以習(xí)近平法治思想引領(lǐng)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化

劉 潔

(福建師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建 福州 350117)

生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，生態(tài)環(huán)境治理成效關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)永續(xù)發(fā)展的問題，對(duì)于實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)具有重要意義。法治是中國生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容和根本保障，[1]《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代化環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》提出，現(xiàn)代化環(huán)境治理體系要堅(jiān)持依法治理的原則，將健全環(huán)境治理法律法規(guī)政策體系建設(shè)作為重要方面。[2]當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境治理在黨的領(lǐng)導(dǎo)下取得巨大成就，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾參與的生態(tài)環(huán)境治理體系，超額完成以“改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量”為核心的“十三五”污染防治約束指標(biāo)。但是，生態(tài)環(huán)境治理水平與實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的目標(biāo)還有不相適應(yīng)的地方，根本原因是生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平較低，生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域亟須實(shí)現(xiàn)與新時(shí)代戰(zhàn)略目標(biāo)相適應(yīng)的現(xiàn)代化改革。習(xí)近平總書記指出，“發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用。”[3]因此，以習(xí)近平法治思想引領(lǐng)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化，能夠?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)提出可行性建議。

一、習(xí)近平法治思想對(duì)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的重大意義

生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化包含治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，治理體系是生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制、主體、制度等治理要素的集中體現(xiàn)，治理能力是將治理要素轉(zhuǎn)化為治理效能的能力體現(xiàn)。習(xí)近平總書記指出，“我國社會(huì)主義法治凝聚著我們黨治國理政的理論成果與成功經(jīng)驗(yàn)，是制度之治最基本最穩(wěn)定最可靠的保障。”[4]制度之治是生態(tài)環(huán)境治理的手段，那么法治是生態(tài)環(huán)境治理的最本質(zhì)保障。因此，法治保障是生態(tài)環(huán)境治理的根基，是對(duì)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化具有決定性作用的第一步。習(xí)近平法治思想是黨依法治國的智慧結(jié)晶，對(duì)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)具有重大引領(lǐng)意義。

(一)有利于健全生態(tài)環(huán)境治理體系

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》要求構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。[5]概括起來其內(nèi)容包括：體制機(jī)制現(xiàn)代化、制度現(xiàn)代化、主體現(xiàn)代化、基礎(chǔ)保障現(xiàn)代化等全要素現(xiàn)代化。體制機(jī)制現(xiàn)代化建設(shè)需要健全環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系與環(huán)境監(jiān)管體系，習(xí)近平法治思想將“抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)”作為全面依法治國的關(guān)鍵，體現(xiàn)了其在推進(jìn)依法治國方面的重要責(zé)任。環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系建設(shè)與環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)一脈相承，環(huán)境監(jiān)管體系是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系建設(shè)的根本目標(biāo)，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系是環(huán)境監(jiān)管體系的首要前提。環(huán)境體制機(jī)制現(xiàn)代化建設(shè)需要構(gòu)建各級(jí)政府、各職能部門職責(zé)明晰的環(huán)境監(jiān)管與保護(hù)體制，完善中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的環(huán)境治理工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)督察、執(zhí)法、監(jiān)測與監(jiān)察垂直管理體制改革；暢通環(huán)境監(jiān)管與保護(hù)機(jī)制，構(gòu)建環(huán)境保護(hù)主管部門統(tǒng)籌，各相關(guān)部門分工合作的環(huán)境保護(hù)工作機(jī)制。習(xí)近平法治思想正是通過對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治要求來實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制的現(xiàn)代化建設(shè)。制度現(xiàn)代化建設(shè)需要完善環(huán)境治理制度與法律法規(guī)，習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容是“依憲治國、依憲執(zhí)政”，依托憲法建立中國特色社會(huì)主義法治體系，推進(jìn)法律規(guī)范、實(shí)施、監(jiān)督、保障體系和黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，構(gòu)建良法善治格局。環(huán)境治理制度現(xiàn)代化建設(shè)是習(xí)近平法治思想的應(yīng)有之義。環(huán)境治理主體現(xiàn)代化需要構(gòu)建環(huán)境治理政府責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動(dòng)體系的良性互動(dòng)治理格局，環(huán)境治理市場體系與環(huán)境治理信用體系是環(huán)境治理主體現(xiàn)代化有效運(yùn)作的基礎(chǔ)?！翱茖W(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”是習(xí)近平法治思想的又一核心要義，與構(gòu)建環(huán)境治理良性互動(dòng)格局具有內(nèi)在一致性，習(xí)近平法治思想為治理主體現(xiàn)代化構(gòu)建，明確了治理目標(biāo)、治理運(yùn)作機(jī)制，規(guī)范了各治理主體行為，促進(jìn)了環(huán)境治理主體現(xiàn)代化形式。習(xí)近平法治思想的核心要義還包括“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的工作布局，環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)需要企業(yè)、公眾參與環(huán)境治理需要市場體系與社會(huì)體系的發(fā)展程度能夠?yàn)橹卫碇黧w提供相應(yīng)的治理資源。習(xí)近平法治思想對(duì)法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建構(gòu)的思想在規(guī)范環(huán)境治理市場運(yùn)行、促進(jìn)環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)發(fā)展、健全收費(fèi)機(jī)制等方面發(fā)揮著重要作用。基礎(chǔ)保障現(xiàn)代化建設(shè)需要明確中央與地方財(cái)政支出責(zé)任、完善目標(biāo)評(píng)價(jià)考核體系等。良好的生態(tài)環(huán)境本身就是公共產(chǎn)品，生態(tài)環(huán)境治理是具有正外部性的公共事業(yè)，法治監(jiān)督是保證生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)保障不缺位的重要路徑。

