內(nèi)在區(qū)別與外在差異：城市社區(qū)治理主體差異性探究

勒格木果 尹學(xué)朋

(西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，四川 南充 637009)

黨的十九大報(bào)告明確提出，“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制?！盵1]明確打造共建共治共享的治理新格局，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理的新要求。黨的十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了社會(huì)治理的要求與特點(diǎn)，要求健全和完善社會(huì)治理體系，“實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”，[2]意味著在多元共治的背景下在城市社區(qū)治理中構(gòu)建多元協(xié)同治理長(zhǎng)效機(jī)制是實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)有效治理的重要內(nèi)容和關(guān)鍵保障。

一、問題的提出

從理論層面來看，多元共治是治理的關(guān)鍵內(nèi)容及重要特點(diǎn)。治理的原意是控制、引導(dǎo)和操作，其內(nèi)涵與統(tǒng)治相似，時(shí)常交叉使用，治理的主體也相對(duì)單一，主要指政府及相關(guān)部門。直到20世紀(jì)90年代，治理才被西方的學(xué)者賦予新的內(nèi)涵。威格里·斯托克 (Gerry Stoker)基于對(duì)當(dāng)時(shí)流行的關(guān)于治理概念的研究指出，治理的主體不局限于政府及相關(guān)部門，具有多元性的特點(diǎn)，且主體之間存在某種依賴關(guān)系，治理結(jié)果取決于主體間的互動(dòng)規(guī)則和互動(dòng)環(huán)境，有效治理需要多元主體之間的平等互動(dòng)、協(xié)商合作。[3]與“統(tǒng)治”相比，兩者最本質(zhì)的區(qū)別在于所必需的權(quán)威來源和權(quán)力運(yùn)行方向的差異，治理最理想的狀態(tài)是善治，而善治最本質(zhì)的特征就是政府與公民對(duì)公共事務(wù)的共同管理。[4]強(qiáng)調(diào)治理主體間自下而上和自上而下的雙向互動(dòng)，主體間是一種平等協(xié)商，互惠合作的關(guān)系。而“統(tǒng)治”強(qiáng)調(diào)主體對(duì)統(tǒng)治對(duì)象的控制和管理，合作的對(duì)象局限于政府內(nèi)部，且主體間也是一種上下級(jí)關(guān)系，而公民只是被管理的對(duì)象。

我國(guó)城市社區(qū)的治理模式先后經(jīng)歷了“行政社區(qū)時(shí)代”“社會(huì)服務(wù)時(shí)代”“社區(qū)建設(shè)時(shí)代”和“社區(qū)治理時(shí)代”四個(gè)階段，[5]在不同的階段其治理模式和治理重點(diǎn)不同。在行政社區(qū)時(shí)代，城市社區(qū)治理廢除了原有的“保甲制度”，建立了“單位制”和“街居制”相結(jié)合的治理制度，強(qiáng)調(diào)政府通過行政力量對(duì)社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行絕對(duì)控制干預(yù)，是一種政府主導(dǎo)的治理模式。在社區(qū)服務(wù)時(shí)代，政府在城市社區(qū)管理上的權(quán)力逐漸下放，形成了“小政府，大社會(huì)”的治理格局，治理模式上從政府主導(dǎo)向社區(qū)自治過渡，打破了社區(qū)內(nèi)政府包辦一切的局面。在社區(qū)建設(shè)時(shí)代，在治理模式從行政推動(dòng)向社區(qū)自治轉(zhuǎn)變，治理主體除了黨的基層組織和政府的派出機(jī)構(gòu)，居民自治組織、社團(tuán)組織和企業(yè)等也開始作為主體參與到社區(qū)治理過程中。2012年，黨的十八大首次把“社區(qū)治理”寫入黨的綱領(lǐng)性文件后，中國(guó)城市治理進(jìn)入社區(qū)治理時(shí)代，治理的理念被普遍認(rèn)可，多元共治被國(guó)家所推崇，同時(shí)也得到了其他社區(qū)主體的廣泛認(rèn)同。

從治理的實(shí)踐來看，多元共治是實(shí)現(xiàn)城市治理有效的必然需求。目前，城市社區(qū)治理實(shí)踐中主要面臨著“主體結(jié)構(gòu)失衡、治理體制欠缺、服務(wù)供需失調(diào)和社區(qū)治理文化軟實(shí)力薄弱”[6]等治理實(shí)踐問題。同時(shí)，多元主體間存在“權(quán)力交織、自治權(quán)模糊、利益不協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)不清、資源分配不均”[7]等主體關(guān)系問題。存在這一系列問題的本質(zhì)在于多元主體間存在的主體差異性導(dǎo)致治理實(shí)踐中主體的缺位、錯(cuò)位和越位。在城市社區(qū)治理實(shí)踐中，如果缺乏對(duì)多元主體的主體差異性的關(guān)注，所導(dǎo)致的治理實(shí)踐問題和主體關(guān)系問題，既會(huì)影響多元主體的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮，也會(huì)影響治理共同體的構(gòu)建。

