中國共產(chǎn)黨的制度領(lǐng)導(dǎo)力：一個解釋中國減貧成功的視角

丁 輝 俠

(鄭州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001)

消除貧困、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕是中國共產(chǎn)黨的重要?dú)v史使命。百年來，中國共產(chǎn)黨根據(jù)中國的基本國情和貧困治理需求，不斷豐富與發(fā)展馬克思主義反貧困理論，領(lǐng)導(dǎo)全國人民探索出了一條具有中國特色的貧困治理道路。2021年2月25日，習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上宣布，中國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)，提前10年實(shí)現(xiàn)了《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》減貧目標(biāo)。中國脫貧攻堅目標(biāo)的成功實(shí)現(xiàn)，不僅為全球減貧事業(yè)作出了重大貢獻(xiàn)，也為全球減貧實(shí)踐提供了中國智慧和中國經(jīng)驗(yàn)。

“一部中國史，就是一部中華民族同貧困作斗爭的歷史”[1]，同樣，一部中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中華民族從“站起來”“富起來”到“強(qiáng)起來”的奮斗史，也是一部中國共產(chǎn)黨把其反貧困思想融入各項制度并通過反貧困制度指導(dǎo)中國人民與貧困作斗爭的歷史。貧困治理制度化不僅推動中國取得了舉世矚目的反貧困成就，向世界展示了社會主義制度的優(yōu)越性，同時也展現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在貧困治理領(lǐng)域的制度領(lǐng)導(dǎo)力。那么，什么是制度領(lǐng)導(dǎo)力？在貧困治理領(lǐng)域，構(gòu)成中國共產(chǎn)黨制度領(lǐng)導(dǎo)力來源的主要制度體系包括哪些內(nèi)容？主要領(lǐng)導(dǎo)者在制度領(lǐng)導(dǎo)力中的作用如何？這些制度發(fā)展變遷的基本動力是什么？基于對這些問題的思考，本文的主要工作是在理解制度領(lǐng)導(dǎo)力的基礎(chǔ)上，探索從制度領(lǐng)導(dǎo)力視角解鎖中國減貧成功的密碼，并從其基本經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，思考制度領(lǐng)導(dǎo)力對中國治國理政及國外反貧困帶來的啟示。

一、制度領(lǐng)導(dǎo)力：組織層面的領(lǐng)導(dǎo)力

制度領(lǐng)導(dǎo)力是指領(lǐng)導(dǎo)者通過制度工作將組織的愿景、價值觀以及個人領(lǐng)導(dǎo)力制度化在組織制度之中，用制度規(guī)范組織及其成員行為，并以此引導(dǎo)組織戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)①。相對于個體領(lǐng)導(dǎo)力而言，制度領(lǐng)導(dǎo)力是組織層面的領(lǐng)導(dǎo)力②，是一個組織通過制度對組織及其成員產(chǎn)生規(guī)范和引導(dǎo)的能力③。傳統(tǒng)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)力的研究通常只關(guān)注組織中的具體領(lǐng)導(dǎo)者特別是高層領(lǐng)導(dǎo)者在組織中的引領(lǐng)、示范作用，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)者的個人能力對實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的影響，即個體領(lǐng)導(dǎo)力。在個體領(lǐng)導(dǎo)力起主要作用的情況下，領(lǐng)導(dǎo)者的個人魅力、知識、經(jīng)驗(yàn)等在組織中發(fā)揮關(guān)鍵作用。也正因如此，過于依賴個體領(lǐng)導(dǎo)力的組織往往會因主要領(lǐng)導(dǎo)者的更換而導(dǎo)致發(fā)展受到重大影響。

“制度界定并限制了人們的行為集合”，并“通過為人們提供日常生活的規(guī)則來減少不確定性”[2]。制度作為組織知識和經(jīng)驗(yàn)的歷時性積淀和結(jié)晶④，具備替代個體領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的潛力⑤。最早提出制度領(lǐng)導(dǎo)力思想的菲利普·塞爾茲尼克(Philip Selznick)指出，制度領(lǐng)導(dǎo)力最重要的特征在于通過制度宣揚(yáng)保護(hù)組織的基本價值⑥。因此，制度領(lǐng)導(dǎo)力的最大特點(diǎn)是在組織制度中嵌入了組織的基本價值體系，強(qiáng)調(diào)組織的基本價值理念與戰(zhàn)略目標(biāo)在組織發(fā)展中的作用，從而把組織愿景、戰(zhàn)略目標(biāo)、價值觀等融入到組織制度中，并通過制度發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)力的作用⑦。與個體領(lǐng)導(dǎo)力主要靠個人的人格、魅力和權(quán)威來引導(dǎo)組織及其成員行為的領(lǐng)導(dǎo)方法不同⑧，制度領(lǐng)導(dǎo)力主要靠制度對組織及其成員的行為進(jìn)行引導(dǎo)?？梢哉f，制度領(lǐng)導(dǎo)力是組織層面的領(lǐng)導(dǎo)力，而非個體領(lǐng)導(dǎo)力。相對于個體領(lǐng)導(dǎo)力，制度領(lǐng)導(dǎo)力更具有穩(wěn)定性，可以減少個體領(lǐng)導(dǎo)力因領(lǐng)導(dǎo)者的更換而產(chǎn)生的較大不穩(wěn)定性與不確定性，從而能夠維持組織持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展⑨。因此，制度領(lǐng)導(dǎo)力更關(guān)注組織領(lǐng)導(dǎo)力而非個體領(lǐng)導(dǎo)力，但制度領(lǐng)導(dǎo)力不但不否定領(lǐng)導(dǎo)者在組織中的作用，還特別強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)者在組織的價值觀創(chuàng)造、制度構(gòu)建、制度變革及制度維護(hù)等方面發(fā)揮的不可替代作用。因此，只有卓越的個體領(lǐng)導(dǎo)力與制度領(lǐng)導(dǎo)力之間緊密結(jié)合、相互促進(jìn)，才會更好地實(shí)現(xiàn)組織的戰(zhàn)略目標(biāo)。

