯。社會關(guān)聯(lián)雖在形式上保障了關(guān)系的持續(xù)和聯(lián)結(jié)，但實(shí)質(zhì)上仍需要一定制度保障，而這里的“制度供給”主要強(qiáng)調(diào)了我們應(yīng)當(dāng)在科層制基礎(chǔ)上強(qiáng)化制度韌性，增大彈性治理區(qū)間[39]。這一問題涉及政策執(zhí)行、街頭官僚與自由裁量權(quán)的問題，事實(shí)上，為保證社會關(guān)聯(lián)網(wǎng)的可持續(xù)建構(gòu)，我們應(yīng)在制度層面給予街道和社區(qū)一定的應(yīng)急治理權(quán)力，以使其實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)匹配。而“資源供給”是指優(yōu)化黨政領(lǐng)導(dǎo)、市場參與、社會助力的資源配置格局。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分社區(qū)雖建立起相當(dāng)完備的網(wǎng)格化工作體系，一定程度上強(qiáng)化了社區(qū)內(nèi)的社會關(guān)聯(lián)，但這一網(wǎng)絡(luò)化體系在應(yīng)急行動中往往表現(xiàn)出相對乏力的狀態(tài)，多種資源閑置、難以調(diào)動。換句話說，由于認(rèn)知差異和資源配置效率相對低下，有限資源無法被有效調(diào)動。因此，資源鏈接網(wǎng)絡(luò)的建立和健全尤為重要。應(yīng)急共同體的構(gòu)建并不是一個(gè)簡單的框架，而是實(shí)質(zhì)化的服務(wù)載體與治理載體。只有“一體兩面”的應(yīng)急治理體系真正得以建構(gòu)并持續(xù)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，社會信任秩序[40]亦因此而逐步向好，此時(shí)，社區(qū)才能真正有效應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件所帶來的不確定性。居民群眾、社區(qū)、街道等不同的主體在應(yīng)急治理場域中持續(xù)互動，“一體兩面”的運(yùn)轉(zhuǎn)營造了社區(qū)情感氛圍，其所產(chǎn)生的正向影響亦會持續(xù)輸出，這會為應(yīng)急治理共同體灌注最為親切也最為堅(jiān)實(shí)的情境力量。

本文以社區(qū)行政化[41]為背景、科層化為視角，對重大公共衛(wèi)生事件下的城市社區(qū)應(yīng)急治理體系的建構(gòu)進(jìn)行了相關(guān)討論，試圖回答城市社區(qū)應(yīng)急治理體系從“治理失靈”到“動員有效”的轉(zhuǎn)換迷題，并給出了相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)建議?？茖又票旧韼в械闹贫葎傂允蛊湓诰o急事件發(fā)生時(shí)呈現(xiàn)出相對低效的狀態(tài)?！皸l”與“塊”的張力下沉至基層社區(qū)，在基層社區(qū)中表現(xiàn)為模糊性治理的運(yùn)行和轉(zhuǎn)化邏輯。換句話說，社區(qū)在“變通”中采取了形式化應(yīng)對和實(shí)質(zhì)性執(zhí)行相結(jié)合[42]的治理方式。應(yīng)急運(yùn)轉(zhuǎn)的失靈來自于常規(guī)治理向應(yīng)急治理的轉(zhuǎn)化張力，這一張力使得科層制之外的應(yīng)對措施陷入乏力。其張力存在的原因可以被歸結(jié)為合法性、有效性與治理成本三個(gè)層面。在本次新冠疫情中，各地的防控策略也為建構(gòu)應(yīng)急治理體系帶來了一些經(jīng)驗(yàn)，我們從中發(fā)現(xiàn)，黨建引領(lǐng)、市場參與、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與技術(shù)支持對構(gòu)建應(yīng)急治理體系具有重要作用。

應(yīng)急治理體系的建構(gòu)及其背后所透露的治理失調(diào)是推進(jìn)社會治理體系和能力現(xiàn)代化所要面對的一個(gè)長期問題[43]。吉登斯、貝克、鮑曼等人均對風(fēng)險(xiǎn)社會與不確定性作出過重要論述[44](p.93)，他們一致認(rèn)為不確定性將始終圍繞于未來的人類秩序當(dāng)中。因此，本文建議通過構(gòu)建面向重大公共衛(wèi)生安全事件的應(yīng)急治理體系來應(yīng)對不確定性環(huán)境。第一，建立健全與“跨域—跨部門—跨地區(qū)”聯(lián)動體系相匹配的制度與規(guī)則，使平級協(xié)調(diào)更為順暢，而不是困在橫向競爭和資源分散的問題之中；第二，做實(shí)做強(qiáng)基層黨組織，加強(qiáng)其組織動員能力，健全清單制度；第三，突破基層人員的“減負(fù)悖論”，釋放其社會活力，增強(qiáng)其靈活性；第四，以現(xiàn)有“五社聯(lián)動”政策為治理基礎(chǔ)，推進(jìn)社區(qū)“自治”和“他治”的有效平衡，培育社區(qū)治理的內(nèi)生動力；第五，以公共性和社會信任為導(dǎo)向，建構(gòu)具有溫度的社區(qū)治理共同體，并以此推進(jìn)應(yīng)急治理能力現(xiàn)代化和治理體系的現(xiàn)代化。