(二)有利于提升生態(tài)環(huán)境治理能力

實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)在于治理能力的現(xiàn)代化，生態(tài)環(huán)境治理能力是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的重要組成部分。生態(tài)環(huán)境治理能力是生態(tài)環(huán)境治理實(shí)現(xiàn)效能轉(zhuǎn)化的核心要義。制度的生命力在于落實(shí)，那么生態(tài)環(huán)境治理體系的生命力在于有效運(yùn)轉(zhuǎn)。習(xí)近平法治思想指出在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，切實(shí)把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。生態(tài)環(huán)境治理能力包括黨對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)能力，政府對(duì)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管及保護(hù)能力，企業(yè)等市場主體承擔(dān)環(huán)境保護(hù)和治理的能力，社會(huì)組織、其他社會(huì)團(tuán)體以及公眾參與環(huán)境保護(hù)的能力。黨對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)能力是指黨秉持先進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理理念，保持黨的相關(guān)生態(tài)環(huán)境決策的科學(xué)性、執(zhí)法的合法性。習(xí)近平法治思想指出黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面依法治國的根本保證，健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的制度和工作機(jī)制，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化。因此，以法律制度規(guī)范黨的生態(tài)環(huán)境治理理念、決策與行為，是黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)環(huán)境治理能力提升的根本保證。政府對(duì)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管及保護(hù)能力要求政府在污染防治、自然資源高效利用和生態(tài)環(huán)境制度落實(shí)方面具備相應(yīng)的能力。我國的生態(tài)環(huán)境治理歷史實(shí)踐證明，生態(tài)環(huán)境治理重點(diǎn)在于制度、關(guān)鍵依靠法治，環(huán)境保護(hù)法等相關(guān)法律法規(guī)為環(huán)境保護(hù)要素成為市場準(zhǔn)入條件、參與成本核算等提供法律保障，為資源節(jié)約與高效利用提供法律依據(jù)，為生態(tài)修復(fù)、生態(tài)功能區(qū)劃、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)缺匾沫h(huán)境保護(hù)制度提供實(shí)踐標(biāo)尺。習(xí)近平法治思想強(qiáng)調(diào)在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，運(yùn)用法治思維與法治方式解決治理難題。政府在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域具有主導(dǎo)地位，法治是政府效能實(shí)現(xiàn)的根本保障。企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾參與環(huán)保的能力提升的根本路徑在于參與途徑的獲得，法治是暢通參與渠道、拓展參與領(lǐng)域和參與方式、保障參與權(quán)利的最有效路徑。

(三)有利于完善生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)

生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)是生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)的根本保障，涉及生態(tài)環(huán)境治理系統(tǒng)的各個(gè)領(lǐng)域，包括生態(tài)環(huán)境立法科學(xué)化、執(zhí)法規(guī)范化和司法保護(hù)常態(tài)化。在生態(tài)環(huán)境治理立法層面，保證生態(tài)環(huán)境保護(hù)、管理、監(jiān)察、督察、檢察領(lǐng)域的立法科學(xué)有效、相互銜接是生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)應(yīng)該解決的難題，即環(huán)境立法的系統(tǒng)性問題，特別是實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境司法保護(hù)的協(xié)調(diào)運(yùn)行。習(xí)近平法治思想強(qiáng)調(diào)法治體系建設(shè)，建立科學(xué)完備、統(tǒng)一權(quán)威的中國特色社會(huì)主義法治體系，強(qiáng)調(diào)依憲治國是全面依法治國的首要任務(wù)之一。生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)是滿足人民對(duì)于美好生活的需要，生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)的最終評(píng)判者是人民。因此，生態(tài)環(huán)境立法科學(xué)化應(yīng)該將人民需求與公眾參與納入立法之中。習(xí)近平法治思想強(qiáng)調(diào)，以人民為中心是中國特色社會(huì)主義法治的本質(zhì)要求。因此，習(xí)近平法治思想是環(huán)境治理立法科學(xué)化的政治指南。在執(zhí)法層面，執(zhí)法效能是政府有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境、落實(shí)生態(tài)環(huán)境治理制度的根本保障，還是市場主體和社會(huì)組織參與生態(tài)環(huán)境治理的促進(jìn)手段與評(píng)估路徑。生態(tài)環(huán)境治理執(zhí)法規(guī)范化要求生態(tài)環(huán)境治理主管部門以及其他相關(guān)部門明確執(zhí)法權(quán)力邊界、保證執(zhí)法效能、規(guī)范執(zhí)法流程、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管、建立完備的執(zhí)法隊(duì)伍。習(xí)近平法治思想強(qiáng)調(diào)依法行政和嚴(yán)格執(zhí)法，改革與完善執(zhí)法體制機(jī)制改革。生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施意見》和中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》解決了生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法的難題，強(qiáng)化和規(guī)范了生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作。習(xí)近平法治思想是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理執(zhí)法規(guī)范化縱深發(fā)展的理論指南。習(xí)近平法治思想還強(qiáng)調(diào)建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治隊(duì)伍，推進(jìn)全面依法治國的基礎(chǔ)性工作，提出加強(qiáng)對(duì)法律服務(wù)隊(duì)伍的教育、管理、引導(dǎo)的法治人才隊(duì)伍建設(shè)路徑，為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)提供道路指引。在司法層面，生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)是生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的托底保障，是環(huán)境治理公信力的直接體現(xiàn)，關(guān)系到人民關(guān)于擁有美好生活環(huán)境切身權(quán)益。生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)常態(tài)化需要充分發(fā)揮司法在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的監(jiān)督與保障功能。習(xí)近平法治思想是推進(jìn)司法系統(tǒng)改革，提升司法效能、保證司法公正的根本指南。較環(huán)境行政執(zhí)法而言，我國生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)工作起步較晚，21世紀(jì)初才進(jìn)入發(fā)展階段，[6]因此，與生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的目標(biāo)要求還不相適應(yīng)。另外，公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的意識(shí)也是制約生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)常態(tài)化的重要因素。習(xí)近平法治思想強(qiáng)調(diào)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法是全面依法治國的重要環(huán)節(jié)，缺少任何一個(gè)環(huán)節(jié)都將背離全面依法治國的總目標(biāo)，其中全民守法環(huán)節(jié)強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化全民普法力度，是提升公眾生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)意識(shí)的路徑指南。生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)常態(tài)化是國家生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)現(xiàn)狀的檢驗(yàn)指標(biāo)，代表著國家環(huán)境治理制度的效能轉(zhuǎn)化程度。