但并非所有的組織都具有制度領(lǐng)導(dǎo)力，只有那些具有明確的價值理念和戰(zhàn)略目標(biāo)、并把這些價值理念和戰(zhàn)略目標(biāo)融入到組織的基本制度、并由主要領(lǐng)導(dǎo)者帶頭遵循這些制度的組織，才具有制度領(lǐng)導(dǎo)力。在具有制度領(lǐng)導(dǎo)力的組織中，組織成員的具體行動由對組織主要領(lǐng)導(dǎo)者的依賴轉(zhuǎn)向?qū)χ贫鹊淖駨模@樣，組織秩序的維持與組織工作的推進(jìn)才能走上制度化軌道。事實(shí)證明，那些發(fā)展穩(wěn)定并具有旺盛生命力的卓越組織都有一個共同特點(diǎn)，即把組織的核心價值觀和目標(biāo)追求根植于組織制度中，最大限度地發(fā)揮制度領(lǐng)導(dǎo)力的作用，從而能夠在復(fù)雜的內(nèi)外環(huán)境中實(shí)現(xiàn)組織的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和不斷自我超越。百年風(fēng)雨歷程中，中國共產(chǎn)黨在治國理政方面展現(xiàn)了一個卓越政黨的制度領(lǐng)導(dǎo)力，主要體現(xiàn)在把黨的基本價值理念和戰(zhàn)略目標(biāo)根植于黨內(nèi)制度和黨的治國理政制度中，并通過黨和政府的各級組織把這些制度予以落實(shí)。中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國人民成功消除絕對貧困的奮斗歷程，也是中國共產(chǎn)黨制度領(lǐng)導(dǎo)力在貧困治理領(lǐng)域形成與發(fā)展的過程，制度領(lǐng)導(dǎo)力為中國成功減貧提供了一個新的理論詮釋視角。

二、制度與制度領(lǐng)導(dǎo)者：中國共產(chǎn)黨反貧困制度領(lǐng)導(dǎo)力的核心構(gòu)成要素

(一)制度：中國共產(chǎn)黨貧困治理制度領(lǐng)導(dǎo)力的來源

“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”[3]制度之所以具有領(lǐng)導(dǎo)力，是因?yàn)槠淝度肓私M織的目標(biāo)和核心價值觀，從而對個人和組織產(chǎn)生著規(guī)范和引導(dǎo)作用⑩。貧困治理制度是中國共產(chǎn)黨為解決幾千年來困擾中國的貧困問題而進(jìn)行的制度變革與創(chuàng)新，中國共產(chǎn)黨在反貧困領(lǐng)域構(gòu)建的制度主要有三類：國家根本制度、專門扶貧制度和益貧性制度。從其在貧困治理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力強(qiáng)度而言，這三類制度又具有層次性：第一，社會主義制度是中國的根本制度，中國特色社會主義政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、文化制度等都是建立在社會主義制度的基礎(chǔ)之上，社會主義制度與貧困之間的不相容性決定了“社會主義就是要消滅貧窮”。第二，專門扶貧制度和益貧性制度都是中國特色社會主義制度體系的重要組成部分，專門扶貧制度是由綜合性扶貧制度和專項扶貧制度所構(gòu)成的制度體系，主要是為了實(shí)現(xiàn)不同階段的貧困治理目標(biāo)。第三，益貧性制度在貧困治理領(lǐng)域作為基本扶貧制度的重要補(bǔ)充，雖然主要目標(biāo)不是為了反貧困，但在減輕低收入群體貧困脆弱性方面具有顯著效果，有助于反貧困目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.國家根本制度：中國共產(chǎn)黨貧困治理制度領(lǐng)導(dǎo)力的核心制度

“制度是國家發(fā)展的重要保障和有力支撐?！盵4]“所謂根本制度，就是在中國特色社會主義制度中起頂層決定性、全域覆蓋性、全局指導(dǎo)性作用的制度?！盵5]《中華人民共和國憲法》第一條明確規(guī)定：“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度?！鄙鐣髁x制度是中國共產(chǎn)黨在長期奮斗過程中所選擇的適合中國國情、能夠解決中國問題的國家根本制度。中國共產(chǎn)黨成立之時，在貧困和落后的基本國情面前，就面對著如何帶領(lǐng)中國人民消滅貧窮、獲取自由的現(xiàn)實(shí)問題。十月革命一聲炮響，給中國送來了馬克思主義，馬克思和恩格斯認(rèn)為，資本主義私有制是資本主義貧困的根源，要消除貧困，首要任務(wù)是消除資本主義私有制。最終，中國共產(chǎn)黨選擇了社會主義道路，建立了社會主義制度，從而筑牢了消除貧困的制度保障。

