資格認證的風(fēng)險與轉(zhuǎn)型

■文／耿圣瑋

2018 年以來，養(yǎng)老保險待遇領(lǐng)取資格認證的方式從過去要求群眾現(xiàn)場集中認證，轉(zhuǎn)變?yōu)橐赃\用大數(shù)據(jù)技術(shù)比對為主的“靜默認證”。目前各地采用的認證方式更加靈活、便捷，也受到了群眾的稱贊，但工作中仍有待完善的地方。如何進一步防范“資格認證”工作中的潛在風(fēng)險，讓待遇領(lǐng)取資格認證工作更加精準、更有溫度，是一個值得探討的課題。

典型風(fēng)險點

筆者曾參加過人力資源社會保障部組織的社會保險基金管理問題專項檢查工作（以下簡稱專項檢查工作），現(xiàn)結(jié)合日常工作，談一下對“待遇資格認證管理”的認識和感受。主要風(fēng)險點如下：

先天機制風(fēng)險。社保待遇領(lǐng)取資格認證是社保經(jīng)辦機構(gòu)為防范社保待遇冒領(lǐng)而開展的事后風(fēng)險防控措施，其“事后止損”的屬性決定了在防范社保待遇冒領(lǐng)工作中存在著“先天不足”。對于認證未通過人員，采用“先暫停、再核實、后追繳”的“三段式”工作模式，也使得資格認證工作在基金風(fēng)險防控中處于被動應(yīng)對地位。

操作流程風(fēng)險。由于技術(shù)認證的識別率問題，在無法完成自助認證的情況下，由當事人到辦事大廳用線下方式進行認證；對于行動不便又不掌握技術(shù)手段的部分群體，由工作人員上門開展認證服務(wù)。在補充認證手段的操作過程中，從信息采集、錄入到認證結(jié)果的確認都是由工作人員手工完成。其中風(fēng)險點有兩個：一是手工操作會帶來對認證結(jié)果的誤操作或人為篡改；二是工作人員對偽造、虛假的認證佐證材料，可能存在不能正確識別或業(yè)務(wù)操作不規(guī)范的問題，導(dǎo)致認證風(fēng)險被進一步放大。

資格認證的業(yè)務(wù)流程規(guī)范性，對于認證結(jié)果的可靠性有重要影響。尤其在線下認證、社會化服務(wù)認證的過程中，如果沒有有效的分級審核機制、崗位制約機制、檔案材料保管機制，則容易引發(fā)流程性風(fēng)險。

技術(shù)應(yīng)用風(fēng)險：依賴單一、不成熟技術(shù)手段造成的風(fēng)險。以人臉識別技術(shù)為例，其技術(shù)缺陷仍存在較大的誤判風(fēng)險，并且部分地方僅有人臉識別一種認證模式，一旦技術(shù)漏洞被利用且建模成功，誤判風(fēng)險由于技術(shù)依賴性將難以被發(fā)現(xiàn)并消除。

技術(shù)手段應(yīng)用不到位引發(fā)的風(fēng)險。在引入數(shù)據(jù)比對開展“靜默認證”過程中，部分地方存在一些誤區(qū)。一些地方資格認證工作雖然引入數(shù)據(jù)比對方式，但是既沒有成熟的系統(tǒng)支持，數(shù)據(jù)質(zhì)量也沒有保證。筆者在專項檢查工作中發(fā)現(xiàn)，部分中西部省份依然存在大量土葬情況，這也意味著當?shù)孛裾块T的殯葬數(shù)據(jù)存在極大的不完整性。在數(shù)據(jù)源和比對結(jié)果沒有其他途徑校驗的情況下，數(shù)據(jù)比對過程脫離系統(tǒng)進行，數(shù)據(jù)通過微信等不安全方式傳遞，將導(dǎo)致數(shù)據(jù)比對、比對結(jié)果的上傳、共享數(shù)據(jù)傳遞的過程中隱藏著數(shù)據(jù)篡改風(fēng)險，認證結(jié)果的可靠性會受到極大影響。

法律邊界風(fēng)險。2018 年全面取消養(yǎng)老保險待遇領(lǐng)取資格集中認證后，各項關(guān)于“資格認證”的制度建設(shè)也在不斷推進。2019 年人力資源社會保障部頒發(fā)了經(jīng)辦規(guī)程，明確在通過數(shù)據(jù)比對、社會化服務(wù)等方式均無法聯(lián)系到“待認證人員”本人的情況下，“可辦理待遇暫停手續(xù)”，也規(guī)定在后期核實其具備待遇領(lǐng)取資格后進行補發(fā)。然而通過檢查發(fā)現(xiàn)，各類待遇補發(fā)操作不但是基金風(fēng)險較為集中的環(huán)節(jié)，而且一些實際操作游走在法律邊界，甚至存在違法風(fēng)險。