二、制約生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的法治困境

生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于法治，以生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)助推生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化是生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度，依靠法治?！盵7]生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)是生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的根本保障。

(一)生態(tài)環(huán)境立法質(zhì)量有待提升

習(xí)近平法治思想強(qiáng)調(diào)立法的科學(xué)性，生態(tài)環(huán)境立法是一切生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)工作的起點(diǎn)。[8]《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法與依法立法……增強(qiáng)針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、可操作性?！盵9]自1979年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》制定以后經(jīng)過十幾年的環(huán)境立法進(jìn)程，我國已經(jīng)形成一個(gè)以綜合性環(huán)境保護(hù)法為中心，以污染防治、自然資源保護(hù)與開發(fā)利用、環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)等方面的行政法規(guī)以及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)組成的豐富的環(huán)境法律體系。但是，隨著我國環(huán)境治理現(xiàn)代化進(jìn)程的深入推進(jìn)，以數(shù)量與內(nèi)容為立法目標(biāo)的生態(tài)環(huán)境立法已不能滿足當(dāng)下以及未來生態(tài)文明建設(shè)縱深發(fā)展的要求，生態(tài)環(huán)境立法領(lǐng)域存在立法缺乏系統(tǒng)性、立法存在空白領(lǐng)域等問題。

1.立法缺乏系統(tǒng)性。統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)性治理，推動(dòng)綠色發(fā)展，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。[10]黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“系統(tǒng)性觀念”。[11]“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)中也強(qiáng)調(diào)“改善環(huán)境質(zhì)量、提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量與穩(wěn)定性?！盵12]生態(tài)環(huán)境治理強(qiáng)調(diào)整體性與系統(tǒng)性，但是生態(tài)環(huán)境立法卻缺少系統(tǒng)性理念與必要的實(shí)踐，以至于當(dāng)下生態(tài)環(huán)境立法不能更好地適應(yīng)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)訴求，出現(xiàn)立法缺乏系統(tǒng)性。一是生態(tài)環(huán)境治理系統(tǒng)性與環(huán)境單行立法的矛盾。提升生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)質(zhì)量和鞏固生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性是生態(tài)環(huán)境治理的整體性工作安排，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與自然資源保護(hù)是一個(gè)有機(jī)整體，但在環(huán)境立法領(lǐng)域存在環(huán)境保護(hù)立法與自然資源保護(hù)立法相分離的矛盾。[13]二者在側(cè)重理念和目標(biāo)等要素上的分離會(huì)產(chǎn)生生態(tài)治理系統(tǒng)性難以實(shí)現(xiàn)和相關(guān)立法掣肘的難題。二是環(huán)境立法與刑法銜接存在問題。環(huán)境立法對(duì)環(huán)境責(zé)任相關(guān)行為的認(rèn)定與刑法的規(guī)定不一致，對(duì)相關(guān)法律責(zé)任也僅僅是概括性描述，環(huán)境立法與刑法更新變動(dòng)進(jìn)程不一致，削弱了刑法對(duì)環(huán)境法的權(quán)威補(bǔ)充作用，弱化環(huán)境法本身該有的環(huán)境法治主導(dǎo)地位。[14]三是加強(qiáng)環(huán)境法與黨內(nèi)法規(guī)的銜接性。[15]目前，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)和要求比較籠統(tǒng)，有些黨員干部的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員干部的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任需要進(jìn)一步強(qiáng)化。

