淺議科研單位的經(jīng)費(fèi)管理問(wèn)題

●李 武

科研經(jīng)費(fèi)投入是國(guó)家科技創(chuàng)新的主要支持方式， 本輪科技體制改革的重要內(nèi)容之一就是科研經(jīng)費(fèi)管理改革。 黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了一系列優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)管理、調(diào)動(dòng)科研人員積極性、激發(fā)科研人員創(chuàng)造力的政策文件和改革措施。 這些政策措施以激發(fā)學(xué)術(shù)創(chuàng)新活力、催生高水平研究成果為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，既在簡(jiǎn)化預(yù)算編制、下放項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)調(diào)劑權(quán)限、提高間接費(fèi)用比例、放寬經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)限制、規(guī)范結(jié)余資金使用、擴(kuò)大包干制實(shí)用范圍等方面做出了全面部署和明確指示， 又對(duì)項(xiàng)目承擔(dān) （或牽頭、依托）單位完善相關(guān)制度、落實(shí)改革成效提出了新的要求。

2016 年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布 《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》(中辦發(fā) 〔2016〕50 號(hào))（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“2016 年 50 號(hào)文”） 開(kāi)啟了科研經(jīng)費(fèi)“放”“管”“服”改革之路。2021 年，國(guó)務(wù)院辦公廳再次發(fā)布 《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā) 〔2021〕32 號(hào))（以下簡(jiǎn)稱(chēng) “32 號(hào)文”）， 旨在打通政策執(zhí)行 “最后一公里”堵點(diǎn)。

一、科研經(jīng)費(fèi)管理新政要點(diǎn)

“長(zhǎng)江水利委員會(huì)長(zhǎng)江科學(xué)院”是隸屬于水利部的國(guó)家級(jí)公益二類(lèi)科研機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著不同類(lèi)型的科研項(xiàng)目。 十三五期間， 我院承擔(dān)自然科學(xué)基金項(xiàng)目近6000 萬(wàn)元，重點(diǎn)研發(fā)專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目超2 億元。 單位在職人員 800 余人，其中科研人員接近600 人。 科研經(jīng)費(fèi)管理系列新政的頒布得到了我院廣大科研工作者的熱烈歡迎，特別是32 號(hào)文對(duì)前期系列文件實(shí)施過(guò)程中存在的政策落實(shí)不到位的種種情況， 有針對(duì)性的做了新的部署， 其中直接賦予項(xiàng)目承擔(dān)單位的經(jīng)費(fèi)管理新政主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（一）科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大

首先，簡(jiǎn)化了預(yù)算編制。 預(yù)算科目方面，將以前的10 大預(yù)算科目合并成設(shè)備費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)和間接費(fèi)用四大預(yù)算科目；編制預(yù)算方面，除金額超過(guò)50 萬(wàn)元的設(shè)備費(fèi)需編制詳細(xì)測(cè)算說(shuō)明外， 其他費(fèi)用則只需要提供基本說(shuō)明。

其次， 進(jìn)一步下放了預(yù)算調(diào)劑權(quán)限。 2019 年，國(guó)家自然基金委員會(huì)、科技部聯(lián)合財(cái)政部已經(jīng)發(fā)文將除設(shè)備費(fèi)調(diào)增外的預(yù)算調(diào)劑權(quán)限下放給項(xiàng)目承擔(dān)單位。 32 號(hào)文更是明確將除設(shè)備費(fèi)調(diào)增外的其他預(yù)算調(diào)劑權(quán)限全部下放給項(xiàng)目負(fù)責(zé)人， 設(shè)備費(fèi)調(diào)增權(quán)限下放給項(xiàng)目承擔(dān)單位。

第三，鼓勵(lì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)包干制試點(diǎn)。所謂項(xiàng)目包干制就是指項(xiàng)目不需要編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算，按總額包干使用。 項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在做出相關(guān)承諾的基礎(chǔ)上，自主決定經(jīng)費(fèi)開(kāi)支范圍。

第四，擴(kuò)大了設(shè)備費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)的開(kāi)支范圍。32 號(hào)文允許計(jì)算類(lèi)儀器設(shè)備和軟件工具在設(shè)備費(fèi)科目列支；允許項(xiàng)目聘用人員由單位繳納的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助、住房公積金等在勞務(wù)費(fèi)科目列支；允許項(xiàng)目承擔(dān)單位因科研活動(dòng)需要邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)外專(zhuān)家、學(xué)者等人員參加其主辦的會(huì)議發(fā)生的確需項(xiàng)目承擔(dān)單位支付的城市間交通費(fèi)、國(guó)際旅費(fèi)等在會(huì)議費(fèi)科目列支；允許項(xiàng)目承擔(dān)單位發(fā)生難以取得發(fā)票的住宿費(fèi)、伙食補(bǔ)助費(fèi)和市內(nèi)交通費(fèi)以包干制方式在差旅費(fèi)科目列支。

