公安機關社區(qū)戒毒治理能力提升策略研究

時昊1，包涵2

（1.中國人民公安大學研究生院，北京 100032；2.中國人民公安大學偵查學院，北京 100032）

2008 年頒布的《中華人民共和國禁毒法》（簡稱《禁毒法》）規(guī)定了我國的戒毒措施：社區(qū)戒毒、自愿戒毒、強制隔離戒毒及社區(qū)康復。其中，社區(qū)戒毒是以幫助戒毒者擺脫吸毒癮癖，擺脫吸毒社交圈，重新融入社會為目的，依托“社區(qū)”的環(huán)境與背景，在政府機關引領，社會多方力量的共同參與、通力配合下，所形成的戒毒運作互動機制[1]。公安機關在社區(qū)戒毒工作中的職責由《禁毒法》賦予，又在《戒毒條例》及《吸毒成癮認定辦法》等規(guī)定中予以細化。公安機關作為社區(qū)戒毒工作的決定機關，對社區(qū)戒毒工作的開展有不可替代的作用。關注公安機關在社區(qū)戒毒工作的現(xiàn)狀與效果，分析其中存在的難點與偏差，能夠為戒毒措施施行優(yōu)化，以及為公安機關社區(qū)戒毒工作改良提供借鑒。

1 社區(qū)戒毒治理體系中公安機關的角色定位

《禁毒法》第三十四條規(guī)定，“公安機關和司法行政、衛(wèi)生行政、民政等部門應當對社區(qū)戒毒工作提供指導和協(xié)助?！贝艘?guī)定提綱挈領地對公安機關在社區(qū)戒毒工作中的職責定位進行了概括，即“指導者與協(xié)助者”。同時，基于社區(qū)戒毒“社會化”與“去機構化”[2]的制度定位，代表行政強制力[3]與維護社會秩序的公安機關在社區(qū)戒毒工作中應當承擔外緣性的保障型角色。誠然根據(jù)《戒毒條例》第一條的規(guī)定，戒毒制度的目的在于“幫助吸毒成癮人員戒除毒癮，維護社會秩序”，但此處的“維護社會秩序”，更多的是建立在以“幫助吸毒成癮人員戒除毒癮”的前提下，而非單純地通過行政強制力保證吸毒者潛在的社會危險性不造成社會防控壓力。因此，公安機關應當從“指導和協(xié)助”的定位出發(fā)，思考社區(qū)戒毒工作的內容與尺度。

1.1 指導者

《戒毒條例》第十七條對具體實施社區(qū)戒毒的主體進行了規(guī)定，實施社區(qū)戒毒的主體包括五個部分：社區(qū)戒毒專職工作人員、社區(qū)民警、社區(qū)醫(yī)務人員、社區(qū)戒毒人員的家庭成員和禁毒志愿者。在眾多主體中，公安機關要承擔指導者的職責，其最主要的工作在于普及禁毒法律知識、毒品的危害與認識誤區(qū)，告知違反戒毒條例的法律后果及戒毒后的管控方式，同時對社區(qū)戒毒專職工作人員、社區(qū)戒毒人員的家庭成員及禁毒志愿者的工作進行指導，一方面符合多元主體協(xié)同共治[4]的理念，另一方面確保社區(qū)戒毒工作在法律規(guī)定的范圍內運行。

1.2 協(xié)助者

在社區(qū)戒毒實施過程中，社區(qū)戒毒專職工作人員是工作主體，公安機關在進行指導的同時，要明確自身不僅是“指導者”，還是“協(xié)助者”，這意味著指導的性質不應當是“掌控”，而應當是“輔助”，即社區(qū)戒毒專職工作人員是在法律法規(guī)的賦權下相對獨立進行社區(qū)戒毒工作，不是公安機關的附屬抑或“下設機構”[5]。公安機關應當尊重并了解社區(qū)戒毒專職工作人員的工作內容、工作理念，以及自身與其工作的界限，針對法律問題、政策問題及程序問題進行指導，協(xié)助社區(qū)戒毒專職工作人員進行社會化管理，盡可能淡化自身的強制屬性，避免將公眾對于公安機關的“強勢”形象帶入社區(qū)戒毒工作中來。

