論國際托管制度的建立與實施*

李 超

(蘇州科技大學(xué) 社會發(fā)展與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215009)

國際托管制度(International Trusteeship System)作為《聯(lián)合國憲章》第十二章的內(nèi)容，被認為是用來監(jiān)督管理托管領(lǐng)土的權(quán)威國際性機制，也是“二戰(zhàn)”后形成的現(xiàn)代國際法的重要構(gòu)成。被納入國際托管制度領(lǐng)土的共同特征是，這些領(lǐng)土被納入制度框架之際，均沒有確定自身以主權(quán)歸屬為中心的法律地位。該制度之所以被提出并被寫入《聯(lián)合國憲章》，是因為其宗旨是促進這些領(lǐng)土最終實現(xiàn)自治或獨立。關(guān)于該制度，目前我國學(xué)界研究視角主要基于聯(lián)合國及其憲章的誕生、“二戰(zhàn)”期間與“二戰(zhàn)”后非殖民化理念的確立、“二戰(zhàn)”后國際機制的構(gòu)成等，大多是依托其他課題開展的附屬性探討，很少有從該制度本身出發(fā)的專題研究。(1)代表性論文參見孫建黨《從“委任統(tǒng)治”到“非殖民化”——美國殖民地問題的政策變化》，《歷史教學(xué)》2005年第7期第25～30頁；張莉清《中國在國際托管制度建立中的作用和地位》，《學(xué)習(xí)與實踐》2007年第11期第93～96頁；李艷娜《“委任統(tǒng)治制”與“國際托管制度”之比較》，《歷史教學(xué)(高校版)》2009年第8期第54～58頁；姚念達《美國與太平洋戰(zhàn)略托管體系的建立》，《近現(xiàn)代國際關(guān)系史研究》2015年第1期第182～197頁；等等。筆者試圖將國際托管制度作為直接研究對象，結(jié)合國內(nèi)外相關(guān)成果，就其前身、構(gòu)想、形成及其實施過程做出系統(tǒng)梳理，以揭示倡導(dǎo)者美國在其間扮演的角色及其關(guān)于該制度的戰(zhàn)略意圖，并結(jié)合非殖民化時代潮流就該制度的歷史演變做一點評析。

一、國際托管制度的前身

1945年10月24日，國際托管制度伴隨《聯(lián)合國憲章》的生效而正式出爐，成為“二戰(zhàn)”后現(xiàn)代國際法的一個構(gòu)成內(nèi)容。如果將該制度視為戰(zhàn)后領(lǐng)土處置方案，那么制度設(shè)計則主要源自“一戰(zhàn)”結(jié)束后誕生的委任統(tǒng)治制度(Mandate System)。探討該制度的歷史演變，有必要先梳理作為其前身的委任統(tǒng)治制度的生成及實施情況。

1919年1月巴黎和會上，圍繞戰(zhàn)敗國的領(lǐng)土媾和問題，作為戰(zhàn)勝國一方的協(xié)約國集團內(nèi)部存在相當程度的意見分歧。例如，美國反對戰(zhàn)后兼并做法，法國、比利時和日本等國堅持主張領(lǐng)土兼并，意大利和英國則保持中立等。[1]最后結(jié)果是，列強通過彼此妥協(xié)達成共識，表示同意在國際聯(lián)盟(以下簡稱“國聯(lián)”)名義下，將從戰(zhàn)敗國德國和奧斯曼帝國分離出來的領(lǐng)土分別交由特定的戰(zhàn)勝國實行所謂委任統(tǒng)治。該做法的國際法條款體現(xiàn)即《國聯(lián)盟約》第二十二條的“委任統(tǒng)治制度”。置于該制度下的領(lǐng)土被稱為“委任統(tǒng)治地”(Mandated Territory)。這些領(lǐng)土在國際法上的性質(zhì)屬于主權(quán)歸屬地位未定之領(lǐng)土，所以該制度也被稱為國聯(lián)的“托管地計劃”(Trusteeship Plan)。

