“雙碳”目標(biāo)下促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策研究

●魏吉華 肖 青

一、引言及文獻(xiàn)綜述

“雙碳”目標(biāo)是習(xí)近平總書記在第75 屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上提出的戰(zhàn)略目標(biāo)，指的是中國(guó)將力爭(zhēng)于2030 年前達(dá)到碳排放峰值， 于2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和。 對(duì)我國(guó)而言，這些目標(biāo)的提出，既是一種國(guó)際責(zé)任與自覺擔(dān)當(dāng)， 也是一項(xiàng)艱巨任務(wù)和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。 較之于傳統(tǒng)的不可再生能源，新能源具有清潔、高效和可持續(xù)等優(yōu)勢(shì)， 大力發(fā)展以光伏發(fā)電和風(fēng)力發(fā)電為主體的新能源產(chǎn)業(yè)是推動(dòng)現(xiàn)代能源體系向著安全高效、低碳清潔方向發(fā)展， 有效推進(jìn)碳減排工作進(jìn)展和實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重大舉措。近年來，我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)在國(guó)家財(cái)政政策的不斷引導(dǎo)下發(fā)展迅速， 取得了一定的成效， 但仍有著諸多問題亟待解決。為此，在促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的過程中， 如何進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支持政策使之發(fā)揮更強(qiáng)有力的推動(dòng)作用， 既是新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中面臨的重要問題， 也是財(cái)稅政策調(diào)整過程中需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。

新能源產(chǎn)業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)之一，已經(jīng)成為了政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)保等領(lǐng)域內(nèi)的重點(diǎn)話題。目前，國(guó)內(nèi)外學(xué)者在新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性、 財(cái)稅政策對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)的影響和新能源產(chǎn)業(yè)財(cái)政支持政策路徑選擇等方面展開了深入研究。其中，在新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性方面，Baskutis et al.（2021）、Riti et al.（2018）分別指出新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展在抑制全球氣候變暖、 增加勞動(dòng)力需求和協(xié)調(diào)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面具有一定的作用。 而對(duì)于財(cái)稅政策支持效應(yīng)如何，學(xué)者們尚未得出一致的結(jié)論。Ahn et al.（2020）、蘇屹和林雨儂（2021）均認(rèn)為政府補(bǔ)貼可以激勵(lì)企業(yè)加大R&D 投入，加大企業(yè)間創(chuàng)新合作。 盧海林（2022）指出在去財(cái)政補(bǔ)貼的平價(jià)時(shí)代， 新能源發(fā)電項(xiàng)目?jī)?nèi)部收益率的提高更有賴于國(guó)家稅收優(yōu)惠政策的持續(xù)有效支持。不可否認(rèn)的是，財(cái)政補(bǔ)貼確實(shí)能夠推動(dòng)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但補(bǔ)貼過度反而會(huì)降低其效果， 導(dǎo)致短期內(nèi)企業(yè)投資過剩（彭月蘭和任晉晉，2018），抑制新能源產(chǎn)業(yè)的研發(fā)和盈利能力（姚誠(chéng)和徐楓，2020），如 Kwangwon et al.（2021） 指出新能源相關(guān)財(cái)稅支持政策的不確定性會(huì)進(jìn)一步降低社會(huì)福利。從兩種政策的對(duì)比來看，謝林海等（2022）、劉蘭劍等（2021）指出相較于稅收優(yōu)惠， 政府補(bǔ)貼的促進(jìn)效用和激勵(lì)效果更勝一籌。 Czarnitzki et al.（2011）則認(rèn)為政府在選擇政策工具時(shí)應(yīng)逐漸從直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向稅收優(yōu)惠。 在新能源產(chǎn)業(yè)財(cái)政支持政策路徑選擇方面，主要圍繞財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠兩個(gè)方面展開研究。 第一，借助財(cái)政補(bǔ)貼，推動(dòng)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。 例如，姜紅（2019）認(rèn)為要加大對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)研發(fā)補(bǔ)貼的力度， 優(yōu)化新能源價(jià)格補(bǔ)貼機(jī)制，提高補(bǔ)貼資金的使用效率。 劉豐云等（2021）建議要從整體上增加對(duì)新能源企業(yè)事前補(bǔ)貼的數(shù)量， 但是針對(duì)不同地區(qū)要采取差異化的措施， 如對(duì)東部和西部地區(qū)加大事前補(bǔ)貼，而對(duì)中部地區(qū)加大事后補(bǔ)貼。 第二，提高稅收優(yōu)惠力度，充分發(fā)揮稅收激勵(lì)作用。 例如，唐曉旺（2022）指出我國(guó)可以通過降低新能源企業(yè)的所得稅稅率， 加大稅收減免和稅收抵免的優(yōu)惠力度， 適當(dāng)?shù)匮娱L(zhǎng)稅收優(yōu)惠年限的方式來推動(dòng)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。 盧海林（2022）認(rèn)為可以從增值稅政策、企業(yè)所得稅政策和土地稅費(fèi)方面加大稅收優(yōu)惠力度。