社會主義制度是中國共產(chǎn)黨基本價值理念最直接的體現(xiàn)，“貧窮不是社會主義，社會主義要消滅貧窮”是中國共產(chǎn)黨人對社會主義制度與貧困之間不相容關(guān)系的基本共識。同時，“我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?！盵6]社會主義制度是引領(lǐng)中國人民擺脫貧困的基本制度，在社會主義制度下，消滅貧窮成為中國共產(chǎn)黨和各級政府的重要任務(wù)，可以說，社會主義制度是中國共產(chǎn)黨為了擺脫貧困的制度選擇。在中國的反貧困實(shí)踐中，社會主義制度起著動力驅(qū)動和價值引領(lǐng)作用，這主要體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨歷代領(lǐng)導(dǎo)集體對社會主義制度本質(zhì)的認(rèn)識，并在這種認(rèn)識下推動中國貧困治理實(shí)踐的發(fā)展，不斷豐富與完善社會主義制度的內(nèi)容與形式，并指導(dǎo)專門扶貧制度和益貧性制度的發(fā)展與減貧實(shí)踐，推動貧困治理能力的綜合提升。

2.專門扶貧制度：中國共產(chǎn)黨貧困治理制度領(lǐng)導(dǎo)力的主體制度

專門扶貧制度是以實(shí)現(xiàn)階段性貧困治理目標(biāo)為主要內(nèi)容的制度體系，主要包括綜合性貧困治理制度和專項貧困治理制度。其中，綜合性貧困治理制度并不限定貧困治理的具體領(lǐng)域，而是針對一定階段貧困治理目標(biāo)與任務(wù)的綜合性制度安排，是黨和政府貧困治理的基本行為約束。而專項貧困治理制度主要是針對教育、醫(yī)療衛(wèi)生等具體貧困治理領(lǐng)域的階段性目標(biāo)任務(wù)而制定的基本行為規(guī)范。改革開放后，中國進(jìn)入了制度化貧困治理時期。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，黨和政府根據(jù)中國的貧困現(xiàn)狀與貧困治理需求，不斷完善貧困治理制度，豐富貧困治理制度內(nèi)容，創(chuàng)新貧困治理工具，從而形成覆蓋教育、健康、醫(yī)療、科技、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)等內(nèi)容的貧困治理制度體系。綜合性貧困治理制度有的以政府的名義頒布，如國務(wù)院印發(fā)的《國家八七扶貧攻堅計劃》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》；有的以黨和政府的名義頒布，如中共中央和國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》等。專項扶貧制度主要以政府職能部門的名義頒布，如衛(wèi)生部等部門印發(fā)的《關(guān)于發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療的若干意見》，國家衛(wèi)健委等部門印發(fā)的《健康扶貧三年攻堅行動實(shí)施方案》，農(nóng)業(yè)部等部門印發(fā)的《貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧指導(dǎo)意見》。這在一定程度上也體現(xiàn)了中國治理的重要特色，即黨和政府目標(biāo)的高度一致性，也正因如此，中國貧困治理制度領(lǐng)導(dǎo)力的效能才更為突出，才能創(chuàng)造人類減貧歷史上的中國奇跡。隨著中國共產(chǎn)黨貧困治理價值理念的擴(kuò)散與貧困治理實(shí)踐的發(fā)展，黨和政府根據(jù)不同時期的貧困特點(diǎn)及貧困群體需求，不斷創(chuàng)新、豐富與發(fā)展扶貧政策，把各個時期中國共產(chǎn)黨的貧困治理價值理念嵌入其中，并明確規(guī)定要達(dá)到什么目標(biāo)、由誰負(fù)責(zé)、如何實(shí)現(xiàn)等基本內(nèi)容，具有名副其實(shí)的制度領(lǐng)導(dǎo)力。

3.益貧性制度：中國共產(chǎn)黨貧困治理制度領(lǐng)導(dǎo)力的補(bǔ)充制度

益貧性制度雖然不以反貧困為主要內(nèi)容，但該制度的實(shí)施有助于減輕低收入群體的貧困脆弱性，是專門扶貧制度的重要補(bǔ)充。國外研究者通過對加勒比地區(qū)貧困問題與社會福利政策的研究發(fā)現(xiàn)，兒童福利、家庭津貼、老年收入保障等措施具有預(yù)防貧困的功能；通過對南非的研究發(fā)現(xiàn)，社會保障制度在減少貧困、降低不平等待遇方面扮演了重要角色。國內(nèi)學(xué)者也認(rèn)為社會救助與社會保險都應(yīng)當(dāng)在反貧困中發(fā)揮重要作用，一些實(shí)證方面的研究也證明社會保障支出對農(nóng)村貧困的削減具有一定程度上的促進(jìn)作用。中國目前的益貧性制度體系主要包括社會保障制度、公共服務(wù)制度、惠農(nóng)政策制度等內(nèi)容。作為專門扶貧制度的重要補(bǔ)充，中國共產(chǎn)黨通過不斷探索益貧性制度與專門扶貧制度的有效銜接，助推反貧困目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(二)制度領(lǐng)導(dǎo)者：中國貧困治理制度領(lǐng)導(dǎo)力的價值引領(lǐng)者