（二）結(jié)余資金留歸項(xiàng)目單位使用

2016 年50 號(hào)文規(guī)定：“項(xiàng)目實(shí)施期間，年度剩余資金可以結(jié)轉(zhuǎn)下一年度繼續(xù)使用。項(xiàng)目完成任務(wù)目標(biāo)并通過(guò)驗(yàn)收后，結(jié)余資金按規(guī)定留歸項(xiàng)目承擔(dān)單位使用，在2 年內(nèi)由項(xiàng)目承擔(dān)單位統(tǒng)籌安排用于科研活動(dòng)的直接支出；2 年后未使用完的，按規(guī)定收回。”32號(hào)文則進(jìn)一步改進(jìn)了結(jié)余資金的管理，明確項(xiàng)目結(jié)余資金留歸項(xiàng)目承擔(dān)單位使用。

（三）科研人員激勵(lì)力度進(jìn)一步加強(qiáng)

首先， 進(jìn)一步提高了項(xiàng)目間接經(jīng)費(fèi)比例。 間接費(fèi)用的比例比2016 年50 號(hào)文規(guī)定每個(gè)分段比例提高了7%—10%；特別對(duì)純理論基礎(chǔ)研究項(xiàng)目，間接費(fèi)用比例更是一次性提高到了60%。 而且明確項(xiàng)目間接費(fèi)用可以全部用于績(jī)效支出，并向創(chuàng)新績(jī)效突出的團(tuán)隊(duì)和個(gè)人傾斜。

其次，擴(kuò)大了穩(wěn)定支持科研經(jīng)費(fèi)提取獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)試點(diǎn)范圍。32 號(hào)文規(guī)定試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到所有中央級(jí)科研院所。 允許“中央級(jí)科研院所從穩(wěn)定支持的科研經(jīng)費(fèi)中提取不超過(guò)20%作為獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)， 用于激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力”。

（四）科研人員的事務(wù)性負(fù)擔(dān)進(jìn)一步減輕

32 號(hào)文明確提出項(xiàng)目承擔(dān)單位要全面落實(shí)科研財(cái)務(wù)助理制度，要求每個(gè)項(xiàng)目都必須配備科研財(cái)務(wù)助理。 科研財(cái)務(wù)助理應(yīng)在項(xiàng)目預(yù)決算編制、經(jīng)費(fèi)調(diào)劑、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)和綜合績(jī)效評(píng)價(jià)等方面提供專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。 聘請(qǐng)科研財(cái)務(wù)助理的相關(guān)費(fèi)用也可由項(xiàng)目承擔(dān)單位通過(guò)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌解決。

（五）改變科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作重點(diǎn)

32 號(hào)文明確項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)要強(qiáng)化績(jī)效導(dǎo)向，從重過(guò)程向重結(jié)果轉(zhuǎn)變，可以針對(duì)不同類(lèi)型的科研項(xiàng)目，制定差異化的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，加強(qiáng)分類(lèi)績(jī)效評(píng)價(jià)。

二、長(zhǎng)江科學(xué)院落實(shí)新政的具體做法

按照中央財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理政策要求,長(zhǎng)江科學(xué)院不斷推進(jìn)體制機(jī)制改革，持續(xù)在優(yōu)化科研項(xiàng)目全過(guò)程管理、創(chuàng)新服務(wù)方式等方面進(jìn)行探索，確保下放的經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)接得住、管得好，切實(shí)提高科研人員的獲得感、滿意度。

（一）加強(qiáng)內(nèi)控體系建立，健全資金管理制度

長(zhǎng)江科學(xué)院為加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建立和實(shí)施工作，成立了內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組。 由院領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)，各職能部門(mén)主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任成員，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在財(cái)務(wù)處， 主要負(fù)責(zé)內(nèi)部控制聯(lián)席工作機(jī)制建立、內(nèi)部控制體系建立、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制建立。