既有研究一致對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)的重要性予以肯定， 為國(guó)家鼓勵(lì)其發(fā)展提供了重要的理論支撐， 并提出了推動(dòng)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策完善建議。 但是大部分研究聚焦于財(cái)政補(bǔ)貼或者稅收優(yōu)惠單方面的效應(yīng)， 缺乏對(duì)財(cái)稅政策效果的系統(tǒng)性和全面性評(píng)價(jià)， 且對(duì)財(cái)稅支持政策的影響效果褒貶不一， 對(duì)促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策優(yōu)化建議也未能達(dá)成一致意見。 有鑒于此，本文試圖在系統(tǒng)地分析財(cái)政補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠政策的現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，剖析兩項(xiàng)政策存在的主要問題，提出能持續(xù)性推動(dòng)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅支持政策優(yōu)化思路。

二、 促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策現(xiàn)狀

（一）財(cái)政補(bǔ)貼政策的現(xiàn)狀

當(dāng)前， 為了降低新能源產(chǎn)業(yè)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼資金的依賴，推動(dòng)該產(chǎn)業(yè)技術(shù)更新迭代，國(guó)家不僅調(diào)低了對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼額度，也在不斷地改變對(duì)其補(bǔ)貼的方式， 財(cái)政補(bǔ)貼政策對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)的支持逐漸進(jìn)入 “后補(bǔ)貼時(shí)代”。

