物業(yè)調(diào)解在基層社會治理中的作用
——以合肥市S 街道物業(yè)糾紛調(diào)解中心為例

吳萍萍，牛紅磊

（1.安徽廣播電視大學(xué)省直分校培訓(xùn)處，安徽合肥 230001；2.合肥市瑤海區(qū)三里街街道辦事處，安徽合肥 230012）

黨的十九大報告提出，“推動社會治理重心向基層下移，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！?/p>

隨著城市的發(fā)展和單位制的解體，居民的生活從過去由國家統(tǒng)一包辦到走向社會，不管是老舊小區(qū)還是近些年新建的住宅小區(qū)，物業(yè)管理的水平直接影響著小區(qū)住宅環(huán)境，進(jìn)而影響到基層社會治理。社會治理，是在各級黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，組織和依靠人民群眾的力量，綜合運用政治、經(jīng)濟(jì)、法律、教育等多種手段，解決社會治安問題，實現(xiàn)從根本上預(yù)防和打擊違法犯罪，保障社會穩(wěn)定的社會系統(tǒng)工程。[1]社會治理強(qiáng)調(diào)政府、社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個人等多種主體之間以合作、協(xié)商、對話、溝通等方式，在法治的框架內(nèi)引導(dǎo)和調(diào)整社會事務(wù)、社會組織和社會生活。

一、合肥市S 街道物業(yè)糾紛現(xiàn)狀及原因

從概念本身來說，物業(yè)糾紛屬于民事性質(zhì)的糾紛，是平等的業(yè)主之間或者業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間在人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)問題上產(chǎn)生的糾紛。[2]合肥市S街道地處合肥市老工業(yè)和老舊小區(qū)聚集區(qū)，下轄40多個小區(qū)，開放式小區(qū)較多，公共基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱，點多面廣，給物業(yè)服務(wù)和管理帶來一定難度。S街道的物業(yè)糾紛及原因主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）小區(qū)停車難問題較為突出引發(fā)物業(yè)糾紛

S 街道多為老舊小區(qū)，與現(xiàn)代化小區(qū)建設(shè)初期就規(guī)劃有車位不同。老舊小區(qū)多建于上世紀(jì)八、九十年代，當(dāng)時私家車還未進(jìn)入尋常百姓家，建房時也沒有考慮到規(guī)劃足夠的車位。但是近年來隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，越來越多的家庭購置了私家車。截止2019 年8 月，合肥市機(jī)動車保有量突破230 萬輛，是1990 年的57 倍，比2016 年增加了72 萬輛。[3]私家車數(shù)量的大幅增長和小區(qū)有限的停車位之間形成了巨大的矛盾，造成了停車難現(xiàn)象，進(jìn)而引發(fā)物業(yè)糾紛。

（二）小區(qū)物業(yè)公司服務(wù)不到位導(dǎo)致的物業(yè)糾紛

物業(yè)公司應(yīng)該由小區(qū)業(yè)主委員會聘請，但是我國很多住宅小區(qū)建好以后，一般會由開發(fā)商指定物業(yè)公司，業(yè)主為了拿到鑰匙，不得不交一年的物業(yè)費。導(dǎo)致物業(yè)公司一開始就處于先入為主的態(tài)勢，業(yè)主無法自主選擇物業(yè)公司。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，“建筑區(qū)劃內(nèi)的公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有?！痹趯嶋H操作中，物業(yè)公司會將小區(qū)公共場所，例如電梯間、公共顯示屏、公共綠地等租給廣告公司，從中收取租金，而且沒有向小區(qū)業(yè)主公示這些資金的來源以及去向，引發(fā)業(yè)主的不滿，導(dǎo)致物業(yè)糾紛。另一方面，小區(qū)內(nèi)的保潔、保安、保修等服務(wù)理應(yīng)由物業(yè)公司提供，但是服務(wù)質(zhì)量卻不能讓業(yè)主滿意。以保修為例，業(yè)主在購買商品房后都繳納了公共維修基金，但是在房屋出現(xiàn)外墻墻面脫落、滲水、電梯故障等問題以后，物業(yè)公司卻不能較好地予以解決，從而引發(fā)業(yè)主和物業(yè)公司的矛盾。

