績效評價視角下財政專項資金管理探究

●宋景萍 張 偉 朱 姝

全面實施預(yù)算績效管理以來，預(yù)算績效評價結(jié)果已成為財政資金預(yù)算分配的重要依據(jù)，部分領(lǐng)域的績效評價結(jié)果已納入政府績效考核體系，績效管理逐步成為政府優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的重要抓手。從財政部河南監(jiān)管局2021年實施的8項績效評價工作來看，雖取得了一定成效，然而部分地區(qū)和部門在資金管理、項目管理、政策效益等方面仍存在一些問題，需引起重視。

一、積極成效

全面實施預(yù)算績效管理以來，各級財政部門圍繞建立全方位、全過程、全覆蓋預(yù)算績效管理體系的改革目標(biāo)，以推動財政政策提質(zhì)增效為核心，不斷完善制度辦法，擴(kuò)展評價范圍，提升評價質(zhì)量，硬化結(jié)果應(yīng)用，推進(jìn)預(yù)算績效評價工作上臺階、見實效，中國特色的預(yù)算績效管理模式逐步形成，新時期預(yù)算績效管理格局正在構(gòu)建。

（一）財政資金提質(zhì)增效

充分發(fā)揮績效評價“利劍”作用，強(qiáng)化預(yù)算剛性約束，持續(xù)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，財政資金的指向性、精準(zhǔn)性、有效性得到顯著提高。一是問題整改落實得到深化。將績效評價作為常態(tài)化監(jiān)督的重要手段，提升了部門和地方全面預(yù)算績效管理理念，促進(jìn)了項目資金全面規(guī)范管理，推動了責(zé)任落實、工作落實、政策落實。二是預(yù)算剛性約束得到強(qiáng)化。圍繞“積極財政政策大力提質(zhì)增效”和政府“過緊日子”目標(biāo)任務(wù)，實現(xiàn)部門預(yù)算績效全覆蓋，績效評價“指揮棒”功能日益凸顯，零基預(yù)算理念深入人心，預(yù)算剛性約束得到強(qiáng)化，績效評價的約束力和影響力得到提升。三是財政資源配置得到優(yōu)化。引導(dǎo)部門和地方前移關(guān)口，加強(qiáng)項目的前期評估，取消績效較差的項目，壓減執(zhí)行率偏低的項目，加快推進(jìn)優(yōu)質(zhì)項目，不斷優(yōu)化結(jié)構(gòu)、盤活存量、用好增量，財政資源配置得到進(jìn)一步優(yōu)化，為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供重要保證。

（二）項目實施規(guī)范高效

財政績效評價嵌入項目全過程，以績效評價促整改規(guī)范，形成良性循環(huán)，引導(dǎo)項目做到科學(xué)決策、規(guī)范管理、高效產(chǎn)出。一是項目立項嚴(yán)格管控。強(qiáng)化事前績效評估，做到事前評估和績效目標(biāo)“雙要件”審核，最大限度杜絕項目前期準(zhǔn)備不成熟、論證不充分的情況，提升了立項的科學(xué)性和必要性。二是項目建設(shè)動態(tài)監(jiān)控。實現(xiàn)建設(shè)過程全周期評價，對項目實施、預(yù)算執(zhí)行、過程管理進(jìn)行及時跟蹤和反饋，明確部門職責(zé)，夯實部門責(zé)任，保障項目建設(shè)合法合規(guī)。三是項目產(chǎn)出精準(zhǔn)測控。樹立“花錢必問效，無效必問責(zé)”績效理念，引導(dǎo)約束項目管理部門嚴(yán)格把控項目產(chǎn)出質(zhì)量，促使資金管理從“無預(yù)算不支出”向“無績效不支出”不斷延伸，真正實現(xiàn)項目產(chǎn)出持續(xù)有效，資金績效不斷提升。

（三）民生政策落地生效

圍繞民生大事急事難事開展績效評價，精準(zhǔn)發(fā)力、補(bǔ)上短板，切實提升民生政策普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性。一是聚焦社會關(guān)切。在精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)、污染防治攻堅戰(zhàn)等社會關(guān)切的重點領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)績效自評全覆蓋，對自評結(jié)果進(jìn)行抽審復(fù)核，以評促管，評以致用，確保中央重大政策落實到位，真正實現(xiàn)兜底線、促均衡、保重點。二是保障基本民生。持續(xù)開展老舊小區(qū)綜合改造、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險補(bǔ)助資金等基本民生項目績效評價，穩(wěn)步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，確保民生支出得到充分保障，公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率不斷提升。三是應(yīng)對突發(fā)問題。面對新冠疫情等重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件，績效評價與調(diào)查研究相結(jié)合，對相關(guān)資金績效進(jìn)行評價分析。充分運(yùn)用評價結(jié)果，積極紓難解困，確保疫情防控財稅政策落實落細(xì)落地，切實增強(qiáng)群眾獲得感、幸福感、安全感。