《國聯(lián)盟約》不是一份獨立的國際文件，而是作為戰(zhàn)勝國與戰(zhàn)敗國簽訂的媾和條約中的一部分得以呈現(xiàn)。1920年1月10日，戰(zhàn)勝國與德國簽訂的媾和條約率先生效，標志著《國聯(lián)盟約》的誕生?！秶?lián)盟約》的誕生意味著委任統(tǒng)治制度的確立。根據(jù)該制度的條款，國聯(lián)指定其會員國擔(dān)任某委任統(tǒng)治地的受委任國，即實際管理方國家，由實際管理方國家對指定的委任統(tǒng)治地實行委任統(tǒng)治。就委任統(tǒng)治制度而言，實際管理方國家與國聯(lián)相當于“受委托方與委托方”的關(guān)系，對委任統(tǒng)治地不擁有領(lǐng)土主權(quán)。事實上，實際管理方國家實行委任統(tǒng)治還負有諸多義務(wù)。例如，需要向國聯(lián)行政院提交委任事項執(zhí)行情況的年度報告書，國聯(lián)內(nèi)設(shè)專門委員會負責(zé)受理這些報告書，并有權(quán)就報告書的審理情況向國聯(lián)行政院陳述意見。[2]

從委任統(tǒng)治地的角度看，國聯(lián)對被納入該制度的領(lǐng)土本身的經(jīng)濟社會發(fā)展水平作出評估，將其分為甲、乙、丙三個等級。其中，“甲類委任地”已達到獨立國家的發(fā)展水平，建議采取間接統(tǒng)治的方式，即不應(yīng)介入當?shù)卦械纳鐣卫砩鷳B(tài)；“乙類委任地”的發(fā)展水平其次，建議采取直接統(tǒng)治的方式，即應(yīng)積極介入當?shù)卦械纳鐣卫砩鷳B(tài)；“丙類委任地”的發(fā)展水平最差，相關(guān)描述是：“或因居民稀少，或因幅員不廣，或因距文明中心遙遠，或因地理上接近受委任國之領(lǐng)土，或因其他情形最適宜受治于受委任國法律之下，作為其領(lǐng)土之一部分，但為土人利益計，受委任國應(yīng)遵行以上所載之保障。”[3]可見，對于該等級的領(lǐng)土，國聯(lián)的建議是可以依據(jù)實際管理方國家的法律進行統(tǒng)治，即完全可以重塑當?shù)氐纳鐣卫?，管理方國家采取這種統(tǒng)治方式所帶來的實際效果，與獲取該領(lǐng)土的主權(quán)并沒有太大區(qū)別。

“一戰(zhàn)”后，被置于委任統(tǒng)治制度的領(lǐng)土共有14塊(2)這14塊委任地分別是：作為“甲類委任地”的敘利亞、黎巴嫩、巴勒斯坦、伊拉克和外約旦，作為“乙類委任地”的多哥蘭、喀麥隆、盧安達-布隆迪和坦噶尼喀，作為“丙類委任地”的西南非洲、新幾內(nèi)亞、瑙魯、西薩摩亞和太平洋島嶼。，而被指定的管理方國家有英國、法國、比利時和日本四國(3)另外，實際上的受委任國還有澳大利亞和新西蘭。它們是接受英國轉(zhuǎn)委托的名義實行委任統(tǒng)治，例如澳大利亞對新幾內(nèi)亞的委任統(tǒng)治，新西蘭對西薩摩亞的委任統(tǒng)治。。事實證明，這些管理方國家在實行委任統(tǒng)治時，并沒有擺脫近代那種追求殖民地的列強心態(tài)。這里值得一提的是日本。1933年，日本宣布退出國聯(lián)后，本應(yīng)自動喪失太平洋島嶼委任地(Trust Territory of the Pacific Islands)的受委任國的資格(4)太平洋島嶼委任地主要由北馬里亞納群島、加羅林群島和馬紹爾群島構(gòu)成，也叫“密克羅尼西亞群島”。；但是，國聯(lián)由于其影響力的缺失，不僅沒有對委任統(tǒng)治制度的運作做出監(jiān)管，也沒有對日本繼續(xù)將該地作為蓄謀侵略的基地做出勸阻。所以，退出國聯(lián)的日本依然打著“委任統(tǒng)治”這個旗號，對太平洋島嶼委任地實行殘酷的殖民統(tǒng)治，并在該地大肆建造軍事基地。(5)歷史表明，國聯(lián)由于缺乏國際影響力，無法在德日等國發(fā)動對外侵略時起到所謂維護和平的作用。