新時(shí)代，引導(dǎo)多元共治基于平等協(xié)商的方式在治理問題上達(dá)成共識(shí)，通過互惠合作的形式在治理行動(dòng)中形成合力，進(jìn)而構(gòu)建社區(qū)治理共同體，必須厘清多元主體間存在的主體差異性，并基于此構(gòu)建城市社區(qū)治理長(zhǎng)效機(jī)制。

二、內(nèi)在區(qū)別與外在差異：城市社區(qū)治理主體差異性分析

城市社區(qū)是基層治理的重要場(chǎng)域，聚集了基層黨組織、基層人民政府及其派出機(jī)關(guān)、社群組織等各種社會(huì)群體，是各種社會(huì)資源和利益關(guān)系的重要載體。社區(qū)治理就是要立足城市社區(qū)特殊政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)結(jié)構(gòu)等背景，引導(dǎo)不同治理主體通過協(xié)商形式在治理問題上達(dá)成共識(shí)，在治理行動(dòng)中形成合力的過程。主體參與治理的行為是主體基于其主體特征、資源稟賦以及其他外在條件理性選擇的結(jié)果。不同主體參與治理過程中參與行為、方式、渠道等選擇受到主體內(nèi)在因素和外在條件的影響，即受到多元主體的主體差異性的影響，其差異性主要表現(xiàn)為主體的內(nèi)在區(qū)別和外在差異。

(一)城市社區(qū)治理主體的內(nèi)在區(qū)別

城市社區(qū)治理體系是由多元主體及其互動(dòng)規(guī)則構(gòu)成的。我國(guó)城市社區(qū)治理的主體主要包括基層黨組織、基層政府、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織、駐區(qū)單位和社區(qū)居民等。[8]其互動(dòng)規(guī)則和行為選擇主要受主體的根本屬性、利益需求和價(jià)值邏輯的影響，即主體間的內(nèi)在區(qū)別主要表現(xiàn)為主體性質(zhì)、參與意圖、行動(dòng)邏輯和角色功能上的差異。從主體性質(zhì)來看，在社區(qū)治理這個(gè)體系中，不同主體的根本屬性具有本質(zhì)性的區(qū)別主要包括政治性、社會(huì)性和經(jīng)濟(jì)性。按照治理主體的性質(zhì)，可以把多元主體劃分為人民政府的派出機(jī)關(guān)、黨的基層組織、居民自治組織、社區(qū)居民、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和商業(yè)組織六類主體[9]。從主體的參與意圖來看，主體利益需求是主體參與的根本動(dòng)因，主體利益是否被尊重和得到滿足影響主體參與的積極性。在多元主體參與實(shí)踐的過程中，城市社區(qū)治理主體間不僅參與意圖存在差異，且影響其參與意圖的因素也存在差異[10]。從主體的行動(dòng)邏輯來看，城市社區(qū)治理主體的行動(dòng)邏輯主要包括國(guó)家權(quán)力邏輯、市場(chǎng)盈虧邏輯和社會(huì)公平正義邏輯[11]。其中政府的派出機(jī)構(gòu)和居民委員會(huì)在主導(dǎo)過程中強(qiáng)調(diào)管理和控制，是一種社會(huì)權(quán)力邏輯。物業(yè)管理公司等商業(yè)組織在參與治理過程中側(cè)重利益最大化，是一種市場(chǎng)盈虧邏輯。而業(yè)主委員會(huì)、社會(huì)組織和居民個(gè)體在參與過程中主要強(qiáng)調(diào)公平正義，是一種社會(huì)公平正義邏輯。從主體的角色和功能來看，在整個(gè)治理體系中，不同主體所扮演的角色和承擔(dān)的功能主要取決于主體在治理體系中的性質(zhì)。黨的十九屆四中全會(huì)明確指出要完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體制”[12]。其中，黨的基層組織是社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，政府及其派出機(jī)關(guān)是主導(dǎo)力量，社區(qū)自治組織是關(guān)鍵依托，社會(huì)組織是能動(dòng)力量，駐區(qū)單位是重要支撐，而社區(qū)居民是堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。[13]

