完善我國農(nóng)村社會(huì)保障體系的對(duì)策建議

摘 要：健全的農(nóng)村社會(huì)保障體系對(duì)我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及全面小康社會(huì)建設(shè)具有重要促進(jìn)作用。近年來，我國農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是仍存在很多問題。在下一步的發(fā)展中，需要通過消除思想障礙、明確政府投入責(zé)任、完善監(jiān)管體制等手段來進(jìn)行建設(shè)和完善。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)保障體系；醫(yī)療保險(xiǎn)；監(jiān)管體制

中圖分類號(hào)：D632 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）14-0045-02

健全的農(nóng)村社會(huì)保障體系對(duì)我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及全面小康社會(huì)建設(shè)具有重要促進(jìn)作用。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國農(nóng)村社會(huì)保障體系取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是仍存在很多方面的問題。在下一階段的發(fā)展中，應(yīng)主要采取以下幾方面措施來完善我國農(nóng)村社會(huì)保障體系。

一、消除農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展的思想障礙

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國社會(huì)各界對(duì)社會(huì)保障的認(rèn)識(shí)有了不斷提高，全社會(huì)關(guān)心、支持農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的良好氛圍正不斷形成。但是，現(xiàn)階段無論是理論界還是實(shí)踐界，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的認(rèn)識(shí)都還存在一定的偏差。主要表現(xiàn)為：第一，我國目前尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，財(cái)政收入少，政府沒有足夠的財(cái)力來承擔(dān)幾億農(nóng)民群體的社會(huì)保障責(zé)任。第二，我國目前農(nóng)村已有的土地保障、家庭保障和社會(huì)互助等手段能夠在一定程度上發(fā)揮社會(huì)保障的作用，因此，農(nóng)村社保體系的建設(shè)并不那么迫切。第三，以部分國家“高福利”模式以及我國城鎮(zhèn)社保體系中出現(xiàn)的一些弊端為依據(jù)，認(rèn)為農(nóng)村社保體系的建設(shè)代價(jià)過高、成本太大[1]。此外，就農(nóng)村社會(huì)保障的直接受益群體——農(nóng)民來看，仍有許多農(nóng)民因?yàn)閷?duì)社保制度或相關(guān)政策不了解而拒絕參加養(yǎng)老或醫(yī)療保險(xiǎn)。在韓央迪對(duì)北京3個(gè)涉農(nóng)區(qū)縣的抽樣調(diào)查中，當(dāng)農(nóng)民被問及未來3年是否打算參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，僅有39.52%的人明確表示愿意參加，而高達(dá)60%的人明確表示不打算參加或說不清[2]。因此，要健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，首先必須消除思想認(rèn)識(shí)上的障礙，將農(nóng)村社會(huì)保障作為促進(jìn)民生、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村以及全面小康社會(huì)的重要內(nèi)容，并使社會(huì)各界充分認(rèn)識(shí)到發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障的重要性、必要性和緊迫性。同時(shí)，政府應(yīng)采取各種有效手段，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村保障制度和相關(guān)政策的宣傳，使農(nóng)民能夠真正了解社會(huì)保障帶來的好處，提高對(duì)社會(huì)保障的認(rèn)同度，以此吸引農(nóng)民自愿參保。

二、構(gòu)建以醫(yī)療保險(xiǎn)為核心的農(nóng)村社保體系

農(nóng)村社會(huì)保障是一個(gè)包含多方面內(nèi)容的完整體系。從世界社會(huì)保障發(fā)展的實(shí)踐看，許多發(fā)達(dá)國家的做法都體現(xiàn)出一條重要特征，即實(shí)施多層次的社會(huì)養(yǎng)老金計(jì)劃、普惠制養(yǎng)老金制度，重視綜合救助，重視農(nóng)村醫(yī)療保障機(jī)制[3]。就我國的情況看，十六大以后，在中央的統(tǒng)一部署下，我國農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展較快，保障項(xiàng)目日益增加，包括新型農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、優(yōu)撫安置和社會(huì)福利等制度不斷健全[4]，初步構(gòu)建起了多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系。但是，這一體系仍然存在很多不足，需要在實(shí)踐中繼續(xù)加以完善。當(dāng)前的重點(diǎn)應(yīng)主要集中在以下3個(gè)方面。

（一） 借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，確立醫(yī)療保險(xiǎn)在社會(huì)保障體系中的核心地位