由此可知，委任統(tǒng)治制度是列強就如何處置戰(zhàn)敗國領(lǐng)土達成的一種妥協(xié)。所謂委任統(tǒng)治，主要還是老牌殖民國家維持舊殖民體系、重新分配勢力范圍的一種工具。但該制度是第一次以國際組織的名義處置戰(zhàn)敗國領(lǐng)土問題的國際性方案，有別于近代以來“先占、征服或割讓”等傳統(tǒng)方式。至少在法理層面，受委任國對委任地的統(tǒng)治并不發(fā)生主權(quán)歸屬地位轉(zhuǎn)移的效果，一定程度上迎合了非殖民化的時代浪潮，避免了戰(zhàn)勝國直接兼并戰(zhàn)敗國領(lǐng)土的野蠻后果。所以，委任統(tǒng)治制度具有相當?shù)臍v史局限性，同時也含有一定的進步意義。

二、國際托管制度的構(gòu)想

國際托管制度創(chuàng)立的主要提議國是美國。載入《聯(lián)合國憲章》的條款文本是以美國提交的草案為藍本擬定的。探究該制度從構(gòu)想到創(chuàng)立的演變過程，不得不提及威爾遜和羅斯福這兩任總統(tǒng)的相關(guān)理念：“一戰(zhàn)”前后在殖民地問題國際化趨勢背景下，日益強大的美國為了打破以歐洲為中心的國際秩序，試圖通過對殖民地問題的介入，將反殖民主義作為重建國際秩序的一種理念。1918年1月，威爾遜在美國國會演講中發(fā)表了“十四點計劃”，就殖民地問題處理提出了“人民自決原則”，要求對所有殖民地做出自由、坦率和公正的處置，以否定國家間為軍事擴張爭奪勢力范圍的做法。[4]

1919年1月巴黎和會上，威爾遜以上述主張為基礎(chǔ)，提議創(chuàng)建國聯(lián)及其名義下的委任統(tǒng)治制度。盡管他提出的政治理念，被作為巴黎和會的指導(dǎo)綱領(lǐng)，還直接促成了國聯(lián)的成立；但在諸多因素影響下，有許多構(gòu)想特別是遭英法等老牌列強反對的“人民自決原則”無法付諸實踐。導(dǎo)致的結(jié)果是，該制度不能用來適用協(xié)約國集團國家所屬的殖民地，只能用來處置德國、奧斯曼帝國等戰(zhàn)敗國殖民地，或者是從中分離的所謂附屬領(lǐng)土。威爾遜主張通過漸進的方式，希望這些領(lǐng)土能順利過渡到自治或獨立的程度，以此否定由列強私相瓜分或直接兼并戰(zhàn)敗國領(lǐng)土的野蠻做法。這在客觀上體現(xiàn)了殖民地問題國際化處理的時代方向。不過，由于美國國會拒絕批準《凡爾賽和約》，威爾遜提出的托管構(gòu)想在本國沒有得到認可。另外，委任統(tǒng)治制度在設(shè)計上也存在缺陷，委任地的殖民地底色在實際托管過程中始終沒有褪去。

“二戰(zhàn)”爆發(fā)后，委任統(tǒng)治制度“保護”下的近代殖民體系最終崩潰。1940年7月，為了避免淪陷的歐洲國家在西半球的殖民地遭受侵略，羅斯福提出所謂泛美洲托管統(tǒng)治的構(gòu)想，主張拉丁美洲國家對位于西半球的殖民地領(lǐng)土以共同托管的方式進行管理。1941年8月，羅斯福與丘吉爾發(fā)布《大西洋憲章》，其中第八條提出在戰(zhàn)后設(shè)立安全保障機制的構(gòu)想，表明其希望在戰(zhàn)后重新建立一個強有力的國際組織。[5]

《大西洋憲章》頒布時，太平洋戰(zhàn)場尚未開啟。這個時期羅斯福關(guān)于托管構(gòu)想的理念，基本承接威爾遜上述“十四點計劃”，將非殖民化作為美國對外政策的重要內(nèi)容，試圖將該理念付諸實踐，將該制度構(gòu)想適用所有主權(quán)歸屬地位未定領(lǐng)土，期望有別于其前身——委任統(tǒng)治制度?？梢哉f，羅斯福托管構(gòu)想背后遵循的基本原則，是《大西洋憲章》第一條“領(lǐng)土不擴張”和第三條“人民自決”這兩項原則?？梢?，托管領(lǐng)土的適用范圍與戰(zhàn)勝國、戰(zhàn)敗國無關(guān)，這應(yīng)該是羅斯福托管構(gòu)想的一大初衷。