1.制度領(lǐng)導(dǎo)者及其在組織中的主要功能

制度領(lǐng)導(dǎo)力的內(nèi)容既包括制度的制定能力，也包括制度的執(zhí)行與落實(shí)能力。無論是制度的制定還是制度的執(zhí)行與落實(shí)，組織中的主要領(lǐng)導(dǎo)者都在其中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，因此，制度領(lǐng)導(dǎo)力雖然強(qiáng)調(diào)組織層面的領(lǐng)導(dǎo)力，但不否定和弱化主要領(lǐng)導(dǎo)者的作用。對制度起主要作用的領(lǐng)導(dǎo)者又分為一般領(lǐng)導(dǎo)者和制度領(lǐng)導(dǎo)者，其中，一般領(lǐng)導(dǎo)者主要是制度的執(zhí)行者，制度領(lǐng)導(dǎo)者主要是利用制度支持機(jī)制、當(dāng)前治理機(jī)制和認(rèn)知框架，通過明確的制度戰(zhàn)略改變權(quán)利安排的組織領(lǐng)導(dǎo)者，同時也是制度的創(chuàng)造者和維持者。塞爾茲尼克在其關(guān)于制度領(lǐng)導(dǎo)力的開創(chuàng)性著作《行政組織的領(lǐng)導(dǎo)力》一書中特別指出，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者把組織從一般行政管理轉(zhuǎn)向制度領(lǐng)導(dǎo)的時候，也就成為了組織的代言人，成為組織價值和戰(zhàn)略目標(biāo)的宣傳者和維護(hù)者?！邦I(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威不再體現(xiàn)為個人的能力魅力和水平，而是體現(xiàn)在帶領(lǐng)人民制定公平合理的制度并帶頭履行其職責(zé)、遵守制度和法律法規(guī)等方面”[7]，從這個意義上講，制度領(lǐng)導(dǎo)者也是組織文化信仰的重要傳播者。制度領(lǐng)導(dǎo)者對組織制度工作的重要貢獻(xiàn)，主要體現(xiàn)在對制度的創(chuàng)造、維持和調(diào)整三個方面。

制度領(lǐng)導(dǎo)者在組織發(fā)展與成長中的作用包括三個方面：一是維持組織內(nèi)部的凝聚力。組織凝聚力是組織內(nèi)部成員相互依存與相互團(tuán)結(jié)的程度和力量，也是決定組織效能高低的關(guān)鍵因素。對于組織愿景與使命的認(rèn)同，可以使組織成員增強(qiáng)組織認(rèn)同，并緊密團(tuán)結(jié)在一起。在組織成立與發(fā)展過程中，會產(chǎn)生很多故事和典故，優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)者善于利用組織或組織中重要領(lǐng)導(dǎo)人物的故事來增強(qiáng)組織成員對組織制度與文化的認(rèn)同，從而確保組織未來目標(biāo)與行為同過去保持一致性和連續(xù)性。二是通過外部支持機(jī)制提高組織的合法性地位。組織合法性是指在社會大系統(tǒng)中，根據(jù)大眾認(rèn)同的標(biāo)準(zhǔn)、價值、信仰和定義，對于組織行為的普遍認(rèn)知。為了維持組織的合法性與可持續(xù)性，制度領(lǐng)導(dǎo)者必須致力于爭取外部認(rèn)同與支持，否則組織在發(fā)展過程中會因外部不支持而產(chǎn)生很多障礙和耗損。三是采取行動戰(zhàn)勝外部敵人。組織與制度都不是存在于真空中，在同一類組織中，經(jīng)常會采用代表著不同利益和身份認(rèn)同的制度，這些制度本身就存在著相互競爭關(guān)系。同時，一個組織中的制度往往只針對一定范圍內(nèi)的公眾，或者說只在一定社會范圍內(nèi)具有約束力，如果這部分人群分裂，將導(dǎo)致組織制度弱化，制度領(lǐng)導(dǎo)力也將難以為繼。因此，無論是從組織制度所面臨的外部競爭，還是為防止組織內(nèi)部分裂而言，制度領(lǐng)導(dǎo)者都需要時刻保持清醒才能戰(zhàn)勝各種挑戰(zhàn)，以維持制度領(lǐng)導(dǎo)力的可持續(xù)性。

在制度能夠有效發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力的組織中，組織成員自然而然地減少了對組織領(lǐng)導(dǎo)者的依賴，組織領(lǐng)導(dǎo)者才更有時間與精力在組織發(fā)展中堅持維護(hù)組織的核心價值觀，關(guān)注組織在運(yùn)行過程中所面臨的重要問題并致力于解決這些問題，以促進(jìn)組織戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，制度的執(zhí)行與制度領(lǐng)導(dǎo)力的最終實(shí)現(xiàn)還需要一般領(lǐng)導(dǎo)者的努力。一般領(lǐng)導(dǎo)者的重要工作是理解組織制度并擁護(hù)組織的核心價值觀，這樣才能在實(shí)踐中不折不扣地執(zhí)行制度，讓制度引領(lǐng)組織發(fā)展的前進(jìn)方向、規(guī)范組織成員的具體行為。

2.中國貧困治理中的制度領(lǐng)導(dǎo)者

在中國貧困治理制度體系中，凝結(jié)著中國共產(chǎn)黨歷代領(lǐng)導(dǎo)集體中核心領(lǐng)導(dǎo)人對貧困的認(rèn)識與貧困治理的基本價值理念，他們是中國貧困治理中最重要的制度領(lǐng)導(dǎo)者。中國共產(chǎn)黨歷代領(lǐng)導(dǎo)人領(lǐng)導(dǎo)中國人民消除貧困的偉大實(shí)踐和制度化探索，不僅豐富了馬克思主義反貧困學(xué)說，也在反貧困思想繼承與制度連續(xù)性方面不斷夯實(shí)著制度的領(lǐng)導(dǎo)力地位。