2.立法存在空白領(lǐng)域。盡管經(jīng)過四十多年的發(fā)展，形成了比較完善的生態(tài)環(huán)境法律體系，但是外部環(huán)境以及立法理念等因素的影響，生態(tài)環(huán)境立法還存在一些立法空白領(lǐng)域。一是生態(tài)環(huán)境實(shí)體法與程序法發(fā)展不平衡。自《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》以來，我國環(huán)境法制內(nèi)容逐漸豐富，甚至成為世界上生態(tài)環(huán)境法律內(nèi)容相對(duì)比較豐富的國家之一，但是程序法相對(duì)欠缺。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管程序的法治化是監(jiān)管體制改革的重要方向，也是建立健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)管法制體系的需要。[16]例如，在生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法領(lǐng)域，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中未對(duì)環(huán)境綜合執(zhí)法程序作出規(guī)定，當(dāng)前依據(jù)生態(tài)環(huán)境部制定的《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施意見》實(shí)現(xiàn)環(huán)境綜合執(zhí)法，但缺乏規(guī)范化。在司法領(lǐng)域，我國現(xiàn)行的環(huán)境法大多屬于實(shí)體法規(guī)范，程序法比較少見。生態(tài)環(huán)境訴訟案件因環(huán)境損害與相關(guān)利益損害結(jié)果的因果論證本身比較困難，取證、調(diào)查等工作對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性要求較高，程序法缺失是環(huán)境司法領(lǐng)域急需解決的難題。二是保障生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律比較薄弱?！笆奈濉币?guī)劃提出實(shí)施高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，形成綠色生產(chǎn)生活方式，形成能源與消費(fèi)革命以及推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略等一系列新的國家戰(zhàn)略，這些國家戰(zhàn)略的順利實(shí)施重點(diǎn)在于生態(tài)經(jīng)濟(jì)模式的實(shí)現(xiàn)，目前我國與生態(tài)經(jīng)濟(jì)直接相關(guān)的法律有《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》等法律。但是已有的相關(guān)法律存在規(guī)定粗略、理念落后、范圍較窄、操作性不強(qiáng)等問題，需要加強(qiáng)完善。[17]三是急需推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域立法。盡快補(bǔ)充氣候變化法、自然保護(hù)地法、國土空間規(guī)劃法等相關(guān)法律空白。[18]

(二)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法水平有待提高

生態(tài)環(huán)境執(zhí)法是生態(tài)環(huán)境法治效能實(shí)現(xiàn)的途徑，是推進(jìn)污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的基礎(chǔ)手段，通過生態(tài)環(huán)境執(zhí)法強(qiáng)化國家監(jiān)督與地方治理，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化。

1.執(zhí)法理念固化。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，有什么樣的執(zhí)法理念就會(huì)形成什么樣的執(zhí)法實(shí)踐。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法一直受到黨和政府的高度重視，也進(jìn)行了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的綜合性改革，以解決多頭執(zhí)法、職責(zé)不清的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法困境。但與新時(shí)代環(huán)境執(zhí)法理念應(yīng)該具有的統(tǒng)籌性、靈活性與幫扶性等特征相比，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法理念展現(xiàn)出固化特征。一是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法統(tǒng)籌意識(shí)不足。一方面污染防治執(zhí)法側(cè)重于對(duì)環(huán)境污染破壞環(huán)境的執(zhí)法檢查，而輕視對(duì)自然資源影響的深究，造成環(huán)境保護(hù)與自然資源保護(hù)在執(zhí)法上的分離；另一方面，即便在綜合執(zhí)法隊(duì)伍組織保障的基礎(chǔ)上開展綜合執(zhí)法，執(zhí)法人員的統(tǒng)籌意識(shí)還存在欠缺，導(dǎo)致執(zhí)法過程中合作較少，組織效能降低。[19]二是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法重問題發(fā)現(xiàn)，輕問題解決。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法側(cè)重于法律法規(guī)授予的執(zhí)法權(quán)的行使，而忽視解決問題的職責(zé)，未能與受檢查單位、企業(yè)、公眾形成良性的互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“有溫度”的執(zhí)法。

2.執(zhí)法聯(lián)動(dòng)不足。生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法涵蓋許多執(zhí)法內(nèi)容，就執(zhí)法層級(jí)而言，生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法包括中央對(duì)地方的環(huán)保督察、環(huán)境監(jiān)察以及地方對(duì)轄區(qū)的環(huán)保監(jiān)管、檢查、督查等。就生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法性質(zhì)而言，生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法包括綜合執(zhí)法和區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法。通過對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法內(nèi)容的分析，可以明確生態(tài)環(huán)境執(zhí)法向統(tǒng)籌、綜合的方向轉(zhuǎn)變，執(zhí)法聯(lián)動(dòng)已經(jīng)成為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域的基礎(chǔ)方法。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法在綜合執(zhí)法層面執(zhí)法聯(lián)動(dòng)不足的突出表現(xiàn)是生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他行政機(jī)構(gòu)因聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全等因素與相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)性差，執(zhí)法水平較低。在聯(lián)合執(zhí)法方面，跨區(qū)域執(zhí)法受行政區(qū)劃的影響，在區(qū)域信息共享、區(qū)域部門聯(lián)動(dòng)等體制機(jī)制上存在缺陷，除中央環(huán)保區(qū)域督察局和流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局是生態(tài)環(huán)境部派出機(jī)構(gòu)外，地方的聯(lián)合執(zhí)法受地方行政干預(yù)較多，區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動(dòng)性乏力。[20]

