高質(zhì)量發(fā)展背景下的國有投資運(yùn)營公司內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型研究
——以W投資集團(tuán)為例

文/曾迪（安徽省投資集團(tuán)控股有限公司）

自中央成立審計委員會以來，無論是黨和國家，還是組織領(lǐng)導(dǎo)層，對內(nèi)部審計工作的期望都越來越高，內(nèi)部審計在組織治理中的地位也越發(fā)凸顯，同時，內(nèi)部審計承擔(dān)的任務(wù)越來越重、面臨的風(fēng)險也越來越大?，F(xiàn)階段，國內(nèi)外形勢復(fù)雜多變，無論是組織發(fā)展還是內(nèi)部審計工作，都面臨著新的挑戰(zhàn)，如何推進(jìn)內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型發(fā)展，協(xié)助組織管理層統(tǒng)籌發(fā)展和安全，有效服務(wù)于組織高質(zhì)量發(fā)展，成了現(xiàn)階段審計工作的重中之重。

一、問題的提出

國有資本投資運(yùn)營公司，一般被地方政府賦予基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)保障和工業(yè)產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)的重要功能。同時，為了獲得持續(xù)穩(wěn)定的利潤和現(xiàn)金流以保障公司的健康可持續(xù)發(fā)展，國有資本投資運(yùn)營公司也在持續(xù)推進(jìn)市場化轉(zhuǎn)型，不斷開拓市場化業(yè)務(wù)。國有資本投資運(yùn)營公司作為政府投資運(yùn)作平臺，其高質(zhì)量發(fā)展對政府的政策落實(shí)具有非常重要的意義。在新一輪國資國企改革背景下，多數(shù)國有資本投資運(yùn)營公司通過重構(gòu)集團(tuán)管控模式，以管資本為主，建立定位清晰、權(quán)責(zé)明確的授權(quán)架構(gòu)，對下屬子公司進(jìn)行分級分類授權(quán)。在這種授權(quán)模式下，國有資本投資運(yùn)營公司與下屬子公司之間存在委托代理關(guān)系，內(nèi)部審計作為集團(tuán)公司對下屬子公司的重要監(jiān)督手段，是解決集團(tuán)公司與子公司之間委托代理問題的重要途徑，其轉(zhuǎn)型發(fā)展，是國有資本投資運(yùn)營公司改革試點(diǎn)的必然要求，是公司高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，是有效承接政府戰(zhàn)略的必然要求。本文以W投資集團(tuán)為例，分析內(nèi)部審計工作存在的不足，研究探索國有資本投資運(yùn)營公司內(nèi)部審計的轉(zhuǎn)型路徑。

二、國有資本投資運(yùn)營公司內(nèi)部審計工作實(shí)踐分析

為了服務(wù)公司轉(zhuǎn)型升級，W投資集團(tuán)與國投集團(tuán)等先進(jìn)的國有資本投資運(yùn)營公司內(nèi)部審計工作進(jìn)行了對標(biāo)，于2019年設(shè)立審計中心，將下屬子公司內(nèi)部審計職能全部上收（控股上市公司除外），建立了集中管理的審計模式。公司董事長直接分管審計工作，進(jìn)一步提高了審計獨(dú)立性。董事會下設(shè)審計與風(fēng)險委員會，委員全部為公司外部董事，對內(nèi)部審計工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。集團(tuán)審計中心主要通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、專項(xiàng)管理審計等方式對下屬子公司開展審計工作。近年來，審計中心對下屬各級子公司開展了全覆蓋審計，發(fā)現(xiàn)了子公司在公司治理、內(nèi)部控制等各方面的問題，并通過建立臺賬、定期銷號、逾期通報的整改機(jī)制督促子公司加強(qiáng)整改，不斷完善W投資集團(tuán)內(nèi)部控制，提升W投資集團(tuán)基礎(chǔ)管理水平。但通過對W投資集團(tuán)內(nèi)部審計工作的深入分析發(fā)現(xiàn)，在面臨新形勢、新挑戰(zhàn)下，國有資本投資運(yùn)營公司的內(nèi)部審計工作，仍存在諸多不足。

（一）黨委對內(nèi)部審計的領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮不明顯

內(nèi)部審計工作雖然實(shí)現(xiàn)了黨委和董事會的直接領(lǐng)導(dǎo)，但因黨委領(lǐng)導(dǎo)審計工作的制度和工作機(jī)制尚未建立，內(nèi)部審計向黨委匯報工作的請示匯報機(jī)制不完善，導(dǎo)致黨委對內(nèi)部審計的領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮不夠明顯。