公安機關在社區(qū)戒毒工作中應當承擔著“指導者與協(xié)助者”的職責，但公安機關作為社區(qū)戒毒的決定機關與實際推動工作的主體，在工作中所占的比重遠大于所承擔的職責的范疇。

2 公安機關參與社區(qū)戒毒治理的現(xiàn)狀及效果

2.1 公安機關參與社區(qū)戒毒工作的現(xiàn)狀

根據(jù)《禁毒法》與《禁毒條例》的規(guī)定，公安機關在社區(qū)戒毒工作中的職責主要包括：責令社區(qū)戒毒、對社區(qū)戒毒人員進行日常動態(tài)管理、定期對社區(qū)戒毒人員進行吸毒檢測以及出具解除社區(qū)戒毒通知書。除這些專項職責外，公安機關還參與社區(qū)戒毒工作小組的訪談幫教工作，定期對戒毒人員進行走訪談心[6]?；谖覈斍暗慕经h(huán)境與政策要求，公安機關在禁毒方面的大部分精力都在毒品犯罪偵查等上游問題，加之強制隔離戒毒逐漸交由司法機關主管[7]，公安機關難以將工作重點轉移到社區(qū)戒毒等吸毒人員管控的下游問題[8]。因此，在我國大部分地區(qū)，社區(qū)戒毒工作相對滯后，主要還是靠公安機關“獨挑大梁”：公安機關負責定期對社區(qū)戒毒人員進行尿檢、上門走訪，實行動態(tài)管控，以及與禁毒辦一同開展污水毒品檢測工作等。而社區(qū)戒毒專職工作人員多駐扎在街道辦及公安禁毒大隊，工作的內容多為協(xié)助公安機關及街道辦進行走訪與檢測。

2.2 公安機關參與社區(qū)戒毒工作的效果

由于社區(qū)戒毒的對象是在走訪排查等工作中被動發(fā)現(xiàn)的吸毒者，從發(fā)現(xiàn)吸毒者到認定其是否屬于“吸毒成癮”，再到責令進行社區(qū)戒毒，整個過程都是由公安機關主導的，并非吸毒者在吸毒后自愿選擇進行社區(qū)戒毒，因此社區(qū)戒毒本身不可避免地帶有一定的懲罰屬性[9]。但社區(qū)戒毒不同于吸毒后的行政拘留，更不同于強制隔離戒毒措施，它本身并不屬于《治安管理處罰法》所規(guī)定的“處罰措施”，公安機關通過“社區(qū)戒毒工作領導小組”的方式合力推動社區(qū)戒毒工作，公安機關只作為“社區(qū)戒毒工作領導小組”中的一員參與其中，這樣相對公安機關獨自負責整個社區(qū)戒毒過程而言，通過相對輕緩的方式對吸毒者進行處遇[10]，淡化了公安機關本身具備的懲罰屬性。但實際上公安機關作為發(fā)現(xiàn)吸毒人員后的處理機關、吸毒成癮認定的主導機關及社區(qū)戒毒的決定機關，是“社區(qū)戒毒工作領導小組”中實際推動工作的主體。在社區(qū)戒毒制度設計中要求公安機關完成的目標以及完成目標的處遇方法，與實務中公安機關的處遇方法相矛盾，這樣的矛盾使得公安機關在社區(qū)戒毒工作中的實際效果大打折扣。

相較于其他戒毒制度，社區(qū)戒毒制度體現(xiàn)了國家在新形勢下探索社會創(chuàng)新管理[11]的思路。但公安機關作為社區(qū)戒毒工作的決定機關與實際推動工作的主體，在實務中對自身的職責定位仍出現(xiàn)了一定程度的偏差。