對(duì)于財(cái)政補(bǔ)貼的額度而言， 大幅度的下降似乎已經(jīng)成為必然的趨勢(shì)。 在光伏發(fā)電方面，根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于2021 年新能源上網(wǎng)電價(jià)政策有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2021〕833 號(hào)）， 中央財(cái)政將不再給予新備案集中式光伏電站、 工商業(yè)分布式光伏項(xiàng)目和新核準(zhǔn)陸上風(fēng)電項(xiàng)目補(bǔ)貼，但是2022 年還有超過20 個(gè)地區(qū)可以享受市級(jí)、 區(qū)級(jí)光伏補(bǔ)貼。 在風(fēng)力發(fā)電方面，隨著我國(guó)風(fēng)電建設(shè)的不斷發(fā)展以及有關(guān)價(jià)格政策的不斷完善， 國(guó)家對(duì)風(fēng)電項(xiàng)目補(bǔ)貼的規(guī)定愈發(fā)嚴(yán)格。 為了減少風(fēng)電行業(yè)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴， 國(guó)家政策更加傾向于發(fā)展技術(shù)水平高、 補(bǔ)貼強(qiáng)度低和退坡幅度大的項(xiàng)目，逐步實(shí)施風(fēng)電競(jìng)價(jià)機(jī)制，鼓勵(lì)驅(qū)動(dòng)平價(jià)上網(wǎng)。 根據(jù) 《國(guó)家能源局關(guān)于2020年風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)能發(fā)新能〔2020〕17 號(hào)）和《關(guān)于引導(dǎo)加大金融支持力度 促進(jìn)風(fēng)電和光伏發(fā)電等行業(yè)健康有序發(fā)展的通知》（發(fā)改運(yùn)行〔2021〕266 號(hào)）規(guī)定， 我國(guó)鼓勵(lì)優(yōu)先推進(jìn)建設(shè)無補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)風(fēng)電項(xiàng)目， 鼓勵(lì)企業(yè)結(jié)合自身情況考慮是否自愿轉(zhuǎn)為平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目， 并通過多種方式來支持平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目的發(fā)展， 例如對(duì)于那些自愿轉(zhuǎn)為平價(jià)項(xiàng)目的企業(yè)， 在優(yōu)先撥付補(bǔ)貼資金的基礎(chǔ)上， 可以與其自主協(xié)商貸款額度和利率。 在新能源汽車方面，根據(jù)《關(guān)于完善新能源汽車推廣應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)貼政策的通知》（財(cái)建〔2020〕86 號(hào)）規(guī)定，2022 年對(duì)新能源汽車推廣應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)要在2021 年的基礎(chǔ)上退坡30%， 對(duì)符合要求的公共交通領(lǐng)域車輛補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)則在2021 年的基礎(chǔ)上退坡20%，此外，進(jìn)一步規(guī)定每年補(bǔ)貼限額約200萬輛。

對(duì)于財(cái)政補(bǔ)貼的方式而言， 我國(guó)也在不斷地調(diào)整以提高財(cái)政補(bǔ)貼資金使用效率。 近些年來國(guó)家逐漸減少了對(duì)光伏、 風(fēng)電項(xiàng)目的直接補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)向?qū)π履茉串a(chǎn)業(yè)項(xiàng)目研發(fā)、消費(fèi)者等其他方面進(jìn)行間接補(bǔ)貼， 意圖激發(fā)新能源企業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)造活力。 在可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼方面，我國(guó)為了支持電網(wǎng)企業(yè)收購(gòu)光伏、風(fēng)電和生物質(zhì)等可再生能源的發(fā)電量， 設(shè)立了可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金， 這是一種從電價(jià)中籌集資金而設(shè)立的政府性基金。 從2020 年開始，我國(guó)均采用“以收定支”的原則來確定所有的新增可再生能源發(fā)電項(xiàng)目， 主要是依據(jù)每年新增加的財(cái)政收入來確定需要新增的補(bǔ)貼規(guī)模。與此同時(shí)，為了減緩既有財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模的壓力， 中央財(cái)政進(jìn)一步縮減了財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目的范圍， 對(duì)于不在規(guī)定范圍的項(xiàng)目不再給予補(bǔ)貼。除此之外，為了進(jìn)一步提高資金的使用效率， 我國(guó)在撥付2020 年以及2021 年可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金時(shí)， 明確規(guī)定了補(bǔ)貼發(fā)放的優(yōu)先級(jí)。對(duì)裝機(jī)規(guī)模在50 千瓦及以下的自然人分布式項(xiàng)目，2019 年、2020 年分別采取競(jìng)價(jià)方式和“以收定支”原則確定的新增光伏在內(nèi)的有關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)先足額撥付。 對(duì)其他發(fā)電項(xiàng)目采取等比例的方式撥付補(bǔ)貼資金。 這種對(duì)補(bǔ)貼進(jìn)行分級(jí)撥付的政策規(guī)范了新能源企業(yè)接受補(bǔ)貼的方式，在促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用的同時(shí)，提高了財(cái)政資金使用效率。

