政府投資項(xiàng)目“難收尾”問(wèn)題分析與建議

●雷強(qiáng)勇

一、引言

為應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的不確定性和疫情影響，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期和經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁，我國(guó)持續(xù)推進(jìn)實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策， 各級(jí)政府不斷加大投資力度，不僅擴(kuò)大了內(nèi)需，拉動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)， 而且還建成了一大批大型公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

政府投資作為政府宏觀調(diào)控的重要手段，能彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，在引導(dǎo)社會(huì)投資方面也發(fā)揮著重要作用。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，政府投資不斷增大，政府投資項(xiàng)目作為市政公用設(shè)施工程建設(shè)的重要部分，與人民群眾的生活、工作密切相關(guān)，政府投資項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的各種問(wèn)題也越來(lái)越受到公眾的關(guān)注。需要不斷加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，提出切實(shí)、可行的改進(jìn)建議，及時(shí)落實(shí)整改并推廣應(yīng)用，形成長(zhǎng)效機(jī)制。

本文以項(xiàng)目后評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的政府投資項(xiàng)目“難收尾”通病問(wèn)題為切入口，詳細(xì)分析政府投資項(xiàng)目“難收尾”問(wèn)題的形成原因并提出針對(duì)性建議， 為切實(shí)解決政府投資項(xiàng)目“難收尾”問(wèn)題找到病癥、開(kāi)出藥方。

二、政府投資項(xiàng)目“難收尾”問(wèn)題及原因分析

通過(guò)開(kāi)展項(xiàng)目監(jiān)督、驗(yàn)收、后評(píng)價(jià)等方式， 發(fā)現(xiàn)部分政府投資項(xiàng)目建成后在工程結(jié)算、移交、運(yùn)營(yíng)等方面存在著諸多問(wèn)題，導(dǎo)致未能充分發(fā)揮應(yīng)有的效益。

（一）多數(shù)項(xiàng)目拖而不結(jié)、結(jié)而不決

近年來(lái)，政府投資項(xiàng)目增多，投資總額增大，多數(shù)項(xiàng)目結(jié)（決）算久拖不決，部分項(xiàng)目建成交付使用多年仍未進(jìn)行項(xiàng)目工程結(jié)算和竣工決算（以下簡(jiǎn)稱“雙算”）。某市2017 年至2020 年建設(shè)完成并進(jìn)入“雙算” 階段的市本級(jí)政府投資項(xiàng)目決算率不足40%。造成政府投資項(xiàng)目“雙算”工作滯后的原因可歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：

1、前期工作深度不足，審批手續(xù)不完善。 一是項(xiàng)目前期工作深度不足、需求不明確，部分運(yùn)營(yíng)（使用）單位（或接收單位） 在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中或竣工驗(yàn)收后提出新的需求或功能調(diào)整， 導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目的“雙算”工作推進(jìn)緩慢。 二是發(fā)生設(shè)計(jì)變更、工程變更時(shí)，建設(shè)單位未及時(shí)完善變更手續(xù)，導(dǎo)致后續(xù)“雙算”無(wú)法開(kāi)展。

2、施工單位原因。一是項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，施工單位因內(nèi)部管理、資料編制耗時(shí)較長(zhǎng)等原因，導(dǎo)致未在規(guī)定時(shí)限內(nèi)報(bào)送工程結(jié)算資料。二是施工單位的專業(yè)技術(shù)人員配備不足，造價(jià)人員頻繁更換，造成結(jié)算報(bào)送工作滯后。三是施工單位因?qū)?xiàng)目工程量、綜合單價(jià)、工程變更、圖紙、價(jià)格等事項(xiàng)存有異議， 故意拖延不配合辦理，通過(guò)磨時(shí)間博取利益，而相關(guān)合同條款對(duì)“雙算”工作時(shí)限要求不明、責(zé)任不清，建設(shè)單位對(duì)施工單位可采取的約束手段有限。 四是在結(jié)算審核過(guò)程中，施工單位未按要求積極配合而造成時(shí)間延誤。

3、建設(shè)單位原因。一是建設(shè)單位重建設(shè)輕收尾，對(duì)“雙算”工作普遍不夠重視，項(xiàng)目竣工后管理人員轉(zhuǎn)移到其他項(xiàng)目，工作責(zé)任不落實(shí)，履職監(jiān)管不到位。 二是項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，因資料檔案管理不規(guī)范等原因造成關(guān)鍵資料缺失，無(wú)法滿足竣工決算送審條件。