(二)城市社區(qū)治理主體間的外在差異

在社區(qū)治理實(shí)踐中，多元主體參與治理行為選擇，除了受到整個(gè)治理體系中存在的主體的內(nèi)在區(qū)別影響的同時(shí)，也會(huì)受到治理過程中存在的，具有時(shí)代性、區(qū)域性和社會(huì)性的各種要素和條件的影響，主體的這些外在差異不僅會(huì)影響多元主體參與行為的選擇，也會(huì)影響主體優(yōu)勢(shì)發(fā)揮。社區(qū)治理主體間的外在差異主要包括參與過程中主體參與程度、支撐資源及限制主體優(yōu)勢(shì)發(fā)揮的條件的差異。從主體的參與程度來看，不同主體的參與程度主要受到主體參與治理的條件限制，如果從常態(tài)化參與、經(jīng)常性參與、定期參與和偶爾參與四個(gè)維度衡量不同主體的參與程度。其中，社區(qū)內(nèi)的自治組織、商業(yè)性組織屬于常態(tài)化參與，基層黨組織和基層政府的派出機(jī)構(gòu)參與則屬于經(jīng)常性參與，自治組織(業(yè)主委員會(huì))、居民組織、社會(huì)組織等屬于定期參與，而其他參與主體則是偶爾參與。[14]從主體參與治理的支撐資源來看，在治理實(shí)踐中不同主體所能支配的物質(zhì)資本和社會(huì)資本存在差異。一方面，參與治理必不可少的人力、物力和財(cái)力資源等及其投入上存在差異，即不同主體所能支配和調(diào)動(dòng)的資源在來源、數(shù)量和穩(wěn)定性上存在差異。另一方面，不同主體在整個(gè)社會(huì)或者整個(gè)社區(qū)治理體系中的地位、角色和能力不同，支撐其參與或影響社區(qū)治理的社會(huì)資本不同。目前，從限制主體優(yōu)勢(shì)的條件來看，多元主體都有參與的意愿，但是不同主體參與過程中，要發(fā)揮其主體優(yōu)勢(shì)面臨的限制條件不同。例如，社區(qū)黨組織是整個(gè)社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，其目前主要面臨著權(quán)威互不統(tǒng)一、資源缺乏有效整合以及黨建與社區(qū)治理工作相互脫節(jié)等現(xiàn)實(shí)困境。[15]社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理也是大勢(shì)所趨，是社區(qū)治理有效的能動(dòng)力量，發(fā)揮其主體優(yōu)勢(shì)主要面臨著內(nèi)部固有的依賴性和外在的制度、政策和機(jī)制等條件尚不完善所帶來的主觀上和客觀上挑戰(zhàn)。[16]

三、聚焦主體差異性：構(gòu)建城市社區(qū)治理長(zhǎng)效機(jī)制的路徑選擇

多元共治是新時(shí)代城市社區(qū)治理的新特點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理有效，構(gòu)建社區(qū)治理共同體的新要求。在治理實(shí)踐中，缺乏對(duì)多元主體間主體差異性的關(guān)注，缺少主體參與權(quán)益的保障和行為的監(jiān)督規(guī)范，是導(dǎo)致社區(qū)治理中各類實(shí)踐問題和主體關(guān)系問題的關(guān)鍵因素，也是在治理實(shí)踐中主體缺位、錯(cuò)位和越位的根本原因。構(gòu)建新時(shí)代城市社區(qū)有效治理的長(zhǎng)效機(jī)制，需要尊重主體的主體差異性，激發(fā)多元主體的積極性和創(chuàng)造性，通過黨建引領(lǐng)、優(yōu)化制度、統(tǒng)一共識(shí)和參與行為，同時(shí)要通過構(gòu)建社區(qū)生活共同體，夯實(shí)治理秩序的社會(huì)基礎(chǔ)。

(一)尊重主體：關(guān)注城市社區(qū)治理主體的主體差異性

尊重主體是激發(fā)主體參與治理積極性和創(chuàng)造性的基礎(chǔ)和保障，也是引導(dǎo)多元主體有序參與治理，發(fā)揮主體優(yōu)勢(shì)的前提。尊重主體就是在治理實(shí)踐中承認(rèn)差異、肯定優(yōu)勢(shì)和保障參與，即承認(rèn)多元主體的內(nèi)在區(qū)別和外在差異，肯定不同主體在治理體系中的角色和功能，同時(shí)保障多元主體參與治理的基本權(quán)利和合法利益。

1.承認(rèn)差異：厘清多元主體的內(nèi)在區(qū)別與外在差異。主體間存在內(nèi)在區(qū)別和外在差異是社區(qū)治理實(shí)踐中客觀存在的，而主體差異性就意味著多元主體間存在一定的利益競(jìng)爭(zhēng)，但社區(qū)治理不是多元主體間的零和博弈，需要引導(dǎo)多元主體有序參與治理。通過主體間的平等協(xié)商和互惠合作的方式最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，進(jìn)而構(gòu)建共建共治共享的城市社區(qū)治理共同體。承認(rèn)主體差異性是引導(dǎo)多元主體有序參與和構(gòu)建治理共同體的基本前提。首先，承認(rèn)主體間的內(nèi)在區(qū)別。一方面，要承認(rèn)不同主體在整個(gè)治理體系中的性質(zhì)、承擔(dān)的角色、參與意圖及其行動(dòng)邏輯上存在區(qū)別；另一方面，要承認(rèn)他們參與治理中在實(shí)現(xiàn)利益上的協(xié)同性和在根本利益上的一致性。其次，承認(rèn)多元主體間的外差異。一方面，承認(rèn)多元主體在參與治理過程中面臨困境，承認(rèn)支撐參與資源和參與程度存在的差異性，鼓勵(lì)多元主體通過互惠合作，克服參與實(shí)踐中面臨的困境；另一方面，要承認(rèn)多元主體參與治理的根本目標(biāo)在于多元主體在治理體系中各司其職、各盡其責(zé)，發(fā)揮各自的主體優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)共同利益最大化，承擔(dān)角色和參與程度并不影響其在參與治理中合法利益的實(shí)現(xiàn)。