3.執(zhí)法效能不高。以綜合、聯(lián)動(dòng)為主的執(zhí)法形式是我國生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域的改革，雖然在一定程度上解決了多頭執(zhí)法、執(zhí)法職責(zé)模糊等問題，但是生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法改革因機(jī)構(gòu)和機(jī)制處于初建時(shí)期，還存在一些新的問題。一是生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法邊界不清。生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法是《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》提出的概念，并作出了詳細(xì)解釋：生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法包括污染防治執(zhí)法和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法，生態(tài)保護(hù)執(zhí)法是指“依法查處破壞自然生態(tài)系統(tǒng)水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙和生物棲息等服務(wù)功能和損害生物多樣性的行政行為。”盡管在生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法實(shí)踐層面，對(duì)生態(tài)保護(hù)執(zhí)法作出詳細(xì)規(guī)定，但是對(duì)資源的破壞是否造成生態(tài)系統(tǒng)的破壞，二者因果關(guān)系的確認(rèn)涉及多領(lǐng)域的復(fù)雜實(shí)踐，給生態(tài)環(huán)境執(zhí)法邊界帶來了挑戰(zhàn)。二是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)制不完善。生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力一方面來于生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門的授權(quán)，另一方面是相關(guān)執(zhí)法部門執(zhí)法權(quán)的集中整合。因此，生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)制上與原權(quán)力來源部門存在執(zhí)法權(quán)重疊，執(zhí)法權(quán)從原部門分離，但在實(shí)際生態(tài)環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中難免出現(xiàn)原執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)際執(zhí)法，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)不完全執(zhí)法的情況。[21]三是執(zhí)法綜合機(jī)構(gòu)缺乏必要的執(zhí)法資源。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員專業(yè)素養(yǎng)有待提升、執(zhí)法設(shè)備有待補(bǔ)充、執(zhí)法信息平臺(tái)與應(yīng)用有待優(yōu)化、執(zhí)法需要的相關(guān)專業(yè)技術(shù)與知識(shí)有待完善，執(zhí)法資源是綜合執(zhí)法體制發(fā)展完善的基礎(chǔ)保障，資源的缺乏制約著執(zhí)法效能的提升。

(三)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)有待增強(qiáng)

生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)是生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的基礎(chǔ)保障，生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的發(fā)展是環(huán)境法治發(fā)展程度的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，習(xí)近平法治思想將司法定義為保障社會(huì)公平、強(qiáng)化法治監(jiān)督的重要手段。在生態(tài)環(huán)境法治領(lǐng)域，生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)起到以司法監(jiān)督行政執(zhí)法合法化、企業(yè)行為合法化、公眾及社會(huì)組織行為合法化的作用，并保障各利益主體的合法權(quán)益，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理良法善治。但是我國生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)現(xiàn)狀與生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化所需要的生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)水平具有較大差距。

1.環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的銜接難。環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法救濟(jì)的途徑，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》將生態(tài)環(huán)境損害賠償定義為對(duì)生態(tài)環(huán)境本身的侵害，超越傳統(tǒng)司法對(duì)生態(tài)環(huán)境侵權(quán)的定義，形成了環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟雙軌并行的司法程序。雙軌并行一方面說明兩者在制度設(shè)計(jì)理念、目標(biāo)、程序規(guī)范上具有同質(zhì)性，另一方面也肯定了兩者在訴訟主體、起訴條件等方面的差異性。作為司法救濟(jì)的主要途徑，兩者需要實(shí)現(xiàn)司法銜接與互補(bǔ)，共同為保護(hù)生態(tài)環(huán)境助力，但在司法實(shí)踐領(lǐng)域，兩者銜接并不理想，甚至出現(xiàn)掣肘。[22]一是兩者訴訟范圍碰撞。在司法實(shí)踐中常常發(fā)生一件生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件由行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償案件后，社會(huì)組織也提起環(huán)境公益訴訟，訴訟內(nèi)容與目的存在一致性。二是生效判決后因“重復(fù)起訴”失去訴訟權(quán)利。若生態(tài)環(huán)境損害賠償為前案，社會(huì)環(huán)保組織即便發(fā)現(xiàn)前案判決明顯存在不合理，但是組織性質(zhì)等原因無法再提起訴訟；若前案為環(huán)境公益訴訟，也必須具有充分證據(jù)證明前案判決存在判決漏洞的前置條件。

2.生態(tài)修復(fù)責(zé)任的認(rèn)定與落實(shí)難。生態(tài)環(huán)境修復(fù)是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)挠行緩?，旨在?shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的法律救濟(jì)。我國生態(tài)環(huán)境修復(fù)包括磋商、行政途徑和訴訟途徑三種救濟(jì)渠道。訴訟途徑是生態(tài)環(huán)境修復(fù)救濟(jì)的保障渠道，這是司法強(qiáng)制性決定的。生態(tài)環(huán)境修復(fù)的主要難點(diǎn)不在于對(duì)修復(fù)責(zé)任的規(guī)制，而在對(duì)修復(fù)責(zé)任的認(rèn)定及量化。[23]生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任認(rèn)定的難點(diǎn)，一是生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)認(rèn)定難。就環(huán)境污染而言，環(huán)境損害是具有復(fù)雜性與持續(xù)性的事件，即一次污水的排放，不一定會(huì)形成可量化的環(huán)境損害，因水環(huán)境的擴(kuò)散性或自我恢復(fù)性使環(huán)境損害不好量化，但是污染的持續(xù)性影響仍然存在，這就給生態(tài)環(huán)境損害認(rèn)定帶來困難。二是生態(tài)環(huán)境損害量化難。生態(tài)環(huán)境損害認(rèn)定后，需要對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行量化，以確定生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標(biāo)。一方面因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境損害量化本身就存在困難，另一方面由于量化成本較高、量化技術(shù)不足、量化依據(jù)不完善等原因，生態(tài)環(huán)境損害量化困難給生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的認(rèn)定帶來挑戰(zhàn)。三是生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制不健全。生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制的短板體現(xiàn)在行政與司法在生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任落實(shí)上沒有實(shí)現(xiàn)合作，[24]生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)是生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任落實(shí)的保障，或是強(qiáng)制執(zhí)行的最終路徑，但是生態(tài)環(huán)境修復(fù)結(jié)果的認(rèn)定對(duì)技術(shù)因素具有很高的要求，審判和監(jiān)督機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境修復(fù)結(jié)果認(rèn)定上存在技術(shù)短板；生態(tài)環(huán)境主管部門在環(huán)境修復(fù)鑒定上具有優(yōu)勢，但是生態(tài)環(huán)境訴訟相關(guān)規(guī)定沒有授予生態(tài)環(huán)境主管部門行政先行權(quán)，行政優(yōu)勢難以發(fā)揮。