《社會保險法》第七十三條規(guī)定，社保經(jīng)辦機構(gòu)“應(yīng)當按時足額支付社會保險待遇”。對通過社會化服務(wù)等手段未能聯(lián)系到待遇領(lǐng)取人員的情況下，先行停發(fā)待遇，待核實后進行補發(fā)的操作，雖然有部門規(guī)章支持，但細究起來似乎又與作為上位法的《社會保險法》相矛盾。例如《社會保險法》并沒有明確待遇領(lǐng)取人員應(yīng)主動確認待遇領(lǐng)取資格的義務(wù)，僅強調(diào)了社保經(jīng)辦機構(gòu)的“按時”發(fā)放義務(wù)與待遇領(lǐng)取人的待遇領(lǐng)取權(quán)利，經(jīng)辦機構(gòu)在單方面聯(lián)系不上待遇領(lǐng)取人就停發(fā)待遇，或存在違反上位法的風(fēng)險。

資格認證工作的稽核技巧

就筆者參加的專項檢查工作而言，時間短，任務(wù)重，規(guī)定檢查項目繁多，單純按照個人經(jīng)驗去查找風(fēng)險點，既費時也可能在方向把握上出現(xiàn)偏差。因此，對于地方“資格認證”工作的開展情況，要從宏觀上去認識。如果一個地方的資格認證工作缺乏相應(yīng)制度支持或者制度中有明顯過時的內(nèi)容，其具體工作的開展也不會太嚴謹。對于工作中存在的漏洞和風(fēng)險點，從具體的文字材料中也能夠?qū)さ靡恍┒四摺?/p>

按圖索驥，由面及點。對地方性、特殊性政策要有一個大致的了解。一方面，要迅速地記住基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準、補貼標準、待遇計發(fā)辦法等具體政策參數(shù)，在后期驗證細節(jié)的過程中，可以做到“心中有數(shù)”，保障稽核效率；另一方面，掌握地方“資格認證”經(jīng)辦規(guī)程等文件的關(guān)鍵內(nèi)容，心里有把“尺子”，便于在稽核工作中準確判斷業(yè)務(wù)操作是否違規(guī)，以及厘清違規(guī)是制度設(shè)計原因還是操作層面的原因，這樣才不至于在稽核工作中陷入以個人經(jīng)驗主導(dǎo)的“先入為主”誤區(qū)。

分析疑點，路徑回溯。作為確保待遇精準發(fā)放的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，“資格認證”工作的風(fēng)險點往往會通過待遇發(fā)放環(huán)節(jié)暴露出來。本次專項檢查中，各組都是帶著部級下發(fā)的疑點數(shù)據(jù)開展稽核的。結(jié)合檢查情況，迅速啟動疑點數(shù)據(jù)分析工作，既便于在海量數(shù)據(jù)中找準風(fēng)險點，也是提高專項稽核工作的精度和效率的有效途徑。

對于查找資格認證的風(fēng)險點來說，“多次變更待遇發(fā)放狀態(tài)并大額補發(fā)”的疑點數(shù)據(jù)，是一個切入點。查找與待遇發(fā)放狀態(tài)變更時間節(jié)點對應(yīng)的資格認證信息，通過比對二者的時間同步性和內(nèi)容準確性，確認認證業(yè)務(wù)與待遇發(fā)放業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)的緊密程度。如果二者在時間、內(nèi)容上不一致，則說明資格認證與待遇發(fā)放業(yè)務(wù)發(fā)生脫節(jié)，通過認證結(jié)果控制待遇發(fā)放的根本目的沒有實現(xiàn)。對由資格認證引發(fā)的待遇變更操作，能否回溯到業(yè)務(wù)變更檔案或當事人的認證佐證材料，是核驗待遇資格認證操作規(guī)范性的重要依據(jù)。對于一些時間相隔較為久遠的業(yè)務(wù)操作，僅憑工作人員的記憶已經(jīng)不能還原當時的情景，資格認證業(yè)務(wù)的佐證材料檔案就是唯一能證明業(yè)務(wù)操作合理性的依據(jù)。同時，通過查看佐證材料整理情況，也可以驗證當?shù)刭Y格認證工作的流程規(guī)范性。

視覺中國

親自動手，交流體驗。為查找認證過程中隱藏的風(fēng)險點或者核驗認證流程的可靠性，在確保體驗操作不會干擾當?shù)卣I(yè)務(wù)辦理的前提下，借助于實地操作來驗證獲取也不失為一個好辦法。

在操作的過程中，及時與業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員建立起平等、互信的交流氛圍是提高稽核效率的基礎(chǔ)。只有充分向工作人員傳遞出稽核檢查是對事不對人、發(fā)現(xiàn)問題是建立在客觀事實的基礎(chǔ)上的信息，才能在檢查過程中，與工作人員建立有效溝通，獲得工作人員的配合。

