中國民辦高校法人制度建設(shè)中的不足及影響

摘 要：構(gòu)建和完善中國民辦高校法人制度是貫徹“依法治國、依法治?！狈结樀倪x擇，是解決民辦高校健康發(fā)展，提高辦學(xué)質(zhì)量與辦學(xué)效益的重要途徑，也是構(gòu)建民辦高校和諧校園的內(nèi)在要求。

關(guān)鍵詞：民辦高校；法人制度；問題；完善

中圖分類號(hào)：G648.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）14-0273-02

民辦高校法人制度的建設(shè)是建立和完善中國民辦高校法人制度的保證，是推進(jìn)中國民辦高校法人制度建立健全的堅(jiān)強(qiáng)動(dòng)力。只有搞好民辦高校法人制度的治理和完善工作，才能夠讓中國的民辦高校法人煥發(fā)出勃勃生機(jī)，為中國的各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)提供更好的服務(wù)。中國法律雖然對民辦高校的法人制度有比較嚴(yán)格的規(guī)定，但是在制度設(shè)計(jì)上還有不完善之處，在實(shí)踐中也存在不少問題，這是影響其持續(xù)健康發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵因素。本文擬對中國民辦高校法人制度建設(shè)中的問題及影響展開分析。

一、民辦高校法人定位缺乏法律依據(jù)

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，民辦高校要登記為民辦非企業(yè)法人。根據(jù)《民法通則》的相關(guān)規(guī)定，中國法人機(jī)構(gòu)包括企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人四類。1996年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)出的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》及1999年12月民政部發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，將一部分單位從事業(yè)單位中分出由民政部繼續(xù)管理，并由民政部成立社團(tuán)管理司專管民辦事業(yè)單位（后來才被稱為民辦非企業(yè)單位）和社會(huì)團(tuán)體兩類機(jī)構(gòu)。

雖然民辦高校在這些法規(guī)政策中被定性為“民辦非企業(yè)單位”，但按照法律高于行政法規(guī)的法理原則，這些行政法規(guī)或政策文件因違背民法這一基本法律，因此，將民辦高校登記為民辦非企業(yè)法人，筆者認(rèn)為缺乏法律依據(jù)。

二、《教育法》對民辦高校的非營利性規(guī)定不利于民辦高等教育的發(fā)展

雖然立法者的出發(fā)點(diǎn)是保障教育的公益性這一良好愿望，但以上規(guī)定與中國目前民辦高等教育發(fā)展的實(shí)際相矛盾，不利于其發(fā)展。中國《教育法》第二十五條規(guī)定，任何組織和個(gè)人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。立法者立法的目的是保障學(xué)校法人始終處于公益性這一定位，對民辦高校投資者而言，其投資的目的也必須保證處于公益性的目的，即不得以營利為目的。即使民辦高校在經(jīng)營過程中產(chǎn)生利潤，對投資者而言，這種利潤是不能像投入企業(yè)法人一樣，進(jìn)行相應(yīng)地利潤分配。但是我們必須看到，投資者投入民辦高校的目的，無非是抱著營利的目的。這是符合資本運(yùn)行的規(guī)律，如果我們一味地違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律，將“非營利性”的規(guī)定強(qiáng)加給投資者，其最終將導(dǎo)致投資者對投入民辦高校的興趣降低，阻礙民辦高等教育的進(jìn)一步發(fā)展 [1]。

依中國《民法通則》之規(guī)定，舉辦者對其投入到民辦高校的財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)，也就必然要承認(rèn)舉辦者享有經(jīng)營學(xué)校財(cái)產(chǎn)而獲得的收益的權(quán)利。從這里可以看出，《教育法》出于保障教育的公益性這一良好愿望所做出“教育不以營利為目的”的規(guī)定，與事實(shí)上投資辦學(xué)者依據(jù)《民法通則》的相關(guān)規(guī)定，對其所投入學(xué)校資產(chǎn)擁有收益權(quán)的規(guī)定之間存在明顯的矛盾與沖突。

由于《教育法》和《民辦教育促進(jìn)法》就民辦高等教育非營利性的規(guī)定，與中國目前民辦高等教育的發(fā)展實(shí)際相悖，不利于中國民辦高等教育的發(fā)展，筆者認(rèn)為，我們不應(yīng)該回避這個(gè)問題，應(yīng)允許民辦高校的投資者通過投資民辦高校取得相應(yīng)的回報(bào)。從市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律來看，投資者取得投資回報(bào)，符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也有利于民辦高等教育的發(fā)展。應(yīng)盡快修改《教育法》和《民辦教育促進(jìn)法》，允許投資者在投入民辦高校后，從民辦高校經(jīng)營收益中分配相應(yīng)的的利潤。民辦高校的管理參照企業(yè)法人的管理，不應(yīng)囿于其非營利性的規(guī)定而扼殺投資者的投資積極性。