3 公安機關參與社區(qū)戒毒治理過程中存在的問題

3.1 認定與決定工作行政強制色彩較濃

根據(jù)《戒毒條例》第十三條規(guī)定，縣級以及社區(qū)的市級公安機關可以責令吸毒成癮人員接受社區(qū)戒毒。在公安部與衛(wèi)生部聯(lián)合制定的《吸毒成癮認定辦法》第七條規(guī)定，由公安機關根據(jù)吸毒人員具備的情形來認定其是否吸毒成癮。由此可見，公安機關是認定吸毒成癮以及決定吸毒人員接受社區(qū)戒毒的主體。公安機關在實質上掌握著認定權與決定權，“責令”“接受社區(qū)戒毒”讓吸毒成癮者做出并非自愿的選擇，弱化了社區(qū)戒毒制度設計的初衷。除此之外，公安機關還決定著社區(qū)戒毒準入與退出標準等事項。根據(jù)《禁毒法》第三十五條第一款規(guī)定，“接受社區(qū)戒毒的戒毒人員應當遵守法律、法規(guī)，自覺履行社區(qū)戒毒協(xié)議，并根據(jù)公安機關的要求，定期接受檢測”。在實踐中，公安機關以定期檢測的結果作為判斷社區(qū)戒毒人員是否存在復吸現(xiàn)象的標準。根據(jù)《禁毒法》第三十八條規(guī)定，公安機關若發(fā)現(xiàn)社區(qū)戒毒人員在社區(qū)戒毒期間再次吸食毒品，將對其做出強制隔離戒毒的決定。由此可見，復吸只能導致更為嚴厲的處遇手段，單一的程序使得違反社區(qū)戒毒條例成為“接受懲罰”的前置條件。社區(qū)戒毒的適用對象是“吸毒成癮人員”，根據(jù)《吸毒成癮認定辦法》，是否為吸毒成癮的判斷條件是“查獲吸毒行為且具有既往吸毒史”。本應被視作病人對待的吸毒者，而檢測吸毒行為并認定成癮的主體是公安機關而非醫(yī)療機構[12]，這與醫(yī)療模式[13]的制度設計初衷相背離。

3.2 協(xié)議簽署、吸毒檢測工作缺乏針對性

與社區(qū)戒毒有關的法律規(guī)定仍在不斷健全完善中，在實務中公安機關參與社區(qū)戒毒的工作缺乏一定的針對性，主要表現(xiàn)在以下2 個方面：

第一，社區(qū)戒毒協(xié)議簽署前的準備工作不夠細致。具體表現(xiàn)在：對吸毒者的吸毒原因、吸毒者對采取社區(qū)戒毒措施是否同意以及吸毒者違反社區(qū)戒毒協(xié)議原因等情況尚不深入了解的情況下開展工作?？陀^上，公安機關的確受到警力的限制，但同時公安機關本身掌握著決定與變更的權力。吸毒現(xiàn)象作為一個社會問題，本身具有復雜性：家庭、性格、經(jīng)歷乃至文化方面都是形形色色的人走上吸毒道路的原因[14]，如果不能結合每個人的吸毒原因開展工作，加之毒癮本身特殊的依賴性、頑固性[15]，單一的戒毒措施難以根除吸毒行為，復吸會成為常態(tài)，使社區(qū)戒毒的整體效果大打折扣。

第二，社區(qū)戒毒檢測工作缺乏針對性。《禁毒法》中明確社區(qū)戒毒人員要在公安機關的要求下定期接受檢測，而在《戒毒條例》中卻沒有進一步規(guī)定檢測的次數(shù)與頻率，目前僅在工作中根據(jù)《社區(qū)戒毒（康復）人員定期檢測制度》的規(guī)定進行三年至少22 次的檢測。社區(qū)戒毒人員摸清檢測規(guī)律，會產(chǎn)生“在規(guī)避檢測前提下吸毒”的心理；抑或檢測頻率過高，影響社區(qū)戒毒人員的日常生活。

