地方政府專項債券融投資要強化債務(wù)風(fēng)險意識

●本刊評論員

地方政府專項債券融資投資以有收益的公益性項目為依托，要求項目產(chǎn)生政府基金性收入和專項收入能覆蓋融資本息，實現(xiàn)“自求平衡”。理論界、實務(wù)界的調(diào)查都反映“自求平衡”的要求兌現(xiàn)難度在一些地方和項目中很大程度地存在。這一帶有普遍性的現(xiàn)象必須引起高度重視，要把防控債務(wù)風(fēng)險置于突出地位。否則，多年累積巨額專項融資，一旦支付危機集中爆發(fā)，對宏觀經(jīng)濟、財政的健康運行將產(chǎn)生相當(dāng)大的沖擊，還會形成一個新的金融風(fēng)險源。

開地方政府專項債的“前門”，堵住地方政府違規(guī)融資的“后門”是必要的，這一制度需要持續(xù)下去。因為這是當(dāng)前“穩(wěn)經(jīng)濟、穩(wěn)投資”的必要手段，基層財政收支缺口的平衡也較大程度地依賴這一融資方式，積極財政政策的落實總是需要相應(yīng)可操作性方案。但是，地方政府專項債券融資也有一個度的問題，“過猶不及”。合格的項目是有限的，基建項目也應(yīng)有輕重緩急的客觀“排序”，能形成有效供給且公益性與經(jīng)濟效益性兼?zhèn)涞捻椖扛枰艏?xì)選、科學(xué)論證。超過了這個度，盲目爭項目、爭資金，就“過”了。追求規(guī)模擴張、不重實效被理論界視為一種“行政頑疾”，與績效目標(biāo)背道而馳。這種癥候擴散到專項債券融投資項目，實際上是項目決策者、債務(wù)資金的使用者存在國家“兜底”，債務(wù)風(fēng)險能轉(zhuǎn)嫁出去的“幻覺”。之所以稱之為“幻覺”，是因為它與制度設(shè)計初衷顯然是不相符合的，制度上沒有債務(wù)風(fēng)險可以轉(zhuǎn)嫁的余地?！盎糜X”支配下的行為難保審慎性，無法產(chǎn)生風(fēng)險意識的自覺。所以就存在為爭項目、爭資金，不顧風(fēng)險地搞假項目、過度包裝的項目、申報項目與實際建設(shè)內(nèi)容不同的項目。

成文制度不被信奉是有客觀原因的。部分地方政府實際上是不管項目收益如何，對債券持有人進(jìn)行剛性兌付：“專項債的還本付息基本上是由地方政府統(tǒng)籌資金解決”。這樣的實際行動又因此蔓延到金融機構(gòu)和社會公眾投資者，債券持有人也因此失去了風(fēng)險意識，認(rèn)為“反正有政府兜底”。結(jié)合上述“自求平衡”難的共性現(xiàn)象，按如此邏輯推論，不合格的項目、失敗的項目產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險要么表現(xiàn)為隱性債務(wù)的重新累積，要么剛性支付鏈條中斷，產(chǎn)生更廣泛的金融風(fēng)險。

強化地方政府專項債券融投資的風(fēng)險意識，最根本的一條就是切實執(zhí)行國家制定的相關(guān)制度，打破項目決策者、資金使用者、債券購買者“國家兜底”的幻覺，形成債務(wù)責(zé)任的硬約束，同時讓債券持有人具有投資風(fēng)險意識。有論者提出增強地方政府債務(wù)風(fēng)險意識和“終身負(fù)責(zé)”理念。筆者認(rèn)為，債務(wù)風(fēng)險意識與“終身負(fù)責(zé)”的制度執(zhí)行是相互依存的，只有責(zé)任落實、風(fēng)險不能外嫁，相關(guān)部門和個人才會更審慎地對待決策、投資、管理、運營，共同為績效負(fù)責(zé)，政府和市場才不會形成“一哄而上”“蘿卜快了不洗泥”式的“投資饑渴癥”，才能讓地方政府、金融機構(gòu)及其他債券購買者對于專項債券的不切實際的需求適當(dāng)降溫。