（四）長效機(jī)制建設(shè)有力有效

圍繞“全過程、全方位、全覆蓋”的績效預(yù)算體系目標(biāo)，持續(xù)完善績效評價制度體系，不斷豐富結(jié)果應(yīng)用，實現(xiàn)績效評價與業(yè)務(wù)管理的深度融合。一是制度體系日益完善。建立健全中央部門項目支出績效自評制度、重點項目績效評價常態(tài)機(jī)制、轉(zhuǎn)移支付績效自評約束機(jī)制、評價調(diào)研協(xié)調(diào)機(jī)制、評價結(jié)果公開機(jī)制、評價結(jié)果整改督導(dǎo)機(jī)制并出臺相關(guān)文件，不斷壓實績效責(zé)任，硬化績效約束，績效評價的重要性和權(quán)威性得到強(qiáng)化。二是多方共評彰顯民意。邀請全國人大代表參與績效評價，充分征求代表意見，建立健全第三方機(jī)構(gòu)委托和專家?guī)旖ㄔO(shè)相關(guān)制度，將績效評價從政府監(jiān)督擴(kuò)展到公共監(jiān)督領(lǐng)域，績效評價的透明度和獨立性日益彰顯。三是長效機(jī)制逐步推進(jìn)。針對績效評價發(fā)現(xiàn)的制度性、機(jī)制性、系統(tǒng)性問題提出切實可行的意見建議，督促地方和相關(guān)部門制定修訂相關(guān)政策文件，完善管理措施，績效管理長效機(jī)制建設(shè)在多領(lǐng)域逐步形成。

二、存在問題

從2021年開展的扶貧項目、保障性安居工程、中小企業(yè)發(fā)展、重點生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理等績效評價工作來看，多項中央重大政策得到了積極落實，項目有效推進(jìn)，財政資金效益得到充分發(fā)揮，但在資金管理、項目管理、政策效益等方面仍存在一些問題。

（一）資金管理方面

部分資金分配較隨意。省、市、縣均存在未按要求科學(xué)合理分配資金的情況，部分專項資金分配標(biāo)準(zhǔn)不明確，依據(jù)不充分，結(jié)構(gòu)不合理。如某專項資金應(yīng)按照任務(wù)數(shù)分配資金，但主管部門分配過程較為隨意，造成部分地市任務(wù)數(shù)“超量”，部分地市任務(wù)數(shù)不達(dá)標(biāo)；某市分配專項資金時，在無明確依據(jù)和具體項目的情況下，為市本級預(yù)留部分資金用作項目儲備。

部分資金時效性不強(qiáng)。一是資金下達(dá)速度慢。省、市、縣不同程度存在指標(biāo)下達(dá)不及時的情況，部分資金滯留省級財政超過2個月，滯留市級財政超過2個月，滯留縣級財政超過半年，影響資金時效發(fā)揮。二是支出進(jìn)度滯后項目進(jìn)度。如某縣2019年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目于2020年11月完成竣工驗收，截至2021年6月工程款支付率不足50%。

部分專項資金被占用。專項資金被占用或挪用時有發(fā)生。如截至2020年12月底，某市財政庫款余額小于住房租賃市場發(fā)展資金當(dāng)年結(jié)余金額，專項資金5.72億元被挪作他用；某市2020年收到的農(nóng)村環(huán)境整治資金中，92.4%的專項資金被挪作鄉(xiāng)村振興示范獎補(bǔ)，與批復(fù)的項目庫“兩張皮”。

部分資金管理不到位。部分地區(qū)財政局“以撥代支”，將應(yīng)通過國庫支付的專項資金轉(zhuǎn)入預(yù)算單位實有資金賬戶，人為拉高預(yù)算執(zhí)行率；部分地區(qū)將專項資金從國庫轉(zhuǎn)入融資平臺賬戶或財政專戶，資金流向難以追蹤，資金安全無法保障。