（三）業(yè)主物業(yè)費交費不及時引起的物業(yè)糾紛

物業(yè)費是業(yè)主應(yīng)按照物業(yè)管理服務(wù)合同向物業(yè)服務(wù)公司支付的費用[4]，包括綠化、衛(wèi)生、治安、公用設(shè)施等項目的日常維護(hù)和修繕等。2004 年頒布施行的《物業(yè)服務(wù)收費管理辦法》規(guī)定，“業(yè)主應(yīng)當(dāng)按照物業(yè)服務(wù)合同的約定按時足額交納物業(yè)服務(wù)費用或者物業(yè)服務(wù)資金。逾期仍不交納的，物業(yè)管理企業(yè)可以依法追繳?！钡趯嶋H中，一些業(yè)主找各種理由不交物業(yè)費。有的業(yè)主自身素質(zhì)不高，以為自己不交費也一樣能享受小區(qū)保潔、保安這樣的公共服務(wù)，于是以各種原因進(jìn)行推脫而不交費，進(jìn)而陷入“欠費—訴訟—欠費”的惡性循環(huán)；有的業(yè)主購買的房子暫時沒有入住，認(rèn)為自己沒有享受到物業(yè)服務(wù)，就不用繳納物業(yè)費；有的業(yè)主認(rèn)為物業(yè)公司服務(wù)質(zhì)量不滿意，對一些諸如鄰里糾紛引發(fā)的爭議沒能及時解決從而拒交物業(yè)費；還有的業(yè)主以小區(qū)環(huán)境不好就拒交物業(yè)費。但是小區(qū)的環(huán)境需要業(yè)主共同維護(hù)，沒有物業(yè)費，物業(yè)公司何來經(jīng)費聘用保潔人員打掃衛(wèi)生，從而陷入“小區(qū)環(huán)境不好—不交物業(yè)費—沒錢治理導(dǎo)致小區(qū)環(huán)境更不好”的怪圈中。

（四）政府部門指導(dǎo)力度不夠?qū)е碌奈飿I(yè)糾紛

現(xiàn)代社會的物業(yè)關(guān)系中，存在“國家—市場—社會”這樣的權(quán)力結(jié)構(gòu)。房地產(chǎn)行政主管部門以及小區(qū)所在的街道辦事處和居委會代表了國家權(quán)力；房地產(chǎn)開發(fā)商和物業(yè)服務(wù)企業(yè)代表了市場權(quán)力；業(yè)主和業(yè)主委員會代表了社會權(quán)力。這個三維一體的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，“國家—市場—社會”三者的權(quán)力并不是平衡的。從市場權(quán)力和社會權(quán)力比較來看，在實際操作中，由于物業(yè)服務(wù)企業(yè)利用信息的不對稱，從一開始就處于強(qiáng)勢地位；代表社會權(quán)力的業(yè)主委員會在很多小區(qū)尚未成立，即使成立的也因為規(guī)章制度不健全，存在自治水平較低的狀況。這時就需要國家權(quán)力在物業(yè)關(guān)系中發(fā)揮作用，促成居民自治，從而推動社會權(quán)力的發(fā)展。

2007 年頒布的《物業(yè)管理條例》對政府的職責(zé)做了相關(guān)規(guī)定：從業(yè)主大會的成立、改正或者撤銷業(yè)主大會作出的違反法律法規(guī)的決定、選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)、監(jiān)督物業(yè)服務(wù)收費、處理物業(yè)糾紛等事項，都需要物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門給與指導(dǎo)。但現(xiàn)實中，政府部門的介入不足，沒有對物業(yè)公司和業(yè)主雙方的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行必要的監(jiān)管和引導(dǎo)，例如對物業(yè)服務(wù)企業(yè)人員加強(qiáng)培訓(xùn)，鼓勵物業(yè)服務(wù)企業(yè)做大做強(qiáng)；對所轄物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行定期考核，提升企業(yè)的服務(wù)和管理水平；規(guī)范物業(yè)企業(yè)服務(wù)行為；完善規(guī)章制度以規(guī)范行業(yè)發(fā)展；提升行政監(jiān)管力度和資質(zhì)管理等?？傊?，政府部門的“缺位”，導(dǎo)致物業(yè)糾紛的發(fā)生。

