生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位改企面臨的主要問(wèn)題和對(duì)策研究

文/陸思宇（廣西大學(xué)）

一、事業(yè)單位改革背景

（一）事業(yè)單位的產(chǎn)生及定義

我國(guó)的事業(yè)單位是一類很獨(dú)特的組織，是基于特定的歷史背景和政治結(jié)構(gòu)下的特殊產(chǎn)物。在新中國(guó)建立之初，對(duì)于事業(yè)單位的定義是為適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基于為國(guó)家創(chuàng)造和改善生產(chǎn)條件，促進(jìn)社會(huì)福利，滿足人民文化、教育、衛(wèi)生等需要而產(chǎn)生的社會(huì)組織，其經(jīng)費(fèi)由國(guó)家事業(yè)費(fèi)開(kāi)支?，F(xiàn)行對(duì)事業(yè)單位定義的詮釋是指國(guó)家為了公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或由其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。事業(yè)單位是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期建立發(fā)展起來(lái)的，其組織與管理模式都具有典型的計(jì)劃特征，管理體制行政化、經(jīng)費(fèi)來(lái)源的國(guó)產(chǎn)化、人員編制干部化等。

（二）事業(yè)單位發(fā)展存在的問(wèn)題

從事業(yè)單位定義的變遷，可以看出，隨著市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)與社會(huì)主義制度的有機(jī)結(jié)合，事業(yè)單位的作用不再重點(diǎn)傾向于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)支撐，而是提供公益服務(wù)的主要載體。但是面對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，群眾需求不斷提高的新形勢(shì)和新要求，我國(guó)社會(huì)事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，事業(yè)單位在自身運(yùn)行、作用發(fā)揮上的問(wèn)題愈發(fā)顯現(xiàn)。一些事業(yè)單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機(jī)制不活；公益服務(wù)供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質(zhì)量和效率不高；支持公益服務(wù)的政策措施還不夠完善，監(jiān)督管理薄弱。這些問(wèn)題影響了公益事業(yè)的健康發(fā)展，迫切需要通過(guò)推進(jìn)事業(yè)單位改革加以解決。

二、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位改企現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

（一）我國(guó)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位現(xiàn)狀分析

我國(guó)的事業(yè)單位是僅次于企業(yè)的第二大法人組織。據(jù)統(tǒng)計(jì)表明，我國(guó)有126萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位，共計(jì)3000多萬(wàn)正式職工，教育、衛(wèi)生和農(nóng)技服務(wù)從業(yè)人員三項(xiàng)相加，占總?cè)藬?shù)的四分之三，另有900萬(wàn)離退休人員，總數(shù)超過(guò)4000萬(wàn)人。按照經(jīng)費(fèi)來(lái)源分類，財(cái)政補(bǔ)助事業(yè)單位，即國(guó)家負(fù)擔(dān)全部開(kāi)支的事業(yè)單位，占總數(shù)80%左右，自收自支型只占20%。

生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位是我國(guó)事業(yè)單位的一大組織類型，其主要是從事經(jīng)營(yíng)和服務(wù)業(yè)務(wù)的，依靠自身的技術(shù)優(yōu)勢(shì)在為社會(huì)提供服務(wù)的同時(shí)獲取經(jīng)濟(jì)利益的事業(yè)單位，它是事業(yè)單位向企業(yè)改制過(guò)程中的過(guò)渡形態(tài)。經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位改企，是為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位企業(yè)改革的內(nèi)容大致可以分為以下三種類型:一是改變公共機(jī)構(gòu)到企業(yè)和公眾法人企業(yè)法人,以應(yīng)對(duì)變化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),并獨(dú)立承擔(dān)相關(guān)的行為和責(zé)任的企業(yè)法人;第二，多元化投資主體和產(chǎn)權(quán)。事業(yè)單位過(guò)去是由國(guó)家和政府部門(mén)設(shè)立和投資的，產(chǎn)權(quán)與所依附的政府機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系復(fù)雜，產(chǎn)權(quán)不明確。改制的目的是明確產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)投資多元化。三是改革就業(yè)分配制度。原實(shí)行的人事編制治理成為勞動(dòng)合同治理。