但是，羅斯福托管構(gòu)想的非殖民化因素觸動了英法等老牌列強的利益。英國認為，該構(gòu)想將極大地削弱近代以來形成的殖民體系，所以不希望國際托管涉及殖民地領(lǐng)土的問題。對此，有學(xué)者指出：雖然丘吉爾反對《大西洋憲章》第三條“人民自決原則”的普遍適用性，認為第三條不能適用非戰(zhàn)敗國的殖民地，但是，他也不想繼續(xù)維持瀕臨破產(chǎn)的委任統(tǒng)治制度，主張其他國家可以效仿英聯(lián)邦模式，根據(jù)地理因素成立所謂區(qū)域合作組織等。[6]從1941年《大西洋憲章》發(fā)布，直到1945年的雅爾塔會議召開，英國為了避免美國的托管構(gòu)想波及自身殖民體系，努力規(guī)勸美國放棄托管構(gòu)想，甚至提議美國可以兼并日本統(tǒng)治下的太平洋島嶼委任地。

另外，“二戰(zhàn)”戰(zhàn)場局勢的變化使羅斯福的托管構(gòu)想也發(fā)生了調(diào)整。隨著戰(zhàn)爭推移，同盟國的首要任務(wù)是獲取勝利。彼此的合作需求，迫使羅斯福在殖民地問題上不得不做出一些妥協(xié)。出于自身戰(zhàn)略需求，美國內(nèi)部勢力對非殖民化理念也產(chǎn)生了壓制作用。特別是太平洋戰(zhàn)場開啟初期，美國遭日本突襲一度處于被動。其軍方認為，太平洋地區(qū)海軍基地的不足，是太平洋戰(zhàn)場初期付出巨大代價的主要原因。在未來可能發(fā)生的戰(zhàn)爭中，美國受到的攻擊仍有很大概率來自遠離本土的地方，因此需要進一步擴大自身防衛(wèi)圈，才能保證美國國土安全。于是，軍方主張兼并日本統(tǒng)治下的太平洋島嶼委任地等領(lǐng)土。總體上，關(guān)于托管構(gòu)想與太平洋島嶼的戰(zhàn)略需求，美國內(nèi)部形成意見不同的兩派勢力：一派是以陸軍和海軍為代表的軍方，另一派是以國務(wù)院為代表的政府。就如何使托管制度符合“二戰(zhàn)”后的戰(zhàn)略需求，美國的軍方和政府均對此展開了研究。例如，政府一派就托管構(gòu)想的領(lǐng)土適用范圍提出方案，認為“一戰(zhàn)”后誕生的委任統(tǒng)治制度為日本發(fā)動侵略戰(zhàn)爭提供了幫助，甚至成為其國內(nèi)滋生軍國主義的溫床，主張將托管制度的適用范圍限定為委任統(tǒng)治地和從敵國分離出的領(lǐng)土這兩大類，并擬定了在戰(zhàn)后占領(lǐng)日本統(tǒng)治下的太平洋島嶼這個戰(zhàn)略目標。

1944年敦巴頓橡樹園會議上，主要同盟國首次就聯(lián)合國籌備問題集中討論。會議本來準備商討托管制度事項，但美國參謀長聯(lián)席會議認為，當務(wù)之急仍是說服蘇聯(lián)加入對日作戰(zhàn)，如果此時提出托管事項可能會與蘇聯(lián)產(chǎn)生矛盾，不利于爭取蘇聯(lián)的支援等。于是，該議題被臨時擱置。1945年雅爾塔會議上，托管制度適用的領(lǐng)土類型最終確定為三類：一是戰(zhàn)后未獲取獨立地位的委任統(tǒng)治地；二是因為“二戰(zhàn)”從敵國分離出來的領(lǐng)土；三是管理當局國家自愿置于該制度下的領(lǐng)土。盡管該制度的宗旨沒有改變，仍是促使托管地實現(xiàn)自治或獨立的地位，但適用領(lǐng)土類型的出臺，使該制度的對象范圍從原先的“全面托管”變?yōu)椤捌嫱泄堋?，這與上述羅斯福托管構(gòu)想的初衷有所差異。[7]對于太平洋島嶼委任地來說，這些領(lǐng)土既屬于“一戰(zhàn)”后的委任統(tǒng)治地，也屬于因為“二戰(zhàn)”從敵國分離出來的領(lǐng)土，即同時滿足托管適用領(lǐng)土類型中的兩項。這意味著“二戰(zhàn)”后該領(lǐng)土將大概率被納入托管制度。至此，托管制度落地前的調(diào)整也最終服膺于美國的戰(zhàn)略目標。