三、中國民辦高校法人制度沒有引入“教育股份制”

“教育股份制”和現(xiàn)代企業(yè)的股份公司一樣，將股東的投入分為等額的股權(quán)，同股同酬。在“股東（投資人）、民辦高校創(chuàng)辦者（發(fā)起人）和學(xué)校董事會(huì)（經(jīng)營者）”三者之間形成了一種相對規(guī)范、明確的法律關(guān)系，他們之間有明確的產(chǎn)權(quán)界定、權(quán)力分配和職責(zé)劃分，使專業(yè)人員（經(jīng)理人、校長等）的勞動(dòng)力資本和投資人的貨幣資本有效結(jié)合，通過專業(yè)化分工有效提高了資源配置效率，提高了民辦高校的管理水平。與其他辦學(xué)形式相比，“教育股份制”辦學(xué)在資金募集上比其他辦學(xué)模式具有更大的優(yōu)勢。

但是，中國在實(shí)行民辦高校法人制度的同時(shí)，并沒有足夠重視“教育股份制”，沒有引入和推行“教育股份制”，這在一定程度上制約了中國民辦高等教育的發(fā)展，不利于多方籌措教育資金[2]。

四、中國現(xiàn)有法律未能賦予個(gè)體和合伙形式創(chuàng)辦的民辦高校相應(yīng)的法律地位

改革開放以后，中國的民辦高校發(fā)展迅猛，涉及到各級各類學(xué)校。為了加強(qiáng)對民辦高校的管理，相關(guān)的管理職能部門紛紛制定了有關(guān)民辦高校的審批和登記的相關(guān)政策和規(guī)章，各種管理制度形形色色，但執(zhí)行不徹底，并沒有達(dá)到預(yù)期的效果。

《民辦高等教育促進(jìn)法》第九條規(guī)定：“民辦高校應(yīng)當(dāng)具備法人條件?！币罁?jù)這一規(guī)定，中國大量存在的個(gè)體和合伙形式的民辦高校必然被依法禁止，在法律意義上沒有存在的空間。沒有通過立法賦予個(gè)體和合伙形式的民辦高校以相應(yīng)的法律地位，不符合中國目前民辦高校發(fā)展的實(shí)際，也不利于中國民辦高校的發(fā)展，造成中國部分人群受教育的權(quán)利的不公平。此問題如不加以重視，不積極引導(dǎo)，不鼓勵(lì)發(fā)展，將會(huì)嚴(yán)重阻礙中國民辦高等教育的發(fā)展，加劇人民群眾受教育權(quán)利的不公平。

五、未能從法律制度層面明晰民辦高校財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和投資者財(cái)產(chǎn)所有權(quán)

《民辦教育促進(jìn)法》第三十五條規(guī)定：“民辦高校對舉辦者投入民辦高校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”。但是，對于這種法人財(cái)產(chǎn)權(quán)是否和企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)一樣，是獨(dú)立于投資者的資產(chǎn)，是由民辦高校享有絕對的所有權(quán)，并不因投資者的變更而發(fā)生任何變化，《民辦高等教育促進(jìn)法》沒有予以明晰。是否投資者將投資的資產(chǎn)一旦投入民辦高校，其所有權(quán)就發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)移，由投資者轉(zhuǎn)移到民辦高校，投資者因此取得的是否是相應(yīng)的股權(quán)，并以取得的股權(quán)，享有相應(yīng)的收益權(quán)，《民辦教育促進(jìn)法》也未能予以明確規(guī)定。這樣，投資者的投資收益權(quán)沒有相關(guān)的法律法規(guī)予以保障，加大了投資者的投資風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，民辦高校自身管理體制不健全等方面問題的存在，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了民辦高校的存在與發(fā)展，用健全的法人制度規(guī)范民辦高校的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和管理體制，對民辦高校的發(fā)展有著極其重要的意義[3]。

