我國環(huán)境民事公益訴訟原告資格探究

摘 要：隨著社會工業(yè)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，環(huán)境污染不斷加劇，這對民事環(huán)境公益訴訟是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。為此，但2012年新民訴法修改增加了環(huán)境公益訴訟的內(nèi)容，但其中對訴訟主體只做出了泛泛的規(guī)定。逐步闡明“環(huán)境民事公益訴訟”之含義，并通過現(xiàn)行立法和司法實(shí)踐闡釋實(shí)踐中民事環(huán)境公益訴訟主體的范圍，分別從檢察機(jī)關(guān)、公民、行政機(jī)關(guān)、其他組織4類主體進(jìn)行深入理論探究，并對未來關(guān)于民事環(huán)境公益訴訟的立法做出合理性建議。

關(guān)鍵詞：公益訴訟；環(huán)境公益訴訟；訴訟主體

中圖分類號：D91 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）14-0268-03

一、我國環(huán)境民事公益訴訟概述

環(huán)境民事公益訴訟制度在近幾年被社會廣泛呼吁。目前，全國有77個(gè)環(huán)保法庭，但是卻少有公益訴訟案件起訴。其原因有很多，但是其中最重要的原因就是訴訟原告資格不明。所以，在探究原告資格之前，首先應(yīng)了解環(huán)境民事公益訴訟的含義及其理論基礎(chǔ)。

（一）環(huán)境民事公益訴訟的含義

公益，亦稱公共利益，英文中為Public interest，源于希臘語中的pubes，其含義是身體和情感或智力上的成熟，尤其指人們超越自我關(guān)心或自我利益而關(guān)注和理解他人的利益。依據(jù)公益訴訟的性質(zhì)可將其分為行政公益訴訟、民事公益訴訟和憲法公益訴訟，三者核心的區(qū)別在于起訴對象之不同；依部門法角度來劃分，公益訴訟可分為憲法公益訴訟、行政公益訴訟、民事公益訴訟、經(jīng)濟(jì)公益訴訟、環(huán)境公益訴訟等。本文所提出的環(huán)境民事公益訴訟即在行為違反環(huán)境法部門法時(shí)，對直接侵害環(huán)境的民事主體提起訴訟。

環(huán)境民事公益訴訟其權(quán)力來源是基于環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)是指法律上的權(quán)利，即法律賦予法律關(guān)系的主體在其生存的自然環(huán)境方面享有的某種權(quán)益。環(huán)境權(quán)是權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一的，所以，人民除了有享有環(huán)境權(quán)的權(quán)利，也有保護(hù)環(huán)境不受污染的義務(wù)，因此，環(huán)境權(quán)是環(huán)境訴訟的基礎(chǔ)。我國傳統(tǒng)的民事訴訟理念認(rèn)為，民事訴訟主體應(yīng)當(dāng)符合“直接利害關(guān)系”原則，但正因?yàn)榄h(huán)境權(quán)某種程度上超出了私權(quán)的范疇，這就成為了適格原告提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)。在環(huán)境民事公益訴訟中，一般是判決被告停止污染破壞環(huán)境的行為、治理或恢復(fù)受污染破壞的環(huán)境，因此，其目的在于阻止污染行為，恢復(fù)自然環(huán)境。這就是環(huán)境民事公益訴訟的具體含義。

（二）我國環(huán)境民事公益訴訟原告資格沿革

我國環(huán)境民事公益訴訟原告資格在立法上隨著公益訴訟的從無到有經(jīng)歷了非常曲折的歷程，與此同時(shí)立法上的空白也使得司法實(shí)踐面臨極大的困境，一度造成了全國77個(gè)環(huán)保法庭零案件的窘境。

2005年頒布《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》一定程度上推動(dòng)了地方對于環(huán)境公益訴訟規(guī)范的進(jìn)程。云南、重慶、貴州等地建立了環(huán)境法庭的試點(diǎn)，很多地方司法機(jī)關(guān)對于公益訴訟的原告主體資格進(jìn)行了規(guī)定。例如，貴陽市人大通過的《貴州市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》第二十五條規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境資源管理機(jī)關(guān)、環(huán)保公益組織、生態(tài)環(huán)境和規(guī)劃建設(shè)監(jiān)督員”為訴訟主體。昆明市出臺的《關(guān)于建立環(huán)保執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施意見》和海南省司法機(jī)關(guān)發(fā)布的《關(guān)于開展環(huán)境資源民事公益訴訟試點(diǎn)的實(shí)施意見》都規(guī)定了公益訴訟的主體。但客觀地說，以上皆違反我國《立法法》的規(guī)定，訴訟和仲裁制度屬于法律保留事項(xiàng)，原告資格只能由全國人大及其常委會通過法律予以設(shè)定。

