基于行政自律的社區(qū)工作準(zhǔn)入制

張潔瑩 葉必豐

引言

我國的基層群眾性自治是憲法確立的相對于國家而言的一項社會自治制度。社會與國家之間存在分野的同時又存在合作，尤其“在國家供給秩序無力的情況下，需要‘社會’填補(bǔ)權(quán)力真空”。(1)任劍濤：《會社、社會與國家：現(xiàn)代中國的社會運(yùn)勢與國家突起》，載《學(xué)術(shù)界》2021年第7期。當(dāng)前，基層群眾性自治組織的協(xié)助制度已成為打通行政任務(wù)落地“最后一公里”的重要法律機(jī)制，在諸如疫情防控、人口普查等社會動員中發(fā)揮了重要作用。

實踐中，行政機(jī)關(guān)長期以來往往把居委會當(dāng)作其行政下級，把“居委會當(dāng)個筐，什么都往里裝”。居委會被嚴(yán)重行政化，其自治功能嚴(yán)重削弱。(2)參見全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國城市居民委員會組織法》實施情況的報告——2000年10月28日在第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議上；譚日輝：《中國社區(qū)發(fā)展報告(2019-2020)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2020年版，第5-6頁。村委會的情況也基本相似。為此，2015年民政部、中央組織部發(fā)布了要求為社區(qū)減負(fù)的通知，并指出各地應(yīng)建立社區(qū)工作準(zhǔn)入制度。(3)民政部、中央組織部《關(guān)于進(jìn)一步開展社區(qū)減負(fù)工作的通知》，民發(fā)〔2015〕136號，2015年7月13日。此后，盡管社區(qū)工作準(zhǔn)入制度在各地得以逐漸建立，但基層群眾性自治組織的行政化問題卻沒有多少改觀。

在我國學(xué)界，有關(guān)基層群眾性自治組織去行政化的研究可以分為三條路徑：其一，在宏觀層面上針對形成社區(qū)行政化的原因或可能促進(jìn)基層群眾性自治的因素，以“全要素”“多維度”“整體化”的統(tǒng)籌方式羅列和重構(gòu)眾多解決路徑。(4)參見鄭杭生、黃家亮：《論我國社區(qū)治理的雙重困境與創(chuàng)新之維——基于北京市社區(qū)管理體制改革實踐的分析》，載《東岳論叢》2012年第1期；卜萬紅：《社區(qū)行政化成因的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，載《社會主義研究》2011年第2期。這一路徑構(gòu)建了理論框架和基本范式。其二，從中觀層面對理順行政與基層群眾性自治間的關(guān)系進(jìn)行聚焦，包括構(gòu)建分工協(xié)作的“街居治理共同體”、(5)參見王德福：《社區(qū)行政化與街居治理共同體》，載《行政論壇》2019年第6期。在基層政府與城市社區(qū)之間建立“委托—代理”式契約關(guān)系、(6)參見唐亞林、陳先書：《社區(qū)自治：城市社會基層民主的復(fù)歸與張揚(yáng)》，載《學(xué)術(shù)界》2003年第6期。弱化行政性而非追求“純凈”自治。(7)參見苗延義：《能力取向的“行政化”：基層行政性與自治性關(guān)系再認(rèn)知》，載《社會主義研究》2020年第1期。其三，在微觀層面上闡述行政他制或自制的可能性，包括居委會通過消極抵制的“自我減負(fù)”(8)參見陳偉東、余坤明：《“轉(zhuǎn)代理”：轉(zhuǎn)型期低收入社區(qū)居委會自我“減負(fù)”的行為模式——武漢市X社區(qū)“門棟自治”的背后》，載《社會主義研究》2005年第4期。以及以限縮政府行政權(quán)為目標(biāo)的他制。(9)參見梁成意：《論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會指導(dǎo)協(xié)助關(guān)系之完善》，載《求實》2012年第11期。

本文為研究的便利僅以城市居委會為分析對象，以已有的社區(qū)工作準(zhǔn)入制為制度基礎(chǔ)，以法治化的行政自律為理論依托，探討社區(qū)工作準(zhǔn)入制開放的正當(dāng)性和合法性，行政事務(wù)納入居委會工作的法律條件以及通過社區(qū)工作準(zhǔn)入制對需協(xié)助事務(wù)的審查，以期平衡基層群眾性自治與行政任務(wù)實現(xiàn)兩者間的關(guān)系。

一、從拒絕權(quán)轉(zhuǎn)向行政自律

(一)居委會拒絕權(quán)的失靈

《城市居民委員會組織法》第2條第2款從主體維度規(guī)定了基層政府對居委會的指導(dǎo)、支持和幫助以及居委會對基層政府的協(xié)助；第3條從事務(wù)維度規(guī)定了居委會的協(xié)助任務(wù)，包括協(xié)助維護(hù)社會治安，協(xié)助做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項工作；第20條規(guī)定了政府部門獲得居委會協(xié)助的程序即應(yīng)當(dāng)經(jīng)基層政府“同意并統(tǒng)一安排”，以及政府部門對居委會協(xié)助工作的指導(dǎo)。從上述規(guī)定來看，當(dāng)非法定機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)超越法定事務(wù)范圍要求居委會完成行政任務(wù)時，居委會有權(quán)拒絕。

為保障居委會的基層群眾性自治權(quán)，有些地方立法也明確規(guī)定了拒絕權(quán)。據(jù)統(tǒng)計，除港、澳、臺外，我國31個省、自治區(qū)和直轄市中有8個省級人大的地方性法規(guī)明確規(guī)定了居委會的拒絕權(quán)；另有3個省級人大的地方性法規(guī)雖未直接規(guī)定居委會的拒絕權(quán)，但相較《城市居民委員會組織法》而言，對行政機(jī)關(guān)作出了更多的限制性規(guī)定，以保障居委會的權(quán)益。根據(jù)8個省級人大地方性法規(guī)的規(guī)定，居委會可以拒絕的情形有三類：第一，政府部門違反程序要求居委會協(xié)助工作的，居委會有權(quán)拒絕。(10)參見《北京市實施〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉辦法》第28條第2款、《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉辦法》第4條、《河北省實施中華人民共和國城市居民委員會組織法〉辦法》第22條、《西藏自治區(qū)實施〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉辦法》第23條、《黑龍江省實施〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉辦法》第27條第1款。第二，行政機(jī)關(guān)要求居委會在法定協(xié)助事權(quán)之外提供協(xié)助的，居委會有權(quán)拒絕。(11)參見《遼寧省實施〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉辦法》第19條、《甘肅省實施〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉辦法》第26條、《上海市居民委員會工作條例》第27條、《湖北省實施〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉辦法》第23條。第三，居委會有權(quán)獲得協(xié)助工作所需的經(jīng)費(fèi)和人員，否則有權(quán)拒絕行政機(jī)關(guān)的協(xié)助請求。(12)參見《天津市實施〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉辦法》第6條?；蛘哒f，當(dāng)協(xié)助的內(nèi)容涉及要求居民無償?shù)?、非自愿地提供人力、物力和財力的，居委會有?quán)代表居民拒絕。(13)參見《吉林省實施〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉辦法》第33條第2款。