（二）集中管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置難以滿足復(fù)雜多元的業(yè)態(tài)

在集團(tuán)層面建立審計中心，統(tǒng)一開展全集團(tuán)的內(nèi)部審計工作，建立統(tǒng)一的工作模板、統(tǒng)一的審計工作執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與口徑，有效提高了內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)化水平。但隨著國有資本投資運(yùn)營公司業(yè)態(tài)逐漸復(fù)雜，部分二級公司資產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大、下屬單位眾多、日常審計監(jiān)督任務(wù)較重，而審計職能上收至集團(tuán)后，因集團(tuán)審計力量、專業(yè)性及對子公司業(yè)務(wù)了解的限制，難以滿足這類公司的審計需求。

（三）審計內(nèi)容不夠聚焦，重點(diǎn)不突出

目前內(nèi)部審計工作雖然從傳統(tǒng)的查錯防弊審計逐漸轉(zhuǎn)型到了風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲?，但日常審計工作主要是圍繞公司的戰(zhàn)略執(zhí)行、公司治理、內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)管理方面開展，對于子公司發(fā)展戰(zhàn)略、政策落實(shí)等方面聚焦不夠，對于關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵領(lǐng)域的關(guān)注度和審計監(jiān)督頻率不夠。

（四）審計增值作用尚未有效發(fā)揮

內(nèi)部審計工作目前以發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題為主，同時就問題提出整改意見，但對問題背后的實(shí)質(zhì)剖析不夠，提出的管理建議不夠深入，雖基本實(shí)現(xiàn)了“查出病”，初步實(shí)現(xiàn)“治已病”，但“防未病”的作用仍未凸顯，審計的增值作用未能有效發(fā)揮。

（五）項(xiàng)目質(zhì)量控制和評價缺乏標(biāo)準(zhǔn)

審計項(xiàng)目質(zhì)量是衡量審計工作是否發(fā)揮作用的決定因素，目前，多數(shù)內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)未能建立質(zhì)量控制和評價體系，分環(huán)節(jié)、分層級落實(shí)質(zhì)量控制責(zé)任，對項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)行有效的管控。

（六）審計人員知識結(jié)構(gòu)單一，審計力量不足

國有投資運(yùn)營平臺業(yè)務(wù)范圍較廣，往往涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)、政策性基金投資、市場化基金投資、類金融等多種業(yè)態(tài)。面對復(fù)雜多元的業(yè)態(tài)，要提高審計質(zhì)量，為被審計單位提出切實(shí)可行的管理建議，需要一支擁有財務(wù)、審計、金融、工程、法律等專業(yè)背景豐富、專業(yè)知識扎實(shí)的審計隊伍。但目前內(nèi)部審計人員專業(yè)背景仍限于財務(wù)、審計、經(jīng)濟(jì)相關(guān)專業(yè)，審計力量難以滿足多元化業(yè)態(tài)要求。

（七）審計整改獎懲機(jī)制不完善，整改后半篇文章未落實(shí)到位

目前雖多數(shù)內(nèi)部審計部門建立了跟蹤整改臺賬，各整改單位定期報送整改結(jié)果，經(jīng)內(nèi)審機(jī)構(gòu)和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審核后，對已整改事項(xiàng)進(jìn)行銷號，并建立逾期整改通報機(jī)制，對于整改不到位的單位進(jìn)行考核。但經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果未能有效應(yīng)用于干部考核和任免；未能形成完善的線索移交機(jī)制，審計發(fā)現(xiàn)的問題責(zé)任追究不到位，整改事項(xiàng)未能做到“見人、見事、見單位”；被審計單位未能對問題進(jìn)行舉一反三，也未充分重視審計建議和風(fēng)險提示，審計結(jié)果運(yùn)用不到位。

（八）審計技術(shù)手段落后

雖然多數(shù)內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)建立了審計系統(tǒng)，但因國有投資運(yùn)營公司的復(fù)雜性限制，目前審計信息化尚停留在線上作業(yè)階段，審計過程中的數(shù)據(jù)統(tǒng)計、分析仍需依靠手工作業(yè)，對于自動抓取數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)分析和預(yù)警、實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)審計，仍存在較大差距，非現(xiàn)場審計工作開展較為困難。

三、國有投資運(yùn)營公司內(nèi)部審計工作轉(zhuǎn)型路徑

（一）加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新內(nèi)部審計領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