在財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算、項(xiàng)目管理、合同管理、資產(chǎn)管理、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)管理等方面，長(zhǎng)江科學(xué)院出臺(tái)制度辦法20 余項(xiàng)，其中為貫徹落實(shí)國(guó)家關(guān)于推進(jìn)科技領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的要求出臺(tái)制度辦法有6 項(xiàng)，具體包括：科研項(xiàng)目資金管理辦法、 基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目管理實(shí)施細(xì)則、差旅費(fèi)和會(huì)議費(fèi)管理實(shí)施細(xì)則、科技成果轉(zhuǎn)化管理辦法和科研財(cái)務(wù)助理管理辦法等。 這些制度辦法依據(jù)國(guó)家政策變化適時(shí)修訂（32 號(hào)文發(fā)布后，修訂制度辦法5 項(xiàng)），組成較為完整的內(nèi)控體系，確保項(xiàng)目順利實(shí)施和資金安全，為提高科研經(jīng)費(fèi)使用效益提供保障。

（二）建立分級(jí)管理體制，明確資金管理責(zé)任

長(zhǎng)江科學(xué)院項(xiàng)目資金管理實(shí)行項(xiàng)目責(zé)任制，按院、項(xiàng)目單位、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人三級(jí)管理，履行項(xiàng)目在立項(xiàng)申請(qǐng)、組織實(shí)施、資金使用、結(jié)題驗(yàn)收和績(jī)效評(píng)價(jià)等方面的管理監(jiān)督職責(zé)。

院級(jí)管理由院分管領(lǐng)導(dǎo)和職能部門(mén)共同完成， 負(fù)責(zé)審核/審批設(shè)備費(fèi)調(diào)增申請(qǐng)，績(jī)效支出項(xiàng)目/人員分配方案，院統(tǒng)籌項(xiàng)目結(jié)余資金使用方案等，科研處、人事處、財(cái)務(wù)處、審計(jì)處等職能部門(mén)在科研經(jīng)費(fèi)申報(bào)、 使用、管理與監(jiān)督的過(guò)程中，各司其職，協(xié)同合作。

項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)組織編制項(xiàng)目資金預(yù)算和決算， 配合接受內(nèi)外部財(cái)務(wù)檢查和審計(jì)，統(tǒng)籌安排并提出績(jī)效支出人員分配方案，提出項(xiàng)目結(jié)余資金使用申請(qǐng)。

項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)編制項(xiàng)目資金預(yù)算和決算，根據(jù)項(xiàng)目預(yù)算和實(shí)際進(jìn)展情況使用項(xiàng)目資金，接受內(nèi)外部財(cái)務(wù)檢查和審計(jì)。

（三）利用政策紅利，優(yōu)化資金管理要求

為充分利用國(guó)家政策紅利，進(jìn)一步優(yōu)化資金使用，長(zhǎng)江科學(xué)院對(duì)以四個(gè)方面的進(jìn)行規(guī)定：一是將除設(shè)備費(fèi)調(diào)增以外的預(yù)算調(diào)劑權(quán)全部下放至項(xiàng)目負(fù)責(zé)人；二是為滿足項(xiàng)目需求,擴(kuò)大了設(shè)備費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)和差旅費(fèi)支出范圍, 允許設(shè)備費(fèi)科目列支計(jì)算類(lèi)儀器設(shè)備和軟件工具；允許勞務(wù)費(fèi)列支勞務(wù)人員的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)和住房公積金支出；探索執(zhí)行差旅費(fèi)包干制，對(duì)科研項(xiàng)目發(fā)生的，國(guó)內(nèi)差旅費(fèi)中的伙食補(bǔ)助費(fèi)、市內(nèi)交通費(fèi)和邊遠(yuǎn)地區(qū)出差難以取得發(fā)票的住宿費(fèi)可以實(shí)行包干制。住宿費(fèi)、伙食補(bǔ)助費(fèi)、市內(nèi)交通費(fèi)按照院內(nèi)一般性出差相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；三是結(jié)余資金使用優(yōu)先考慮原項(xiàng)目單位和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人需求。項(xiàng)目通過(guò)綜合績(jī)效評(píng)價(jià)2 年后，結(jié)余資金按規(guī)定由院統(tǒng)籌安排使用；四是明確院不收科研項(xiàng)目管理費(fèi)，項(xiàng)目間接費(fèi)用可全部用于績(jī)效支出，強(qiáng)調(diào)績(jī)效支出安排應(yīng)參考承擔(dān)項(xiàng)目的科研團(tuán)隊(duì)和人員在工作中的實(shí)際貢獻(xiàn)，按照項(xiàng)目類(lèi)別由院或項(xiàng)目單位統(tǒng)籌安排。