二、合肥市S 街道建立物業(yè)糾紛調(diào)解中心的實踐原則

2019 年合肥市首個街道級物業(yè)糾紛調(diào)解中心在S 街道成立，該中心的成立考慮了以下原則：

（一）精選工作人員

物業(yè)糾紛調(diào)解工作最重要的是選聘合適的人員。一方面，選聘專職調(diào)解員。為了人員隊伍的穩(wěn)定，該中心聘用了2 名專職調(diào)解員，這些調(diào)解員主要來自社區(qū)分管物業(yè)工作的人員，他們熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)，并且進(jìn)行過物業(yè)糾紛的調(diào)解，擁有豐富的工作經(jīng)驗。另一方面，招聘兼職調(diào)解員，聘請熟悉相關(guān)專業(yè)、有調(diào)解能力的律師參與物業(yè)糾紛調(diào)解中心的工作。目前S 街道物業(yè)調(diào)解中心聘請了2 名律師，他們每個月固定兩天時間到該中心來處理相關(guān)的業(yè)務(wù)工作。

（二）精選地址

該調(diào)解中心沒有按常規(guī)建立在街道辦事處，本著為人民服務(wù)，方便老百姓的角度出發(fā)，建在小區(qū)門口的黨群服務(wù)站。2018 年，S 街道所轄的8 個社區(qū)布點建設(shè)片區(qū)黨群服務(wù)站，這些黨群服務(wù)站針對民生需求，服務(wù)群眾，在群眾中具有較好的口碑。由于擁有一定的群眾基礎(chǔ)，在建立物業(yè)糾紛調(diào)解中心時，S 街道首選黨群服務(wù)站?？紤]到F 社區(qū)黨群服務(wù)站在S 街道內(nèi)具有一定示范作用，最終成為物業(yè)糾紛調(diào)解中心選址所在。

（三）全面調(diào)查研究，公平公正公開

物業(yè)糾紛調(diào)解的關(guān)鍵在于充分調(diào)查研究，如果弄不清糾紛產(chǎn)生的根源，無法進(jìn)行調(diào)解。該中心在接到糾紛后，派出人員進(jìn)行全面細(xì)致的調(diào)查研究，弄清楚物業(yè)公司和業(yè)主各自的訴求，了解糾紛產(chǎn)生的來龍去脈，列出糾紛產(chǎn)生的根源。在此基礎(chǔ)上，一項項逐一列出解決措施，力爭做到不偏不倚，有效化解糾紛。在S 街道物業(yè)糾紛調(diào)解中心成立不到1個月時間里，已成功調(diào)解3 件糾紛。

（四）搭建溝通平臺

矛盾的解決方法之一就是通過當(dāng)事方的有效溝通，基層社會治理中一些小矛盾糾紛沒有得到及時解決的話，可能會釀成大沖突，從而影響社會和諧穩(wěn)定。有學(xué)者曾經(jīng)統(tǒng)計過，近些年，一些群體性事件主要集中在征地拆遷、工資福利、企業(yè)改制、民間糾紛、環(huán)境污染等方面。[5]如何有效地解決矛盾，政府搭建的溝通平臺很重要。S 街道物業(yè)糾紛調(diào)解中心就是通過搭建溝通平臺，讓業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)雙方通過合法途徑表達(dá)訴求，解決矛盾糾紛。

三、物業(yè)調(diào)解在社會治理中發(fā)揮的作用

（一）有利于及時化解矛盾糾紛，維護(hù)社會穩(wěn)定

社會穩(wěn)定是指一種安定、協(xié)調(diào)、有序的社會運行狀態(tài)。其中，社會沖突低發(fā)而且可控，社會整體可持續(xù)。[6]

物業(yè)與老百姓的生活息息相關(guān)，影響社會穩(wěn)定的因素往往在于沖突各方無法通過合理的渠道去消解。物業(yè)糾紛由于涉及的事情點多面廣，事關(guān)很多業(yè)主的切身利益，群體性較為明顯，處理不好容易導(dǎo)致群體性事件。因此物業(yè)糾紛能否得到有效解決直接關(guān)系到社會穩(wěn)定。