3.3 管控工作指導與協(xié)助作用體現(xiàn)不足

公安機關要承擔“指導者與協(xié)助者”的應然角色，其主要的工作包括普及禁毒法律知識、毒品的危害與認識誤區(qū)，告知違反社區(qū)戒毒條例的法律后果以及戒毒后的管控方式，同時對社區(qū)戒毒專職工作人員、社區(qū)戒毒人員的家庭成員以及禁毒志愿者的工作進行指導。在社區(qū)戒毒具體工作實踐中，由于戒毒者對于社區(qū)戒毒的抵觸心理，產(chǎn)生了社區(qū)戒毒人員逾期不到位、管控脫失、不配合走訪等“管控難”問題。社區(qū)戒毒專職工作人員反映，如果沒有民警帶領，社區(qū)戒毒專職工作人員對戒毒者的日常管控工作就難以開展。社區(qū)戒毒人員的管控工作不是只屬于公安機關的職責，還有很多重要內容是需要其他部門各司其職、共同完成的，僅靠公安機關的主導不僅是角色定位上的偏差，同時也難以使社區(qū)戒毒工作真正走向成熟。

4 公安機關社區(qū)戒毒治理能力提升策略

4.1 厚植服務型工作理念與專業(yè)化工作能力

當前公安機關陷入了用強制力推動社區(qū)戒毒工作的局面，與社區(qū)戒毒的設計理念相矛盾。下一步公安機關應當圍繞“協(xié)助者與指導者”的角色參與社區(qū)戒毒工作，厚植服務型工作理念與專業(yè)化工作能力。社區(qū)戒毒人員在戒毒制度中的定位是“病人”而非“違法者”，其吸毒行為雖然違法，但在決定社區(qū)戒毒前已進行過行政處罰，因此不宜再用行政強制手段進行管控。公安機關應當認識到社區(qū)戒毒工作的重心在于幫助戒毒人員解決戒斷過程中的實際困難，促使其重新融入社會，被決定接受社區(qū)戒毒的人群本身吸毒成癮性較低，這意味著他們相對于強制隔離戒毒群體而言有更多的機會與潛力擺脫吸毒社交圈，在登記與走訪的過程中以談心談話的方式代替對抗性的問訊，深入戒毒人員的內心世界，深挖涉毒原因，在職責范圍內為其解決生活中的實際困難，緩和戒毒人員對于公安機關的抵觸心理。社區(qū)戒毒特殊的設計理念呼吁公安隊伍培育高程度、懂技術、務實的高素質人才[16]。目前的體制下，社區(qū)戒毒專業(yè)工作人員多是來自社會的年輕社工，他們擁有相對專業(yè)的社區(qū)戒毒工作知識，但是缺乏實務工作經(jīng)驗；負責社區(qū)戒毒的民警與戒毒人員接觸較多，但缺乏相關的專業(yè)知識。我國的社區(qū)戒毒工作必須從實際出發(fā)，加強二者的交流與經(jīng)驗傳授，同步提高各自能力短板，在此基礎上進一步細化分工：將工作中對于社區(qū)戒毒專業(yè)工作人員的“主導”變?yōu)椤爸笇А保粗辉诜?、政策等專業(yè)問題上提供指導，而在工作上減少和淡化對于社區(qū)戒毒專職工作人員這一群體的干預[17]。社區(qū)戒毒期間的檢測工作等由社區(qū)戒毒專業(yè)工作人員與醫(yī)療機構協(xié)同完成，公安機關只在戒毒人員違反社區(qū)戒毒協(xié)議時接受社工的報告并利用動態(tài)管控平臺對脫失的戒毒人員進行追查[18]。分工的進一步細化，將使社區(qū)戒毒專業(yè)工作人員有更多的機會獨立發(fā)揮作用，同時也進一步解放公安機關的精力，更多地投入禁毒上游工作。各方主體要各司其職，形成真正意義上的多元共治。