（四）樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，創(chuàng)新資金服務(wù)方式

為減輕科研人員事務(wù)性負(fù)擔(dān)，長(zhǎng)江科學(xué)院積極探索創(chuàng)新資金服務(wù)方式，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

一是實(shí)行科研財(cái)務(wù)助理制度。 要求每個(gè)科研項(xiàng)目應(yīng)配備專(zhuān)職科研財(cái)務(wù)助理，一名科研財(cái)務(wù)助理可以在多個(gè)科研項(xiàng)目任職。 院財(cái)務(wù)部門(mén)指導(dǎo)并定期培訓(xùn)科研財(cái)務(wù)助理工作。科研財(cái)務(wù)助理職責(zé)定位主要為項(xiàng)目立項(xiàng)申報(bào)預(yù)決算編制、經(jīng)費(fèi)調(diào)劑、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)和綜合績(jī)效評(píng)價(jià)等方面提供專(zhuān)業(yè)化服務(wù)，但不是財(cái)務(wù)支出合理性、 合法性和真實(shí)性的責(zé)任主體。

二是實(shí)行集中收單，排號(hào)報(bào)銷(xiāo)制度。 各項(xiàng)目單位科研財(cái)務(wù)助理將報(bào)銷(xiāo)單據(jù)提前辦理好相關(guān)審簽手續(xù)，于每周固定時(shí)間集中送往財(cái)務(wù)處拿號(hào)排隊(duì)， 放入指定收取點(diǎn)消毒。財(cái)務(wù)處將在下一周按照排號(hào)順序辦理。 沒(méi)有問(wèn)題的報(bào)銷(xiāo)單據(jù)一般一周內(nèi)處理完畢，有問(wèn)題的單據(jù)則退回整改。 整改后的單據(jù)可不受固定時(shí)間限制隨時(shí)交財(cái)務(wù)部門(mén)辦理。 該報(bào)銷(xiāo)模式為無(wú)接觸報(bào)銷(xiāo)，一方面大大減少了經(jīng)辦人員排隊(duì)等候時(shí)間，另外也改變了報(bào)銷(xiāo)場(chǎng)所喧鬧的場(chǎng)景，提高了經(jīng)辦人員和財(cái)務(wù)人員的辦事效率。

三是定期修訂發(fā)布會(huì)計(jì)相關(guān)業(yè)務(wù)辦理指南。 指南主要依據(jù)為國(guó)家相關(guān)政策和我院現(xiàn)行的財(cái)務(wù)規(guī)章制度，內(nèi)容涵蓋日常報(bào)銷(xiāo)業(yè)務(wù)、工資及其他收入發(fā)放業(yè)務(wù)、發(fā)票和收據(jù)管理、工會(huì)及黨費(fèi)報(bào)銷(xiāo)和其他事項(xiàng)說(shuō)明及附件五個(gè)方面35 個(gè)小項(xiàng)。 該指南在院綜合管理信息平臺(tái)財(cái)務(wù)管理模塊發(fā)布，方便全院科研人員隨時(shí)查閱。

四是實(shí)行 “一名黨員聯(lián)系一個(gè)專(zhuān)業(yè)所”方式，在促進(jìn)黨建工作與業(yè)務(wù)工作深度融合方面做了一些探索嘗試。 這種工作方式目的在于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員與科研人員溝通，優(yōu)化資金管理服務(wù)，為全院科研工作正常開(kāi)展提供支持。 每名黨員為分管專(zhuān)業(yè)所的服務(wù)內(nèi)容包括：賬務(wù)查詢(xún)、協(xié)調(diào)處內(nèi)分工、宣貫財(cái)務(wù)政策和收集對(duì)財(cái)務(wù)管理的意見(jiàn)和建議。該工作方式為更好地服務(wù)科研工作提供有力的補(bǔ)充。具體工作方式有每名黨員為服務(wù)的專(zhuān)業(yè)所建立聯(lián)系工作臺(tái)賬，記錄聯(lián)系工作內(nèi)容；到服務(wù)專(zhuān)業(yè)所調(diào)研服務(wù)需求；黨員在組織生活中定期交流服務(wù)工作的問(wèn)題和經(jīng)驗(yàn)等。