4、其他原因。 一是項(xiàng)目主體工程竣工驗(yàn)收后，水土保持、環(huán)保、規(guī)劃等專項(xiàng)驗(yàn)收也須完成并提交專項(xiàng)驗(yàn)收批復(fù)文件后才能申報(bào)竣工決算審計(jì)，而相關(guān)部門出具批復(fù)文件需時(shí)較長(zhǎng)，影響了竣工決算的進(jìn)度。二是因機(jī)構(gòu)改革，政府投資項(xiàng)目結(jié)（決）算職能改由財(cái)政投資評(píng)審中心負(fù)責(zé)，導(dǎo)致部分項(xiàng)目在完成第三方審計(jì)后，需再次按財(cái)政投資評(píng)審中心“雙算”要求報(bào)送資料進(jìn)行審計(jì)，在一定程度上拉長(zhǎng)了“雙算”時(shí)間周期。

（二）部分項(xiàng)目移交困難

部分項(xiàng)目因主客觀原因未及時(shí)移交給運(yùn)營(yíng) （使用）單位，建設(shè)單位由于缺乏管養(yǎng)資金或?qū)I(yè)管養(yǎng)人員，一旦項(xiàng)目出現(xiàn)小破損而沒(méi)有及時(shí)維修，將導(dǎo)致破損更為嚴(yán)重。 如移交后重新進(jìn)行修復(fù)，將造成投資浪費(fèi)。 造成項(xiàng)目移交困難的原因可歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：

1、項(xiàng)目未達(dá)到運(yùn)營(yíng)（使用）單位的要求。一是部分項(xiàng)目在前期工作階段甚至開(kāi)工建設(shè)階段未明確項(xiàng)目運(yùn)營(yíng) （使用）單位，待后來(lái)確認(rèn)的運(yùn)營(yíng)（使用）單位接收項(xiàng)目時(shí)，提出許多新需求或要求改換原有部分設(shè)計(jì)。如某專科醫(yī)院運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)更改導(dǎo)致新團(tuán)隊(duì)不滿意之前的設(shè)計(jì)，提出新的使用需求，造成移交不順暢。 二是部分項(xiàng)目在規(guī)劃和設(shè)計(jì)階段缺少與運(yùn)營(yíng)（使用）單位的充分溝通，外來(lái)設(shè)計(jì)單位按照既有經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行設(shè)計(jì)，但項(xiàng)目建成后不滿足使用需求，出現(xiàn)接收單位拒絕接收的情況。三是部分項(xiàng)目在規(guī)劃和設(shè)計(jì)階段征求運(yùn)營(yíng)（使用）單位意見(jiàn)時(shí)，運(yùn)營(yíng)（使用）單位往往重視程度不夠，或因?qū)I(yè)能力有限無(wú)法提出有效意見(jiàn)，致使項(xiàng)目完工時(shí)發(fā)現(xiàn)與自身需求相差較大。 如某道路智慧燈桿項(xiàng)目，智慧燈桿上搭載的各類設(shè)備分屬于不同運(yùn)營(yíng)（使用） 單位（交警、公安、城管等），設(shè)計(jì)時(shí)未充分考慮到實(shí)際使用時(shí)各單位用電量需分戶計(jì)量、繳費(fèi)，征求意見(jiàn)時(shí)各運(yùn)營(yíng)（使用）單位也未提出該需求，致使項(xiàng)目移交時(shí)運(yùn)營(yíng)（使用）單位以電費(fèi)無(wú)法分戶計(jì)量為由遲遲不愿完成移交，也導(dǎo)致部分設(shè)備建成后無(wú)法投入使用。

2、手續(xù)不齊導(dǎo)致項(xiàng)目移交困難。部分項(xiàng)目因歷史遺留問(wèn)題，報(bào)建手續(xù)不完善，無(wú)法辦理項(xiàng)目移交；部分項(xiàng)目因?yàn)闊o(wú)法完成環(huán)保、規(guī)劃等專項(xiàng)驗(yàn)收以及排水設(shè)施等隱蔽工程的驗(yàn)收導(dǎo)致移交困難。

（三）部分項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)效果差

部分工程項(xiàng)目建設(shè)完成投入使用后，由于運(yùn)營(yíng)管理工作不到位，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)效果差，影響政府投資效益正常發(fā)揮。造成項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)效果差的原因可歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：