三、國際托管制度的確立

“二戰(zhàn)”期間的托管構(gòu)想實際上承接的是“一戰(zhàn)”后誕生的委任統(tǒng)治制度，這也是20世紀以來非殖民化時代浪潮的產(chǎn)物。1945年4月，根據(jù)雅爾塔會議的決議，聯(lián)合國制憲會議在美國舊金山召開。會議期間，由美國修改后提交的托管制度草案得到其他國家同意，并作為獨立章節(jié)載入《聯(lián)合國憲章》，即第十二章“國際托管制度”，以替代“一戰(zhàn)”后誕生的委任統(tǒng)治制度，成為國際社會普遍認可的領(lǐng)土處置機制。

作為該制度的主要倡導(dǎo)者和實際設(shè)計者，美國于“二戰(zhàn)”期間率先提出了該構(gòu)想，在順應(yīng)非殖民化時代潮流的同時，也根據(jù)自身的戰(zhàn)略需求，試圖以此打破近代以來以歐洲大國為中心的殖民主義體系，重新構(gòu)建以自身為絕對主導(dǎo)的戰(zhàn)后新型國際秩序。隨著“二戰(zhàn)”戰(zhàn)場局勢的變化以及英法等老牌列強的施壓，為了不傷及盟國利益，美國終究就該構(gòu)想的制度設(shè)計做出一些妥協(xié)，即將“二戰(zhàn)”前的殖民地從國際托管制度領(lǐng)土適用范圍中剔除。

為了實現(xiàn)“二戰(zhàn)”后占有太平洋島嶼委任地等日本統(tǒng)治下的“亞太戰(zhàn)略要地”，美國在最終擬定提交的托管制度草案中添加了所謂戰(zhàn)略托管這種特殊的托管方式，即第十二章“國際托管制度”的第八十二條和第八十三條。國際托管制度與其前身委任統(tǒng)治制度不同的是，該制度立足的國際法基本原則是不謀求領(lǐng)土擴張和支持人民自決，這是明確載入《聯(lián)合國憲章》并作為現(xiàn)代國際法基石的重要原則。也就是說，不論是殖民地、委任統(tǒng)治地，還是從戰(zhàn)敗國分離出來的主權(quán)地位未定領(lǐng)土，均不應(yīng)為任何國家所兼并，需按規(guī)定生成托管協(xié)議提交聯(lián)合國核準，作為聯(lián)合國托管領(lǐng)土由特定的托管當局(Trusteeship Organization)管理。(6)協(xié)議內(nèi)容依各托管地的具體情況有所不同，由直接關(guān)系各國協(xié)商決定。若是戰(zhàn)略防區(qū)類型的托管地，應(yīng)由聯(lián)合國安理會核準，非戰(zhàn)略防區(qū)托管地由聯(lián)合國大會予以核準即可。

根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七十七條規(guī)定，該制度適用的領(lǐng)土類型有三種，與上述雅爾塔會議所確定的類型一致。該制度的宗旨是使托管地實現(xiàn)自治或獨立，這也是托管當局對托管地的主要承諾。為了監(jiān)督托管當局的托管統(tǒng)治，聯(lián)合國還設(shè)立了托管理事會，審查和討論托管當局提交的報告書，接受托管居民的請愿書以及按期視察托管領(lǐng)土。可見，該制度與委任統(tǒng)治制度的性質(zhì)一樣，是針對戰(zhàn)后領(lǐng)土處置的一種過渡性方案。換言之，被納入該制度的領(lǐng)土主權(quán)歸屬地位仍不確定，因為托管領(lǐng)土本身并非終局性質(zhì)的國際法地位。