3.公益訴訟保護(hù)自然資源的機(jī)制不健全。《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民法典》規(guī)定了自然資源的國家所有權(quán)，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定符合條件的社會(huì)組織可以提起環(huán)境公益訴訟，必要時(shí)檢察院也可以依法提起環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟是一種生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)路徑，環(huán)境公益訴訟提出環(huán)境致害者修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境與賠償相應(yīng)的生態(tài)服務(wù)功能等訴訟請(qǐng)求，在一定程度上能夠保護(hù)自然資源，但是環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟相比，對(duì)自然資源保護(hù)的作用沒有完全發(fā)揮，存在機(jī)制不健全的困境。一是環(huán)境公益訴訟保護(hù)自然資源的權(quán)力基礎(chǔ)存在缺陷。一方面，《中華人民共和國憲法》以及《中華人民共和國民法典》規(guī)定自然資源的國家所有權(quán)，賦予國務(wù)院行使自然資源所有權(quán)，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》將自然資源損害救濟(jì)的訴訟主體確立為人民政府及其指定的相關(guān)部門或受國務(wù)院委托的部門，這就將社會(huì)組織提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟排除在外。另一方面，我國自然資源國家所有權(quán)性質(zhì)界定不夠清晰，自然資源國家所有權(quán)是一種民事權(quán)利還是行政權(quán)力并無嚴(yán)格界定，給環(huán)境公益訴訟保護(hù)自然資源的可行性帶來影響。二是環(huán)境公益訴訟的側(cè)重點(diǎn)不是自然資源保護(hù)，而是在于環(huán)境損害的補(bǔ)償，即便涉及生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能與領(lǐng)域，也不是直接以自然資源保護(hù)為側(cè)重點(diǎn)提起的訴訟。但是環(huán)境公益訴訟具有自然資源保護(hù)適用性，是針對(duì)一切環(huán)境損害的訴訟，環(huán)境公益訴訟應(yīng)該將自然資源保護(hù)納入訴訟請(qǐng)求范圍。三是環(huán)境公益訴訟對(duì)自然資源損害補(bǔ)救的落實(shí)難。自然資源損害補(bǔ)救要求對(duì)受損的自然資源修復(fù)、恢復(fù)原有的生態(tài)功能與價(jià)值，賠償在損害期間的服務(wù)損失等，但是自然資源損害修復(fù)是具有技術(shù)性、專業(yè)性與復(fù)雜性的工程，社會(huì)環(huán)保組織、檢察院以及審判機(jī)關(guān)都不具有修復(fù)過程和結(jié)果的監(jiān)管能力，自然資源救濟(jì)作用很難實(shí)現(xiàn)。

三、以習(xí)近平法治思想引領(lǐng)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑

生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化是我國生態(tài)文明建設(shè)的必由之路，是新的歷史條件下實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年目標(biāo)重要一環(huán)。習(xí)近平總書記指出，“社會(huì)主義法治凝聚著黨的治國理政理論成果與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是制度之治最穩(wěn)定最可靠的保障，中國特色社會(huì)主義實(shí)踐向前一步，法治建設(shè)就要跟進(jìn)一步。”[25]習(xí)近平總書記也多次強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境治理必須依靠制度、依靠法治。因此，在新時(shí)代，生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)是生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的有效路徑。

(一)在生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化中始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義制度的本質(zhì)特征和最大優(yōu)勢，黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)全面依法的根本保障。[26]在邏輯上，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的根本遵循。首先，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是合憲性的根本要求。憲法是國家的根本大法，是國家一切活動(dòng)的法律依據(jù)，憲法明確黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)地位，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的首要前提。其次，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的根本保障。中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民建立了新中國，實(shí)現(xiàn)從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大飛躍，歷史與實(shí)踐已經(jīng)證明，中國共產(chǎn)黨是科學(xué)性、先進(jìn)性、純潔性的政黨，黨的執(zhí)政理論與執(zhí)政方式是制度化、合法化與規(guī)范化的，黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)環(huán)境治理立法、執(zhí)法、司法與守法，從根本上提升生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的水平。最后，黨的領(lǐng)導(dǎo)是提升生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化效能的必要途徑。一方面，中國共產(chǎn)黨具有七十多年生態(tài)環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)，深刻了解我國生態(tài)環(huán)境治理特征與現(xiàn)狀；另一方面，全面依法治國要求黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)法治化，黨的領(lǐng)導(dǎo)效能提升必然促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化效能的提升。