第一，民辦高校財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和投資者財(cái)產(chǎn)所有權(quán)不明晰造成投資者不敢投資。由于民辦高校法人制度的不完善，使投資者對投資前景無法預(yù)料，不能充分評估投資的風(fēng)險(xiǎn)，加大了投資者的投資風(fēng)險(xiǎn)，影響社會(huì)閑散資本進(jìn)入民辦高等教育領(lǐng)域，嚴(yán)重制約著民辦高等教育的發(fā)展。2002年，聯(lián)想集團(tuán)欲投資北京新東方學(xué)校，但因?yàn)榇嬖谏鲜龇烧系K，經(jīng)董事會(huì)研究決定將準(zhǔn)備投入北京新東方學(xué)校的5 000萬元資金投入到了新成立的網(wǎng)絡(luò)公司新東方教育在線。究其原因，正是因?yàn)槊褶k高校財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和投資者財(cái)產(chǎn)所有權(quán)未能通過法律予以明晰，投資收益權(quán)沒有相關(guān)的法律法規(guī)予以保障，加大了投資者的投資風(fēng)險(xiǎn)，最終導(dǎo)致聯(lián)想集團(tuán)改變投資決策。聯(lián)想集團(tuán)的顧慮是所有準(zhǔn)備投資民辦高校的投資者的共同心病，這種顧慮導(dǎo)致的直接后果是民辦高等教育發(fā)展的緩慢以及由此帶來的投資民辦高校的成本的巨大增加。

第二，不健全的產(chǎn)權(quán)制度導(dǎo)致相關(guān)部門在處理民辦高校產(chǎn)權(quán)問題時(shí)隨意性加大。這個(gè)問題在民辦高校的創(chuàng)辦初期和發(fā)展階段尚不明顯，但一旦涉及到民辦高校解散時(shí)，相關(guān)問題就出現(xiàn)了。依據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)取得合理的回報(bào)，但這種回報(bào)是民辦高校辦學(xué)利潤的剩余，而不應(yīng)當(dāng)是民辦高校的資產(chǎn)。投資的收益應(yīng)該有明確的約定及相關(guān)法律法規(guī)的明確規(guī)定，投資者投入的資金、民辦高校接受贈(zèng)與的資產(chǎn)、民辦高校自身發(fā)展積累形成的財(cái)產(chǎn)等，其產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸民辦高校所有，投資者依法享有的是對學(xué)校投資產(chǎn)生的股權(quán)，而不是投入學(xué)校的財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。同時(shí)，投資者的投資應(yīng)平等地取得收益，并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)做到產(chǎn)權(quán)明晰。

第三，不健全的產(chǎn)權(quán)制度造成民辦高校投資者常常以學(xué)校財(cái)產(chǎn)所有者的身份自居，隨意干涉民辦高校的日常管理工作，嚴(yán)重干擾學(xué)校正常的教學(xué)秩序。據(jù)相關(guān)報(bào)道，有這樣一所學(xué)校，投資者為了創(chuàng)辦學(xué)校，把自己居住的房屋都拆了，用于建教室，學(xué)校建成后，無關(guān)人員及家屬都進(jìn)住學(xué)校，家屬之間的矛盾常常影響到學(xué)校的日常教學(xué)活動(dòng)，教職工的工資也不能按時(shí)發(fā)放，而相關(guān)的教育行政管理部門和社會(huì)其他機(jī)構(gòu)熟視無睹，造成管理上的真空。盡管投資者辦學(xué)的勇氣和精神令人佩服，其辦學(xué)過程中所遭受的艱辛令人同情，但對所舉辦的民辦高校的資產(chǎn)與個(gè)人財(cái)產(chǎn)不分離的情況，理論上是不允許的，實(shí)踐中也是十分有害的。

第四，不健全的民辦高校產(chǎn)權(quán)制度造成民辦高校投資者利用其投資者的特殊身份隨意占有、使用和處置民辦高校資產(chǎn)，支配民辦高校的收入，有的投資者甚至挪用民辦高校法人的財(cái)產(chǎn)投入到自己的經(jīng)營的企業(yè)中去，使民辦高校的辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)加劇，嚴(yán)重地甚至使民辦高校經(jīng)營管理陷入困境，走向破產(chǎn)的境地。另一方面，民辦高校的投資者因?yàn)楦鞣N原因，被動(dòng)地或主動(dòng)地退出民辦高校，在投資者退出后，如何界定民辦高校產(chǎn)權(quán)的歸屬，處理民辦高校解散后的清算問題，這一切都直接影響到中國民辦高等教育事業(yè)的穩(wěn)定和進(jìn)一步發(fā)展。

一個(gè)制度的建立，不是一朝一夕就可以完成的。完善中國民辦高校法人制度，加強(qiáng)民辦高校法人治理，需要我們共同努力，需要我們在實(shí)踐過程中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并將我們的經(jīng)驗(yàn)用于民辦高校法人制度的建立、完善和治理。中國民辦高等教育事業(yè)的健康發(fā)展需要全社會(huì)共同努力，只有為其創(chuàng)造良好的生長環(huán)境，中國民辦高等教育事業(yè)才能健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 劉建銀.從非營利組織視角透視民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)[J].民辦教育研究，2008，（4）：74.

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[3] 李法兵.民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度簡析[J].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2005，（4）：87.

[責(zé)任編輯 柯 黎]