2011年中央發(fā)布的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位改革要在2020年基本完成。目前，我國(guó)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位改企已經(jīng)頗見(jiàn)成效，已基本完成生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類單位改制轉(zhuǎn)企工作，相應(yīng)地政策支持推動(dòng)著生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位改制進(jìn)程，比如，2019年3月，財(cái)政部、稅務(wù)總局、中央宣傳部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)實(shí)施文化體制改革中經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)若干稅收政策的通知》，指出經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，可以享受稅收優(yōu)惠政策，轉(zhuǎn)制單位注銷事業(yè)單位法人，核銷事業(yè)編制，在職職工也會(huì)轉(zhuǎn)為簽訂勞動(dòng)合同，而不再是原有的事業(yè)單位聘用合同。當(dāng)前，各地的改革實(shí)踐還在持續(xù)推進(jìn)中，生產(chǎn)及經(jīng)營(yíng)事業(yè)單位改企后的發(fā)展也在持續(xù)探索中。

（二）我國(guó)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位改企面臨的問(wèn)題

第一，事業(yè)單位身份認(rèn)識(shí)落差問(wèn)題。受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，人們對(duì)事業(yè)單位有較高的認(rèn)同感。認(rèn)為事業(yè)單位職工身份是與公務(wù)員一樣，是“鐵飯碗”，因此，即使事業(yè)單位待遇不如一些企業(yè)，依然不愿意離開(kāi)事業(yè)單位，這是受社會(huì)固有觀念的影響。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，資源市場(chǎng)配置使得企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，而生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位由于依靠的是政府某種行政權(quán)力的延伸，并不是自身優(yōu)質(zhì)服務(wù)而帶來(lái)的效益，故其工作穩(wěn)定性大于企業(yè)，轉(zhuǎn)企改革，意味著要面臨與企業(yè)同樣的競(jìng)爭(zhēng)壓力。此外，由于大多數(shù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位不以效益論薪酬，從而給職工在待遇上以安全感和優(yōu)越感。所以，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位員工擔(dān)心轉(zhuǎn)企后，離開(kāi)“體制”，對(duì)前景充滿擔(dān)憂，擔(dān)心收入水平下降，擔(dān)心工作的穩(wěn)定性，故許多事業(yè)單位對(duì)改企存在心理上的抵制。

第二，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的各類風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位改企后必然要參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，就會(huì)面臨市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)。一是融資的問(wèn)題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有逐利的一面，而生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位承擔(dān)有一定公益性的任務(wù)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位自身單一的經(jīng)營(yíng)模式，會(huì)給企業(yè)帶來(lái)融資的困難；二是經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位改企其中一種模式就是兼并重組，兼并重組后，整個(gè)企業(yè)沒(méi)有因?yàn)橹亟M達(dá)到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)協(xié)同效應(yīng)，相反還被重組單位拖累，這就要求經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位在改企過(guò)程中充分認(rèn)識(shí)自身和重組單位各項(xiàng)條件狀況；三是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)就要面臨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)行情的變化，經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的策略等都會(huì)影響到經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的開(kāi)展。缺乏競(jìng)爭(zhēng)力、對(duì)市場(chǎng)研究不足等都會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位難以抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，改革受阻。