從人的生存和發(fā)展角度講，身體健康應(yīng)是最基本和最重要的方面。當(dāng)前我國農(nóng)村不斷發(fā)生的“因病返貧”例子更是直接證明，沒有健全的醫(yī)療保障體系作支撐，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展則無法持久。因此，應(yīng)高度重視農(nóng)村醫(yī)療保障的作用，確立其在農(nóng)村社保中的核心地位。在現(xiàn)階段，應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)大“新農(nóng)合”的覆蓋面，提高保障水平，尤其要將大病和重病納入保障體系，解決農(nóng)民生病后“無錢可醫(yī)”的問題；引導(dǎo)農(nóng)民自愿參保，實(shí)踐中，可在適當(dāng)?shù)那闆r下采取“適度強(qiáng)制”的方式，如可將種糧農(nóng)民的糧食補(bǔ)貼直接用于“新農(nóng)合”，以此提高農(nóng)民的參保水平。

（二）整合農(nóng)村各項(xiàng)救助政策，健全農(nóng)村社會(huì)救助制度

加強(qiáng)最低生活保障制度建設(shè)，應(yīng)以“城鄉(xiāng)一體化”為目標(biāo)，堅(jiān)持公開、公平、公正原則，合理確定保障對(duì)象，提高保障標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大覆蓋水平，保障農(nóng)村低收入群體的基本生活。除此之外，還應(yīng)完善災(zāi)害救濟(jì)、五保供養(yǎng)、扶貧開發(fā)、醫(yī)療救助、教育扶貧、社會(huì)幫扶等其他救助政策。在新的形勢(shì)下，針對(duì)不同的致貧原因，采取復(fù)合型的救助制度，整合各種社會(huì)救助政策和資源，使不同政策之間相互協(xié)調(diào)和配合，發(fā)揮政策的合力。

（三）穩(wěn)步推進(jìn)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

借鑒“新農(nóng)合”推行的經(jīng)驗(yàn)，參照當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度，“新農(nóng)?！笨煽紤]從低水平開始起步[5]；構(gòu)建有效的引導(dǎo)機(jī)制和制度宣傳機(jī)制，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性；隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和制度的完善，應(yīng)逐步建立起與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及養(yǎng)老費(fèi)用自然增長(zhǎng)水平相適應(yīng)的、穩(wěn)定的籌資機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民的“老有所養(yǎng)”。

三、明確政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入責(zé)任

政府支持是農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展必不可少的條件。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，政府應(yīng)在農(nóng)村社保建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，承擔(dān)主要的投入責(zé)任。但是有人懷疑，在這樣的投入局面下，我國政府是否有足夠的財(cái)力承擔(dān)如此重大的責(zé)任呢？針對(duì)這一疑問，李先德等學(xué)者對(duì)我國農(nóng)村社會(huì)保障的資金需求進(jìn)行了預(yù)測(cè)。他們以我國農(nóng)村“新農(nóng)?！?、“新農(nóng)合”和最低生活保障制度為對(duì)象，分別預(yù)測(cè)了未來10年社保三項(xiàng)在不同增長(zhǎng)情形下的資金需求規(guī)模，然后，又專門對(duì)我國的財(cái)政支出和財(cái)政收入能力進(jìn)行了預(yù)測(cè)，最后得出結(jié)論：在實(shí)現(xiàn)社保全覆蓋的情況下，我國未來10年社保支出將占財(cái)政總支出的16.9%和財(cái)政總收入的6.6%。在參照2007年美國、德國、英國、荷蘭等國社會(huì)保障支出的基礎(chǔ)上，他們認(rèn)為，隨著我國政府職能支出和真正意義上的公共財(cái)政的建立，國家財(cái)政負(fù)擔(dān)農(nóng)村社保支出不會(huì)有太大的難度。因此，對(duì)我國農(nóng)村社保問題而言，“真正的問題并不是問題本身的復(fù)雜性或政府能力的欠缺，而是政府意愿的欠缺?！盵6]

基于這一總體判斷，筆者認(rèn)為，應(yīng)進(jìn)一步加大政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入，建立持續(xù)穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制，并將其納入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體戰(zhàn)略布局和長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，應(yīng)明確中央和地方財(cái)政的投入責(zé)任，不斷增加中央和省級(jí)財(cái)政的投入；對(duì)于農(nóng)村醫(yī)療保障制度，各級(jí)政府在不斷加大財(cái)政投入的基礎(chǔ)上，可根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)條件探索全民免費(fèi)的醫(yī)療保障制度，保證人民享有最基本的生存權(quán)；對(duì)于最低生活保障度的資金籌集，應(yīng)以省級(jí)以上財(cái)政為主，市縣級(jí)財(cái)政配套為輔，并明確規(guī)定省級(jí)以上財(cái)政投入不能低于資金總量的80%[5]。