民訴法修改前，司法實(shí)踐中大部分的公益訴訟的案件是不予受理的。例如，著名的松花江水體污染一案，人民法院以訴訟原告主體不適格為由沒有立案。而為數(shù)不多的公益訴訟案件中，2008年的“兩湖一庫管理局訴貴州天峰化工案”是行政機(jī)關(guān)作為原告勝訴；2008年的“湖南望城縣檢察院環(huán)境公益訴訟案”是檢察院為原告進(jìn)行公益訴訟；2011年的“中華環(huán)保聯(lián)合會訴貴州省貴陽市烏當(dāng)區(qū)定扒造紙廠環(huán)境污染案”則是為數(shù)不多的以社會團(tuán)體為原告的環(huán)境公益訴訟案。2012年的“蔡長海訴龍興光系清鎮(zhèn)市屋面防水膠廠”一案是中國首例公民訴訟勝訴案件。但值得注意的是，以上幾案中，有三案都是貴州省清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)保法庭審理的。

2012的《民事訴訟法》修改為民事公益訴訟的發(fā)展帶來了一個(gè)契機(jī)。其第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@一條使得公益訴訟不再是無源之水、無本之木。盡管如此，55條的不完善和不確定性仍是顯而易見的，其對公益訴訟原告主體更加具體的規(guī)定還需后續(xù)立法加以支持，導(dǎo)致了其在短時(shí)間內(nèi)沒有辦法真正適用，因此，需要法律進(jìn)一步完善規(guī)制民事環(huán)境公益訴訟的主體。而探究環(huán)境公益訴訟主體的理論和價(jià)值，對于后續(xù)法律對于其原告資格的具體規(guī)定有著重要的意義。

二、我國環(huán)境公益訴訟原告資格觀點(diǎn)及理論分析

從司法實(shí)踐中可以看出，我國公益訴訟原告大致有四種不同的類型，即檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會組織、公民。然而其原告資格在理論上是否是適格主體存在很大爭議，但首先要明確一點(diǎn)，主體是否適格和是否適用于我國法律，這其實(shí)是兩個(gè)連續(xù)的問題，要逐步分析。

（一）檢察機(jī)關(guān)不適格，立法要否定

對于檢察院的主體資格在學(xué)術(shù)界存在廣泛爭議。大多數(shù)人認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)借鑒美國的檢察官訴訟制度，即當(dāng)涉及聯(lián)邦的利益時(shí)檢察官可以提起訴訟的制度；而且當(dāng)公共利益遭受侵害時(shí)，國家得訴訟解決之。然而英美法系與大陸法系在法律制度體系上存在著很大的差異。如按照美國的法制，由行政機(jī)關(guān)發(fā)起的環(huán)境公益訴訟均由政府部門的公社律師負(fù)責(zé)進(jìn)行，而美國的檢察機(jī)關(guān)就是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，代表政府行使職能。然而在我國，檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，主要行使刑事方面的公訴職能，其目的在于懲罰犯罪；與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的在刑事訴訟上的代表國家利益的公訴權(quán)是出于對偵查權(quán)以及審判權(quán)的制衡。

環(huán)境民事公益訴訟是特殊的民事訴訟，而民事訴訟重要原則在于程序公平，而原被告雙方的地位平等是程序公平的重要體現(xiàn)，當(dāng)被訴方多為公民或者法人時(shí)，原告若為以國家為后盾的檢察機(jī)關(guān)，那么將一個(gè)普通的民事訴訟置于刑事訴訟的嚴(yán)厲境地，就違背了民事訴訟公平解決爭議的初衷。因此，檢察機(jī)關(guān)并不是適格的原告。

然而，很多人對于原告是否適格在所不問，僅僅覺得檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行公益訴訟可以彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)的不足，有國家強(qiáng)制力的威懾力，可以作為環(huán)境利益的最后保護(hù)人，從而認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在未來的立法中成為法定的原告。但對此筆者并不以為然。