第三，管理體制不夠完善問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，事業(yè)單位長(zhǎng)期保持著行政管理體制，沒(méi)有完善的成本考核和效益考核，薪酬不與效益掛鉤，人事制度也不具備激勵(lì)性質(zhì)，人員工作積極性、創(chuàng)造性缺乏。同時(shí)，大多事業(yè)單位成立之初，都承擔(dān)著某個(gè)公共領(lǐng)域或地區(qū)的公共事務(wù)，這對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，經(jīng)營(yíng)服務(wù)范圍比較單一，經(jīng)營(yíng)復(fù)雜程度、管理難度較低，因此沒(méi)有形成能夠較為現(xiàn)代、完善的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)，致使事業(yè)單位改企所面臨的體制機(jī)制改革挑戰(zhàn)比較根深蒂固。

第四，人事安排及職工保障問(wèn)題。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位改企最終實(shí)現(xiàn)單位和職工身份的雙雙轉(zhuǎn)變，而職工身份的轉(zhuǎn)換不僅僅是簡(jiǎn)單的核銷事業(yè)編制，簽訂企業(yè)勞動(dòng)合同，更重要的是面臨復(fù)雜的人員分流安置及職工保障延續(xù)問(wèn)題。從事業(yè)單位到企業(yè)的人事制度轉(zhuǎn)變，首先要解決的問(wèn)題就是人員流向的問(wèn)題，事業(yè)單位的組成人員不是單一的構(gòu)成，既有國(guó)家財(cái)政供給的人員，也有勞務(wù)派遣形式企業(yè)化管理的人員；從崗位類型來(lái)看，既有管理人員，也有技術(shù)人員，還有工勤人員；從在職情況來(lái)看，有改企后入職的“新人”，有已經(jīng)退休的“老人”，還有一種情況比較復(fù)雜的在改制前參加工作的，改企后即將迎來(lái)退休的“中人”，不同類別的人的安置方式方法不能“一刀切”，都需要做出妥善的過(guò)渡安排，因此人員分流工作具有高度的復(fù)雜性。此外，改企后，職工的工資將不再是“大鍋飯”，需要與效益及工作量、工作能力掛鉤，同時(shí)在社會(huì)保險(xiǎn)等其他福利保障享受上的變化，職工心理不安難以避免，這就需要在改企過(guò)程中設(shè)計(jì)完善的具有銜接性過(guò)渡性的措施手段。

三、針對(duì)我國(guó)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位改企提出的對(duì)策建議

（一）注重解放思想，充分認(rèn)識(shí)市場(chǎng)

生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位人員要樹(shù)立改革的觀念，打破固守事業(yè)單位的觀念，放下“事業(yè)單位”身份的優(yōu)越感，轉(zhuǎn)換身份為“社會(huì)人”“企業(yè)人”，正確認(rèn)識(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的沖擊，樹(shù)立創(chuàng)新意識(shí)，以創(chuàng)新思維推動(dòng)事業(yè)單位改革，使事業(yè)單位能夠適應(yīng)市場(chǎng)變化的要求，在市場(chǎng)上逐漸成長(zhǎng)。比如:正確面對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，合理分析所在行業(yè)的特征，剖析行業(yè)標(biāo)桿，分析優(yōu)秀企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，為己所用，管理層加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高管理能力；樹(shù)立正確的經(jīng)營(yíng)理念，在轉(zhuǎn)型后兼顧社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

（二）完善落實(shí)配套措施，妥善處理“人”的問(wèn)題

一是要妥善處理分流職工。事業(yè)單位改企首先要考慮保障職工利益不受侵害，在職工去留問(wèn)題上，要具體問(wèn)題具體分析，針對(duì)不同類型的職工提供不同的安置方案，采取多元化的解決方式，在給予就業(yè)機(jī)會(huì)的前提下，年紀(jì)較大的可以按原有待遇轉(zhuǎn)崗安置或給予一定的內(nèi)退修養(yǎng)政策，年紀(jì)較輕的，可以鼓勵(lì)重新?lián)駱I(yè)。對(duì)于職工進(jìn)行適崗分析，可以采取競(jìng)聘的形式，將合適的人員安排到合適的崗位，建立人才激勵(lì)機(jī)制，盡量留住核心人才；二是著力解決養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工身份置換問(wèn)題。根據(jù)實(shí)際情況制定養(yǎng)老保險(xiǎn)支付補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，解決離退休人員待遇問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)了企業(yè)單位的改革,制定政策以確保退休人員的待遇不變,早退休人員可以授予一定的生活費(fèi)用,已達(dá)到法定退休條件的人員可以參考企業(yè)改革前的待遇政策，此外還有勞務(wù)派遣人員、傷殘人員等類別人員的安置政策。