四、探索農(nóng)村社?；鸨Ｖ翟鲋档挠行緩?/p>

農(nóng)村社會(huì)保障資金的規(guī)模大，涉及一定的儲(chǔ)存期限，在我國動(dòng)態(tài)經(jīng)濟(jì)、金融環(huán)境以及潛在通貨膨脹的壓力下，必須采取新的有效途徑，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社保基金的保值增值。根據(jù)國際通行做法，社?；鸬倪\(yùn)營(yíng)途徑主要是投資和銀行儲(chǔ)蓄兩種。銀行儲(chǔ)蓄本身是一種消極、保守的手段，其收益性和有效性并不高；而投資則是一種較為主動(dòng)的手段，如果運(yùn)用得當(dāng)，則可以促進(jìn)社保資金增值的良性循環(huán)。但是，對(duì)于投資的具體方式，則需要合理選擇。近年來，有學(xué)者提出了放寬農(nóng)村社?；鹜顿Y范圍，實(shí)現(xiàn)投資手段多元化，將其用于購買股票或基金的辦法[7]。作者認(rèn)為，在我國資本市場(chǎng)尚不健全的情況下，這一做法無疑具有較大的風(fēng)險(xiǎn)性。同時(shí)，從國際慣例來看，即使是發(fā)達(dá)國家，農(nóng)村社會(huì)保障基金一般也是禁止或嚴(yán)格限制進(jìn)入股票市場(chǎng)的，對(duì)一般補(bǔ)充性保險(xiǎn)也有嚴(yán)格的比例限額。因此，當(dāng)前較為可行的選擇是投資長(zhǎng)期國債項(xiàng)目。建議國家推出社?；痖L(zhǎng)期國債投資項(xiàng)目，發(fā)行30年以上社保基金長(zhǎng)期社會(huì)保障定項(xiàng)國債。國債利率實(shí)行指數(shù)化浮動(dòng)，盯住經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、銀行利率、通貨膨脹率等多種綜合指數(shù)，實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)控[3]。這樣，一方面可以提升社?；鸬谋Ｖ翟鲋的芰?，另一方面國家可主導(dǎo)重點(diǎn)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施的投資，增強(qiáng)國家對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力。

五、完善農(nóng)村社會(huì)保障監(jiān)管體制

健全、規(guī)范的監(jiān)管體制能夠提高農(nóng)村社會(huì)保障制度的運(yùn)行效率，增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)社保制度的信任度，是農(nóng)村社會(huì)保障健康和持續(xù)發(fā)展的重要保證。一是設(shè)立專門的農(nóng)村社會(huì)保障監(jiān)管委員會(huì)。針對(duì)我國農(nóng)村社會(huì)保障監(jiān)管不完善的局面，首先應(yīng)整合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，設(shè)立農(nóng)村社保監(jiān)管委員會(huì)，重點(diǎn)監(jiān)控農(nóng)村社會(huì)保障基金的收入、發(fā)放和運(yùn)營(yíng)情況，實(shí)現(xiàn)資金收支和運(yùn)營(yíng)的規(guī)范化和制度化。在此過程中，由于農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的特殊性和專業(yè)性，應(yīng)做好與衛(wèi)生部門之間的協(xié)調(diào)配合工作。二是擴(kuò)大監(jiān)督群體，重視農(nóng)民對(duì)社保制度的監(jiān)督作用。在加大政府監(jiān)管力度的基礎(chǔ)上，不斷發(fā)揮民主監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，擴(kuò)大監(jiān)督群體，逐步吸收一定數(shù)量的農(nóng)民代表參與社保制度的監(jiān)管，探索農(nóng)民參與民主監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制，使最廣大的直接受益群體發(fā)揮主體作用。目前，一些地方通過農(nóng)民自發(fā)組織的新型農(nóng)村合作醫(yī)療協(xié)會(huì)來進(jìn)行相關(guān)宣傳、籌資工作，并實(shí)施監(jiān)督，取得了良好的效果，值得總結(jié)并加以推廣[1]。三是改善監(jiān)管條件，創(chuàng)新監(jiān)管手段，提升監(jiān)管能力和效率。不斷引入高素質(zhì)的專業(yè)人才，增加監(jiān)管工作經(jīng)費(fèi)，改善監(jiān)管的資金保障和人才條件；創(chuàng)新監(jiān)管手段，充分利用現(xiàn)代技術(shù)手段實(shí)施監(jiān)管，建立監(jiān)督舉報(bào)的信息反饋系統(tǒng)，提高監(jiān)管效率。

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[責(zé)任編輯 高惠琦]