從組織間的法律關(guān)系考察，行政機(jī)關(guān)與居委會在形式意義上屬于指導(dǎo)與協(xié)助的軟約束關(guān)系。但居委會的組織資源，即其工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)所依賴的各方面條件嚴(yán)重短缺，從而對行政機(jī)關(guān)的資源依賴特別明顯而強(qiáng)烈，形成了依附關(guān)系。(14)參見楊愛平、余雁鴻：《選擇性應(yīng)付：社區(qū)居委會行動邏輯的組織分析——以G市L社區(qū)為例》，載《社會學(xué)研究》2012年第4期。這樣，居委會在法律上可/不/附條件接受指導(dǎo)的裁量空間事實上幾乎被限縮為零，轉(zhuǎn)變?yōu)楸仨毥邮苤笇?dǎo)。同時，行政機(jī)關(guān)與居委會工作人員形成了明顯的隸屬關(guān)系。行政機(jī)關(guān)通過私主體間的勞動法律關(guān)系以及約定俗成的人際往來規(guī)則，與居委會工作人員形成了地位不對等的管理與被管理、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。部分地方性法規(guī)甚至明文確定了這種關(guān)系。(15)如《上海市居民委員會工作條例》第34條規(guī)定：“對符合條件的居民委員會成員，可以按照本市有關(guān)規(guī)定聘任為社區(qū)工作者，享受相應(yīng)的待遇保障。街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以根據(jù)居民區(qū)服務(wù)和管理需要，安排一定數(shù)量的社區(qū)工作者協(xié)助居民委員會開展工作?！本游瘯ぷ魅藛T基于經(jīng)濟(jì)理性和勞動關(guān)系的約束更傾向于服從行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和安排。組織中成員的行為最終又會扭轉(zhuǎn)組織的行為。由此可見，行政機(jī)關(guān)對居委會及其工作人員具有很強(qiáng)的控制性和滲透性，實質(zhì)上具有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的科層制特點(diǎn)，從而導(dǎo)致居委會放棄拒絕權(quán)成為常態(tài)。

(二)行政機(jī)關(guān)的自我約束

在居委會拒絕權(quán)失靈的情況下，行政機(jī)關(guān)對基層群眾性自治的尊重有賴于其自我控制。早在2004年，浙江省紹興市越城區(qū)等就開始探索和實行社區(qū)工作準(zhǔn)入制。(16)參見魯孟河主編：《紹興年鑒2004》，方志出版社2004年版，第311頁。2015年，民政部和中組部在全國推廣社區(qū)工作準(zhǔn)入制。這一制度的依據(jù)是《城市居民委員會組織法》第20條。該條規(guī)定：“市、市轄區(qū)的人民政府有關(guān)部門，需要居民委員會或者它的下屬委員會協(xié)助進(jìn)行的工作，應(yīng)當(dāng)經(jīng)市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)同意并統(tǒng)一安排。市、市轄區(qū)的人民政府的有關(guān)部門，可以對居民委員會有關(guān)的下屬委員會進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)?！辈煌谛姓C(jī)關(guān)針對行政相對人作出行政許可所具有的“賦權(quán)”和“解禁”，社區(qū)工作準(zhǔn)入制實為行政體系內(nèi)部對協(xié)助事項、要求和內(nèi)容的審查和批準(zhǔn)。它不僅是對行政機(jī)關(guān)請求協(xié)助權(quán)的確認(rèn)，更是一種行政體系內(nèi)部的主動紓解機(jī)制和符合當(dāng)下國情的制度化控制，(17)參見劉素英：《行政許可的性質(zhì)與功能分析》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2009年第5期；喻少如、張運(yùn)昊：《權(quán)力清單宜定性為行政自制規(guī)范》，載《法學(xué)》2016年第7期。也是一種面對居委會無法正常運(yùn)用“拒絕權(quán)”現(xiàn)實的妥協(xié)。它在行政組織內(nèi)部過濾無需居委會協(xié)助的行政事務(wù)，抵御政府部門對居委會的不當(dāng)介入和干預(yù)，屬于一種行政自制。它旨在他制不足的情況下通過內(nèi)部規(guī)則限制行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)以完善行政控制機(jī)制。(18)參見崔卓蘭、劉福元：《行政自制——探索行政法理論視野之拓展》，載《法制與社會發(fā)展》2008年第3期；Gillian E. Metzger & Kevin M. Stack, Internal Administrative Law, Michigan Law Review, Vol. 115, No. 8, 2017, pp. 1278-1290.

然而，社區(qū)工作準(zhǔn)入制大多表現(xiàn)為協(xié)助事項的清單制定、定期更新等工作，所發(fā)揮的是向行政機(jī)關(guān)普法和要求其守法的軟約束，在“政府—社會”間沒有形成良好、順暢的合作關(guān)系，主要表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)隨意安排居委會的工作。從價值上分析，社區(qū)工作準(zhǔn)入制在實際運(yùn)行中還沒有擺脫“法律之上的自我約束”觀念?！胺芍系淖晕壹s束”在我國古代表現(xiàn)為割發(fā)代首的實踐，在中世紀(jì)神學(xué)家阿奎那的話語里就是神的旨意，(19)參見呂世倫、程波：《轉(zhuǎn)向“人法”的橋梁——托馬斯·阿奎那法律思想的合理成份》，載《法制與社會發(fā)展》2007年第3期。在法治國家應(yīng)提倡的是法律之下的自我約束。“根據(jù)這種理論和方案，權(quán)力的享有者只能對權(quán)力的授予者負(fù)責(zé)，國家應(yīng)自愿接受法律對一切權(quán)力的約束，并毫無保留地服從法律對權(quán)力的支配。荷蘭法學(xué)家克拉勃指出，國家權(quán)力受法律拘束并不是外在強(qiáng)制力作用的結(jié)果，因為法律具有拘束力的基礎(chǔ)是體現(xiàn)在法律中的法律主體所認(rèn)同的共同正義。國家作為法律主體所持的正義意識及基于正義意識的責(zé)任意識，不得不將自己的權(quán)力置于法律的支配之下?！?20)葉必豐：《國家的自我約束》，載《長江日報》1998年10月5日第12版。從社區(qū)工作準(zhǔn)入制設(shè)計上分析，則必須平衡協(xié)助需求與協(xié)助意愿間的關(guān)系。