（二）項目管理方面

審批手續(xù)不齊全。部分項目缺少立項審批程序，如某市所有老舊小區(qū)改造項目均無發(fā)改委立項審批和可行性研究報告等前期手續(xù)；部分項目“四證”（國有建設(shè)用地使用權(quán)證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證）不全即開工，如某棚戶區(qū)改造項目未辦理建筑工程施工許可證就開工建設(shè)。

項目實施較緩慢。部分地區(qū)“資金等項目”問題突出。如多地2020年棚戶區(qū)改造項目、老舊小區(qū)改造項目、社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)中心項目開工不及時；某市財政局2020年8月下達(dá)應(yīng)急物資保障體系建設(shè)補(bǔ)助資金，市科工信局11月才與儲備企業(yè)簽署協(xié)議。

項目謀劃不合理。部分項目目標(biāo)制定不科學(xué)，如某市2020年9月存儲了維生素C注射液226.5萬盒、百片3.6萬瓶、千片18.4萬瓶，存儲數(shù)量遠(yuǎn)超本地需求；部分項目成本效益不匹配，如某扶貧車間擴(kuò)建項目投資50萬元，建成后每年收取租金3萬元、帶動貧困人口就業(yè)2人，在不考慮折舊的情況下需17年才能收回成本。

采購程序不合規(guī)。部分項目未履行招投標(biāo)手續(xù)、政府采購程序，或程序履行不到位。如某老舊片區(qū)綜合整治提升示范片區(qū)項目未履行政府采購程序；某市將項目改造內(nèi)容進(jìn)行拆分，“化整為零”詢價，規(guī)避招標(biāo)金額規(guī)定。

項目驗收不及時。多地區(qū)多項目竣工驗收不及時。如截至2020年12月底，某市山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程已完工34個子項目，其中33個未驗收；某區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一期項目第三、四標(biāo)段和二期項目于2020年10月份竣工，截至2021年7月底未驗收。

（三）政策效益方面

目標(biāo)任務(wù)完成率低。如應(yīng)急物資保障體系建設(shè)項目，某承儲單位應(yīng)承儲醫(yī)用防護(hù)服2萬件，實際庫存1855件，完成率為9.3%；應(yīng)承儲醫(yī)用外科口罩1000萬只，實際庫存554萬只，完成率為55.4%。

受益對象不精準(zhǔn)。如某市使用中央水庫移民扶持基金向124432人發(fā)放直補(bǔ)，其中非水庫移民2630人，死亡13人；某縣按照2000—3000元/人的標(biāo)準(zhǔn)向復(fù)工復(fù)產(chǎn)企業(yè)發(fā)放貧困人口安置獎勵，將非貧困戶610人計入了獎勵范圍，涉及資金174萬元。

效益發(fā)揮不充分。部分項目后續(xù)管護(hù)不到位，如多地高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目存在排水渠道被廢棄物、農(nóng)業(yè)垃圾堵塞的情況；部分項目“建而不用”，如某市本級和兩個區(qū)縣按照應(yīng)急物資儲備要求，分別應(yīng)儲備醫(yī)用外科口罩2000萬只、1000萬只、240萬只，但爆發(fā)新冠疫情期間分別調(diào)撥使用24.5萬只、5.5萬只、6.2萬只，占比1.2%、0.6%、2.6%。

三、原因分析

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和政府職能不斷調(diào)整優(yōu)化，中央財政專項資金投入方向日趨多元，支持內(nèi)容日趨專業(yè)，固有的項目資金管理模式已影響到專項資金經(jīng)濟(jì)效益、社會效益的發(fā)揮。

（一）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，協(xié)同效應(yīng)未能發(fā)揮

項目實施涉及部門較多，需要多部門協(xié)調(diào)配合才能發(fā)揮綜合效益。一是協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)不到位。部分地方政府重視程度不夠，在項目統(tǒng)籌規(guī)劃、配套措施跟進(jìn)、部門協(xié)同配合等方面行動滯后，協(xié)同機(jī)制建設(shè)不到位，導(dǎo)致部門“各自為戰(zhàn)”，項目規(guī)劃不合理，項目建設(shè)落地難。二是政策效益打折扣。部分項目在執(zhí)行中因方案審查、項目評審、土地指標(biāo)、環(huán)評審查等問題而擱置，財政資金未及時形成實物量；部分項目存在交叉管理和多頭管理的現(xiàn)象，誰都管誰都管不到位，項目推進(jìn)緩慢，政策效益大打折扣。三是信息化建設(shè)水平落后。部分地區(qū)和部門未建立動態(tài)的項目數(shù)據(jù)庫，部門間信息無法共享，形成“信息孤島”，申報項目時存在盲目性，虛報、重報項目的問題時有發(fā)生。