在現(xiàn)實生活中，如果物業(yè)糾紛沒有得到及時消解而引發(fā)的矛盾沖突時有發(fā)生，特別是發(fā)生在新舊物業(yè)更替的過程中。老的物業(yè)公司常由開發(fā)商指定，一些由于服務(wù)沒有達(dá)到業(yè)主的要求，業(yè)主拒交物業(yè)費；業(yè)主重新更換了新的物業(yè)公司，但是新公司入駐時，老公司卻拒絕讓出，從而引發(fā)沖突，影響社會穩(wěn)定。例如，據(jù)報道江蘇省南京市多個小區(qū)都曾出現(xiàn)新老物業(yè)交接不暢、發(fā)生矛盾的情況。[7]

物業(yè)糾紛調(diào)解中心的成立能夠?qū)⒉煌V求的雙方納入利益協(xié)調(diào)過程，努力尋求雙方的利益共同點，最終達(dá)成糾紛的解決，從而有利于維護(hù)社會穩(wěn)定。

（二）有利于促進(jìn)社區(qū)居民自治

一般而言，社區(qū)居民自治是指居民通過自我組織進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)和自我監(jiān)督。

隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，伴隨著單位制的解體以及大量外來人口涌入城市成為新市民，如今的城市社區(qū)呈現(xiàn)出多元化的特征，住在一個小區(qū)的業(yè)主在經(jīng)濟(jì)收入、職業(yè)、受教育程度方面有著很大差異，這就決定了居民的利益需求是多方面多層次的。城市居民委員會作為基層群眾自治組織，由于還要落實上級政府下達(dá)的很多行政命令，工作已經(jīng)非常繁雜，難以抽出人力物力財力充分滿足居民在物業(yè)中的多元化需求。這就倒逼居民自治的發(fā)展，其中一個做法就是成立小區(qū)業(yè)主委員會。

西方發(fā)達(dá)國家在物業(yè)管理中的做法通常是由小區(qū)業(yè)主選舉出業(yè)主委員會，然后業(yè)委會代表業(yè)主行使物業(yè)管理權(quán)，并接受業(yè)主的監(jiān)督。[8]我國從20世紀(jì)90 年代以后才開始推行住宅市場化，“物業(yè)”和“業(yè)委會”在我國發(fā)展也不過20 多年，很多經(jīng)驗都在摸索過程中。業(yè)委會是小區(qū)業(yè)主通過民主選舉產(chǎn)生的群眾性自治組織。業(yè)委會可以集中和凝聚業(yè)主的訴求，代表業(yè)主進(jìn)行維權(quán)，更具有專業(yè)性和權(quán)威性。業(yè)主通過業(yè)委會可以較好地實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)，進(jìn)而促進(jìn)居民自治。

目前S 街道物業(yè)糾紛調(diào)解中心在實際運作中，通過處理業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的糾紛，引導(dǎo)業(yè)主所在小區(qū)建立業(yè)主委員會，通過業(yè)委會與物業(yè)服務(wù)企業(yè)交涉，不僅訴求更為集中，而且操作更規(guī)范。

（二）有利于物業(yè)服務(wù)企業(yè)規(guī)范運行，更好地參與社會治理

物業(yè)服務(wù)企業(yè)的服務(wù)對象是城市里千千萬萬的小區(qū)業(yè)主，因此物業(yè)服務(wù)企業(yè)是參與基層社會治理的一股重要力量。特別是在2020 年春季的新冠疫情期間，街道和社居委的工作飽和，很多政策落實需要物業(yè)服務(wù)企業(yè)去執(zhí)行。很多物業(yè)服務(wù)企業(yè)積極貫徹落實黨中央的決策部署和所在街道社區(qū)的通知要求，堅守崗位，把好小區(qū)大門，做好人員進(jìn)出的管控和排查；多次在小區(qū)施行清潔消殺，整治小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生；在小區(qū)醒目的地方張貼防疫宣傳圖示，為基層疫情防控做出了重要貢獻(xiàn)。凸顯出物業(yè)服務(wù)企業(yè)是連接居民、居委會、社會組織和政府的關(guān)鍵節(jié)點，是城市基層治理體系的一個重要環(huán)節(jié)。物業(yè)服務(wù)企業(yè)有著參與基層社會治理的優(yōu)勢。據(jù)統(tǒng)計，截止2018 年底，物業(yè)服務(wù)企業(yè)每天服務(wù)人口達(dá)5 億人，占城市總?cè)丝诘?0%。[9]通過物業(yè)糾紛的調(diào)解，敦促物業(yè)服務(wù)企業(yè)規(guī)范運行，與居民保持良好的關(guān)系。這樣，物業(yè)服務(wù)企業(yè)遇到類似新冠疫情這樣的突發(fā)事件能夠快速響應(yīng)，確保基層社會治理效果最好。