二、社區(qū)工作準(zhǔn)入制的開放性

法律之下的自我約束需要相應(yīng)的法律機(jī)制才能實現(xiàn)。對居委會協(xié)助的法治化自我約束機(jī)制是社區(qū)工作準(zhǔn)入制。社區(qū)工作準(zhǔn)入制應(yīng)如何確定行政任務(wù)的準(zhǔn)入，即應(yīng)當(dāng)以《城市居民委員會組織法》為主要依據(jù)，還是應(yīng)當(dāng)以“組織法+行為法”為依據(jù)？如果以“組織法+行為法”為依據(jù)，則意味著沒有行為法的協(xié)助規(guī)定，行政任務(wù)不能進(jìn)入社區(qū)，意味著“他制”和社區(qū)工作準(zhǔn)入制的封閉性。如果以《城市居民委員會組織法》為標(biāo)準(zhǔn)，則意味著無需行為法有關(guān)協(xié)助的具體規(guī)定，行政任務(wù)經(jīng)由社區(qū)工作準(zhǔn)入制就可以進(jìn)入社區(qū)，意味著行政機(jī)關(guān)需要自律才能克服行政任務(wù)隨意進(jìn)入社區(qū)，意味著社區(qū)工作準(zhǔn)入制的開放性。

(一)社區(qū)工作準(zhǔn)入制開放的正當(dāng)性

行政是對未來的塑造，行政任務(wù)極為繁雜。封閉性的社區(qū)工作準(zhǔn)入制將導(dǎo)致部分行政事務(wù)，尤其是政策性、臨時性事務(wù)，往往因缺乏具體、明確的行為法上協(xié)助依據(jù)而無法獲得居委會的合法協(xié)助。行為法未明確否定的立法沉默，既可以結(jié)合《城市居民委員會組織法》的協(xié)助規(guī)定解釋為允許協(xié)助，也可以從立法原意上被理解為立法者未計劃協(xié)助。(21)參見《最高人民法院行政審判庭關(guān)于設(shè)區(qū)的市的區(qū)勞動和社會保障局是否具有勞動保障監(jiān)察職權(quán)的答復(fù)》，[2010]行他字第128號，2010年10月25日。以核發(fā)管理殘疾人證工作為例，《殘疾人證管理辦法》第9條規(guī)定的申請程序，要求申請人向戶口所在地縣級殘聯(lián)提出辦證申請?！稓埣踩俗C管理辦法》第12條規(guī)定：“北京、天津、上海、重慶四個直轄市殘疾人證的審核、批準(zhǔn)由區(qū)(縣)殘聯(lián)負(fù)責(zé)?！睂嵺`中，上海有的區(qū)政府為了照顧行動不便者，允許殘疾人證申請人向所在居委會提交申請和材料，居委會再將材料交給職能部門正式受理。(22)參見祁培育：《上海浦東：依托“家門口”服務(wù)站建設(shè)打造“15分鐘”助殘服務(wù)圈》，載中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/xinwen/2019-05/20/content_5393127.htm，最后訪問日期：2021年5月20日。立法沒有提及居委會是否需要協(xié)助核發(fā)管理殘疾人證的工作。那么，涉及居民區(qū)殘疾人辦理殘疾人證的，能否結(jié)合《城市居民委員會組織法》第3條第5項規(guī)定的協(xié)助基層政府之優(yōu)撫救濟(jì)工作，解釋為居委會的協(xié)助職責(zé)？

“人們并不是為了秩序而服從秩序的，事實上的行政行為還必須能夠達(dá)到人們所企求的目的?！?23)龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社2012年版，第449頁。行政機(jī)關(guān)必須在法律的范圍內(nèi)行使權(quán)力。更為重要的是，法解釋不能使法律失去執(zhí)行的意義，成為行政機(jī)關(guān)依法實現(xiàn)立法目的和內(nèi)容的羈絆。盧曼認(rèn)為，法律系統(tǒng)是一個封閉的系統(tǒng)，它產(chǎn)生自己的運(yùn)作、自己的結(jié)構(gòu)和自己的邊界，是通過自己的運(yùn)作而非接受任何外部決定或界定。同時，法律系統(tǒng)本身是社會體系不可分割的組成部分。法律編程的作用是建立開放性和封閉性、外部指涉和自我指涉的結(jié)合。自創(chuàng)生系統(tǒng)在規(guī)范上是封閉的，同時在認(rèn)知上是開放的。(24)See Niklas Luhman, The Self-Reproduction of Law and Its Limits, in Gunther Teubner (ed.), Dilemmas of Law in the Welfare State, Berlin, New York: De Gruyter, 1988, pp. 111, 113; Niklas Luhman, The Unity of the Legal System, in Gunther Teubner (ed.), Autopoietic Law: A New Approach to Law and Society, Berlin, New York: De Gruyter, 1987, pp.12, 15; Niklas Luhman, Social Systems, Stanford: Stanford University Press, 1995, pp. 9, 447; Niklas Luhman, Ecological Communication, Chicago: The University of Chicago Press, 1989, pp. 64-65.有的行為法規(guī)定了居委會的協(xié)助職責(zé)只能說明立法機(jī)關(guān)澄清了可能的疑問，更多的行為法未規(guī)定居委會的協(xié)助職責(zé)并非排除協(xié)助事項。同時，法解釋也需要適應(yīng)一個能夠處理任務(wù)的政府體系，這些任務(wù)的規(guī)模和復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了行為法文本通過時所能想象的程度。允許行政機(jī)關(guān)在行為法明確規(guī)定協(xié)助之外請求居委會協(xié)助完成行政任務(wù)，有助于行政機(jī)關(guān)靈活應(yīng)對快速變化或新的治理需求，將治理分配給具有最大專業(yè)知識和適應(yīng)新問題能力的組織，而不會因立法程序而造成長時間的拖延。

(二)社區(qū)工作準(zhǔn)入制開放的合法性

社區(qū)工作準(zhǔn)入制對協(xié)助事項的開放，可以解除行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移行政職責(zé)并要求居委會參與行政任務(wù)的一般限制。但有必要回應(yīng)的是，在缺乏行為法的具體協(xié)助依據(jù)的情況下，允許行政機(jī)關(guān)要求居委會協(xié)助的合法性。社區(qū)工作準(zhǔn)入制的開放，無疑可以擴(kuò)大居民的城市治理參與權(quán)，從根本上說是符合憲法第2條所確立的人民主權(quán)原則的。在此需要具體討論的是，社區(qū)工作準(zhǔn)入制對協(xié)助事項的開放系行政機(jī)關(guān)的決定而非法律規(guī)定，這是否合法？