2.肯定優(yōu)勢(shì)：肯定治理體系中多元主體的角色和功能。社區(qū)治理體系是一個(gè)整體，是由多元主體及主體間的互動(dòng)機(jī)制構(gòu)成的，每一個(gè)主體的缺位、錯(cuò)位和越位都會(huì)影響到整個(gè)體系的運(yùn)行，會(huì)影響治理的實(shí)際成效。肯定多元主體在治理體系中的角色和功能，首先，要肯定每一個(gè)主體角色的不可或缺。每一個(gè)角色在整個(gè)治理體系中都是重要的一部分，每一部分的功能都是互補(bǔ)的，部分主體的功能缺失不僅會(huì)影響其他部分功能的發(fā)揮，同時(shí)也會(huì)影響治理體系整體功能的發(fā)揮。例如，社區(qū)居民主體的缺位，不僅導(dǎo)致居民參與治理和合法權(quán)益無法實(shí)現(xiàn)，也會(huì)加大自治組織運(yùn)行的成本和壓力，同時(shí)還會(huì)導(dǎo)致社區(qū)治理趨于行政化，影響治理的整體成效。其次，要肯定多元主體平等協(xié)商，互惠合作的必要性。一方面，平等協(xié)商能夠引導(dǎo)多元主體在治理問題上達(dá)成共識(shí)，在治理行動(dòng)中形成一致行動(dòng)。另一方面，互惠合作是保障多元主體合法參與權(quán)益的基礎(chǔ)，也是激發(fā)多元主體參與積極性和創(chuàng)造性的前提。最后，要肯定多元主體有序參與的重要性。多元主體有序參與既是主體優(yōu)勢(shì)發(fā)揮的基礎(chǔ)，也是主體間平等協(xié)商，互惠合作的基礎(chǔ)。

3.保障參與：維護(hù)多元主體平等參與權(quán)利和合法利益。尊重主體，不僅要承認(rèn)主體間的主體差異性，肯定不同主體在治理體系中的角色和功能，更要保障多元主體平等參與到整個(gè)治理過程中，保障多元主體在參與治理中的權(quán)益。首先，保障多元主體平等參與到社區(qū)治理的整個(gè)過程。雖然多元主體間存在著主體差異性，但是在參與治理的權(quán)利上是平等的。保障多元主體平等參與，一方面，健全相關(guān)的法律法規(guī)，給予多元主體平等參與治理的法律依據(jù)。另一方面，完善多元主體平等參與的制度機(jī)制，既要完善多元主體平等參與制度體系，也要不斷拓寬多元主體參與的渠道以及參與平臺(tái)搭建。其次，保障多元主體參與治理并在參與過程中發(fā)揮主體優(yōu)勢(shì)。保障平等參與是基礎(chǔ)和前提，保障主體優(yōu)勢(shì)發(fā)揮是落腳點(diǎn)。一方面，支持多元主體提高參與治理的能力，既包括通過治理重心下移和權(quán)力下放，實(shí)現(xiàn)多元主體的賦權(quán)增能，也包括主體參與意識(shí)的培育和實(shí)踐治理能力提高。另一方面，協(xié)助多元主體克服參與過程中面臨的困境，即通過引導(dǎo)多元主體的自我建設(shè)以及與其他主體互惠合作，克服其參與治理中面臨的困境。

(二)黨建引領(lǐng)：突出黨建在社區(qū)治理過程中的領(lǐng)導(dǎo)地位

在城市社區(qū)治理過程中突出黨建的領(lǐng)導(dǎo)作用，就是要通過黨建強(qiáng)化社區(qū)黨組織在社區(qū)治理過程中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，即在構(gòu)建社區(qū)治理共同體，推動(dòng)社區(qū)有效治理的進(jìn)程中突出社區(qū)黨組織對(duì)多元主體的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)現(xiàn)多元主體在參與中達(dá)成共識(shí)，形成治理合力。