筆者認(rèn)為，正是檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的相互獨(dú)立，倘若同時(shí)確立二者原告資格，那么就造成了職能上的重疊，可能出現(xiàn)互相推諉、怠于行使職能的情況。不僅如此，如果從發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染事實(shí)尋找責(zé)任人到收集證據(jù)、起訴都由檢察院一手包辦，這對檢察院的能力是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)，而擴(kuò)大檢查機(jī)關(guān)的規(guī)模，對國家和社會都是巨大的負(fù)擔(dān)。且民訴法修改后，檢察機(jī)關(guān)對于民事訴訟的監(jiān)督權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，檢察機(jī)關(guān)如何能夠“避嫌”，一旦賦予其民事公訴權(quán)，無疑違背了檢察制度的初衷。

（二）公民適格，立法要限制

傳統(tǒng)理論認(rèn)為，只有“直接利害關(guān)系人”才得就他人對自己利益侵害提起訴訟，所以公益訴訟的發(fā)展一直躊躇不前。筆者認(rèn)為，公民是適格的原告，應(yīng)當(dāng)適用公共信托理論，公民作為環(huán)境權(quán)主體，當(dāng)然有資格提起訴訟。很多學(xué)者也支持這種理論。

“公共信托”最早產(chǎn)生于羅馬法，其基本含義是：空氣、河流、海岸、荒地等均是人類的共同財(cái)產(chǎn)，為了公共利益和公眾利用之目的而通過“信托”的方式由國家和政府持有。美國薩克斯教授將此理論進(jìn)行發(fā)展，即任何一個(gè)公民得依據(jù)信托財(cái)產(chǎn)不得任由私人侵害的原則，向法院提起訴訟。這種觀點(diǎn)被廣泛適用。例如，美國的《綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償與責(zé)任法》107條對此進(jìn)行了規(guī)定，“公民得依據(jù)環(huán)境法中的公民訴訟條款，在政府等自然資源受托人未向法院提起恢復(fù)原狀或金錢賠償之訴時(shí)提起‘公民訴訟’?！币虼?，公民當(dāng)然是環(huán)境公益訴訟的適格主體。

公民沒有被法律納入適格主體的原因主要有兩點(diǎn)：（1）公民訴訟資質(zhì)太過有限。收集證據(jù)的能力，其費(fèi)用的負(fù)擔(dān)，法律的專業(yè)水平都會增加敗訴的可能。（2）防止濫訴的發(fā)生。由于在環(huán)境公益訴訟中，起訴人不是或不全是為了自身的權(quán)益，而主要是為了國家、社會利益。因此可能存在假借環(huán)境公益訴訟之名而謀取個(gè)人經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臑E訴現(xiàn)象，而司法機(jī)關(guān)很難審查訴訟主體是否是以公益為目的。

因此，不將公民納入公益訴訟主體符合中國的現(xiàn)狀，有助于維持司法穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的目標(biāo)。

（三）行政機(jī)關(guān)適格，立法要細(xì)化

根據(jù)公共信托理論下國家環(huán)境權(quán)的權(quán)利義務(wù)對等原則，行政機(jī)關(guān)作為國家的代表，是公共信托的受托人，因此行政機(jī)關(guān)是適格的原告主體。對此學(xué)術(shù)界幾乎不存在爭議。有的學(xué)者認(rèn)為，在我國行政機(jī)關(guān)具有極大的處罰權(quán)，那么，再賦予其訴訟的權(quán)利實(shí)際上是重復(fù)的。

筆者認(rèn)為，訴訟權(quán)利具有與行政權(quán)不同的意義，尤其是行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)與以訴訟途徑禁止侵害恢復(fù)原狀這兩種維護(hù)環(huán)境的手段并不重疊，由于我國行政處罰確立的是過錯(cuò)歸責(zé)原則，因此，環(huán)境行政處罰適用過錯(cuò)責(zé)任原則。但很多情況下，非因過錯(cuò)而造成國家及社會利益的重大損失的情況時(shí)有發(fā)生，在不能使用行政處罰權(quán)的情況下，行政機(jī)關(guān)職能通過訴訟的手段去維護(hù)人民和國家的利益，那么，此時(shí)環(huán)境公益訴訟成為了必然的選擇，因此賦予行政機(jī)關(guān)公益訴訟權(quán)是有必要的。