1.不違反法律保留原則。我國基層群眾性自治的權(quán)能源于基本人權(quán)和人民主權(quán)的原則，由憲法和法律加以保障。根據(jù)《立法法》第8條的規(guī)定，基層群眾性自治制度為法律保留事項。據(jù)此，全國人大及其常委會有權(quán)決定基層群眾性自治制度及其具體內(nèi)容。立足于減負(fù)的理想方案是，對居委會的協(xié)助事項實行法定主義，并通過拒絕權(quán)加以保障。正如前文所述，這在我國當(dāng)前并不現(xiàn)實。有關(guān)案例表明，組織法上的職權(quán)是不針對具體領(lǐng)域、宏觀意義上的管理權(quán)，由哪個主體履行、如何履行相應(yīng)職責(zé)仍需要法律、法規(guī)或規(guī)章即行為法的具體規(guī)定。(25)參見最高人民法院(2020)最高法行申9586號行政裁定書(葉勝等案)。為了彌補(bǔ)行為法對協(xié)助事項規(guī)定的不足，才需要在行政體系中建立社區(qū)工作準(zhǔn)入制，才需要由行政機(jī)關(guān)來決定協(xié)助事項?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》第20條已明確賦予縣級政府及其派出機(jī)關(guān)對協(xié)助事項的決定權(quán)，即“同意并統(tǒng)一安排”權(quán)。行政機(jī)關(guān)對需協(xié)助事項的決定系基于法律的明確規(guī)定。社區(qū)工作準(zhǔn)入制的開放，只是把行為法上的列舉制度回歸到《城市居民委員會組織法》所確立的“同意并統(tǒng)一安排”機(jī)制。何況，社區(qū)工作準(zhǔn)入制及其開放并非構(gòu)建或改變基層群眾性自治制度，而是在尊重居委會自治地位的基礎(chǔ)上篩選、過濾需協(xié)助事項的機(jī)制。通過這一機(jī)制，行政機(jī)關(guān)選擇有關(guān)行政事務(wù)，對接《城市居民委員會組織法》中的協(xié)助條款，從而決定哪些可以由居委會協(xié)助。這并不違反憲法和法律所確立的基層群眾性自治制度及其旨在達(dá)成的目的。

2.有助于基層群眾性自治。社區(qū)工作準(zhǔn)入制及其開放有助于基層群眾自治制度所欲達(dá)成的目標(biāo)，即加強(qiáng)居委會建設(shè)、提高居民自治能力和自治水平、促進(jìn)社區(qū)發(fā)展和基層治理；有助于基層群眾性自治組織分享與社區(qū)緊密相關(guān)事項的治理權(quán)。因為社區(qū)工作準(zhǔn)入制及其開放的任務(wù)是，在行政權(quán)與基層群眾性自治權(quán)所指向的目標(biāo)和趨勢互不矛盾的情況下，由行政機(jī)關(guān)篩選協(xié)助事項，即確認(rèn)行政事務(wù)中與基層群眾性自治事務(wù)相重疊和共通的部分(本文稱其為“混合型協(xié)助事項”)。從某種程度上看，這是行政機(jī)關(guān)在履行行政職責(zé)中固定基層群眾性的自治事務(wù)，挖掘、擴(kuò)充和培育基層群眾性自治組織作為社會公行政主體運(yùn)用自治權(quán)進(jìn)行公共行政管理的潛能?；旌闲蛥f(xié)助事項主要構(gòu)成居委會自愿協(xié)助之自由，構(gòu)成行政機(jī)關(guān)對居委會指導(dǎo)、支持和幫助之義務(wù)。在實踐中，這類協(xié)助會借由行政協(xié)議、行政指導(dǎo)等法律機(jī)制或者基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式予以轉(zhuǎn)化和落實。當(dāng)然，人大及其常委會有權(quán)對行政機(jī)關(guān)的確認(rèn)或決定進(jìn)行各種監(jiān)督。

3.不違反行為法的目的。在行為法上，行政機(jī)關(guān)對如何履行行政職責(zé)或?qū)嵤┬姓袨榫哂胁昧繖?quán)。行政機(jī)關(guān)在社區(qū)事務(wù)上的裁量權(quán)包括行政任務(wù)的實現(xiàn)方式，可以親自履行職責(zé)，也可以請求居委會協(xié)助。行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)行政事務(wù)的重要性和復(fù)雜性，基于其裁量權(quán)來混合需要居委會和行政機(jī)關(guān)完成的任務(wù)。行政機(jī)關(guān)通過居委會協(xié)助完成行政任務(wù)，或者通過居委會完成蘊(yùn)含自治事務(wù)的行政任務(wù)，并不違反行為法的目的。因為行政機(jī)關(guān)對行為法規(guī)制的事項擁有獨(dú)立的職權(quán)，沒有以任何方式放棄其法定職責(zé)，而且是以法律所規(guī)定的方式積極實現(xiàn)行為法的目的。為了達(dá)成行為法的目的，行政機(jī)關(guān)并不一定需要以親自履行的方式完成。形式主義者通常堅持法律的文本、歷史和結(jié)構(gòu)，而功能主義者則依賴法律的目的，允許結(jié)構(gòu)靈活性，以使實體法律和制度適應(yīng)迅速變化的社會、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件。(26)James M. Rice, The Private Nondelegation Doctrine: Preventing the Delegation of Regulatory Authority to Private Parties and International Organizations, California Law Review, Vol. 105, No. 2105, 2017, pp. 565-571.行政機(jī)關(guān)在評估居委會的職權(quán)、能力和責(zé)任以及政府的監(jiān)管后，將任務(wù)安排到更為適合的履行主體并監(jiān)督其實施，亦是合法履行職權(quán)和執(zhí)行法的方式。

三、社區(qū)工作準(zhǔn)入的法律條件

社區(qū)工作準(zhǔn)入制的開放也可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的任意性，借故請求居委會協(xié)助而逃避履行本屬于自己應(yīng)履行的職責(zé)，使得行政責(zé)任落空。這種現(xiàn)象在當(dāng)前的征收補(bǔ)償和強(qiáng)制拆除工作中比較普遍。(27)參見最高人民法院(2020)最高法行再203號行政裁定書(劉長江案)，最高人民法院(2020)最高法行申2169號行政裁定書(王春紅案)，最高人民法院(2018)最高法行申1995號行政裁定書(上海蝶球案)，最高人民法院(2017)最高法行再102號行政裁定書(上海馬橋案)。事后的責(zé)任認(rèn)定畢竟是無奈的救濟(jì)，重要的是在前端要預(yù)防。因此，我們有必要根據(jù)《城市居民委員會組織法》關(guān)于協(xié)助的規(guī)定，構(gòu)建行政任務(wù)進(jìn)入社區(qū)的法律條件。