4.2 推動更為成熟的社區(qū)戒毒協(xié)議簽署程序

考慮優(yōu)先增補社區(qū)戒毒協(xié)議的內容，在具體實踐的層面幫助社區(qū)戒毒工作盡可能脫離行政強制力的影響。在社區(qū)戒毒的決定程序中，社區(qū)戒毒中的戒毒者在形式上是在簽署協(xié)議，但實際上協(xié)議內容是既定的，戒毒者不太可能與決定機關通過商議來調整協(xié)議內容，因為社區(qū)戒毒協(xié)議的內容是行政機關事先制定好的條款，戒毒人員只有選擇接受或者不接受的權利。當然，如果選擇不接受，將會導致強制隔離戒毒等更為嚴厲的處遇措施。從戒毒者的角度來看，基于“兩害相權取其輕”的理性思維，只能被動接受格式條款，這樣極大地降低了吸毒者接受社區(qū)戒毒的意愿，也為違反戒毒協(xié)議埋下了隱患。實際上，現(xiàn)行戒毒措施的流程中“自愿戒毒”措施也暗示著“若不同意則會招致更嚴厲處遇措施”的邏輯架構，例如首次吸毒被查獲后，吸毒人員可選擇進行自愿戒毒，根據(jù)《戒毒條例》第九條的規(guī)定，公安機關對其原吸毒行為不予行政處罰，若不選擇自愿戒毒，則要面臨行政處罰。但相對于現(xiàn)行社區(qū)戒毒協(xié)議選擇，自愿戒毒的選擇可以帶來免予行政處罰的“獎勵”，選擇社區(qū)戒毒對于吸毒者而言只有“治療”的結果，這對于并不想戒毒的吸毒人員不能視為一種“獎勵”。在此情況下與吸毒者的談心談話工作就顯得尤為重要：通過談心談話使吸毒者認識到社區(qū)戒毒并不是吸毒行政處罰的附屬或者后續(xù)，而是針對吸毒者所具有的潛在危險性而進行的治療手段。可以考慮將戒毒協(xié)議的簽署權給予吸毒者，即吸毒者可以不簽署社區(qū)戒毒協(xié)議，但需要將具體原因告知公安機關并備案，并告知吸毒者若不簽署戒毒協(xié)議則必須選擇與在社區(qū)戒毒專職工作人員或專門的戒毒康復機構進行評估[19]：包括進行訪談交流，深入探尋吸毒原因、是否具備戒毒動機等，在深入掌握吸毒者生理與心理狀態(tài)的基礎上對其進行戒毒治療。這樣既在一定程度上尊重了吸毒者簽署協(xié)議的意愿，又保證了社區(qū)戒毒措施本身所具備的“矯正病患者”的價值訴求。

4.3 貫徹針對性的工作理念

吸毒現(xiàn)象并非一種措施就能根除，家庭、性格、經(jīng)歷乃至文化方面的原因，雖然復雜多樣，但并非無跡可尋。掌握每名社區(qū)戒毒者的心理狀態(tài)，也是根治毒癮，杜絕復吸的根本之策。公安機關在參與社區(qū)戒毒工作小組的訪談幫教工作，對戒毒人員進行走訪談心的過程中，也要注意“疏堵結合”：一方面告知其違反協(xié)議的嚴重后果，另一方面要積極貫徹群眾路線，正視社區(qū)戒毒者的病患身份，幫助社區(qū)戒毒者解決實際困難，以交流的方式糾正其認識誤區(qū)，重塑被毒品破壞的價值觀，促使其消除心理防線。如在工作中根據(jù)每名社區(qū)戒毒人員的實際情況制定針對性的檢測方案，在滿足檢測次數(shù)規(guī)定的基礎上更多地采用“突擊式”檢測，既能保證檢測的質量，又不至于因檢測次數(shù)過多影響社區(qū)戒毒人員的日常生活。這樣針對性的工作將對社區(qū)戒毒人員逾期不到位、吸毒檢測工作難以實施、管控脫失、不配合走訪，以及其他違反社區(qū)戒毒協(xié)議的問題產(chǎn)生一定的預防作用。