（二）前期謀劃不足，項目庫管理未落實

項目庫是全流程管理的基礎(chǔ)，部分部門未嚴(yán)格落實項目庫管理，前期謀劃不足，事前評估缺位。一是項目前期評估不夠。部分地區(qū)和部門在申報項目時，以爭取資金為出發(fā)點，對上報項目的可行性研究不夠，“資金等項目”“項目等資金”情況時有發(fā)生。二是項目儲備嚴(yán)重不足。部分地區(qū)和部門項目儲備不足，項目庫建設(shè)嚴(yán)重滯后，資金下達(dá)后才開始立項，導(dǎo)致資金分解下達(dá)不及時、項目實施進(jìn)度遲緩、整體預(yù)算執(zhí)行率偏低等問題。三是項目規(guī)劃不切實際。部分部門對本地區(qū)中長期規(guī)劃和財力認(rèn)識不足，缺乏長遠(yuǎn)眼光和統(tǒng)籌規(guī)劃能力，申報項目時只注重部門利益，超出地方財政可承受能力。

（三）過程管理欠缺，關(guān)鍵環(huán)節(jié)失去控制

管理部門主體責(zé)任落實不力，忽視過程管理，項目管理比較粗放。一是基礎(chǔ)管理薄弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者承建單位缺乏項目管理的主動性、積極性，基層人才素質(zhì)不高，項目管理不專業(yè)、不規(guī)范、隨意性較大，在合同簽訂、項目監(jiān)理、資金審核、工程驗收、公示公告等方面均存在差距。二是主體責(zé)任落實不力。部分項目交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者承建單位實施后，管理部門不管不問，對項目推進(jìn)和資金使用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)未進(jìn)行有效控制管理，造成項目質(zhì)量差、資金被挪用等嚴(yán)重問題。三是監(jiān)督管理不到位。職能部門在項目實施中既當(dāng)“運(yùn)動員”，又當(dāng)“裁判員”，過程監(jiān)督難以得到落實；審計、紀(jì)檢等外部監(jiān)督晚于項目實施，發(fā)現(xiàn)問題時項目往往早已完工，難以實現(xiàn)邊監(jiān)督邊整改邊提升。

（四）績效意識薄弱，績效管理流于形式

部分地區(qū)和部門對績效管理的認(rèn)識不深不透，績效意識不強(qiáng)，績效管理“碎片化”。一是績效意識較薄弱。部分地方領(lǐng)導(dǎo)對績效管理的必要性、重要性、緊迫性認(rèn)識不足，對評價結(jié)果不重視，認(rèn)可度較低，導(dǎo)致績效管理停留在形式上、文件里，績效工作流于形式。二是處罰機(jī)制不健全。目前對績效管理中的產(chǎn)出質(zhì)量不高、項目效益低下等問題未建立有效的處罰機(jī)制，職能部門缺少績效管理的積極性、主動性，從目標(biāo)設(shè)置、過程管理，到績效評價主要由財政部門承擔(dān)，基本是財政部門唱“獨角戲”。三是績效管理人才緊缺。基層業(yè)務(wù)干部對績效的概念、指標(biāo)缺乏理解，目標(biāo)制定偏離實際，方法理解存在誤區(qū)，主觀因素占比較大，沒有嚴(yán)格按照決策、過程、產(chǎn)出、效益的要求進(jìn)行全面客觀的評價，績效自評流于形式，績效管理的作用未能充分發(fā)揮，影響了財政資源配置效率和使用效益。

四、相關(guān)建議

推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，要以全面實施預(yù)算績效管理為關(guān)鍵點和突破口。要抓住績效評價這個“指揮棒”，強(qiáng)化激勵約束，推動財政資金聚力增效，為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供重要保證。