（五）使用科研信息平臺(tái)，提高管理效率

長(zhǎng)江科學(xué)院自行研發(fā)院綜合管理信息系統(tǒng)，該信息系統(tǒng)運(yùn)行在院局域網(wǎng)上，供全院使用。 管理信息系統(tǒng)由院務(wù)管理、人力資源、科研管理、外事交流、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、黨群監(jiān)審、科技信息、后勤管理、企業(yè)管理等十個(gè)子系統(tǒng)和綜合查詢(xún)、個(gè)人中心等模塊組成，每個(gè)模塊規(guī)定了對(duì)應(yīng)的管理職責(zé)和操作流程，為單位內(nèi)部職能部門(mén)、 科研單位以及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提供共享平臺(tái)。 通過(guò)信息化手段實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目和科研經(jīng)費(fèi)協(xié)同管理， 提高了工作效率和服務(wù)質(zhì)量，盡量達(dá)到“流程線上走，人員少跑腿”的效果，提升了科研人員服務(wù)體驗(yàn)，有效激發(fā)了科研人員創(chuàng)新活力, 促進(jìn)了單位科研持續(xù)健康發(fā)展。

三、科研經(jīng)費(fèi)管理新政執(zhí)行中的問(wèn)題

系列政策的出臺(tái)， 各科研院所為落實(shí)政策出臺(tái)了一系列內(nèi)部管理規(guī)定制度， 探索各項(xiàng)創(chuàng)新服務(wù)方式， 也得到了廣大科研工作者的積極反應(yīng)，但在科研項(xiàng)目管理過(guò)程中，科研人員又往往感覺(jué)到政策似乎沒(méi)有完全落地，“最后一公里”始終存在。 2022 年3 月，全國(guó)“兩會(huì)期間”， 國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告提到，要推進(jìn)科研院所改革，改進(jìn)重大科技項(xiàng)目立項(xiàng)和管理方式。 完善人才發(fā)展體制機(jī)制，加大對(duì)青年科研人員支持力度，讓各類(lèi)人才潛心鉆研、盡展其能。與會(huì)代表也熱議了科研經(jīng)費(fèi)管理新政，提出了一些問(wèn)題和建議，比如： 建議還要賦予科研人員更大的經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)、建議出臺(tái)新政解釋或?qū)嵤┘?xì)則、建議探索建立以?xún)r(jià)值為導(dǎo)向薪酬分配機(jī)制等等。 本文從科研經(jīng)費(fèi)管理政策角度歸納政策落地時(shí)的難點(diǎn)和困惑。

（一）如何把握科研院所差旅費(fèi)和會(huì)議費(fèi)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行范圍

根據(jù)50 號(hào)文件要求， 完善中央高校和科研院所差旅和會(huì)議的管理。 簡(jiǎn)言之，就是中央高校和科研院所可以根據(jù)實(shí)際需要，自行制定差旅費(fèi)和會(huì)議費(fèi)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。上級(jí)主管部門(mén)為督促政策落地，要求長(zhǎng)江科學(xué)院在規(guī)定時(shí)間制定新的差旅費(fèi)和會(huì)議費(fèi)院內(nèi)管理辦法并上報(bào)備案。由于科研人員大多數(shù)為高級(jí)知識(shí)分子，有技術(shù)職稱(chēng)但不一定有行政職務(wù)，長(zhǎng)江科學(xué)院根據(jù)實(shí)際情況將差旅費(fèi)交通工具乘坐標(biāo)準(zhǔn)和住宿標(biāo)準(zhǔn)按職稱(chēng)分類(lèi)規(guī)定了幾檔，其中某些職稱(chēng)高但無(wú)職務(wù)的科研人員交通工具乘坐標(biāo)準(zhǔn)和住宿標(biāo)準(zhǔn)存在超過(guò)中央國(guó)家機(jī)關(guān)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。對(duì)于會(huì)議費(fèi)，為了滿足有些學(xué)術(shù)會(huì)議、研討會(huì)、評(píng)審會(huì)在一線城市召開(kāi)的可能性，長(zhǎng)江科學(xué)院將會(huì)議費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高到600 元/人天 （中央國(guó)家機(jī)關(guān)同類(lèi)會(huì)議標(biāo)準(zhǔn)為550 元/人天）。 這些制度在上級(jí)主管部門(mén)檢查新政落地時(shí)也獲得了認(rèn)可。但執(zhí)行過(guò)程中，審計(jì)檢查時(shí)（不包括科研項(xiàng)目財(cái)務(wù)驗(yàn)收）， 有審計(jì)檢查人員提出差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)突破了中央國(guó)家機(jī)關(guān)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。 也就是政策執(zhí)行時(shí)存在理解模糊，認(rèn)知偏差。