從基本性質(zhì)看，委任統(tǒng)治制度和國際托管制度均可視為戰(zhàn)后國際社會就領(lǐng)土問題達成基本共識的處置方案，而且，非殖民化因素貫穿其中，成為聯(lián)系兩者的共通理念。不過兩者也存在較大差別。例如，委任統(tǒng)治制度從構(gòu)想階段就被作為戰(zhàn)后媾和條約的構(gòu)成內(nèi)容，與《國聯(lián)盟約》一起被直接納入媾和條約，而非單獨形態(tài)的國際條約?？梢哉f，委任統(tǒng)治制度自誕生起，就與列強的強權(quán)政治和殖民心理綁在一起，具有相當?shù)臍v史局限性。而國際托管制度有所不同，其構(gòu)想從醞釀到起草階段周期較長，并以前者為基礎(chǔ)吸取了許多經(jīng)驗教訓(xùn)。盡管在適用領(lǐng)土類型和概念設(shè)計等方面最終從“全面托管”變?yōu)椤捌嫱泄堋鄙踔潦恰皯?zhàn)略托管”，但就適用領(lǐng)土類型而言，該制度并沒有直接指定某些國家或區(qū)域；因此時代進步性更明顯。另外，國際托管制度的宗旨也進一步明確。如聯(lián)合國及其托管理事會在監(jiān)督管理權(quán)限的內(nèi)容、范圍和制裁措施等方面，相較國聯(lián)均有大幅提升，相應(yīng)的監(jiān)督機制更完善可行，也更富權(quán)威性和影響力。

四、國際托管制度的實施

1946年12月13日，聯(lián)合國大會核準通過了8份托管協(xié)定。這是國際托管制度自戰(zhàn)后確立以來的第一次實施，“二戰(zhàn)”后第一批聯(lián)合國名義下的托管領(lǐng)土由此正式誕生。這批托管領(lǐng)土分別是：英國管理下的坦噶尼喀、多哥蘭、喀麥隆，法國管理下的多哥蘭、喀麥隆(7)在這批托管領(lǐng)土中，多哥蘭、喀麥隆兩地都被一分為二，一部分歸英國托管，一部分歸法國托管。，比利時管理下的盧旺達-布隆迪，新西蘭管理下的西薩摩亞，澳大利亞管理下的新幾內(nèi)亞。(8)與委任統(tǒng)治時期有所不同的是，澳大利亞和新西蘭在“二戰(zhàn)”后的托管統(tǒng)治不再是接受英國轉(zhuǎn)委托的名義，而是直接被聯(lián)合國指定為托管當局?？梢?，這批領(lǐng)土均適用《聯(lián)合國憲章》第七十七條第一款“仍處于委任統(tǒng)治下”這個類型，即前身一律為“一戰(zhàn)”后誕生的委任統(tǒng)治地，而且托管當局均未改變，只是這些領(lǐng)土的國際法地位，由原先國聯(lián)名義下的委任統(tǒng)治地轉(zhuǎn)為聯(lián)合國名義下的托管領(lǐng)土。

1947年2月10日，英美等同盟國與意大利簽訂了媾和條約，其中第二十三條規(guī)定，意大利放棄在利比亞、厄立特里亞和索馬里蘭的所有統(tǒng)治權(quán)力，這些領(lǐng)土的最終處置權(quán)歸于美英法蘇四國。[8]304由于美英法等國的阻撓，國際社會當時沒有就這些領(lǐng)土處置問題取得一致意見。于是，該問題被轉(zhuǎn)入聯(lián)合國大會討論，最后決定不將利比亞和厄立特里亞歸入國際托管；同時規(guī)定，前者于1952年前成為主權(quán)獨立的國家，后者被作為自治區(qū)域并入埃塞俄比亞，共同組建一個新的聯(lián)邦國家。只有索馬里蘭被納入國際托管制度，仍指定由意大利擔(dān)任該地托管當局，但在為期十年的托管統(tǒng)治結(jié)束后，其需轉(zhuǎn)為主權(quán)獨立的國家。另外，在托管領(lǐng)土類型方面，索馬里蘭與上述首批托管領(lǐng)土有所不同，其領(lǐng)土適用的是《聯(lián)合國憲章》第七十七條第二款“因二戰(zhàn)結(jié)果從敵國分離出來”這個類型。(9)美國為了收羅意大利成為北約集團成員國，破壞對意和約的規(guī)定，將從意大利分離的領(lǐng)土仍指定意大利為托管當局，以實現(xiàn)在該地部署軍事基地的意圖。1950年12月2日聯(lián)合國大會通過《關(guān)于意大利管理索馬里蘭領(lǐng)土的托管協(xié)定》。參見《國際條約集(1950—1952)》，世界知識出版社1959年版第155頁。