(一)包含基層群眾性自治要素

在法律未保留的情況下，行政機(jī)關(guān)可以請求居委會協(xié)助完成某些行政事項。此類事項涉及基層群眾性自治要素，具體表現(xiàn)為符合公權(quán)力對基層事務(wù)管理或社區(qū)治理的目標(biāo)，并與居委會固有的自治權(quán)及自治權(quán)所輻射的地域相關(guān)。社區(qū)行政和服務(wù)職能并不必然與基層群眾性自治對立。針對這些事項請求協(xié)助的限制標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)放寬。這類需協(xié)助的行政事項旨在實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動，不僅可以通過激發(fā)、剝離并規(guī)范行政事務(wù)中內(nèi)含的自治要素來確認(rèn)居委會自治權(quán)的新邊界，而且還在與特定領(lǐng)域立法目的相一致的條件下將部分政府治理和服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給居委會。這一轉(zhuǎn)移過程會間接增加居委會的基層治理能力和治理資源。我國社區(qū)建設(shè)不僅是國家基層政權(quán)建設(shè)的過程，同時也是基層社會發(fā)育的進(jìn)程。(28)參見李友梅：《社區(qū)治理：公民社會的微觀基礎(chǔ)》，載《社會》2007年第2期。國家與社會自治空間之間并非一定是此消彼長的關(guān)系，而處于一種共生共長、良性互動的關(guān)系。(29)參見朱健剛：《城市街區(qū)的權(quán)力變遷：強(qiáng)國家與強(qiáng)社會模式——對一個街區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的分析》，載《戰(zhàn)略與管理》1997年第4期。

混合型協(xié)助并不解決行政機(jī)關(guān)抑或居委會哪一主體相對較多地?fù)碛谢鶎有姓Y源的決策權(quán)，而是回應(yīng)對于提供與居民利益相關(guān)的社區(qū)行政服務(wù)，行政機(jī)關(guān)與居委會能夠參與到何種程度?；旌闲蛥f(xié)助并不將行政機(jī)關(guān)與居委會的作用和權(quán)限涇渭分離，而是一種居委會綜合性地承擔(dān)、提供居民區(qū)的行政管理和服務(wù)，行政機(jī)關(guān)對事務(wù)執(zhí)行廣泛參與的機(jī)制?；旌闲蛥f(xié)助制度的基本假設(shè)為：協(xié)助制度的本質(zhì)并非立法機(jī)關(guān)授權(quán)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力來削弱居委會的自治權(quán)。在這一基本假設(shè)的基礎(chǔ)上，行政機(jī)關(guān)可以將居委會的自治權(quán)以符合法定目的的方式納入其權(quán)力的行使，并鞏固居委會的自治權(quán)。

混合型協(xié)助與其他協(xié)助方式的核心區(qū)別在于，國家公權(quán)力與基層群眾性自治權(quán)之間的關(guān)系。混合型協(xié)助事項的合法性不僅僅依賴于創(chuàng)設(shè)需社區(qū)協(xié)助的行政事項之行政權(quán)，更是居委會管理自己成員的內(nèi)在力量之體現(xiàn)。政府與居委會的分權(quán)不是板塊式的而是有機(jī)的，是一種功能性分權(quán)。(30)徐勇：《論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)居民自治》，載《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2001年第3期。在處理社區(qū)事務(wù)的實踐中，自治權(quán)和行政權(quán)相互融合。通過將兩者混合，行政機(jī)關(guān)重塑了居委會自治權(quán)力的界限和范圍。行政機(jī)關(guān)既促進(jìn)了居委會所代表的居民自治，又將與管理和服務(wù)社區(qū)內(nèi)部社會關(guān)系相關(guān)聯(lián)的職權(quán)轉(zhuǎn)交給居委會。前文所述的涉及居民區(qū)殘疾人申辦殘疾人證的工作，由于居委會可以對小區(qū)實施自我管理、自我教育、自我服務(wù)的措施，行政機(jī)關(guān)可以將該工作交由居委會處理并給予指導(dǎo)。(31)參見北京市第三中級人民法院(2019)京03行終2號行政裁定書(趙甫案)。

(二)屬于基層事權(quán)范圍

需協(xié)助的行政任務(wù)必須屬于集“管治”“服務(wù)”“自治”于一體的城市基層社會治理事權(quán)范圍。城市居民是《城市居民委員會組織法》確立的具有特定含義的行政相對人。國家需對其承擔(dān)與城市社區(qū)相關(guān)的公共服務(wù)、公共管理、公共安全的義務(wù)。居委會作為居民自治性組織可以基于其影響力搜集、整合居民利益訴求，以社區(qū)需求為導(dǎo)向組織居民并與居民共同參與社區(qū)公共事務(wù)的協(xié)商與決策。(32)參見王妮麗：《國家與社會關(guān)系視角下我國社區(qū)治理模式思考》，載《云南師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第1期。受補(bǔ)充性原則的影響，城市居民自治中的公共性秩序依賴于自律性主體間的調(diào)整或預(yù)期協(xié)調(diào)。一方面，對那些可以由居民自主性或自律性解決的公共任務(wù)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)將之分離并交由居委會處理。另一方面，行政機(jī)關(guān)只有在居委會或居民自己無法處理時才可接手該公共事務(wù)。對居民或其家庭難以寄予期待的公共性課題，其解決就需要更廣泛的地域組織即基層政府負(fù)責(zé)任地承擔(dān)起補(bǔ)充義務(wù)。(33)參見[日]西尾勝：《日本地方分權(quán)改革》，張青松、刁榴譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版，第161-163頁。只有與城市居民義務(wù)具有內(nèi)在聯(lián)系的行政任務(wù)及其協(xié)助，才符合憲法和《城市居民委員會組織法》的規(guī)定，才能準(zhǔn)予進(jìn)入社區(qū)。據(jù)此，法律不僅應(yīng)擴(kuò)大居委會在協(xié)助過程中的裁量權(quán)，增強(qiáng)居委會策劃和執(zhí)行事務(wù)的自由度，而且還應(yīng)鼓勵居委會運(yùn)用其具備的社區(qū)知識和自治手段，倡導(dǎo)居委會擴(kuò)大居民參與的平臺，以完成行政任務(wù)并促進(jìn)居民自治。