1.把準(zhǔn)方向：突出社區(qū)黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)。城市社區(qū)治理既是社會(huì)治理的關(guān)鍵組成，也是國(guó)家治理的重要內(nèi)容。從社區(qū)治理主體的行為屬性來看，既具有社會(huì)管理的屬性，也有政治管理的屬性。其中政治屬性是社區(qū)治理的本質(zhì)屬性，即在治理過程中實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自治。在推進(jìn)社區(qū)治理有效的過程中，必須突出社區(qū)黨組織在社區(qū)治理過程中的政治領(lǐng)導(dǎo)，把準(zhǔn)社區(qū)治理的方向，即確保社區(qū)治理維護(hù)社區(qū)居民最根本的利益，能夠有效實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自治。突出社區(qū)黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)，首先，社區(qū)黨組織是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理有效的根本保障，也是保障社區(qū)多元主體行動(dòng)方向一致的重要保障，社區(qū)治理必須堅(jiān)持社區(qū)黨組織對(duì)社區(qū)治理一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。其次，引導(dǎo)多元主體學(xué)習(xí)和領(lǐng)悟黨和國(guó)家的方針和政策，并引導(dǎo)多元主體將其轉(zhuǎn)化為治理行動(dòng)。最后，在社區(qū)治理政策制定中反映民意、集中民智。有效的社區(qū)治理離不開社區(qū)治理過程中具體的政策方案，而具體政策的制定必須堅(jiān)持從群眾中來，引導(dǎo)多元主體在治理實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)自我教育、自我管理、自我服務(wù)和自我監(jiān)督。

2.統(tǒng)一共識(shí)：突出社區(qū)黨組織的思想領(lǐng)導(dǎo)。社區(qū)治理過程中多元主體間存在的內(nèi)在區(qū)別和外在差異決定了多元主體在參與治理的過程中對(duì)治理問題的認(rèn)識(shí)上存在著差異，甚至存在分歧，需要社區(qū)黨組織在社區(qū)治理過程中加強(qiáng)對(duì)多元主體的價(jià)值引領(lǐng)和思想政治教育，引導(dǎo)多元主體在治理問題上達(dá)成共識(shí)。首先，突出對(duì)多元主體的價(jià)值引導(dǎo)。一方面，積極宣傳黨和國(guó)家關(guān)于城市社區(qū)治理的方針和政策，提高多元主體對(duì)黨和國(guó)家相關(guān)方針和政策的知情度和認(rèn)同度。另一方面，督促社區(qū)治理多元主體落實(shí)好黨和國(guó)家相關(guān)的方針和政策，實(shí)現(xiàn)對(duì)多元主體的價(jià)值引領(lǐng)。其次，突出對(duì)社區(qū)治理多元主體的思想政治教育，即用“一定的思想觀念、政治觀點(diǎn)、道德規(guī)范，對(duì)主體進(jìn)行有目的、有計(jì)劃和有組織的影響”[17]。一方面，加強(qiáng)對(duì)多元主體思想教育，引導(dǎo)多元主體運(yùn)用先進(jìn)的思想理念指導(dǎo)治理實(shí)踐。另一方面，引導(dǎo)多元主體將黨和國(guó)家關(guān)于社區(qū)治理的方針和政策轉(zhuǎn)化成治理行動(dòng)，提高多元主體的政治意識(shí)。除此之外，引導(dǎo)多元主體自我批評(píng)、自我教育，同時(shí)引導(dǎo)多元主體揭露在治理實(shí)踐中存在的落后的、消極的思想認(rèn)識(shí)。

3.形成合力：突出社區(qū)黨組織的組織領(lǐng)導(dǎo)。形成治理合力是多元共治的出發(fā)點(diǎn)，也是治理實(shí)踐的落腳點(diǎn)。而形成合力需要突出社區(qū)黨組織對(duì)存在內(nèi)在區(qū)別和外在差異的多元主體的組織領(lǐng)導(dǎo)，即發(fā)揮黨員的先進(jìn)性和模范性，確保社區(qū)黨組織對(duì)自治組織和組織性主體的全面領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，保障社區(qū)黨組織在治理實(shí)踐中的全面領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)好多元主體在參與過程中的主體關(guān)系和利益關(guān)系。首先，發(fā)揮黨員的先進(jìn)性和模范性。要鼓勵(lì)黨員主動(dòng)深入社區(qū)群眾，密切聯(lián)系群眾，收集和反映社區(qū)群眾的利益訴求、參與意愿、參與能力等數(shù)據(jù)，反映社區(qū)治理中存在的客觀問題，為黨組織的政策制定和執(zhí)行提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。同時(shí)，動(dòng)員黨員在社區(qū)治理過程中主動(dòng)亮身份，參與到社區(qū)治理活動(dòng)中，發(fā)揮黨員在治理實(shí)踐中的示范作用和模范作用。其次，保障社區(qū)黨組織對(duì)社區(qū)內(nèi)組織性主體的全面領(lǐng)導(dǎo)。主要是通過社區(qū)黨組織對(duì)該主體的組織，即在該主體內(nèi)設(shè)立黨組織，并加強(qiáng)對(duì)社區(qū)內(nèi)黨組織的自身建設(shè)，讓黨組織對(duì)該主體的全面領(lǐng)導(dǎo)。一方面，不斷提高黨組織在該組織性主體中的領(lǐng)導(dǎo)能力。另一方面，領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)內(nèi)組織性主體不斷優(yōu)化其組織結(jié)構(gòu)和組織制度。最后，需要在上級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，保障社區(qū)黨組織對(duì)社區(qū)多元治理主體的全面領(lǐng)導(dǎo)。一方面，基于社區(qū)黨組織自身的政治、思想和組織建設(shè)，確保社區(qū)黨組織對(duì)社區(qū)內(nèi)黨員和黨小組的全面領(lǐng)導(dǎo)，確保組織內(nèi)部形成合力。另一方面，在黨組織自身建設(shè)的過程中，不斷優(yōu)化對(duì)多元治理主體的組織和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，避免在社區(qū)治理實(shí)踐中出現(xiàn)的黨組織弱化、虛化和邊緣化的問題，確保社區(qū)黨組織在整個(gè)治理體系中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位。