4.4 加強主體間聯(lián)系，實現(xiàn)協(xié)同共治局面

公安機關是判斷吸毒成癮或是否嚴重成癮，以及是否開展社區(qū)戒毒的決定主體，公安機關責令被判定為吸毒成癮的人員接受社區(qū)戒毒，并對其出具社區(qū)戒毒決定書，是整個社區(qū)戒毒工作的起點。公安機關應當主動與社區(qū)戒毒工作其他主體進行協(xié)調，充分發(fā)揮起點優(yōu)勢。如與街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社區(qū)戒毒實施部門積極對接工作，指導、協(xié)助社區(qū)戒毒實施部門完善社區(qū)戒毒人員的保障方案，以確保社區(qū)戒毒人員按時前往社區(qū)報到，監(jiān)管不出紕漏。再如在社區(qū)戒毒宣傳工作中，社區(qū)戒毒所在地公安機關應當與其他社區(qū)戒毒主體共同商議，充分考慮社區(qū)戒毒人員在社區(qū)內可能存在的受歧視、不被接納等情況，制定人性化的宣傳方案，既要讓社區(qū)知曉社區(qū)戒毒人員的存在，又要讓社區(qū)戒毒人員感受到社區(qū)的溫暖。在定期對社區(qū)戒毒人員進行走訪的工作中，多與社區(qū)戒毒專業(yè)工作人員、禁毒志愿者等其他主體交流走訪獲得的信息與心得經(jīng)驗，以平等的態(tài)度相互指導走訪工作中的不足之處與改進方向，實現(xiàn)信息共享，成果共享。呼吁各個主體建立起各自的社區(qū)戒毒工作機制，以此對其他主體起到促進和推動作用，并促使政府建立完善符合社會綜合治理理念的社區(qū)戒毒聯(lián)動機制工作平臺[20]。

5 總結與展望

社區(qū)戒毒是以法治為基礎的多元主體共同治理背景下的產(chǎn)物，通過梳理社區(qū)戒毒的規(guī)范可以發(fā)現(xiàn)，在我國的戒毒措施體系的制度設計中，社區(qū)戒毒是最關注戒毒人員“社會化”的戒毒措施，同時社區(qū)戒毒還具有“間接強制性”與“差異性”的特征。公安機關作為法定的社區(qū)戒毒主體之一，要明確自身“指導者與協(xié)助者”的應然角色，轉變?yōu)榉招偷墓ぷ髂Ｊ剑憻拰I(yè)化工作能力，將戒毒協(xié)議簽署權給予戒毒者，貫徹針對性的工作理念，在實踐層面創(chuàng)新社區(qū)戒毒的執(zhí)行方式。反觀我國立法現(xiàn)狀，對于戒毒人員的獎勵性機制，僅在《戒毒條例》的“自愿戒毒”部分有所提及，即國家鼓勵吸毒成癮人員自行戒除毒癮，對自愿接受戒毒治療的吸毒人員，公安機關對其原吸毒行為不予處罰。同樣作為國家所鼓勵的戒毒措施，也應當積極探索類似“消除行政處罰記錄”的修訂，進一步體現(xiàn)我國法律對于社區(qū)戒毒人員的人權保障。對于公安機關自身來說，需改進現(xiàn)存的的工作偏差，以期在工作上更好地與社區(qū)戒毒其他主體相銜接，助力真正實現(xiàn)社區(qū)戒毒工作的社會共治。