（三）有利于踐行以人民為中心的治理理念

基層社會治理的核心是人，要重視人的需求，讓人民群眾的生活更加舒心，生活更美好。

俞可平認(rèn)為，治理就是治理主體在一個既定范圍內(nèi)運用公共權(quán)威管理社會政治事務(wù)，維護(hù)社會公共秩序，滿足公眾的需要。[10]黨的十九屆四中全會明確提出“推動建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”，集中體現(xiàn)“以人民為中心”的治理理念，這種理念凸顯出人民在社會治理中的主體地位，將改善民生、維護(hù)和保障人民利益作為基石；這種理念將人民的評價放在首位，正所謂“金杯銀杯不如老百姓的口碑”，努力滿足人民群眾對社會治理的多元訴求；這種理念把治理效能的高低落實在人民群眾上，人民既是社會治理的參與者，也是主要受益者?？傊ぐl(fā)人民在社會治理中的能動性，讓人民從參與中獲得幸福感，進(jìn)而提升人民群眾參與社會治理的自覺性。

從社會管理到社會治理，意味著從政府本位到公民本位，從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向多元主體合作治理，從管理型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。人民是社會治理實踐中的主體，社會治理的取向就是為了人民，增加人民福祉并促進(jìn)人民的全面發(fā)展。S 街道物業(yè)糾紛調(diào)解中心的建立能夠更好地滿足老百姓解決物業(yè)糾紛的需求，踐行以人民為中心的治理理念。

（四）有利于在基層社會治理中推行法治

黨的十九大報告提出自治、法治、德治“三治融合”的基層社會治理策略，重申了依法治理作為社會治理的基本方略。所謂依法治理，是指依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各項工作，實現(xiàn)國家各項生活的法治化、規(guī)范化和民主化。依法治理是依法治國的基礎(chǔ)工程，體現(xiàn)了依法治國的價值，進(jìn)而保障依法治國進(jìn)程的順利推進(jìn)[11]。物業(yè)糾紛中很多案例涉及法律，S 街道物業(yè)糾紛調(diào)解中心在實際工作中，依法進(jìn)行調(diào)解。首先，在物業(yè)糾紛調(diào)解中注意援引相關(guān)法律條例的使用，例如，涉及業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)的規(guī)定的《物權(quán)法》、涉及物業(yè)合同的《合同法》、以及規(guī)范物業(yè)管理活動、維護(hù)業(yè)主和物業(yè)管理企業(yè)的《物業(yè)管理條例》，其他涉及物業(yè)收費標(biāo)準(zhǔn)的《物業(yè)服務(wù)收費管理辦法》（2004 年）、涉及物業(yè)服務(wù)企業(yè)的 《物業(yè)服務(wù)企業(yè)資質(zhì)管理辦法》（2015年）、涉及業(yè)主委員會的《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》（2010 年）、以及涉及住宅維修的《住宅專項維修資金管理辦法》等。其次，做好法治宣傳工作。物業(yè)糾紛調(diào)解中心做好法治宣傳工作，讓老百姓知法守法懂法，減少因為不了解法律而引發(fā)物業(yè)糾紛的問題。最后，在調(diào)解物業(yè)糾紛過程中，時刻注意保護(hù)業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的合法權(quán)益。通過調(diào)解，不僅解決了糾紛，更是對糾紛當(dāng)事雙方的業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行了法治宣傳。