讓人民擺脫貧窮過上好日子，是中國共產(chǎn)黨第一代核心領(lǐng)導(dǎo)人毛澤東的夙愿。對于初創(chuàng)組織而言，最初制度中的核心價值觀還代表著組織主要領(lǐng)導(dǎo)者的價值觀念。20世紀(jì)30～40年代，毛澤東在農(nóng)村社會調(diào)查的基礎(chǔ)上，一針見血地指出，“現(xiàn)今中國的貧困問題主要是由已經(jīng)被推翻的半殖民地半封建社會的制度造成的”，同時，他還提出 “社會主義是中國的唯一出路”“只有進(jìn)到社會主義時代才是真正幸福的時代”[8]。社會主義制度的建立，消除了貧困的制度根源，但在社會主義制度下，貧困問題并不會自動消除，還需要制定具體的政策措施和實(shí)施反貧困行動。1954年，毛澤東主持制定的《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定：“中華人民共和國勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！蓖瑫r，在社會主義制度如何才能消除貧困的問題上，毛澤東也在不斷豐富與發(fā)展社會主義制度在反貧困方面的領(lǐng)導(dǎo)力量與主要任務(wù)，提出中國共產(chǎn)黨是消除貧困問題的堅定領(lǐng)導(dǎo)力量、全體中國人民是反貧困的主導(dǎo)力量、工業(yè)化和現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)反貧困目標(biāo)的前提和基礎(chǔ)、合作化是反貧困的基本戰(zhàn)略。

在毛澤東對社會主義制度反貧困認(rèn)識的基礎(chǔ)之上，鄧小平更為直接地指出“貧窮不是社會主義，社會主義要消滅貧窮”，并在1992年初的“南方談話”中提出：“社會主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富?！盵9]373。在反貧困的總體戰(zhàn)略上，鄧小平從當(dāng)時中國的基本國情出發(fā)，把解決問題的焦點(diǎn)集中在加快中國的發(fā)展上，提出通過改革開放促進(jìn)中國發(fā)展，并指出改革“也是為了掃除發(fā)展社會生產(chǎn)力的障礙，使中國擺脫貧窮落后的狀態(tài)”[9]135，“中國要謀求發(fā)展，擺脫貧窮和落后，就必須開放”[9]266。鄧小平還在毛澤東“共同富?！彼枷氲幕A(chǔ)上，進(jìn)一步豐富了相關(guān)的基本理論，為共同富裕制度體系的探索指出了基本方向。可以說，鄧小平的反貧困思想豐富了人們對社會主義制度下反貧困理念與路徑的基本認(rèn)識，也增強(qiáng)了人們對社會主義制度能夠消滅貧困的信心。

江澤民充分肯定了鄧小平的反貧困戰(zhàn)略理論，繼承并發(fā)展了鄧小平的反貧困思想，推動了中國反貧困基本制度的建立和發(fā)展。他指出，“全黨同志和各級領(lǐng)導(dǎo)干部要關(guān)心扶貧，過問扶貧，把扶貧作為關(guān)心群眾疾苦和密切黨群關(guān)系的一件大事來抓”[10]。針對貧困人口集中的主要區(qū)域，中國開啟了區(qū)域性扶貧制度的探索，從以區(qū)域?yàn)橹行牡揭钥h為中心，中國的專門扶貧制度不斷豐富和發(fā)展。

以胡錦濤為總書記的黨中央，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，把貧困治理作為和諧社會建設(shè)的重要內(nèi)容，指出“扶貧開發(fā)是建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)的一項歷史任務(wù)，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的一項重要內(nèi)容”[11]。在以人為本、統(tǒng)籌兼顧和可持續(xù)發(fā)展等基本價值理念的指導(dǎo)下，中國共產(chǎn)黨完善并發(fā)展了專門反貧困制度和益貧性制度體系。

在歷代核心領(lǐng)導(dǎo)人反貧困思想和制度探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，習(xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“貧窮不是社會主義。如果貧困地區(qū)長期貧困，面貌長期得不到改變，群眾生活長期得不到明顯提高，那就沒有體現(xiàn)我國社會主義制度的優(yōu)越性，那也不是社會主義?！盵12]這進(jìn)一步夯實(shí)了社會主義制度作為國家的根本制度在中國共產(chǎn)黨貧困治理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位。同時，習(xí)近平根據(jù)貧困人口分布特征的變化，提出了精準(zhǔn)扶貧思想，強(qiáng)調(diào)“要幫助貧困地區(qū)群眾提高身體素質(zhì)、文化素質(zhì)、就業(yè)能力，努力阻止因病致貧、因病返貧，打開孩子們通過學(xué)習(xí)成長、青壯年通過多渠道就業(yè)改變命運(yùn)的扎實(shí)通道，堅決阻止貧困現(xiàn)象代際傳遞”[13]。在習(xí)近平反貧困思想指引下，一系列精準(zhǔn)扶貧政策出臺，形成了覆蓋教育、醫(yī)療、健康、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)等全方位的專門扶貧制度體系，同時也建立和完善了社會保障制度、公共服務(wù)制度、惠農(nóng)政策等益貧性制度。這些專門扶貧制度和益貧性制度在中國特色社會主義制度的指導(dǎo)下，共同推動制度作為黨和政府的重要領(lǐng)導(dǎo)力在貧困治理領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用。在這些制度的共同作用下，全國人民齊心協(xié)力，完成脫貧攻堅的艱巨任務(wù)，成功消除了存在中國幾千年的絕對貧困問題。