(三)與自治權(quán)存在可證明的關(guān)系

需協(xié)助的行政任務(wù)與居委會的具體工作通常具有事務(wù)上的聯(lián)結(jié)點(diǎn)、空間屬地上的重疊性以及公眾利益和居民利益的一致性。協(xié)助內(nèi)容所涉的法律關(guān)系具有自治的要素，包括居民的生活利益要素、精神要素和實定法上的權(quán)益要素?；鶎尤罕娦宰灾魏腿藗兩a(chǎn)和生活聯(lián)系最緊密。需社區(qū)協(xié)助的行政任務(wù)所涵的居民生活利益和精神要素與居委會的獨(dú)立性和自治權(quán)具有明顯關(guān)聯(lián)性，即居民能夠?qū)⑸鐓^(qū)視為他們安居樂業(yè)的一部分，具有精神歸屬感并符合所期生活方式的地方。權(quán)益要素可來源于物權(quán)關(guān)系、干預(yù)或給付行政關(guān)系中的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，還可來源于居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的基層群眾性自治權(quán)及其所覆蓋的“以私有產(chǎn)權(quán)為核心、以居住地為單元的集體利益”。(34)Luigi Tomba, Residential Space and Collective Interest Formation in Beijing's Housing Disputes，The China Quarterly, No. 184, 2005, pp. 934, 945-947.居委會履行協(xié)助任務(wù)不僅保障特定居民的利益，而且還以謀求區(qū)域內(nèi)一般居民的公共利益為目的。居委會保有的自治權(quán)正是為了調(diào)控社區(qū)的內(nèi)部關(guān)系，處理地域中具有公共性的事務(wù)，謀求增進(jìn)居民的福利，維護(hù)社區(qū)獨(dú)特的生活習(xí)慣和社會秩序。

(四)非核心行政事務(wù)或禁止協(xié)助事務(wù)

法律設(shè)定協(xié)助制度的目的不是為了讓行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移其主要行政職能。協(xié)助制度在實現(xiàn)其合作功能時仍應(yīng)保持必要的底線標(biāo)準(zhǔn)，核心在于控制權(quán)力轉(zhuǎn)移的程度，以減輕委托代理關(guān)系中固有的政策偏離風(fēng)險。為此，由居委會協(xié)助的事務(wù)應(yīng)當(dāng)是行政流程中的初審事務(wù)、參與性事務(wù)，而不應(yīng)當(dāng)是行政流程的完整事務(wù)、全部事務(wù)或核心事務(wù)。同時，如果行為法沒有規(guī)定某一行政事務(wù)只能由行政機(jī)關(guān)全面、親自處理，則意味著允許行政機(jī)關(guān)請求居委會協(xié)助。對法律上明確規(guī)定只能由行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)處理且禁止行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移的事務(wù)，居委會不得代替行政機(jī)關(guān)實施。如果相關(guān)行為法表明了行政權(quán)不得移轉(zhuǎn)、行政機(jī)關(guān)不得將某些事項交由居委會協(xié)助的意圖，或者行為法明示或暗示行政機(jī)關(guān)必須以行政組織身份或法定方式行事的，那么就不適用混合型協(xié)助，否則就有可能侵犯行政相對人的合法權(quán)益。

四、社區(qū)工作準(zhǔn)入的審查機(jī)制

根據(jù)《城市居民委員會組織法》第20條的規(guī)定，社區(qū)工作準(zhǔn)入制應(yīng)當(dāng)設(shè)立在縣級政府或其派出機(jī)關(guān)內(nèi)。設(shè)區(qū)的市和省級政府無需設(shè)立社區(qū)工作準(zhǔn)入機(jī)制。因為它們并不直接指導(dǎo)居委會的工作，如有將行政事務(wù)納入居委會工作的需要，可以通過立法加以實現(xiàn)。社區(qū)工作準(zhǔn)入制的目的在于過濾需協(xié)助的行政事務(wù)，保障基層群眾性自治，實現(xiàn)行政自律，因而必須建立社區(qū)工作準(zhǔn)入的審查機(jī)制，完善準(zhǔn)入程序。

(一)審查的啟動

在大多數(shù)情況下，社區(qū)工作準(zhǔn)入制包括申請、審定、備案、退出等程序。在理論上，程序的啟動可以基于需協(xié)助行政機(jī)關(guān)的申請，也可以基于負(fù)責(zé)實施準(zhǔn)入制機(jī)關(guān)的主動決定。實踐中，社區(qū)工作準(zhǔn)入制無法防范行政事務(wù)借由領(lǐng)導(dǎo)批示、打招呼等由上而下的非制度性渠道傳導(dǎo)至社區(qū)，(35)參見王猛等：《非制度性約束與行政化傳導(dǎo)：分析社區(qū)行政化的一個理論解釋框架——基于無錫市A社區(qū)的個案》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報》2016年第2期。這導(dǎo)致有協(xié)助需求的行政機(jī)關(guān)規(guī)避制度性審查。因此，負(fù)責(zé)實施準(zhǔn)入制度的機(jī)關(guān)應(yīng)主動啟動程序，要求有協(xié)助需求的行政機(jī)關(guān)參與。這旨在缺乏派發(fā)社區(qū)工作任務(wù)統(tǒng)一信息平臺的事前技術(shù)控制下，防范強(qiáng)勢部門不經(jīng)社區(qū)工作準(zhǔn)入制直接向居委會提出協(xié)助請求，使得協(xié)助成為既定事實，而準(zhǔn)入制度的事后監(jiān)管和制止無法挽回。如果缺乏啟動主體，那么協(xié)助事項及其內(nèi)容可能無法得到審查。負(fù)責(zé)實施準(zhǔn)入制的機(jī)關(guān)通常只在相關(guān)主體提出申請后，才會對所需要的協(xié)助事項及其內(nèi)容發(fā)表意見并加以審查。

(二)審查的標(biāo)準(zhǔn)

縣級政府及其派出機(jī)關(guān)應(yīng)對申請事項進(jìn)行必要性、合理性、合法性審查，然后作出是否批準(zhǔn)的決定。對不符合準(zhǔn)入條件的申請事項，應(yīng)書面告知申請部門并說明理由。這不僅能夠平衡效率、責(zé)任和權(quán)責(zé)配置之間的關(guān)系，而且還能防止行政機(jī)關(guān)作出武斷或與公共利益相悖的決定。