“十四五”期間，國有投資運(yùn)營公司應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)黨對內(nèi)部審計的領(lǐng)導(dǎo)，在黨委下設(shè)立審計委員會，由公司黨委書記擔(dān)任主任委員，研究制定審計委員會議事規(guī)則，完善內(nèi)部審計重大事項(xiàng)匯報機(jī)制，及時將審計計劃、審計發(fā)現(xiàn)的重大問題、違規(guī)違紀(jì)問題的處理和移送等重要事項(xiàng)匯報至審計委員會，有效發(fā)揮審計委員會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和推進(jìn)落實(shí)審計重大工作的作用。

（二）完善審計機(jī)構(gòu)設(shè)置,建立集中管理為主、垂直管理協(xié)調(diào)配合的審計體系

在集團(tuán)公司設(shè)立審計中心的前提下，對于一些規(guī)模較大、下屬單位較多、審計需求較大的二級子公司，可視情況允許其設(shè)立內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，同時為了保持審計的獨(dú)立性，其審計部門負(fù)責(zé)人由集團(tuán)公司直接委派或其任命要經(jīng)集團(tuán)審計部門同意。二級子公司審計計劃統(tǒng)一納入集團(tuán)年度審計計劃中，統(tǒng)一執(zhí)行集團(tuán)的各類工作模板、行為標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)審人員納入集團(tuán)審計人才庫統(tǒng)一調(diào)配，審計報告報集團(tuán)審計中心備案。集團(tuán)審計中心應(yīng)加強(qiáng)對下屬子公司審計工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，并定期對其審計工作質(zhì)量開展評價，同時完成二級子公司審計工作的獎懲機(jī)制。

（三）審計重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)“七個聚焦”，發(fā)揮審計效益最大化

一是聚焦關(guān)鍵少數(shù)，內(nèi)部審計要把各單位主要負(fù)責(zé)人特別是“一把手”的權(quán)力和邊界作為審計關(guān)注重點(diǎn)。二是聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域，內(nèi)部審計要把權(quán)力集中、資金密集、經(jīng)營風(fēng)險大、問題暴露多、業(yè)績表現(xiàn)差的公司、部門和崗位作為審計關(guān)注重點(diǎn)。三是聚焦戰(zhàn)略執(zhí)行，內(nèi)部審計要把各單位戰(zhàn)略執(zhí)行是否到位、戰(zhàn)略目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)作為審計關(guān)注重點(diǎn)。四是聚焦政策落實(shí)，內(nèi)部審計要把各單位是否有效落實(shí)黨和國家、省委省政府以及集團(tuán)公司政策作為審計關(guān)注點(diǎn)。五是聚焦改革發(fā)展，內(nèi)部審計要把各單位特別是進(jìn)行混合所有制改革、職業(yè)經(jīng)理人試點(diǎn)單位的改革進(jìn)展、改革成效作為重點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)改革中存在的問題，幫助解決子公司改革過程中的痛點(diǎn)難點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)改革方案的有效落地。六是聚焦決策規(guī)范，內(nèi)部審計要結(jié)合集團(tuán)公司“三重一大”決策事項(xiàng)，做到“事前、事中、事后”全流程監(jiān)督。七是聚焦關(guān)鍵內(nèi)控，內(nèi)部審計應(yīng)該把各單位經(jīng)營管理中的關(guān)鍵內(nèi)控環(huán)節(jié)作為審計關(guān)注重點(diǎn)，檢查其內(nèi)控的設(shè)計和運(yùn)行是否能夠確保合規(guī)、防范風(fēng)險。

（四）加強(qiáng)部門聯(lián)動，牽頭建立大監(jiān)督體系

內(nèi)審工作應(yīng)加強(qiáng)與公司各項(xiàng)監(jiān)督工作的聯(lián)動，牽頭構(gòu)建由集團(tuán)黨委領(lǐng)導(dǎo)，審計在前檢查發(fā)現(xiàn)問題，紀(jì)檢在后執(zhí)紀(jì)問責(zé)，專責(zé)監(jiān)督和職能監(jiān)督有機(jī)融合的大監(jiān)督體系，統(tǒng)籌編制監(jiān)督計劃，協(xié)同組織推進(jìn)實(shí)施、統(tǒng)一入庫發(fā)現(xiàn)問題、分層跟蹤問題整改、定期通報監(jiān)督結(jié)果。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，專責(zé)監(jiān)督部門發(fā)揮技術(shù)和手段優(yōu)勢，利用審計方法和紀(jì)檢談話技巧發(fā)現(xiàn)問題線索，職能部門充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，深挖問題存在的根源，通過專責(zé)監(jiān)督與職能監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，促使監(jiān)督問題更加聚焦、更加精準(zhǔn)、更加有效，提出的意見建議更具有可操作性，有效幫助被監(jiān)督單位規(guī)范管理、建章立制、增收節(jié)支。