中國共產(chǎn)黨歷代核心領(lǐng)導(dǎo)者的反貧困思想成為推動中國反貧困制度不斷完善、反貧困實(shí)踐不斷向前推進(jìn)的基本價值引導(dǎo)，也可以說，制度就是權(quán)威人物把自己的價值和關(guān)切融入其中的一種系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。這些基本價值一旦嵌入貧困治理制度體系，就成為黨和政府在扶貧實(shí)踐中要遵循的工作理念，這些制度體系會在實(shí)踐中規(guī)范與引導(dǎo)黨和政府各級領(lǐng)導(dǎo)者的具體扶貧行為。因此，組織的制度領(lǐng)導(dǎo)力一旦形成，制度便會產(chǎn)生對整個組織及組織中所有成員的領(lǐng)導(dǎo)力。在這個意義上，制度領(lǐng)導(dǎo)力也是制度在領(lǐng)導(dǎo)活動中的影響力。在扶貧領(lǐng)域，也正是因?yàn)橹贫阮I(lǐng)導(dǎo)者不斷豐富與完善貧困治理制度，使其在貧困治理領(lǐng)域發(fā)揮出領(lǐng)導(dǎo)力的作用，才使得各級政府能在不同發(fā)展階段高效地完成貧困治理目標(biāo)任務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)消滅絕對貧困的偉大歷史目標(biāo)。

(三)制度變遷：中國貧困治理制度領(lǐng)導(dǎo)力保持活力的內(nèi)在要求

1.制度領(lǐng)導(dǎo)者、制度變遷與制度領(lǐng)導(dǎo)力

在制度形成后，組織領(lǐng)導(dǎo)者在組織價值傳播、戰(zhàn)略目標(biāo)堅持等維護(hù)制度領(lǐng)導(dǎo)力方面發(fā)揮著重要作用。當(dāng)然，當(dāng)面臨制度不適應(yīng)組織戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)或制度領(lǐng)導(dǎo)力遇到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)時，有決斷力的領(lǐng)導(dǎo)者會扮演推動制度變革的角色，從而找回制度領(lǐng)導(dǎo)的活力。一些有遠(yuǎn)見的領(lǐng)導(dǎo)，能夠敏感地覺察到組織未來可能面臨的挑戰(zhàn)，提前進(jìn)行制度調(diào)整，以使組織的制度領(lǐng)導(dǎo)力能夠成功應(yīng)對未來的風(fēng)險。

可以說，制度是否需要變遷、何時變遷以及如何變遷，關(guān)鍵還在于組織的制度領(lǐng)導(dǎo)者。早期關(guān)于制度變遷的研究，多強(qiáng)調(diào)組織是由于受到社會、功能及政治方面的壓力而導(dǎo)致組織制度演變，卻沒有關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)者在其中的影響。雖然也有一些研究者直接或間接地提到領(lǐng)導(dǎo)者可能是制度變遷的重要影響力量，但并沒有進(jìn)行深入探討，直到奧利弗(Oliver)、格林伍德(Greenwood)等明確提出領(lǐng)導(dǎo)者在制度變遷中扮演重要的角色后，這一問題才引起學(xué)者的廣泛關(guān)注。因此，克拉茨(Kraatz)等認(rèn)為，無論是在實(shí)踐發(fā)現(xiàn)還是在漫長的歷史考察中，領(lǐng)導(dǎo)者在制度變遷中的作用都應(yīng)該引起足夠的重視?？梢哉f，制度領(lǐng)導(dǎo)力作為組織層面的領(lǐng)導(dǎo)力，也探索領(lǐng)導(dǎo)者如何通過制度影響組織以及如何通過制度引領(lǐng)組織發(fā)展的問題。

根據(jù)制度變遷的動力來源，有被動的制度變遷與主動的制度變遷兩種類型。被動的制度變遷一般發(fā)生在外部環(huán)境變化、制度對組織的約束作用變?nèi)跎踔劣袉适У奈ｋU以及制度領(lǐng)導(dǎo)力受到威脅之時。當(dāng)制度形同虛設(shè)、正式制度不再具有規(guī)范與約束功能、非正式規(guī)則成為組織內(nèi)的行為準(zhǔn)則、組織因核心價值觀和戰(zhàn)略目標(biāo)受到嚴(yán)重破壞而面臨解體的威脅時，如果不進(jìn)行制度變革，組織的存續(xù)性將受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，因此，制度變革成為組織領(lǐng)導(dǎo)者不得不面對的現(xiàn)實(shí)問題。有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者會直面問題，診斷問題產(chǎn)生的原因，通過制度變革完善當(dāng)前制度，從而恢復(fù)組織成員對于組織的認(rèn)同，并繼續(xù)維持制度在組織中的領(lǐng)導(dǎo)力。主動的制度變遷取決于組織的制度領(lǐng)導(dǎo)者對于組織內(nèi)外環(huán)境變化的敏感性，其能預(yù)測到組織未來可能面臨的巨大挑戰(zhàn)，提前進(jìn)行制度調(diào)整與完善，從而使制度領(lǐng)導(dǎo)力不會因?yàn)榻M織面臨的突發(fā)挑戰(zhàn)而出現(xiàn)制度方面不適應(yīng)、制度領(lǐng)導(dǎo)力不能維持的局面。

2.中國共產(chǎn)黨貧困治理制度變遷的主要動力

百年來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的貧困治理制度變遷過程大致經(jīng)歷了以下幾個階段：1921～1948年，以新民主主義革命為主要內(nèi)容、以建立社會主義制度為目標(biāo)的反貧困制度探索；1949～1978年，基于中國國情建立了對特困群體的救濟(jì)式扶貧制度；1979～1985年，以體制改革推動建立了農(nóng)村地區(qū)發(fā)展式扶貧制度；1986～2000年，建立并完善以區(qū)域發(fā)展為主要內(nèi)容的開發(fā)式扶貧制度；2001～2012年，形成以整村推進(jìn)、開發(fā)式與救助式扶貧共同驅(qū)動的綜合性扶貧制度；2013年至今，建立并完善以“扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”為主要內(nèi)容的精準(zhǔn)扶貧制度。這些制度針對不同時期的中國國情，制定了不同的反貧困目標(biāo)任務(wù)，具有制度變遷的明顯特征。從歷史維度來看，中國貧困治理制度的變遷都是中國共產(chǎn)黨在不同時期為解決不同性質(zhì)的貧困問題而進(jìn)行的主動選擇，不僅嵌入了中國共產(chǎn)黨核心領(lǐng)導(dǎo)人的主要反貧困思想，而且具有明顯的繼承性。而從制度變遷的動力角度來看，則可以更為清楚地理解中國共產(chǎn)黨為什么要反貧困以及為什么能夠取得反貧困成功的原因。