1.必要性標(biāo)準(zhǔn)。必要性標(biāo)準(zhǔn)旨在確保行政機(jī)關(guān)不輕易轉(zhuǎn)讓其職責(zé)且保障公共利益通過協(xié)助制度得到最大化的實現(xiàn)。準(zhǔn)入事項必須與居民利益相關(guān)，且確實屬于需要社區(qū)協(xié)助的公共服務(wù)和社會管理事項。這構(gòu)成了準(zhǔn)入裁量的實質(zhì)正當(dāng)性。居民利益相關(guān)的考量需符合“一切法律所具有或通常應(yīng)具有的一般目的，是增長社會幸福的總和”。(36)[英]邊沁：《道德與立法原理導(dǎo)論》，時殷弘譯，商務(wù)印書館2009年版，第217頁。當(dāng)然，居民利益的考量又會構(gòu)成新的裁量權(quán)。居民利益的相關(guān)考量可以與民意的力量銜接，通過事項進(jìn)入社區(qū)前聽取公眾意見、進(jìn)入社區(qū)后群眾的滿意度評估轉(zhuǎn)變?yōu)檎行Ш侠砼渲觅Y源的依據(jù)和壓力。同時，“確實需要社區(qū)協(xié)助”是行政機(jī)關(guān)適用比例原則遴選需協(xié)助事項的具體體現(xiàn)。針對需由社區(qū)協(xié)助的行政任務(wù)，作為責(zé)任主體的行政機(jī)關(guān)可自行完成相關(guān)工作，也可以通過政府購買服務(wù)的方式，向基層群眾性自治組織或其他社會力量購買服務(wù)。影響行政機(jī)關(guān)優(yōu)先請求居委會協(xié)助的因素包括：第一，社區(qū)知識以及群眾基礎(chǔ)。行政工作有時需在社區(qū)的空間或依托社區(qū)作為主體開展。由于其他社會組織缺乏社區(qū)知識和群眾基礎(chǔ)，若將涉及社區(qū)的行政事務(wù)交由其他社會組織，則該組織往往仍需依托居委會才能開展政府購買的服務(wù)。這樣，居委會的工作量不減反增。第二，行政機(jī)關(guān)與協(xié)助主體的交易、溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督成本。居委會擁有與行政機(jī)關(guān)長期往來互動的豐富經(jīng)驗。同時，行政機(jī)關(guān)在事實上也擁有鉗制居委會做好協(xié)助工作的各種手段。由居委會協(xié)助會降低政府在實際履行協(xié)助事權(quán)過程中溝通、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督的成本，提高組織間的磨合效率。第三，群眾自治性。實現(xiàn)行政目的可能需要居委會在日常工作中積累的大量關(guān)于社區(qū)主體之事實資料或者需要運(yùn)用居民自治工具，如組織動員群眾、制定村規(guī)民約、組織群眾評議等。

2.合理性和合法性標(biāo)準(zhǔn)。合理性標(biāo)準(zhǔn)要求行政機(jī)關(guān)論證其部分權(quán)責(zé)授予合格的組織，即具有處理任務(wù)所需專業(yè)知識、經(jīng)驗和資源的居委會。合法性標(biāo)準(zhǔn)要求行政機(jī)關(guān)就行政事務(wù)納入社區(qū)協(xié)助范圍，提供相應(yīng)的行為法依據(jù)和開展法解釋的途徑。合理性和合法性標(biāo)準(zhǔn)旨在抵御行政機(jī)關(guān)對居委會的恣意干預(yù)，要求行政機(jī)關(guān)對協(xié)助職責(zé)的合法性和合理性加以證明，要求需協(xié)助的行政事務(wù)盡可能切近公眾需求，要求有關(guān)行政機(jī)關(guān)按照效率標(biāo)準(zhǔn)確定社區(qū)準(zhǔn)入的工作分工。實踐中，部分地方還對協(xié)助事項的確定設(shè)置了征求居委會意見的程序。有的地方要求申請部門在申請階段或提出申請前采取民主協(xié)商的方式，征求各利益相關(guān)方的意見，形成一致意見，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，然后將征求意見情況與其他申請材料一并提交接受初審。(37)參見《廣州市村(居)民委員會協(xié)助政府工作事項準(zhǔn)入管理辦法》第4條、《廣西壯族自治區(qū)關(guān)于推行社區(qū)公共服務(wù)事項準(zhǔn)入制度的意見》第2條第3款。有的地方則將征求意見程序置于核準(zhǔn)程序中，由負(fù)責(zé)審核準(zhǔn)入的主體商請利害關(guān)系主體參與研究社區(qū)準(zhǔn)入事項，通過召開協(xié)調(diào)會、論證會、聽證會等形式，在征求部分街鎮(zhèn)、居委會意見的基礎(chǔ)上提出初審意見后，報同級政府審定。(38)參見《安徽省蕪湖市鳩江區(qū)關(guān)于實行社區(qū)工作事項準(zhǔn)入制度的實施意見(實行)》第4條第2款、《鶴崗市社區(qū)工作準(zhǔn)入制度》第8條。由于協(xié)助事項并不直接關(guān)涉公眾利益，就事項本身是否應(yīng)該納入?yún)f(xié)助事項一般僅關(guān)系到居委會的自治權(quán)。但是，協(xié)助事項的具體內(nèi)容牽涉公眾權(quán)益的，應(yīng)向公眾公開并征求意見，以確保行政機(jī)關(guān)決定的透明性。

(三)判斷和選擇

立法者將其自身限于某一領(lǐng)域立法的主要框架，避免就具體協(xié)助內(nèi)容進(jìn)行立法通常是明智的。這是由于行政機(jī)關(guān)具有最直接的知識，可以就權(quán)力的實際需要采取最合適的行動。比如，《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》第4條第3款規(guī)定，縣級以上人民政府有關(guān)部門依法對資源保護(hù)和污染防治等環(huán)境保護(hù)工作實施監(jiān)督管理；第4款規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處和基層群眾性自治組織應(yīng)當(dāng)協(xié)助生態(tài)環(huán)境主管部門做好本區(qū)域的環(huán)境保護(hù)工作?！稄V州市村(居)民委員會協(xié)助政府工作事項清單》中協(xié)助環(huán)境保護(hù)事項類別下又細(xì)分四項協(xié)助內(nèi)容。其中，協(xié)助做好水域巡查、生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳以及及時處理環(huán)保問題投訴等內(nèi)容的依據(jù)，為該條例的第4條第3款而非第4款。這意味著立法寬泛性地給予行政機(jī)關(guān)結(jié)合工作實踐和需求細(xì)分協(xié)助事項和內(nèi)容的可能性。因此，裁量權(quán)的控制主要依賴于行政機(jī)關(guān)的自我約束。在實踐中，需要矯正的典型偏差并不是立法機(jī)關(guān)授予標(biāo)準(zhǔn)模糊的寬泛裁量權(quán)，而是行政機(jī)關(guān)怠于用清晰取代模糊。(39)參見[美]肯尼斯·卡爾普·戴維斯：《裁量正義——一項初步的研究》，畢洪海譯，商務(wù)印書館2009年版，第60-61、74頁。根據(jù)行政過程理論，社區(qū)工作準(zhǔn)入制的核心要旨在于將政府與居委會的協(xié)助關(guān)系理解為宏觀意義上的過程，并結(jié)合具體的行政情景加入政策性的判斷、各方利害調(diào)整，剖析和設(shè)計存在于其中各個階段的微觀過程，進(jìn)而分析其特征并予以體系化、動態(tài)化地構(gòu)建行政任務(wù)社會化的裁量權(quán)。(40)參見江利紅：《行政過程論研究——行政法學(xué)理論的變革與重構(gòu)》，中國政法大學(xué)出版社2012年版，第119頁。大部分地方的協(xié)助清單只是復(fù)制重述行為法中協(xié)助條款的內(nèi)容，部分地方的協(xié)助清單試圖在準(zhǔn)入機(jī)制中將法定的協(xié)助事項進(jìn)行具體拆解，但僅是分解出更多細(xì)化的工作任務(wù)或項目，少部分地方才試圖歸納出行政機(jī)關(guān)對社區(qū)工作的具體要求。