（五）提供增值服務(wù)，推動集團(tuán)高質(zhì)量發(fā)展

一是內(nèi)部審計在發(fā)現(xiàn)問題后，應(yīng)該深入剖析問題產(chǎn)生的原因，利用在審計過程中獲得的其他子公司好的經(jīng)驗(yàn)做法以及行業(yè)通行規(guī)范，為被審計單位提出切實(shí)可行的管理建議。二是內(nèi)部審計在一家單位發(fā)現(xiàn)問題時，應(yīng)該充分分析該問題是否是部分子公司甚至是全集團(tuán)普遍存在的問題，發(fā)現(xiàn)集團(tuán)體制障礙、機(jī)制缺陷和制度漏洞，向集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)出具專項(xiàng)管理建議，充分發(fā)揮審計“治已病”和“防未病”的作用。三是在督促各單位整改時，審計部門應(yīng)就子公司整改中的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，協(xié)調(diào)集團(tuán)各部室和集團(tuán)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)一起幫助子公司完成整改，必要時可以協(xié)調(diào)子公司至行業(yè)先進(jìn)企業(yè)進(jìn)行調(diào)研學(xué)習(xí)。

（六）完善質(zhì)量控制和評價制度，提高審計質(zhì)量

建立健全審計工作質(zhì)量控制和評價制度，明確部門負(fù)責(zé)人、審計組長、審計主審、審計人員和審理人員在審計質(zhì)量控制中的職責(zé)，審計工作各個環(huán)節(jié)的質(zhì)量控制要求，同時明確未能正確履行質(zhì)量控制職責(zé)和要求應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。建立審計質(zhì)量評價指標(biāo)體系，每年末對本年開展的審計項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)行評價，并將評價結(jié)果運(yùn)用于內(nèi)審人員的考核和晉升，進(jìn)一步提高審計質(zhì)量。

（七）加強(qiáng)人才培養(yǎng)，打造審計鐵軍

一是豐富內(nèi)審人員專業(yè)背景，引進(jìn)具有金融、工程、法律等知識背景的審計人才，同時加強(qiáng)內(nèi)審人員的培訓(xùn)，豐富內(nèi)審人員專業(yè)知識。二是建立內(nèi)審人員輪崗機(jī)制，將內(nèi)審人員派至子公司一線鍛煉學(xué)習(xí)，在實(shí)踐中豐富相關(guān)知識。三是建立內(nèi)外部審計人才庫，將集團(tuán)和各子公司的財務(wù)、法務(wù)、風(fēng)控、業(yè)務(wù)、工程等方面人才納入審計人才庫，同時完善人才使用和激勵制度，加強(qiáng)內(nèi)審人員力量。

（八）完善整改獎懲機(jī)制，加強(qiáng)審計結(jié)果運(yùn)用

一是將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果充分運(yùn)用于干部的選擇任用和績效考核。二是完善線索移送機(jī)制，及時將審計過程中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)、違紀(jì)問題線索移送至紀(jì)委和違規(guī)經(jīng)營責(zé)任追究牽頭部門，嚴(yán)肅問責(zé)。三是建立整改獎懲機(jī)制，對于整改不及時、不到位、屢審屢犯的單位，在通報的同時，應(yīng)對整改責(zé)任人員進(jìn)行考核問責(zé)，對充分接收審計建議、審計整改能夠舉一反三、做出創(chuàng)新性整改舉措的單位，給予一定的獎勵。

（九）完善審計信息系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)審計

一是要超前謀劃，在各項(xiàng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)開發(fā)時就積極參與，梳理審計所需數(shù)據(jù)和字段，同時與開發(fā)人員研究統(tǒng)一各業(yè)務(wù)系統(tǒng)相關(guān)字段代碼，方便后續(xù)審計系統(tǒng)抓取和分析數(shù)據(jù)。二是根據(jù)各板塊業(yè)務(wù)特點(diǎn)，深入研究開發(fā)實(shí)用管用的審計工具，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的自動分析和預(yù)警，逐步實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)審計，提高審計效率。三是在日常工作和審前調(diào)查階段充分利用審計系統(tǒng)，分析被審計單位存在的問題和風(fēng)險，再到審計現(xiàn)場對問題進(jìn)行查證核實(shí)，實(shí)現(xiàn)非現(xiàn)場審計和現(xiàn)場審計相結(jié)合的審計機(jī)制。