（三）平衡公益效益與經(jīng)營(yíng)效益的關(guān)系

生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位雖以經(jīng)營(yíng)活動(dòng)為主，但也是旨在為社會(huì)提供公共服務(wù)，而企業(yè)是追求利益最大化的，融合好兩種不同的價(jià)值取向?qū)ιa(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企十分重要，若產(chǎn)生價(jià)值偏差，會(huì)使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位背離本身的價(jià)值取向。故生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位在轉(zhuǎn)企的過(guò)程中要樹(shù)立正確的價(jià)值觀念，不能拋棄公益服務(wù)的功能，偏激的追求利益最大化，而是通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)完善自身，更好地為人民群眾提供公共服務(wù)，投身公益事業(yè)，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。

（四）拓寬渠道，充分利用資源

生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位產(chǎn)品、經(jīng)營(yíng)模式單一，可能面臨重組兼并或轉(zhuǎn)型，在這個(gè)過(guò)程中可以拓寬渠道，不局限于原有模式，充分利用資源，利用優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品或技術(shù)與同行企業(yè)合作，通過(guò)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)做大做強(qiáng)，同時(shí)可以招商引資，通過(guò)自身具有競(jìng)爭(zhēng)力的資源吸引投資實(shí)現(xiàn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。比如廣西A集團(tuán)，前身是歌舞、木偶、雜技劇團(tuán)，改制后若只保持原有的演出經(jīng)營(yíng)模式，必將被市場(chǎng)淘汰，可以利用整合后的資源，推出文化衍生產(chǎn)品、打造精品演出品牌團(tuán)隊(duì)，發(fā)展多元化業(yè)務(wù)，吸引融資完善自身產(chǎn)業(yè)鏈。

（五）創(chuàng)新機(jī)制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度

面對(duì)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位改企必須轉(zhuǎn)變固有的落后的內(nèi)部機(jī)制，創(chuàng)新完善機(jī)制，建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。首先要建立產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)配置、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)保護(hù)等制度，明晰界定國(guó)有資產(chǎn)與民營(yíng)資產(chǎn)、風(fēng)險(xiǎn)投資等。其次要完善組織結(jié)構(gòu)，結(jié)合實(shí)際引入董事監(jiān)事、職業(yè)經(jīng)理人等現(xiàn)代化企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，全面修訂完善制度體系，建立完善的管理層級(jí)、定崗定員、崗位職責(zé)，建立規(guī)范績(jī)效考核制度、利潤(rùn)目標(biāo)分解機(jī)制等。

（六）政府部門(mén)要加大扶持力度，協(xié)同助力

生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位改企是一項(xiàng)較復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，涉及方方面面，不是僅憑改企單位或某一個(gè)上級(jí)部門(mén)就可以完成所有工作的。要有地方政府從頂層設(shè)計(jì)的層面去統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)好各部門(mén)，考慮到各行業(yè)、各區(qū)域，更合理地進(jìn)行資源配置，從政府的層面為經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位轉(zhuǎn)企設(shè)計(jì)發(fā)展方向，向著補(bǔ)行業(yè)、地區(qū)的短板，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的方向設(shè)計(jì)，能更大限度地發(fā)揮資源作用。同時(shí)，相關(guān)指導(dǎo)、支持配套政策需要同步出臺(tái)，讓生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企有法可依、有規(guī)可循、有指導(dǎo)意見(jiàn)可參循，以減少生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位改企繞彎路。