長(zhǎng)江科學(xué)院承接的項(xiàng)目除了中央財(cái)政科研項(xiàng)目外還有中央財(cái)政行政事業(yè)類(lèi)項(xiàng)目，以及其他縱向項(xiàng)目和橫向項(xiàng)目。 審計(jì)檢查中也有審計(jì)人員認(rèn)為中央財(cái)政科研項(xiàng)目執(zhí)行自己的標(biāo)準(zhǔn)是符合政策規(guī)定的， 其他項(xiàng)目還是應(yīng)該執(zhí)行中央國(guó)家機(jī)關(guān)的規(guī)定。 這種因?yàn)轫?xiàng)目資金來(lái)源不同， 需要執(zhí)行不同的資金使用標(biāo)準(zhǔn)， 極大分散了科研單位的科研項(xiàng)目工作人員的工作精力。

（二）科研財(cái)務(wù)助理離文件規(guī)定的要求還有一定距離

以長(zhǎng)江科學(xué)院為例， 每個(gè)科研項(xiàng)目的確都聘請(qǐng)了專(zhuān)職科研財(cái)務(wù)助理， 但是這些財(cái)務(wù)助理卻不是專(zhuān)門(mén)從事財(cái)務(wù)助理的工作， 有的還承擔(dān)科研助理的工作， 有的承擔(dān)辦公室行政方面的工作， 所以這些科研財(cái)務(wù)助理并不懂財(cái)務(wù)。據(jù)了解，長(zhǎng)江科學(xué)院科研項(xiàng)目聘請(qǐng)的科研財(cái)務(wù)助理都是非財(cái)務(wù)專(zhuān)業(yè)的， 其所做的工作僅僅是幫科研人員收集整理單據(jù)、 按照院內(nèi)審批流程跑腿辦手續(xù)， 離文件規(guī)定的編制項(xiàng)目預(yù)算和決算等工作要求還有一定差距。 但讓科研項(xiàng)目專(zhuān)門(mén)聘請(qǐng)財(cái)務(wù)人員做科研財(cái)務(wù)助理，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人覺(jué)得經(jīng)濟(jì)上不太劃算。長(zhǎng)江科學(xué)院考慮過(guò)由財(cái)務(wù)部門(mén)聘請(qǐng)財(cái)務(wù)人員作為科研財(cái)務(wù)助理， 如果這樣科研財(cái)務(wù)助理勢(shì)必還是成為了財(cái)務(wù)人員， 與傳統(tǒng)管理模式一樣。

（三）財(cái)務(wù)驗(yàn)收與科研人員工作積極性的平衡

現(xiàn)階段科研項(xiàng)目任務(wù)完成后都會(huì)面臨綜合績(jī)效評(píng)價(jià)， 綜合績(jī)效評(píng)價(jià)一般分為業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)和財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)。 財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)是科研人員比較難應(yīng)對(duì)的環(huán)節(jié)。 科研項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的關(guān)鍵點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是項(xiàng)目資金的執(zhí)行進(jìn)度；二是項(xiàng)目資金是否存在不是本項(xiàng)目的開(kāi)支內(nèi)容（即項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)相關(guān)性審查）；三是項(xiàng)目開(kāi)支是否存在違法違規(guī)的內(nèi)容。 比如：如果項(xiàng)目資金執(zhí)行進(jìn)度沒(méi)有達(dá)到85%，該項(xiàng)目則不能評(píng)優(yōu)；相關(guān)性審查時(shí)，審計(jì)人員會(huì)讓科研人員提供某項(xiàng)支出是本項(xiàng)目支出的相關(guān)證明材料或說(shuō)明。為了項(xiàng)目能有評(píng)優(yōu)資格，當(dāng)項(xiàng)目資金支付進(jìn)度沒(méi)有達(dá)到規(guī)定要求時(shí)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人往往會(huì)突擊花錢(qián)。 突擊花的錢(qián)如果證明材料或說(shuō)明提供不合適又大概率被審計(jì)人員認(rèn)為不是本項(xiàng)目開(kāi)支的內(nèi)容給剔除出去。這就造成有些業(yè)務(wù)成果比較優(yōu)秀的項(xiàng)目，評(píng)價(jià)結(jié)果也不能為“優(yōu)”，打擊了科研人員的積極性。 本文認(rèn)為第三點(diǎn)應(yīng)是財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容， 如果存在應(yīng)該影響項(xiàng)目評(píng)審結(jié)果。 其他兩點(diǎn)在目前新政允許項(xiàng)目有結(jié)余資金， 并且結(jié)余資金允許用于單位其他科研項(xiàng)目的直接支出的情況下， 不再作為財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的要點(diǎn)。