1、前期對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式、經(jīng)濟(jì)效益、運(yùn)維保障等考慮不足。 部分項(xiàng)目在前期未進(jìn)行深入的經(jīng)濟(jì)效益分析和測(cè)算，未仔細(xì)考慮項(xiàng)目在工程修繕、設(shè)備損耗、耗材消耗等運(yùn)營(yíng)管養(yǎng)方面的支出。

2、運(yùn)營(yíng)管養(yǎng)制度不完善。部分項(xiàng)目沒(méi)有建立運(yùn)營(yíng)管養(yǎng)制度規(guī)范，或者運(yùn)營(yíng)管養(yǎng)制度不夠細(xì)化、職責(zé)劃分不具體，或者運(yùn)營(yíng)管養(yǎng)制度執(zhí)行不到位。

3、運(yùn)營(yíng)管養(yǎng)服務(wù)單位缺乏穩(wěn)定性。部分服務(wù)類項(xiàng)目以“一年一簽”甚至“一年一招”的方式確定管養(yǎng)服務(wù)單位，致使管養(yǎng)服務(wù)單位無(wú)法準(zhǔn)確進(jìn)行支出規(guī)劃，對(duì)加大投入信心不足，造成一定程度上招投標(biāo)頻繁，產(chǎn)生不必要的過(guò)渡移交期等，影響管養(yǎng)成效。

三、相關(guān)建議

（一）關(guān)于解決項(xiàng)目“雙算”滯后問(wèn)題的建議

1、完善結(jié)（決）算工作制度。一是完善工程項(xiàng)目結(jié)算評(píng)審管理制度，財(cái)政投資評(píng)審中心進(jìn)一步優(yōu)化設(shè)置評(píng)審受理?xiàng)l件和資料，積極、主動(dòng)、快速開(kāi)展項(xiàng)目分段結(jié)算審核工作。 二是嚴(yán)格項(xiàng)目結(jié)（決）算時(shí)限要求，建設(shè)單位嚴(yán)格按照有關(guān)政府投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例規(guī)定的時(shí)限，向財(cái)政投資評(píng)審中心報(bào)審工程結(jié)算、竣工決算報(bào)告，特殊情況確需延長(zhǎng)結(jié)（決）算報(bào)告報(bào)審時(shí)間的，建設(shè)單位須向發(fā)展改革部門提出延期申請(qǐng)，延期時(shí)間最長(zhǎng)不得超過(guò)一年。 三是在房屋市政工程領(lǐng)域全面實(shí)施施工過(guò)程結(jié)算，前移結(jié)算關(guān)口，縮短竣工結(jié)算時(shí)間。 四是建立政府投資項(xiàng)目強(qiáng)制結(jié)算制度，針對(duì)當(dāng)事人對(duì)工程量、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議或承包人經(jīng)催促仍不提供結(jié)算材料或沒(méi)有明確答復(fù)等情況的，按照合同約定實(shí)行強(qiáng)制結(jié)算，保證項(xiàng)目移交和運(yùn)營(yíng)的正常開(kāi)展。 五是優(yōu)化工程項(xiàng)目驗(yàn)收機(jī)制和流程，加快實(shí)施竣工聯(lián)合（現(xiàn)場(chǎng)）驗(yàn)收，全面提升驗(yàn)收工作效率。

2、加強(qiáng)項(xiàng)目結(jié)（決）算監(jiān)管工作力度。一是實(shí)施項(xiàng)目全程信息化管理。 加快政府投資項(xiàng)目全過(guò)程管理平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目立項(xiàng)、初步設(shè)計(jì)及概算、施工圖設(shè)計(jì)及預(yù)算、招投標(biāo)、開(kāi)工、竣工驗(yàn)收，到工程結(jié)算、竣工決算、資產(chǎn)登記、移交等各個(gè)環(huán)節(jié)的進(jìn)度管理，提升政府投資項(xiàng)目全過(guò)程管理水平。 二是多部門形成監(jiān)管工作合力。 強(qiáng)化部門協(xié)作聯(lián)動(dòng)，對(duì)投資、進(jìn)度、質(zhì)量監(jiān)督等實(shí)現(xiàn)全方位全過(guò)程監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)管理漏洞。 發(fā)展改革部門、財(cái)政部門積極利用政府投資項(xiàng)目全過(guò)程管理平臺(tái)全面掌握項(xiàng)目進(jìn)展情況，并對(duì)各項(xiàng)目建設(shè)單位開(kāi)展項(xiàng)目收尾工作的情況進(jìn)行跟蹤檢查，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目已完工但未按照法定時(shí)限要求及法定程序完成工程竣工驗(yàn)收等工作的， 定期予以通報(bào)并責(zé)令限期整改，情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)請(qǐng)市政府進(jìn)行通報(bào)。審計(jì)部門將市、區(qū)有關(guān)單位辦理竣工決算、資產(chǎn)移交登記情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容，提高領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)竣工決算工作的重視。 市政府績(jī)效管理部門將項(xiàng)目工程結(jié)算、竣工決算完成情況納入部門績(jī)效考核，與建設(shè)單位部門年度績(jī)效考核結(jié)果掛鉤。