從具體方法來說，一方面要從技術(shù)上準備好具有不同代表性的測試數(shù)據(jù)（主要是利用相關(guān)數(shù)據(jù)模擬業(yè)務(wù)操作過程），實際動手操作體驗認證系統(tǒng)中“手工認證”“自助認證”“數(shù)據(jù)比對認證”等功能模塊，并就發(fā)現(xiàn)的問題通過系統(tǒng)進行反復(fù)驗證，并與同類型歷史操作記錄進行比對分析，做好記錄。另一方面，對同一項目的核查操作，采用從“你做我看”到“我做你看”的雙向核查方式，有利于建立起平等、互動的交流環(huán)境，營造稽核人員與被稽核人員的互信氛圍。通常情況下，采用這種方式建立交流渠道后，在稽核過程中既能更順利地發(fā)現(xiàn)問題，結(jié)論也更容易獲得雙方的認可。

改進資格認證工作的建議

法規(guī)制度的完善與執(zhí)行。資格認證是為防范社保基金冒領(lǐng)風(fēng)險而采用的手段，對于一切可行、有效、合理的待遇發(fā)放資格確認手段，都應(yīng)該納入進來。同時，對其所涉及的認證方法、制度及衍生業(yè)務(wù)處理，都應(yīng)該有法律法規(guī)支持。從目前來看，為解決冒領(lǐng)處罰“取證難”“認定難”“追繳難”的操作困境，必然要提高資格認證工作配套法律法規(guī)制度的立法層次和執(zhí)行效力。

平衡資格認證中經(jīng)辦機構(gòu)與待遇領(lǐng)取人員法定的權(quán)利義務(wù)是亟待解決的問題之一。待遇領(lǐng)取人員與社保經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)共同承擔維護社?；鹁珳拾l(fā)放的責(zé)任義務(wù)，要合理評估界定各級經(jīng)辦機構(gòu)以及基層服務(wù)性組織在資格認證工作中的責(zé)任邊界，避免責(zé)任范圍的泛化傾向；明確待遇領(lǐng)取人員及其繼承人、受益人應(yīng)該承擔的申報領(lǐng)取資格的義務(wù)，推動資格認證工作從事后被動追繳向相關(guān)責(zé)任人主動申報轉(zhuǎn)變。

提高對違規(guī)領(lǐng)取養(yǎng)老金行為的法律法規(guī)執(zhí)行效率，是對提高資格認證工作的有效支持。加大對相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，同步提高資格認證經(jīng)辦管理人員與待遇領(lǐng)取人員自覺維護社?；鸢踩囊庾R，對一些冒領(lǐng)情節(jié)嚴重的，即使退回違法領(lǐng)取的社保待遇，也要移送司法機關(guān)依法追究法律責(zé)任。只有雙管齊下，才能改變部分群眾對冒領(lǐng)養(yǎng)老金行為的違法性認識不足、有違法投機心理的現(xiàn)狀，從根本上提高待遇領(lǐng)取資格認證工作的效率。

認證流程的風(fēng)控建設(shè)。規(guī)范認證流程，不僅要有經(jīng)辦規(guī)程、操作手冊等制度性文件，更需要有保障制度落地實施的運行環(huán)境。加快完善認證流程中相關(guān)系統(tǒng)、設(shè)備、場所標準化建設(shè)與人員培訓(xùn)，保障從市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）到基層村（社區(qū)）各級服務(wù)性組織都具有開展資格認證所需的配套資源。同時明確各級對應(yīng)的責(zé)任，按業(yè)務(wù)分工將認證環(huán)節(jié)的責(zé)任細化到人，確保每個環(huán)節(jié)都能夠找到責(zé)任人，真正落實“誰認證，誰負責(zé)”要求，破除人情認證、虛假認證風(fēng)險點。

基層服務(wù)性組織長期身處所在轄區(qū)“熟人社會”環(huán)境，有熟悉了解村（社區(qū)）人員情況的天然優(yōu)勢，但資格認證工作是一項涉及面廣、復(fù)雜細致的專業(yè)工作，任何一環(huán)都不能脫離監(jiān)管和制度約束。沒有規(guī)范合理的制度及管理體系、專項的經(jīng)費支持以及專業(yè)的技術(shù)支撐，通過基層社會化服務(wù)組織兜底資格認證“最后一公里”的想法不僅是無源之水，而且會給資格認證工作的風(fēng)險防控鏈條帶來“缺口”。利用現(xiàn)有的街道、居委會、村委會的人社基層服務(wù)平臺，逐步增加資金、設(shè)備、人員的投入，在整合原有社?；鶎訁f(xié)辦員力量的基礎(chǔ)上，定期開展專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和績效管理，提升隊伍專業(yè)化能力建設(shè)水平，是解決基層社會化服務(wù)能力不足問題的有效途徑。