(三)優(yōu)化制度：保障社區(qū)治理主體參與治理的制度供給

鄧小平曾說：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面”。[18]優(yōu)化制度是監(jiān)督和規(guī)范多元主體參與治理行為，明確不同治理主體的權(quán)利和義務(wù)，確保不同主體有序參與，從而協(xié)調(diào)好不同主體間利益關(guān)系的重要保障。需要不斷優(yōu)化社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、參與機(jī)制和協(xié)商機(jī)制，通過優(yōu)化制度強(qiáng)化對(duì)多元主體的領(lǐng)導(dǎo)，確保在治理實(shí)踐中多元主體有序參與，多元協(xié)同。

1.強(qiáng)化引領(lǐng)：優(yōu)化多元共治的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。優(yōu)化社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制是不斷強(qiáng)化社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中對(duì)多元主體全面領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵保障。需要不斷優(yōu)化社區(qū)黨組織的組織、協(xié)調(diào)和思想政治教育機(jī)制。首先，優(yōu)化社區(qū)黨組織的組織機(jī)制。一方面，加強(qiáng)社區(qū)黨組織自身的組織建設(shè)，優(yōu)化社區(qū)黨組織的組織結(jié)構(gòu)，包括性別、年齡和專業(yè)結(jié)構(gòu)等，提高其自身的組織能力。另一方面，引導(dǎo)多元主體的自身建設(shè)，提高多元主體參與治理的能力，并在此基礎(chǔ)上優(yōu)化社區(qū)黨組織對(duì)多元主體的組織機(jī)制。其次，優(yōu)化社區(qū)黨組織對(duì)多元主體協(xié)調(diào)機(jī)制。一方面，社區(qū)黨組織要引導(dǎo)多元主體搭建利益協(xié)調(diào)平臺(tái)；另一方面，引導(dǎo)多元主體參與制定多元主體協(xié)商制度。最后，優(yōu)化社區(qū)黨組織對(duì)多元主體的思想政治教育機(jī)制。思想政治教育是黨實(shí)現(xiàn)全面領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，一方面，加強(qiáng)社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)對(duì)社區(qū)多元主體思想教育目標(biāo)確定、教育內(nèi)容的選擇、教育計(jì)劃和方案的制定；另一方面，強(qiáng)化社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)對(duì)多元主體進(jìn)行思想政治教育計(jì)劃和方案的實(shí)施。

2.有序參與：健全多元共治的參與機(jī)制。參與是多元主體在治理問題上達(dá)成共識(shí)，在治理行動(dòng)中形成合力的根本前提，主體缺位、錯(cuò)位和越位，既會(huì)影響治理體系的運(yùn)行，也會(huì)影響多元主體在治理過程中的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮。例如，社區(qū)治理的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自治，居民主體的角色缺失會(huì)影響社區(qū)治理的合法性和有效性。優(yōu)化多元主體的參與制度需要借助制度建設(shè)來引導(dǎo)和保障多元主體有序參與治理。首先，健全多元主體參與治理法律法規(guī)。一方面，健全相關(guān)的法律法規(guī)，確保多元主體參與治理的平等性、合法性；另一方面，通過制度建設(shè)明確多元主體參與的權(quán)利和義務(wù)，明確不同主體參與的職責(zé)，規(guī)范多元主體的參與行為，同時(shí)協(xié)調(diào)多元主體間的利益關(guān)系。其次，健全多元主體參與治理的保障機(jī)制。主要包括支持多元主體不斷提高參與能力制度和保障多元主體合法權(quán)益的制度，一方面，通過健全多元主體自身建設(shè)的制度機(jī)制和多元主體互惠合作的制度機(jī)制，引導(dǎo)多元主體不斷提高自身參與治理的能力。另一方面，健全對(duì)多元主體參與行為的監(jiān)督和規(guī)范機(jī)制，避免多元主體出現(xiàn)缺位、錯(cuò)位和越位的問題，保障主體參與治理的合法權(quán)益。