（四）績(jī)效支出納入單位績(jī)效工資總額限制弱化了績(jī)效支出的激勵(lì)效果

32 號(hào)文規(guī)定，項(xiàng)目承擔(dān)單位可統(tǒng)籌安排使用間接費(fèi)用， 并且間接費(fèi)用可全部用于績(jī)效支出， 鼓勵(lì)向創(chuàng)新績(jī)效突出的團(tuán)隊(duì)和個(gè)人傾斜。 這些規(guī)定極大鼓舞了科研人員的工作熱情。 但不同中央部門(mén)和地方對(duì)于項(xiàng)目間接費(fèi)用中的績(jī)效支出是否納入項(xiàng)目承擔(dān)單位績(jī)效工資總額控制的要求不太一致。 有些中央部門(mén)和地方規(guī)定項(xiàng)目績(jī)效支出納入項(xiàng)目承擔(dān)單位績(jī)效工資總額控制， 本文認(rèn)為這樣的規(guī)定弱化了績(jī)效支出的激勵(lì)效果。 因?yàn)閱挝豢?jī)效工資總額是上級(jí)主管部門(mén)核定的， 如果項(xiàng)目績(jī)效支出納入單位績(jī)效工資總額控制，那么無(wú)論是否承擔(dān)這種類(lèi)型的科研項(xiàng)目， 承擔(dān)項(xiàng)目的科研人員并不會(huì)因?yàn)槌袚?dān)項(xiàng)目獲得額外的績(jī)效工資額度。又或者換種思路，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家新政策要求， 績(jī)效支出向項(xiàng)目承擔(dān)人員傾斜， 意味著項(xiàng)目承擔(dān)人員的績(jī)效支出需要占用其他沒(méi)有承擔(dān)科研項(xiàng)目人員的績(jī)效工資額度。在這種模式下，項(xiàng)目承擔(dān)單位為平衡科研人員收入， 往往還是按單位自己的收入分配制度進(jìn)行統(tǒng)籌分配， 從實(shí)質(zhì)上弱化了績(jī)效支出的激勵(lì)作用。

根據(jù)對(duì)十多個(gè)省市和大學(xué)相關(guān)政策調(diào)查，湖北省、湖南省、河南省、廣東省、上海市、寧夏回族自治區(qū)以及部分大學(xué)都先后出臺(tái)以?xún)r(jià)值為導(dǎo)向的分配機(jī)制的文件， 規(guī)定以競(jìng)爭(zhēng)性方式獲取的科研項(xiàng)目中績(jī)效支出不納入項(xiàng)目承擔(dān)單位績(jī)效工資總額控制。 這些地方科研院所和大學(xué)才能將科研項(xiàng)目績(jī)效支出傾斜給有貢獻(xiàn)的項(xiàng)目承擔(dān)人員， 真正體現(xiàn)績(jī)效支出的激勵(lì)作用。同樣的政策不同的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于那些將績(jī)效支出納入績(jī)效工資總額控制的地方和部門(mén)的科研人員也是一種不公平。

四、對(duì)策建議

目前各中央高校和科研院所都各根據(jù)各自實(shí)際情況積極實(shí)踐了中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理新政也已取得了初步效果, 但是對(duì)于管理中存在的一些困難和問(wèn)題, 也希望在進(jìn)一步在實(shí)踐中探索解決辦法。 在此本文也嘗試提出一些粗淺的建議：

（一）盡快制定中央財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理新政的政策解釋或?qū)嵤┘?xì)則

一是明確新政執(zhí)行范圍。 明確范圍到底是項(xiàng)目還是承擔(dān)項(xiàng)目的單位； 二是規(guī)范差旅費(fèi)和會(huì)議費(fèi)執(zhí)行。 明確執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與中央國(guó)家機(jī)關(guān)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)相比上浮范圍 （或者干脆明確不允許上?。?；另外，針對(duì)中央高校和科研院所實(shí)際情況， 明確科研人員技術(shù)職稱(chēng)與行政職務(wù)在執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)上的對(duì)應(yīng)關(guān)系； 三是統(tǒng)一競(jìng)爭(zhēng)性取得的項(xiàng)目績(jī)效支出是否納入項(xiàng)目承擔(dān)單位績(jī)效工資總額。 筆者強(qiáng)烈建議明確規(guī)定此類(lèi)績(jī)效支出不納入項(xiàng)目承擔(dān)單位績(jī)效工資總額。