在對現(xiàn)有認證系統(tǒng)進行風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，提高認證系統(tǒng)風(fēng)險防控水平，是規(guī)避認證流程風(fēng)險的必要環(huán)節(jié)。加強認證系統(tǒng)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)等相關(guān)平臺的一體化整合，對二者的角色設(shè)計、崗位設(shè)置進行統(tǒng)籌考慮，按照信息系統(tǒng)權(quán)限管理辦法的要求，嚴格分離待遇發(fā)放與資格認證等不相容崗位的人員配備，并在流程設(shè)計上充分融入多級審核理念，定期梳理崗位賦權(quán)與人員管理。此外，要加強認證數(shù)據(jù)備份，嚴防系統(tǒng)升級帶來歷史數(shù)據(jù)丟失。認證系統(tǒng)的數(shù)據(jù)資料是認證工作開展情況的記錄，也是部分待遇發(fā)放稽核工作的重要依據(jù)，對于數(shù)據(jù)記錄丟失、損壞造成認證情況無法追溯的，一定要嚴肅追究相關(guān)人員責(zé)任。

改善資格認證的大數(shù)據(jù)環(huán)境與認知。建立在大數(shù)據(jù)比對基礎(chǔ)上的“靜默認證”，一方面對數(shù)據(jù)共享的范圍、時效、準確性有較高要求，跨部門共享數(shù)據(jù)的質(zhì)量隨著各部門內(nèi)部信息化建設(shè)管理水平的提高不斷得到改善；另一方面提高社保從業(yè)人員特別是決策管理人員對大數(shù)據(jù)比對理念的認知，尤為重要。自大數(shù)據(jù)比對認證實施以來，部分僅采用單一維度數(shù)據(jù)交叉比對方式的地方，來源數(shù)據(jù)的準確性嚴重影響數(shù)據(jù)比對認證的有效性。但現(xiàn)實條件下，任何系統(tǒng)、部門的數(shù)據(jù)都不可能做到絕對準確，所謂高質(zhì)量數(shù)據(jù)從來就不是單一維度和靜態(tài)的，而是來源渠道廣泛且動態(tài)變化的。通過大數(shù)據(jù)建模分析、人工智能賦能，在數(shù)據(jù)比對的過程中彼此印證、相互校驗；通過跨地區(qū)、部門的數(shù)據(jù)充分共享，高度融合，才能實現(xiàn)不斷提高各自的數(shù)據(jù)質(zhì)量和工作水平，而這對共享數(shù)據(jù)的單位來說是共贏。

以死亡人員這一外部數(shù)據(jù)為例，由于各部門死亡人員數(shù)據(jù)的準確性參差不齊，通過一次比對確定待遇領(lǐng)取人員認證結(jié)果，可能導(dǎo)致待遇領(lǐng)取人員被“比對死亡”的尷尬情況。為提高數(shù)據(jù)比對的精準度，轉(zhuǎn)變大數(shù)據(jù)的認知和提高數(shù)據(jù)共享的水平要放在同等重要的位置。將數(shù)據(jù)的準確性建立在單一渠道來源數(shù)據(jù)上是不科學(xué)的，解決數(shù)據(jù)準確性問題，一方面要從衛(wèi)生疾控、民政殯葬、公安司法等多種渠道獲得的死亡人員數(shù)據(jù)入手，對其中異構(gòu)、分散、重復(fù)的數(shù)據(jù)進行整理、校驗、轉(zhuǎn)換和融合；另一方面也要利用醫(yī)療就醫(yī)數(shù)據(jù)、疫情防控數(shù)據(jù)、高鐵飛機出行數(shù)據(jù)等進行反向驗證。在逐步引入智能算法的基礎(chǔ)上，多層次開展數(shù)據(jù)分析篩選，去偽存真，在動態(tài)過程中提高數(shù)據(jù)比對的準確度。

資格認證的風(fēng)險防控不可能獨立于外部環(huán)境來實現(xiàn)完善，由于其天然“事后性”的處理特征，更需要借助其他業(yè)務(wù)經(jīng)辦環(huán)節(jié)，做好“事前防范”。利用大數(shù)據(jù)比對手段，在業(yè)務(wù)系統(tǒng)的待遇發(fā)放環(huán)節(jié)前置“稽核風(fēng)控規(guī)則”，比對出待遇發(fā)放人員中的領(lǐng)取資格存疑人員，并通過多渠道核實相關(guān)人員信息，變“定期認證”“被動認證”為“動態(tài)認證”“主動認證”，構(gòu)建資格認證“事前控制、事中預(yù)警、事后監(jiān)管”的風(fēng)險防控體系，以此推動“資格認證”工作精確化、智能化，實現(xiàn)資格認證內(nèi)部控制能力轉(zhuǎn)型升級。