從宏觀決策的角度看，對社區(qū)工作準(zhǔn)入制應(yīng)該關(guān)注的是在協(xié)助關(guān)系創(chuàng)設(shè)前，必須判斷某項從法定協(xié)助關(guān)系中衍生出的具體行政工作是否應(yīng)當(dāng)交由社區(qū)協(xié)助以及協(xié)助后所引發(fā)的權(quán)責(zé)，而非僅僅機(jī)械地執(zhí)行法律制度。如果某一具體工作憑借某一依據(jù)即可協(xié)助，則行政事務(wù)可無限暢通地通過社區(qū)工作準(zhǔn)入制的關(guān)閘，進(jìn)入自治空間。宏觀過程的意義在于防止社區(qū)工作準(zhǔn)入制轉(zhuǎn)換成簡單的法律三段論，即大前提：某一關(guān)于居委會協(xié)助的法律概括性規(guī)定；小前提：行政機(jī)關(guān)擬定該行政領(lǐng)域的需協(xié)助事務(wù)；結(jié)論：社區(qū)工作準(zhǔn)入制通過該行政事務(wù)進(jìn)入社區(qū)，甚至因該行政事務(wù)符合協(xié)助清單中的概括性事項而無需經(jīng)過社區(qū)工作準(zhǔn)入制的審核便可直接進(jìn)入社區(qū)。也就是說，社區(qū)工作準(zhǔn)入制需要追溯行政機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)協(xié)助任務(wù)的動態(tài)過程，而不是在已經(jīng)創(chuàng)制完成后任由行政機(jī)關(guān)憑借其規(guī)范性文件將行政事務(wù)納入社區(qū)協(xié)助清單。宏觀過程視角的切入實際上是從源頭上就行政主體能否通過規(guī)范性文件創(chuàng)制協(xié)助事項，或者能否憑借概括性協(xié)助條款要求協(xié)助，進(jìn)行價值審查、判斷和選擇。對社區(qū)工作準(zhǔn)入制微觀過程的考量，將有助于判斷居委會應(yīng)在哪個行政階段、行政節(jié)點(diǎn)或行政行為提供協(xié)助以及協(xié)助的程度、方式。行政主體無需就協(xié)助制定出普遍適用于所有行政領(lǐng)域的抽象性規(guī)則，而可以就一種或多種領(lǐng)域中的協(xié)助作出安排。需由居委會協(xié)助的領(lǐng)域及其事項應(yīng)當(dāng)符合社區(qū)實際，回應(yīng)市域社會化治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

結(jié)語

本文所研究的是政府與社會合作的法治化暨社區(qū)工作準(zhǔn)入制。根據(jù)《城市居民委員會組織法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以要求居委會協(xié)助，從而布置行政任務(wù)；居委會具有協(xié)助行政機(jī)關(guān)開展工作的職責(zé)或義務(wù)。為了規(guī)范行政機(jī)關(guān)合法且正當(dāng)?shù)剡\(yùn)用協(xié)助制度，保障基層群眾性自治，實現(xiàn)政府與社會的良性合作，在居委會拒絕權(quán)失靈的情況下，有賴于法治化的行政自律機(jī)制即社區(qū)工作準(zhǔn)入制?；谛袨榉ǖ娜笔Щ虿痪唧w，更基于行政任務(wù)實現(xiàn)的需求，社區(qū)工作準(zhǔn)入制應(yīng)當(dāng)是開放的。但是，行政任務(wù)納入居委會協(xié)助范圍又是有條件的，必須是混合型協(xié)助事務(wù)，并且必須通過必要性、合理性和合法性的審查。

本文關(guān)于行政機(jī)關(guān)與基層群眾性自治組織間合作關(guān)系的研究，是以城市居民委員會為考察對象的，沒有考察行政機(jī)關(guān)與村委會間的合作。但本文的分析和結(jié)論基本上也是適合于行政機(jī)關(guān)與村委會間合作關(guān)系的。《村民委員會組織法》第2條關(guān)于村委會協(xié)助的規(guī)定與《城市居民委員會組織法》第2條關(guān)于居委會的協(xié)助規(guī)定相同?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》第3條規(guī)定了居委會協(xié)助的事務(wù)范圍，《村民委員會組織法》第5條對村委會的協(xié)助事務(wù)范圍未作限定，或者說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作任務(wù)都可以成為村委會的協(xié)助任務(wù)。實踐中，村委會所發(fā)揮的作用與負(fù)擔(dān)過重問題，也與居委會一致。

與本文主題緊密相關(guān)但有待后續(xù)研究的法律問題是，居委會協(xié)助行為的法律性質(zhì)以及所引發(fā)的法律責(zé)任。從司法實踐觀察，居委會的協(xié)助行為屬于公務(wù)行為。(41)參見黑龍江省大慶市讓胡路區(qū)人民法院(2021)黑0604刑初95號刑事判決書(陶增源案)，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理妨害預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害的刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》(法釋﹝2003﹞8號)第8條，最高法院、最高檢察院會同公安部、司法部制定下發(fā)了《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》(法發(fā)〔2020〕7號)。居委會以其自治行為協(xié)助行政機(jī)關(guān)的，獨(dú)立承擔(dān)該協(xié)助行為的法律效果。(42)參見山東省青島市黃島區(qū)人民法院(2018)魯0211行初187號行政裁定書(馬忠華案)。居委會的協(xié)助行為系法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)的，由居委會承擔(dān)法律責(zé)任。(43)參見浙江省高級人民法院(2019)浙行再47號行政裁定書(周紅英案)。除上述兩情形外，居委會的協(xié)助行為一般按照委托關(guān)系認(rèn)定，所引發(fā)的法律責(zé)任由請求協(xié)助的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。(44)參見最高人民法院(2018)最高法行再108號行政判決書(范偉森案)。