(二)在生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化中始終堅(jiān)持以人民為中心

在我國國家治理視域，將良好的生態(tài)環(huán)境看作是最普惠的民生福祉。習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民，重點(diǎn)解決損害群眾健康的突出環(huán)境問題?！薄吧鷳B(tài)文明是人民群眾共同參與共同建設(shè)共同享有的事業(yè)，要把建設(shè)美麗中國轉(zhuǎn)化為全體人民自覺行動(dòng)?！盵27]因此，生態(tài)環(huán)境治理“以人民為中心”是通過公民權(quán)利與義務(wù)兩個(gè)方面闡釋的。習(xí)近平法治思想強(qiáng)調(diào)，社會(huì)主義法治建設(shè)的本質(zhì)要求是“以人民為中心”，也強(qiáng)調(diào)全民守法與科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法共同組成全面依法治國的重要環(huán)節(jié)，也在權(quán)利與義務(wù)兩個(gè)方面闡釋了法治建設(shè)“以人民為中心”的內(nèi)涵。因此，生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化中堅(jiān)持以人民為中心是符合歷史與邏輯的根本原則。一方面，以法治建設(shè)保障人民生態(tài)環(huán)境權(quán)利，[28]強(qiáng)化政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力，在監(jiān)管體制、環(huán)境司法保護(hù)、環(huán)境監(jiān)測上下功夫，完善相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，依靠法律壓實(shí)政府責(zé)任、落實(shí)企業(yè)責(zé)任、強(qiáng)化司法監(jiān)督。另一方面，以法治建設(shè)強(qiáng)化人民生態(tài)環(huán)境義務(wù)，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人民環(huán)境保護(hù)意識(shí)的覺醒需要多元共治的環(huán)境治理范式，生態(tài)環(huán)境治理向市場化、社會(huì)化趨勢發(fā)展，法治是保障各治理主體利益、規(guī)范各治理主體行為、優(yōu)化公眾參與路徑、降低交易成本的保障。

(三)以科學(xué)立法推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化進(jìn)程

科學(xué)立法在生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)中具有基礎(chǔ)性地位，是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的邏輯起點(diǎn)。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持系統(tǒng)性思維，堅(jiān)持山水林田湖草沙系統(tǒng)性治理。生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)是順應(yīng)新的歷史階段國家發(fā)展的戰(zhàn)略要求，系統(tǒng)性、整體性是其根本特征。當(dāng)前，我國生態(tài)環(huán)境立法領(lǐng)域應(yīng)該解決的根本問題是生態(tài)環(huán)境立法的系統(tǒng)性問題，將系統(tǒng)性理念貫穿于生態(tài)環(huán)境立法的全領(lǐng)域與全過程，實(shí)現(xiàn)法治體系的協(xié)調(diào)。[29]一是完善生態(tài)環(huán)境立法體制機(jī)制、路徑與程序，破解環(huán)境單行立法的困境。將生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念作為生態(tài)環(huán)境立法的價(jià)值遵循，健全生態(tài)環(huán)境立法體制機(jī)制。鑒于生態(tài)環(huán)境治理在國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域的基礎(chǔ)性地位，在人大專委會(huì)與國務(wù)院部委之間建立生態(tài)環(huán)境立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在人大法工委設(shè)立專門的生態(tài)環(huán)境法室，在司法部設(shè)生態(tài)環(huán)境立法局。我國生態(tài)環(huán)境科學(xué)立法是國家法律與行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方立法相結(jié)合，增加各立法的協(xié)調(diào)性與系統(tǒng)性，減少法律重合與交叉。立法程序的規(guī)范化、制度化是立法權(quán)威性的集中體現(xiàn)，充分發(fā)揮部門聯(lián)席會(huì)議的作用，必要時(shí)建立常態(tài)化立法協(xié)商機(jī)制，以多元、便捷、廣泛為目標(biāo)規(guī)制，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境立法公眾參與模式。二是健全生態(tài)環(huán)境法治體系建設(shè)，填補(bǔ)立法空白。重視生態(tài)環(huán)境程序法的立法工作，特別是在中央環(huán)境保護(hù)督察、生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)等現(xiàn)代環(huán)境治理領(lǐng)域。應(yīng)該以生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化為契機(jī)，填補(bǔ)氣候變化、自然保護(hù)區(qū)、國家公園體制以及國土空間等領(lǐng)域的立法。