1947年4月3日，由美國提交的《聯(lián)合國關(guān)于日本受委統(tǒng)治各島嶼領(lǐng)土托管協(xié)定》草案也獲得聯(lián)合國安理會核準通過。據(jù)此，作為前日本委任統(tǒng)治地的太平洋島嶼以國際托管的名義，被正式交給美國實行托管統(tǒng)治。該地與上述首批托管領(lǐng)土不同的是：其托管當局發(fā)生了變動，即美國取代日本成為該地的實際統(tǒng)治者。而且，與日本一樣，美國在統(tǒng)治該地過程中興建了大量軍事設(shè)施，并將該地作為軍事基地使用，以滿足其在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略需求。這也是該地成為唯一的所謂戰(zhàn)略托管地的主要原因。

1947年11月1日，聯(lián)合國大會核準通過了關(guān)于瑙魯?shù)耐泄軈f(xié)定，決定將瑙魯也置于國際托管制度下，并指定英澳新三國為該地的共同托管當局，并由澳大利亞代表三國實際施行托管統(tǒng)治。[8]582

至此，“二戰(zhàn)”后被正式置于國際托管制度下的11塊托管領(lǐng)土全部誕生。有必要指出的是，按規(guī)定本來還有一處“準托管領(lǐng)土”，即1879年被日本吞并的琉球。根據(jù)1952年4月生效的《舊金山和約》第三條，日本已明確表示同意將琉球付諸托管的處置方案；但美國為了使其在該地建造和維持軍事基地問題上獲取日本政府更多支持，不僅沒有向聯(lián)合國履行提交托管協(xié)議的義務(wù)，還與日本達成秘密政治交易，私相授受琉球的施政權(quán)。對照《聯(lián)合國憲章》第七十七條規(guī)定，琉球這塊領(lǐng)土符合其中托管領(lǐng)土適用的第三種類型，即“負管理責(zé)任之國家自愿將領(lǐng)土置于該制度下”。然而，琉球最終未能實現(xiàn)托管的結(jié)果，也使該領(lǐng)土托管類型至今沒有得到過適用。

這11塊托管領(lǐng)土均有各自的托管協(xié)議，也均規(guī)定托管當局擁有行政、立法和司法等所有統(tǒng)治權(quán)。但是，實行托管統(tǒng)治的前提條件是不能違背《聯(lián)合國憲章》的相關(guān)規(guī)定。其中最重要的是，托管地是處于國際社會共同監(jiān)督之下的領(lǐng)土，而不是托管當局國家可以一手遮天的“附屬領(lǐng)土”。如前所述，關(guān)于實際的托管統(tǒng)治，國際托管制度的一個特征是托管理事會權(quán)限較大。該理事會的制度也被載入《聯(lián)合國憲章》。作為聯(lián)合國的主要機關(guān)之一，理事會主要權(quán)限是審查托管當局的報告，受理托管地居民提交的各種請愿書，以及按期視察托管領(lǐng)土等；最重要的權(quán)限，可以說是審查托管當局的年度報告，從而形成意見，列入聯(lián)合國大會的討論議題。

1960年，聯(lián)合國大會通過了《給予殖民地國家和人民獨立宣言》這份國際法文件，將“人民自決原則”視為一種人權(quán)予以闡釋，旨在指出殖民主義統(tǒng)治是對《聯(lián)合國憲章》精神的違背以及對基本人權(quán)的侵犯，使非殖民化實踐從政治領(lǐng)域?qū)雵H法領(lǐng)域，并與國際法院的司法管轄權(quán)進行關(guān)聯(lián)，為此還成立了非殖民化特別委員會。1970年，聯(lián)合國大會通過的另一份國際法文件——《關(guān)于各國依聯(lián)合國憲章建立友好關(guān)系與合作的國際法原則宣言》指出，托管領(lǐng)土獲取主權(quán)獨立地位，或與其他國家結(jié)合或合并，以及取得其他獨立法律地位等，均視為托管地居民行使人民自決權(quán)的表現(xiàn)?？梢姡偈雇泄茴I(lǐng)土朝自治或獨立方向發(fā)展這一托管宗旨的達成，除了托管當局對此履行相應(yīng)的義務(wù)，很大程度上取決于托管居民的自身努力及國際社會的聲援情況。