3、加強(qiáng)參建單位管理。一是各有關(guān)部門細(xì)化完善項(xiàng)目建設(shè)管理有關(guān)規(guī)定， 從制度上進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)基本建設(shè)程序、工程招投標(biāo)、合同管理、工程監(jiān)理、建設(shè)質(zhì)量、資金使用、投資控制等方面的精細(xì)化管理，明確責(zé)任追究、績(jī)效考核等規(guī)定，規(guī)范參建各方行為。 建設(shè)單位應(yīng)完善竣工決算工作機(jī)制，明確崗位和人員工作職責(zé)，落實(shí)考核機(jī)制。二是規(guī)范合同示范文本。住建部門在招標(biāo)文件、施工合同、服務(wù)合同示范文本中設(shè)置相關(guān)條款，將項(xiàng)目“雙算”的固有工作程序相關(guān)要求列入合同，明確甲乙雙方辦理“雙算”的義務(wù)和責(zé)任。 三是提升工程量清單和招標(biāo)控制價(jià)編制準(zhǔn)確度，減少結(jié)算費(fèi)用存在爭(zhēng)議的問(wèn)題，提高結(jié)算效率。 四是進(jìn)一步加強(qiáng)檔案全過(guò)程管理，建立項(xiàng)目檔案管理制度，確保檔案管理工作的連續(xù)性、完整性和規(guī)范性。

（二）關(guān)于解決項(xiàng)目移交困難問(wèn)題的建議

1、制定政府投資項(xiàng)目移交管理制度。發(fā)展改革部門牽頭制定政府投資項(xiàng)目移交管理辦法和相關(guān)指引，進(jìn)一步明確運(yùn)營(yíng)（使用）單位、建設(shè)單位等在項(xiàng)目建設(shè)管理、竣工驗(yàn)收以及移交管理等各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任和義務(wù)，規(guī)范項(xiàng)目移交程序，減少和杜絕工程項(xiàng)目交接不及時(shí)問(wèn)題的發(fā)生。

2、加強(qiáng)項(xiàng)目移交管理。一是各項(xiàng)目單位應(yīng)在建設(shè)前或建設(shè)初期制定項(xiàng)目工程移交詳細(xì)流程，明確移交內(nèi)容和程序、時(shí)限、工程質(zhì)量要求、資料檔案要求及相關(guān)責(zé)任等。 二是項(xiàng)目通過(guò)竣工驗(yàn)收并對(duì)存在問(wèn)題整改合格后，建設(shè)單位應(yīng)及時(shí)向運(yùn)營(yíng)（使用）單位申請(qǐng)移交，但在項(xiàng)目正式移交運(yùn)營(yíng)（使用）單位管理前，建設(shè)單位要按照有關(guān)規(guī)定切實(shí)承擔(dān)起維護(hù)管理責(zé)任，避免項(xiàng)目建成后出現(xiàn)管理空檔。三是進(jìn)一步落實(shí)運(yùn)營(yíng)（使用）單位責(zé)任。 運(yùn)營(yíng)（使用）單位在規(guī)劃和設(shè)計(jì)階段應(yīng)確定項(xiàng)目具體使用需求并形成書面文件， 移交時(shí)不能以建設(shè)內(nèi)容不符合使用需求、人員變更為由拒絕接收。