(四)以高效執(zhí)法推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化進(jìn)程

生態(tài)環(huán)境執(zhí)法是生態(tài)環(huán)境法律制度效能轉(zhuǎn)化的主要途徑，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法水平直接關(guān)系到生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)的成效。我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作是通過向生態(tài)環(huán)境主管部門賦權(quán)，以行政執(zhí)法為主要的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管手段，并且取得了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一系列成就。自黨的十七大提出建設(shè)生態(tài)文明以來，多元共治、手段靈活的生態(tài)環(huán)境治理模式得到深入發(fā)展，但是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法相較于司法保護(hù)與多元主體共治仍然具有優(yōu)勢。一方面生態(tài)環(huán)境執(zhí)法具有效率優(yōu)勢，另一方面生態(tài)環(huán)境執(zhí)法是適應(yīng)中國國情、依托于中國之治的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管手段。因此，需要構(gòu)建現(xiàn)代化的執(zhí)法模式，以此推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化進(jìn)程。一是完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法與自然資源保護(hù)執(zhí)法之間的關(guān)系。厘清執(zhí)法邊界是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的基礎(chǔ)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法是針對(duì)“違反規(guī)定”造成生態(tài)系統(tǒng)破壞的執(zhí)法，自然資源不合理利用也會(huì)造成生態(tài)環(huán)境破壞，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法有時(shí)存在超越執(zhí)法邊界的問題。在自然資源保護(hù)執(zhí)法領(lǐng)域因欠缺執(zhí)法專業(yè)性、合法性，制約了執(zhí)法效能的實(shí)現(xiàn)。在厘清執(zhí)法邊界的基礎(chǔ)上，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革為契機(jī)，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法與自然資源保護(hù)綜合執(zhí)法之間的合作機(jī)制。二是樹立現(xiàn)代執(zhí)法理念。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法理念應(yīng)該與環(huán)境治理現(xiàn)代化發(fā)展相適應(yīng)，以“問題解決”為執(zhí)法目標(biāo)，改變執(zhí)法重問題發(fā)現(xiàn)、輕問題解決的狀況，提升生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的對(duì)策和建議能力。三是提升生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法效能。注重完善綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與要素資源，強(qiáng)化綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他行政部門之間的合作，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)工作的協(xié)調(diào)。[30]四是強(qiáng)化聯(lián)合執(zhí)法權(quán)威。聯(lián)合執(zhí)法是生態(tài)環(huán)境區(qū)域治理的必然選擇，與國務(wù)院派出的區(qū)域治理機(jī)構(gòu)相比，聯(lián)合執(zhí)法易受地方干預(yù)，在頂層設(shè)計(jì)上賦予聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制權(quán)威性是突破聯(lián)合執(zhí)法困境的必要措施。

(五)以公正司法推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化進(jìn)程

生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)是保障各主體生態(tài)環(huán)境權(quán)利的重要途徑，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)對(duì)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化進(jìn)程具有助推作用。一是強(qiáng)化環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償之間的銜接。環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償在生態(tài)環(huán)境司法救濟(jì)中具有互補(bǔ)性，一方面，環(huán)境公益訴訟對(duì)發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害存在生態(tài)環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行司法救濟(jì)，生態(tài)環(huán)境損害賠償對(duì)生態(tài)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生的損害進(jìn)行法律救濟(jì)。另一方面，兩者之間的訴訟主體不同，實(shí)現(xiàn)訴訟的銜接能夠充分發(fā)揮環(huán)境保護(hù)公益組織作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政府職能的補(bǔ)充作用，避免重復(fù)訴訟，節(jié)約司法資源與政府資源。首先，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境公益訴訟之間的銜接制度。明確兩者之間的訴訟范圍，避免訴訟重復(fù)。其次，優(yōu)化訴訟判決后再起訴的程序。允許運(yùn)用專家論證等途徑舉證前案判決的不合理性。二是提升生態(tài)修復(fù)認(rèn)定能力。根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害的長期性與復(fù)雜性等特征，研究制定生態(tài)環(huán)境損害認(rèn)定的相關(guān)辦法，吸收借鑒國際生態(tài)損害認(rèn)定經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國實(shí)際制定符合中國國情的生態(tài)環(huán)境損害的不同階段的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。健全環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理主管部門與生態(tài)環(huán)境審判機(jī)關(guān)以及監(jiān)督機(jī)關(guān)的合作，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境主管部門的技術(shù)優(yōu)勢，凸顯監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威。

(六)以全民守法推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化進(jìn)程

習(xí)近平總書記指出，法治建設(shè)需要全社會(huì)共同參與，全體人民信仰法治、厲行法治，國家和社會(huì)生活才能真正實(shí)現(xiàn)在法治軌道上運(yùn)行。全民守法則是法治的目標(biāo)歸宿，以目標(biāo)要求規(guī)范生態(tài)環(huán)境治理發(fā)展進(jìn)程，勢必能推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化進(jìn)程。全民守法關(guān)鍵在于人民對(duì)于國家法治的認(rèn)同，重點(diǎn)在于守法意識(shí)提升。一方面，國家在生態(tài)環(huán)境治理制度頂層設(shè)計(jì)上應(yīng)該堅(jiān)持“以人民為中心”的政治立場，始終堅(jiān)持重點(diǎn)解決影響群眾生產(chǎn)生活的生態(tài)環(huán)境問題，始終堅(jiān)持以維護(hù)最廣大人民的根本利益為生態(tài)環(huán)境立法的目標(biāo)。另一方面，應(yīng)該著力提升全體社會(huì)公眾的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，宣傳生態(tài)環(huán)境法律知識(shí)，以基層治理網(wǎng)格化機(jī)制為抓手，以傳統(tǒng)媒體和新媒體為輔助，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)環(huán)境法治宣傳和教育。另外，完善公眾參與生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)渠道，在生態(tài)環(huán)境立法、執(zhí)法與司法領(lǐng)域，健全生態(tài)環(huán)境立法公開征求意見制度；依托公眾號(hào)、門戶網(wǎng)站、新聞媒體等渠道公開執(zhí)法，建立公眾監(jiān)督生態(tài)環(huán)境治理執(zhí)法機(jī)制；加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)力保障，建立法律援助機(jī)制。