我國的現(xiàn)行法中符合民事訴訟法55條“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的只有2000年的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條第二款的“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”。而未來的立法要在體系龐雜的行政機(jī)關(guān)中選擇合適的原告主體，但現(xiàn)實(shí)中存在行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門之間職能重疊交叉，統(tǒng)一管理部門與分管部門職權(quán)劃分不清，機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)等問題，究竟由哪一部門代表國家提起生態(tài)損害索賠仍需法律予以明確。顏運(yùn)秋教授曾提出“國家特設(shè)機(jī)關(guān)為職務(wù)上或者公益上的當(dāng)事人”，筆者認(rèn)為，“國家特設(shè)機(jī)關(guān)”在法律選擇上應(yīng)當(dāng)遵循有權(quán)性和地域性。

具體而言，有權(quán)性即指法律所選擇的環(huán)保機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有行政管理權(quán)和監(jiān)控權(quán)，這些機(jī)關(guān)往往下設(shè)檢測監(jiān)察部門對環(huán)境的監(jiān)控，便于發(fā)現(xiàn)問題，調(diào)查取證。而地域性則具體指，當(dāng)環(huán)保部門往往有主管機(jī)關(guān)和分管機(jī)關(guān)時(shí)，分管機(jī)關(guān)選擇對所發(fā)生污染情況最了解、可最直觀接觸案情的行政機(jī)關(guān)主體作為公益訴訟的主體，更有利于維護(hù)管轄區(qū)域的環(huán)境權(quán)益。

（四）其他組織適格，立法要規(guī)制

民事訴訟法55條認(rèn)定了“其他組織”為公益訴訟法定的原告，公益組織成為訴訟主體，其優(yōu)勢十分明顯。當(dāng)行政機(jī)關(guān)怠于行使行政權(quán)力和訴訟權(quán)利時(shí)，公益組織成為了最優(yōu)化的主體選擇，尤其是在環(huán)境民事公益訴訟中，絕大多數(shù)的被告都是具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的法人，公益組織無論在經(jīng)濟(jì)實(shí)力和精力上都比公民個(gè)人更加具有優(yōu)勢。因此，當(dāng)前公眾強(qiáng)烈呼吁賦予公益組織原告資格。

然而，如今訴訟中諸多困難向公益組織的能力發(fā)出挑戰(zhàn)。一方面是訴訟成本高。例如，從云南曲靖鉻渣污染案來看，公益組織自然之友付出了巨大的成本，聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)境評估鑒定，報(bào)價(jià)從幾十萬到幾百萬不等，但“很多草根組織，一年的預(yù)算也只有幾十萬元”，極大增加了很多小型公益組織因經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)過重而敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面是專業(yè)法律團(tuán)隊(duì)的缺失。當(dāng)前只有一些大型的公益組織有專門的法律團(tuán)隊(duì)，如中華環(huán)保聯(lián)合會自身設(shè)立了專門的法律環(huán)境服務(wù)中心，由中心的律師志愿者擔(dān)任訴訟代理人。然而更多的公益組織并不具有專業(yè)的法律團(tuán)隊(duì)，那么其資質(zhì)應(yīng)當(dāng)受到法律的限制。

因此，由于當(dāng)前社會公益組織規(guī)模參差不齊、行政管理機(jī)制不完善，哪些組織適宜提起民事訴訟，應(yīng)當(dāng)一方面要保證其具有優(yōu)秀的律師團(tuán)隊(duì)，另一方面要保證其具有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。要解決這兩點(diǎn)，筆者認(rèn)為，可以嘗試從行政準(zhǔn)入和審前審核兩方面去保證原告的訴訟實(shí)力。在公益組織申請成立之初，由行政機(jī)關(guān)對其資質(zhì)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審核，避免發(fā)生魚目混珠的情況。同時(shí)，司法機(jī)關(guān)在審理案件前對于公益訴訟案件之原告資格進(jìn)行審核，以防止濫訴的發(fā)生。

現(xiàn)在，在消費(fèi)者侵權(quán)之公益訴訟方面，法工委民法室正在抓緊修改消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法。而在人類生存環(huán)境每況愈下的今天，環(huán)境公益訴訟的主體也應(yīng)該快速地被納入到法律中，以促進(jìn)社會各界行動(dòng)起來保障每一個(gè)公民的基本權(quán)利。公益訴訟的規(guī)定給了公益訴訟立法一個(gè)良好的開端，雖然現(xiàn)在對于公益訴訟的制度建立并不完善，但是，公益訴訟的主體從實(shí)踐中的不規(guī)范到現(xiàn)在立法中的初具方向，則預(yù)示著未來公益訴訟的良好發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 高惠琦]