3.多元協(xié)同：完善多元共治的協(xié)商機(jī)制。社區(qū)治理是多元主體平等協(xié)商，互惠合作的過程，需要完善社區(qū)治理協(xié)商制度，引導(dǎo)不同主體在社區(qū)治理問題上達(dá)成共識(shí)，在治理過程中形成一致行動(dòng)，除此之外，引導(dǎo)多元主體通過理性協(xié)商協(xié)調(diào)多元主體間存在的利益沖突。完善城市社區(qū)治理中的主體協(xié)商機(jī)制，保障主體多元協(xié)同。首先，健全社區(qū)協(xié)商制度體系。在社區(qū)黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，引導(dǎo)其他治理主體廣泛參與，圍繞社區(qū)治理的事務(wù)，廣泛聽取各方意見和建議，建立社區(qū)綜合協(xié)商制度體系。一方面，完善社區(qū)治理過程中社區(qū)公共事務(wù)的協(xié)商制度。另一方面，完善多元主體間可能存在的利益沖突與糾紛的協(xié)商制度。其次，搭建主體協(xié)商平臺(tái)，包括公共事務(wù)協(xié)商和利益矛盾和糾紛的協(xié)商。一方面，加快建設(shè)社區(qū)黨群綜合服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，包括社區(qū)網(wǎng)格工作室、便民服務(wù)站等，為多元主體就公共事務(wù)協(xié)商決策和提供服務(wù)搭建平臺(tái)。另一方面，搭建社區(qū)警務(wù)室、糾紛調(diào)解室等主體利益矛盾和糾紛協(xié)商調(diào)解平臺(tái)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)多元主體通過理性協(xié)商解決主體間的矛盾和沖突。總而言之，就是要通過健全社區(qū)協(xié)商制度體系和協(xié)商平臺(tái)的搭建，為多元主體就各類公共事務(wù)和主體間各種沖突提供協(xié)商的平臺(tái)，引導(dǎo)多元主體通過理性的溝通和協(xié)商在治理過程中形成一致行動(dòng)。

(四)構(gòu)建社區(qū)生活共同體：夯實(shí)社區(qū)治理秩序的社會(huì)基礎(chǔ)

社區(qū)是社區(qū)生活共同體，同時(shí)也是社區(qū)治理共同體，生活共同體和治理共同體是社區(qū)的一體兩面。其中，生活共同體是社區(qū)提供和諧有序的治理秩序的基礎(chǔ)和前提，主要強(qiáng)調(diào)社區(qū)主體交往的密度、情感的密度和關(guān)系的密度。而治理共同體側(cè)重于社區(qū)中各主體的權(quán)利和義務(wù)，強(qiáng)調(diào)不同主體間的利益關(guān)系和利益沖突的解決。生活共同體的建設(shè)能夠有效夯實(shí)社區(qū)治理秩序的社會(huì)基礎(chǔ)。生活共同體的構(gòu)建，關(guān)鍵在于為社區(qū)的多元主體提供和諧有序的生活秩序，開辟多元主體的公共生活空間。

1.提供和諧有序的公共生活秩序。社區(qū)的有效治理需要和諧有序的治理秩序，和諧有序的治理秩序一方面來自社區(qū)內(nèi)具有強(qiáng)制色彩的制度性秩序，另一方面來自社區(qū)多元主體在共同生活中形成的道德倫理秩序。兩種秩序都是社區(qū)公共生活秩序的重要內(nèi)容，兩者是相互包含，相互影響的關(guān)系。形成和諧有序的公共生活秩序，既需要是要和諧有序的治理秩序，同時(shí)也需要和諧有序的道德倫理秩序。首先，需要保障社區(qū)生活秩序的供給。社區(qū)中的道德倫理秩序是社區(qū)居民和其他治理主體有序參與和協(xié)商共治的重要基礎(chǔ)，主要來源于社區(qū)內(nèi)的傳統(tǒng)思想道德文化，是社區(qū)發(fā)展的歷史積淀。營(yíng)造和諧有序的道德倫理秩序，一方面，積極發(fā)掘社區(qū)內(nèi)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和歷史文化，弘揚(yáng)其中的社會(huì)倫理道德，例如，弘揚(yáng)社區(qū)居民優(yōu)秀的家風(fēng)家教文化，尊老愛幼的傳統(tǒng)美德。另一方面，積極宣傳和貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀，引領(lǐng)社區(qū)治理的核心價(jià)值，為社區(qū)治理營(yíng)造和諧的社會(huì)倫理道德秩序。除此之外，克服社區(qū)內(nèi)消極的社會(huì)生活秩序，擯棄社區(qū)內(nèi)消極落后的思想和文化。例如，在社區(qū)治理中部分主體的“等、靠、要”的思想，社區(qū)生活中存在好逸惡勞的不良行為習(xí)慣。其次，保障社區(qū)治理秩序的供給。治理秩序主要指剛性的制度秩序，社區(qū)治理制度的完善程度是影響社區(qū)治理秩序的重要因素。在社區(qū)治理中需要注重社區(qū)內(nèi)制度建設(shè)，為社區(qū)提供和諧有序的制度性秩序，發(fā)揮社區(qū)治理中的制度優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而協(xié)調(diào)與規(guī)范多元主體間的利益沖突，引導(dǎo)多元主體有序參與治理，構(gòu)建社區(qū)治理共同體。最后，要把握好生活秩序與治理秩序之間的相互關(guān)系，實(shí)現(xiàn)兩種秩序相互促進(jìn)。