到1975年為止，上述11塊托管領(lǐng)土已有10塊獲取獨立或自治地位，并終止了托管協(xié)議。剩下的最后一塊托管地，是在美國主導(dǎo)下被歸為戰(zhàn)略防區(qū)托管地并由其統(tǒng)治的太平洋島嶼。根據(jù)該地托管協(xié)議第六項規(guī)定，托管當局美國應(yīng)履行的首要義務(wù)，是遵循適合托管人民的意志，促使該托管地的社會發(fā)展，促進該地實現(xiàn)自治或獨立。(10)參見《國際條約集》，世界知識出版社1959年版第465～466頁。值得一提的是，該托管協(xié)議的主要宗旨與其他非戰(zhàn)略防區(qū)托管領(lǐng)土并無差別。美國對該地托管統(tǒng)治的情況是，先主張將該地與其附屬領(lǐng)土關(guān)島進行合并，再主張簽訂所謂“自由聯(lián)系和約”，最后通過承諾授予其美國聯(lián)邦地位的待遇，頒布諸多措施促使該地獲取名義上的獨立地位。[9]也就是說，在“二戰(zhàn)”后迅速形成的冷戰(zhàn)局勢下，美國為了滿足自身在亞太部署建設(shè)軍事基地網(wǎng)絡(luò)的需求，以國際托管這個名義，宣傳太平洋島嶼托管地具有所謂戰(zhàn)略防區(qū)的特征，一再找借口拖延該地獲取自身地位獨立或自治的進程。

五、結(jié) 論

1976年，北馬里亞納群島與美國簽署盟約后，實現(xiàn)了內(nèi)政管理權(quán)的自主獨立，并于1986年成為美國的附屬領(lǐng)土。1979年，馬紹爾群島爭取到地位自治權(quán)，隨后與美國簽署了協(xié)定，逐步成為一個獨立國家。1986年，加羅林群島作為密克羅尼西亞聯(lián)邦的主體，發(fā)展為該區(qū)域第二個獨立國家。1994年，位于該群島最西端的帕勞宣布獨立。同年，被稱為“最后托管地”的太平洋島嶼的托管協(xié)議，經(jīng)由聯(lián)合國安理會批準宣告終止。這意味著“二戰(zhàn)”后誕生的11塊托管領(lǐng)土全部實現(xiàn)了自治或獨立，即完成了托管目標和作為聯(lián)合國托管領(lǐng)土的使命。

歷史證明，非殖民化的歷史潮流是無法阻擋的。不過，在政治、經(jīng)濟等領(lǐng)域原托管領(lǐng)土與以美國為代表的原托管國家仍保持一種非同尋常的關(guān)系。冷戰(zhàn)時期，美國在構(gòu)建太平洋軍事基地網(wǎng)絡(luò)中，其操作下的托管制度一度扮演過重要角色。當下，美國仍不時利用在當年托管過的領(lǐng)土上建立的軍事基地，努力介入亞太國家的所謂安全事務(wù)。特別是近十年來，美國通過推行所謂重返亞太的戰(zhàn)略，利用其與原托管領(lǐng)土的關(guān)系，不斷升級相關(guān)軍事防務(wù)方面的合作。對此，我們應(yīng)有清醒的認識。百年未有之大變局的當下，國際格局及秩序正處于劇烈調(diào)整中，“二戰(zhàn)”結(jié)束初期由主要同盟國達成共識所確立的國際托管制度，是否仍有進一步挖掘的現(xiàn)實意義？在遵循《聯(lián)合國憲章》宗旨的前提下，已經(jīng)停擺多年的托管理事會能否被賦予新形勢下的職責(zé)，從而轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護多邊主義國際秩序的一個機構(gòu)？對此，我們或許可以探討。