(1)中國共產(chǎn)黨反貧成功的內(nèi)部動力

一是中國共產(chǎn)黨的初心和使命?！爸袊伯a(chǎn)黨從成立之日起，就堅持把為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興作為初心使命，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)中國人民為創(chuàng)造自己的美好生活進(jìn)行了長期艱辛奮斗。”[1]中國共產(chǎn)黨成立之初，就面對著如何解決當(dāng)時中國的極端貧困問題。1939年，毛澤東在其著作《中國革命和中國共產(chǎn)黨》中指出：“中國人民的貧困和不自由的程度，是世界所少見的?！盵14]在中國共產(chǎn)黨的初心和使命的推動下，一百年來，面對中國不同時期的貧困現(xiàn)狀，中國共產(chǎn)黨始終堅持探索“為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興”的可行之路。

二是社會主義制度的本質(zhì)要求?！敖夥派a(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富?！边@一社會主義的本質(zhì)要求，推動中國共產(chǎn)黨人在不同階段為達(dá)到共同富裕的偉大目標(biāo)，堅持通過制度創(chuàng)新與完善來推動減貧工作。

三是貧困群體的脫貧需求。在不同發(fā)展時期，處于貧困狀態(tài)的群體都有強(qiáng)烈的擺脫貧困、走向富裕的需求與期盼。中國共產(chǎn)黨作為以人民為中心的政黨，在不同時期根據(jù)國情和貧困情況，及時回應(yīng)貧困群體的脫貧需求，通過制度變革帶領(lǐng)貧困群體逐步擺脫貧困狀態(tài)。

四是黨的治國理政需要。反貧困是古今中外治國理政的一件大事，中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)下的人民政府始終把貧困治理作為治國理政的重要任務(wù)，設(shè)置了不同時期的貧困治理目標(biāo)，并在反貧困制度的規(guī)范下，順利地實(shí)現(xiàn)了各個階段的目標(biāo)，從而為全球減貧作出了重大貢獻(xiàn)。

(2)中國共產(chǎn)黨反貧成功的外部動力

一是中國的大國擔(dān)當(dāng)。中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，“貧困規(guī)模之大、貧困分布之廣、貧困程度之深世所罕見，貧困治理難度超乎想象”[15]，但中國共產(chǎn)黨堅信貧困并非不可戰(zhàn)勝，只要堅持社會主義制度不動搖、堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)不動搖，不斷創(chuàng)新、發(fā)展與完善貧困治理制度體系，在各級政府的主導(dǎo)下，充分調(diào)動社會力量，中國就一定能夠取得反貧困的最終勝利，為世界反貧困貢獻(xiàn)中國經(jīng)驗(yàn)、中國方案和中國智慧。

二是證明社會主義制度在貧困治理方面的比較優(yōu)勢。自中國的社會主義制度建立以來，中國一直面臨在國際社會證明社會主義制度優(yōu)越性的壓力。中國具有貧困人口數(shù)量多、貧困區(qū)域范圍廣、貧困程度深等反貧困的實(shí)際困難，中國共產(chǎn)黨通過不斷完善專門扶貧制度和益貧性制度體系，在反貧困領(lǐng)域充分發(fā)揮社會主義制度集中力量辦大事、高效的決策和執(zhí)行動員能力、黨和政府目標(biāo)高度一致等基本優(yōu)勢，向國際社會證明了中國的社會制度不僅在經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面具有比較優(yōu)勢，在貧困治理領(lǐng)域同樣也具有比較優(yōu)勢。

可以說，中國共產(chǎn)黨貧困治理制度變遷既是國內(nèi)外環(huán)境共同影響的結(jié)果，也是中國共產(chǎn)黨在堅持中國特色社會主義制度不變的前提下，不斷證明中國特色社會主義制度在貧困治理領(lǐng)域具有獨(dú)特優(yōu)勢的大膽探索，還是中國共產(chǎn)黨在初心和使命的推動下，積極主動地回應(yīng)貧困地區(qū)和貧困人口的脫貧需求，以優(yōu)異的貧困治理成效不斷證明中國貧困治理制度領(lǐng)導(dǎo)力的生動實(shí)踐。

三、制度領(lǐng)導(dǎo)力視角下

中國減貧成功的經(jīng)驗(yàn)啟示

制度領(lǐng)導(dǎo)力作為組織層面的領(lǐng)導(dǎo)力，主要研究如何通過融入組織核心價值觀的制度來引領(lǐng)組織發(fā)展方向和規(guī)范組織成員行為的問題，也就是說，制度領(lǐng)導(dǎo)力不僅強(qiáng)調(diào)制度對組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，也強(qiáng)調(diào)組織的各級領(lǐng)導(dǎo)及其成員都要在制度框架內(nèi)規(guī)范行為。制度領(lǐng)導(dǎo)力為理解中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國減貧成功展示了一個新的視角，中國共產(chǎn)黨的制度領(lǐng)導(dǎo)力在貧困治理領(lǐng)域的成功經(jīng)驗(yàn)在中國治理場域具有普遍意義，不僅對中國相對貧困治理具有重要啟示，也對仍受貧困困擾國家的貧困治理具有借鑒作用，主要體現(xiàn)在以下五個方面。