2.開拓多元主體的公共生活空間。社區(qū)公共生活空間是社區(qū)治理的重要場(chǎng)域，是社區(qū)治理過程中多元主體生活的物理空間及其建構(gòu)的社會(huì)空間，是主體在參與社區(qū)治理實(shí)踐中形成和發(fā)展的。開拓多元主體的公共生活空間，首先，拓寬多元主體生產(chǎn)生活的物理空間。社區(qū)是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的生產(chǎn)生活空間，但是并非是一個(gè)封閉的，小社區(qū)連著大世界，開拓社區(qū)治理的物理空間，關(guān)鍵將社區(qū)與外部空間相連接，促進(jìn)社區(qū)與其他社區(qū)、整個(gè)城市、其他城市和區(qū)域間互聯(lián)互通，開拓治理主體生產(chǎn)生活的物理空間。其次，開拓多元主體生產(chǎn)生活的社會(huì)空間。一方面，積極推進(jìn)社區(qū)治理主體之間以及與其他主體之間交流、溝通和互惠合作的機(jī)會(huì)供給，同時(shí)加快平臺(tái)的搭建，不斷拓寬多元主體生產(chǎn)生活的社會(huì)空間，注重治理主體社會(huì)資本的積累。另一方面，社會(huì)空間還包括社區(qū)的文化空間，要積極構(gòu)建多元主體的社區(qū)文化共同體，即實(shí)現(xiàn)多元主體對(duì)社區(qū)的心理認(rèn)同、心理歸屬，構(gòu)建多元主體參與治理的文化空間。最后，重塑多元主體生產(chǎn)生活的歷史空間。從社區(qū)治理過程的縱向來看，社區(qū)治理是一個(gè)不斷發(fā)展，不斷進(jìn)步的歷史過程，這一過程是社區(qū)治理的歷史空間構(gòu)造的過程，開拓社區(qū)治理的歷史空間，一方面要注重對(duì)過去成功經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和存在問題的反思，另一方面在治理過程中注重治理的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和戰(zhàn)略選擇。

結(jié)論

黨的十九大以來，在黨和國(guó)家重要會(huì)議上多次強(qiáng)調(diào)要完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體制”[19]，加快構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理新格局，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理中多元主體各就其位，發(fā)揮主體優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，實(shí)現(xiàn)多元主體平等協(xié)商，互惠合作，形成城市社區(qū)治理合力，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)的善治。多元共治是新時(shí)代城市社區(qū)治理的新特點(diǎn)和實(shí)現(xiàn)治理有效的新要求。但是引導(dǎo)多元主體有序參與，構(gòu)建治理共同體的實(shí)踐過程中，由于缺乏對(duì)多元主體差異性的關(guān)注，容易導(dǎo)致主體缺位、錯(cuò)位和越位的關(guān)系問題，影響治理主體的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮和實(shí)際成效。

新時(shí)代，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)有效治理關(guān)鍵是要關(guān)注多元主體的主體差異性，構(gòu)建治理長(zhǎng)效機(jī)制。一要承認(rèn)多元主體的內(nèi)在區(qū)別和外在差異，肯定多元主體在治理體系中的角色與功能，同時(shí)，保障多元主體平等、有序參與治理。二要通過黨建引領(lǐng)，突出社區(qū)黨組織對(duì)多元主體的政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)地位，確保多元主體在參與中思想和行動(dòng)的統(tǒng)一。三要通過優(yōu)化社區(qū)多元主體參與的領(lǐng)導(dǎo)、參與和協(xié)商機(jī)制，進(jìn)而規(guī)范、監(jiān)督和保障多元主體有序參與。四要通過開拓多元主體參與治理的公共生活空間和提供和諧有序的生活秩序，構(gòu)建社區(qū)生活共同體，夯實(shí)社區(qū)治理秩序的社會(huì)基礎(chǔ)。