（二）加大科研新政培訓(xùn)力度

首先應(yīng)加大力度培訓(xùn)各級(jí)審計(jì)檢查人員。 要求所有可以開(kāi)展科研項(xiàng)目審計(jì)業(yè)務(wù)的中介機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員和中央高校、 科研院所的上級(jí)主管部門(mén)的監(jiān)察審計(jì)人員對(duì)科研新政應(yīng)知應(yīng)會(huì)，統(tǒng)一審計(jì)檢查執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和尺度；其次培訓(xùn)盡可能多的科研人員特別是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。 廣大科研人員特別是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)新政了解了、熟悉了，才會(huì)積極執(zhí)行新政，營(yíng)造執(zhí)行新政的氛圍。 讓科研人員特別是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人成為推廣新政的宣傳者， 從一定意義上能促進(jìn)新政的執(zhí)行，推動(dòng)新政落地。

（三）探索中介機(jī)構(gòu)提供科研財(cái)務(wù)助理服務(wù)機(jī)制

科研財(cái)務(wù)助理歸屬于符合條件的中介機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一規(guī)范科研財(cái)務(wù)助理的人員條件、專(zhuān)業(yè)技能和提供的服務(wù)范圍， 由被服務(wù)單位和科研項(xiàng)目主管部門(mén)共同評(píng)價(jià)科研財(cái)務(wù)助理及中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平， 達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)機(jī)構(gòu)才能提供科研財(cái)務(wù)助理服務(wù)。 提供科研財(cái)務(wù)助理服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)不得從事被服務(wù)單位的科研項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)工作。 科研財(cái)務(wù)助理服務(wù)費(fèi)用由科研項(xiàng)目列支。 這種模式科研財(cái)務(wù)助理既不會(huì)站在項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的立場(chǎng)也不是單位財(cái)務(wù)部門(mén)，而是獨(dú)立的第三方，獨(dú)立履行科研財(cái)務(wù)助理的職責(zé)。

（四）進(jìn)一步簡(jiǎn)化綜合評(píng)價(jià)

建議財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)僅對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)合規(guī)合法性進(jìn)行評(píng)價(jià)， 不再對(duì)項(xiàng)目資金執(zhí)行進(jìn)度和資金相關(guān)性進(jìn)行評(píng)價(jià)。這就好比買(mǎi)東西，我們關(guān)注的點(diǎn)應(yīng)該是東西本身的質(zhì)量如何， 東西的價(jià)格和價(jià)值是否相符， 而不會(huì)關(guān)注商家拿買(mǎi)東西的錢(qián)去買(mǎi)了材料還是付了人工工資， 或者是用于擴(kuò)大再生產(chǎn)了。 既然項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)財(cái)務(wù)專(zhuān)家和業(yè)務(wù)專(zhuān)家都對(duì)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行過(guò)審查，說(shuō)明專(zhuān)家也認(rèn)同項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期成果的價(jià)值。所以綜合評(píng)價(jià)應(yīng)該更側(cè)重科研成果質(zhì)量的評(píng)價(jià)。

（五）加大對(duì)經(jīng)費(fèi)“包干制”項(xiàng)目管理的指導(dǎo)工作

現(xiàn)階段， 有關(guān)主管部門(mén)擴(kuò)大項(xiàng)目 “包干制”試點(diǎn)范圍，如長(zhǎng)江科學(xué)院部分科研項(xiàng)目被納入經(jīng)費(fèi)“包干制”試點(diǎn)。 經(jīng)費(fèi)“包干制”項(xiàng)目到底如何管理？ 與經(jīng)費(fèi)“預(yù)算制”項(xiàng)目相比經(jīng)費(fèi)管理上有何突破？ 應(yīng)該賦予項(xiàng)目負(fù)責(zé)人怎樣的權(quán)利？管理思路還是不太清晰。建議有關(guān)主管部門(mén)加大對(duì)經(jīng)費(fèi)“包干制”項(xiàng)目管理的指導(dǎo)工作，比如：公布前期試點(diǎn)工作中符合政策要求又比較成功的項(xiàng)目案例， 為新納入試點(diǎn)的項(xiàng)目單位提供思路， 減少新納入試點(diǎn)的項(xiàng)目單位走彎路；提供經(jīng)費(fèi)“包干制”項(xiàng)目輔導(dǎo)交流平臺(tái)等。