（一）強(qiáng)化機(jī)制保障，落實工作責(zé)任

一是強(qiáng)化機(jī)制保障。發(fā)揮地方工作領(lǐng)導(dǎo)小組和聯(lián)席會議制度的作用，在財政專項資金申請、安排、使用上，實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一申報、協(xié)作配合、職責(zé)清晰”的工作機(jī)制，嚴(yán)格落實獎懲措施，加大績效考核力度。二是構(gòu)建責(zé)任體系。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)牽頭部門和協(xié)作部門的職責(zé)分工，構(gòu)建不同部門、不同層級的項目責(zé)任人責(zé)任體系，明確責(zé)任分工及保障措施，確保目標(biāo)落到項目，責(zé)任落到人，協(xié)同推進(jìn)項目實施。三是發(fā)揮政策優(yōu)勢。省級財政部門全面梳理現(xiàn)有項目和資金管理辦法，對存在的分配程序不明確、使用范圍不清晰等問題，因地制宜出臺管理細(xì)則。進(jìn)一步界定支出范圍，明確支出方向，規(guī)范資金核算，確保資金使用規(guī)范，真正發(fā)揮政策優(yōu)勢，持續(xù)釋放政策紅利，助力地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

（二）科學(xué)編制規(guī)劃，嚴(yán)格項目庫管理

一是做好規(guī)劃統(tǒng)籌。研究國家政策意圖，結(jié)合地方資源稟賦與實際情況，突出建設(shè)重點，科學(xué)編制規(guī)劃，確保項目規(guī)劃與頂層設(shè)計相銜接，與行業(yè)政策相吻合，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。二是嚴(yán)把入庫環(huán)節(jié)。項目是專項資金的重要載體，要以實施必要性為前提，建立完善的項目申請庫、儲備庫、實施庫、淘汰庫，實施聯(lián)合會審，嚴(yán)格項目管理，確保入庫項目質(zhì)量，使項目建設(shè)與實際需求相匹配，提高財政資金使用效益。三是實行動態(tài)管理。將項目庫建設(shè)作為部門履職盡責(zé)的重要內(nèi)容進(jìn)行考核，由各職能部門提出項目并經(jīng)過綜合評審后納入項目庫，定期對入庫項目進(jìn)行評估，及時淘汰需求不強(qiáng)、可行性較低、效益不高的項目，確保入庫項目精準(zhǔn)科學(xué)。

（三）抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強(qiáng)化全過程管理

一是嚴(yán)格招投標(biāo)程序。切實加強(qiáng)項目招投標(biāo)管理，科學(xué)合理劃分標(biāo)段，避免項目標(biāo)段過多、過散，從根本上杜絕“人情標(biāo)”等現(xiàn)象發(fā)生。二是嚴(yán)格質(zhì)量監(jiān)管。實行全過程質(zhì)量管控，壓實監(jiān)理責(zé)任，落實項目主管部門驗收責(zé)任，明晰權(quán)責(zé)關(guān)系，加大獎懲力度，對不合格項目責(zé)令限期整改，對合格項目按時辦理移交。三是嚴(yán)格后期管護(hù)。成立管護(hù)組織，建立管護(hù)制度，落實經(jīng)費(fèi)來源，明確各級責(zé)、權(quán)、利，真正形成“管護(hù)—維修—監(jiān)管”三位一體長效機(jī)制，做到項目竣工、管護(hù)上馬。

（四）樹牢績效理念，加快人才隊伍建設(shè)

一是樹牢績效管理理念。進(jìn)一步提高各級黨委、政府的思想認(rèn)識，樹牢“用錢必問效、無效必問責(zé)”預(yù)算績效管理理念，聚焦績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度，強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，健全問責(zé)機(jī)制，切實提高資金效益，確保政策目標(biāo)落到實處。二是細(xì)化部門績效責(zé)任。壓實財政部門、項目主管部門、項目實施單位的績效主體責(zé)任，落實“誰實施、誰填報、誰負(fù)責(zé)”的要求，財政部門履行好監(jiān)督職責(zé)，倒逼資金使用單位從“要我有績效”向“我要有績效”轉(zhuǎn)變。三是加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)。深化人才體制改革，根據(jù)人才類型、崗位、需求“訂單式”引進(jìn)績效管理人才；購買第三方服務(wù)，積極引入第三方評價機(jī)構(gòu)優(yōu)秀人才補(bǔ)充“新鮮血液”；加大對基層人員的培訓(xùn)力度，提升相關(guān)人員能力水平，建立素質(zhì)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、作用突出的績效管理人才隊伍，以適應(yīng)全面實施預(yù)算績效管理的要求。