3、建立甩項(xiàng)驗(yàn)收和移交管理機(jī)制。 對(duì)因征地拆遷、規(guī)劃沖突等原因?qū)е鹿こ涕L(zhǎng)期不能如期完工的項(xiàng)目，由相關(guān)單位專題報(bào)市相關(guān)部門，經(jīng)核實(shí)已完工部分不存在結(jié)構(gòu)安全隱患、具備獨(dú)立使用功能的，可進(jìn)行甩項(xiàng)驗(yàn)收或現(xiàn)狀驗(yàn)收，驗(yàn)收通過(guò)后移交至運(yùn)營(yíng)（使用）單位。

（三）關(guān)于解決項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)效果差問(wèn)題的建議

1、 深入論證項(xiàng)目使用功能需求。 一是盡早明確運(yùn)營(yíng)（使用）單位。在項(xiàng)目前期工作中，應(yīng)及早明確項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)（使用）單位，避免后續(xù)運(yùn)營(yíng)（使用）單位不確定導(dǎo)致的需求不明確、設(shè)計(jì)變更、工期延期，甚至建成后大幅度改建加建。二是運(yùn)營(yíng)（使用）單位須會(huì)同項(xiàng)目單位全程參與項(xiàng)目前期工作，細(xì)化項(xiàng)目前期需求論證，充分考慮近遠(yuǎn)期發(fā)展，科學(xué)研究提出建設(shè)內(nèi)容、預(yù)期目標(biāo)、投資估算、運(yùn)營(yíng)模式等，全面準(zhǔn)確描述項(xiàng)目功能需求。遴選業(yè)績(jī)優(yōu)、水平高、信譽(yù)好的設(shè)計(jì)單位，借助建筑信息模型（BIM）技術(shù)，為運(yùn)營(yíng)（使用）單位提供可視化的建筑方案。 三是持續(xù)完善項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)展改革部門會(huì)同行業(yè)主管部門依據(jù)國(guó)家有關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建筑設(shè)計(jì)規(guī)范，結(jié)合先行示范區(qū)建設(shè)需要，分類細(xì)化、科學(xué)編制各行業(yè)領(lǐng)域建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范， 確保項(xiàng)目高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高質(zhì)量運(yùn)營(yíng)。

2、建立常態(tài)化運(yùn)營(yíng)管養(yǎng)制度。 一是建立科學(xué)、完善的常態(tài)化運(yùn)營(yíng)管養(yǎng)制度，確保管養(yǎng)工作更加科學(xué)化、規(guī)范化，提升維護(hù)管養(yǎng)工作效率。 二是積極落實(shí)運(yùn)營(yíng)管養(yǎng)主體，明確運(yùn)營(yíng)（使用）單位內(nèi)部專門負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理的部門和人員，定人定崗定責(zé)，實(shí)現(xiàn)“有人建、有人用、有人管”的運(yùn)行機(jī)制，確保責(zé)任落實(shí)到位、項(xiàng)目持久發(fā)揮效益。三是鼓勵(lì)簽訂長(zhǎng)期養(yǎng)護(hù)合同，引導(dǎo)專業(yè)化養(yǎng)護(hù)企業(yè)加大投入。

3、加強(qiáng)項(xiàng)目管養(yǎng)資金保障。一是及時(shí)足額撥付項(xiàng)目管養(yǎng)資金，為后續(xù)基本支出和維護(hù)、維修運(yùn)行等提供資金保障。二是創(chuàng)新投融資機(jī)制。發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用，采取資金補(bǔ)助、先養(yǎng)后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等多種方式引入社會(huì)力量。

4、推進(jìn)管養(yǎng)市場(chǎng)化改革。將人民群眾滿意度和受益程度、養(yǎng)護(hù)質(zhì)量和資金使用效率作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，分類有序推進(jìn)項(xiàng)目管養(yǎng)市場(chǎng)化改革， 在保證專業(yè)管理水平的同時(shí)，降低管理成本、節(jié)約財(cái)政資金。

四、結(jié)論

針對(duì)政府投資項(xiàng)目存在的拖而不決、移交困難、運(yùn)維效果差等“難收尾”問(wèn)題，需要項(xiàng)目單位、建設(shè)單位、施工單位、咨詢機(jī)構(gòu)和各行業(yè)主管部門等相互配合，在健全體制機(jī)制、理清組織架構(gòu)、完善單位管理、明確職責(zé)分工、落實(shí)細(xì)項(xiàng)工作等各方面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、深入推進(jìn)。