一是堅持以人民為中心的執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨是真正以人民為中心的政黨，自成立以來，一直把人民的幸福放在治國理政的重要位置。中國共產(chǎn)黨歷代核心領(lǐng)導(dǎo)人是貧困治理領(lǐng)域的制度領(lǐng)導(dǎo)者，其反貧困思想中所體現(xiàn)出的關(guān)于社會主義制度下貧困治理的基本價值理念、方法、手段等亦是在繼承的基礎(chǔ)上不斷豐富與發(fā)展的，從而為中國貧困治理制度的完善提供了基本方向，也成為貧困治理領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)展和提升的重要推動力量。

二是堅持適合本國國情的基本社會制度。社會主義制度是適合中國國情的基本社會制度，也是貧困治理制度領(lǐng)導(dǎo)力中的核心制度?！柏毟F不是社會主義，社會主義就是要消滅貧窮”的基本判斷，讓中國共產(chǎn)黨始終堅信只要堅持社會主義制度，并在實(shí)踐中不斷豐富中國特色貧困治理制度的基本內(nèi)容，就一定能夠解決中國的貧困問題。中國共產(chǎn)黨在貧困治理領(lǐng)域取得的一次次突破性成就，不斷證明中國特色社會主義制度是適合中國國情并能夠解決中國現(xiàn)實(shí)問題的。

三是堅持不斷完善與發(fā)展貧困治理制度體系。貧困治理如同其它領(lǐng)域的治理一樣，都需要制度保障，這也意味著實(shí)施反貧困行動的前提是不斷完善貧困治理制度體系。中國在不同階段一直堅持完善專門扶貧制度和益貧性制度體系，特別是在精準(zhǔn)扶貧時期，通過制度形式，針對教育、醫(yī)療、健康、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)等各類致貧因素，因地因人分類施策、精準(zhǔn)扶貧，以在中國歷史上第一次全面消除絕對貧困的偉大歷史成就，有力地證明了中國共產(chǎn)黨具有無比堅強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)力、組織力和執(zhí)行力。

四是保持政府與執(zhí)政黨目標(biāo)的一致性。在堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府作為反貧困制度落實(shí)的重要領(lǐng)導(dǎo)主體，在貧困治理目標(biāo)方面與中國共產(chǎn)黨保持高度一致，并在制度執(zhí)行過程中不斷創(chuàng)新貧困治理工具和治理方法，與黨中央一起共同推動貧困治理制度不斷完善，形成了 “上下同心、盡銳出戰(zhàn)、精準(zhǔn)務(wù)實(shí)、開拓創(chuàng)新、攻堅克難、不負(fù)人民”的脫貧攻堅精神，這也是中國減貧成功的重要經(jīng)驗(yàn)。

五是注重激發(fā)貧困群體內(nèi)生動力。在反貧困實(shí)踐中，中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)下的人民政府在重要政策制度文件中都把貧困群體作為戰(zhàn)勝貧困的關(guān)鍵力量，不僅幫助貧困地區(qū)改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等，還通過駐村工作隊、企業(yè)、社會組織等扶貧主體，采取產(chǎn)業(yè)扶貧、易地搬遷等形式，推動扶貧與扶志、扶智相結(jié)合，充分調(diào)動貧困群體的積極性和主動性，成功地使其從“要我脫貧”轉(zhuǎn)向“我要脫貧”。激發(fā)內(nèi)生動力不僅可以精準(zhǔn)檢驗(yàn)中國共產(chǎn)黨貧困治理制度的有效性，也在貧困治理制度領(lǐng)導(dǎo)力方面積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

注釋：

①參見Pasternack B A，Williams T D，Anderson P F：Beyond the cult of the CEO：Building institutional leadership(StrategyandBusiness，2001，Vol.22，No.1，p.69-79)。

②參見Winston B E，Patterson K：An integrative definition of leadership(InternationalJournalofLeadershipStudies，2006，Vol.1，No.2，p.6-66)。

③參見代江虹、葛京：《制度領(lǐng)導(dǎo)力研究述評與展望》(《外國經(jīng)濟(jì)與管理》，2020年第7期)。

④參見Barley S R，Tolbert P S：Institutionalization and structuration：Studying the links between action and institution(OrganizationStudies，1997，Vol.18，No.1，p.93-117)。

⑤參見Hernandez M，Eberly M B，Avolio B J，et al：The loci and mechanisms of leadership：Exploring a more comprehensive view of leadership theory(TheLeadershipQuarterly，2011，Vol.22，No.6，p.1165-1185)。

⑥參見Selznick P：Leadershipinadministration：Asociologicalinterpretation(Harper & Row，1957，p.28)。

⑦參見Washington M：Field approaches to institutional change：The evolution of the National Collegiate Athletic Association 1906-1995(OrganizationStudies，2004，Vol.25，No.3，p.1-25)。

⑧參見Boal K B，Schultz P L：Storytelling，time，and evolution：The role of strategic leadership in complex adaptive systems(TheLeadershipQuarterly，2007，Vol.18，No.4，p.411-428)。

⑨同①

⑩參見丁輝俠：《制度視角下中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)力的基本內(nèi)涵與關(guān)鍵要素》(《學(xué)習(xí)論壇》，2021年第1期)。