（二）稅收優(yōu)惠政策的現(xiàn)狀

近年來， 我國(guó)出臺(tái)了較多稅收優(yōu)惠政策支持新能源產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。 目前相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策主要涉及增值稅、企業(yè)所得稅、車輛購(gòu)置稅和車船稅等， 稅收優(yōu)惠方式主要表現(xiàn)為減免稅、退稅和優(yōu)惠稅率。

在增值稅方面，2020 年12 月31 日之前對(duì)光伏發(fā)電產(chǎn)品實(shí)行增值稅即征即退50%的政策，但是目前該政策并沒有延期實(shí)施。在免稅政策方面， 對(duì)于符合條件的合同能源管理項(xiàng)目免征增值稅。在減稅政策方面，目前對(duì)于從事二手車交易的納稅人的增值稅征收率由原來的2%下降至0.5%，該項(xiàng)優(yōu)惠也同樣適用于新能源二手汽車交易市場(chǎng)， 一定程度上可以帶動(dòng)新能源汽車的發(fā)展。 在即征即退方面， 為鼓勵(lì)風(fēng)力發(fā)電，促進(jìn)能源消費(fèi)向低碳清潔轉(zhuǎn)型，自2015 年7 月1 日起， 我國(guó)對(duì)自產(chǎn)風(fēng)力發(fā)電產(chǎn)品實(shí)行增值稅即征即退50%的優(yōu)惠政策。 上述優(yōu)惠政策的實(shí)施， 可以在一定時(shí)期內(nèi)減輕新能源企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，減少企業(yè)發(fā)展過程中的現(xiàn)金流出，增加其可支配的流動(dòng)資金， 從而促進(jìn)新能源企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。 除了這些專門針對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策之外，我國(guó)于2019 年將增值稅稅率下調(diào)到13%， 這種普惠性政策也能夠進(jìn)一步降低新能源產(chǎn)業(yè)的成本，提高新能源產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

在所得稅方面， 對(duì)于設(shè)在西部12 個(gè)省、自治區(qū)的鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)企業(yè)，其中包括發(fā)展風(fēng)電、光伏和太陽(yáng)能發(fā)電等新能源項(xiàng)目的企業(yè)， 對(duì)其企業(yè)所得稅減按15%的稅率征收。 其次， 新能源企業(yè)可以根據(jù)自身實(shí)際情況適時(shí)地創(chuàng)造條件享受“三免三減半”的企業(yè)所得稅優(yōu)惠，例如在投資項(xiàng)目選擇上向國(guó)家重點(diǎn)扶持的項(xiàng)目以及符合環(huán)境保護(hù)和節(jié)能節(jié)水的項(xiàng)目?jī)A斜。再者，新能源企業(yè)如果使用優(yōu)惠目錄中的資源為原料來生產(chǎn)符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品， 取得的收入可以減按90%計(jì)入收入總額， 該項(xiàng)政策相較于單純的所得額減免優(yōu)惠力度更大， 其相應(yīng)項(xiàng)目的支出仍然可以沖減其他收入。此外，為了應(yīng)對(duì)新冠疫情的沖擊，鼓勵(lì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，從2021 年1 月1日開始， 將科技型中小企業(yè)和制造業(yè)企業(yè)研發(fā)費(fèi)用的稅前加計(jì)扣除比例提高到100%，相較于2017 年推出的75%的扣除比例，其優(yōu)惠力度大幅度提高。 上述優(yōu)惠政策的實(shí)施有助于新型節(jié)能環(huán)保設(shè)備的推廣使用， 激勵(lì)企業(yè)綜合利用資源生產(chǎn)電力、熱力產(chǎn)品，促進(jìn)節(jié)能環(huán)保技術(shù)和節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展， 推動(dòng)我國(guó)能源結(jié)構(gòu)的綠色轉(zhuǎn)型。在車輛購(gòu)置稅和車船稅方面，相關(guān)的優(yōu)惠政策主要是對(duì)購(gòu)置國(guó)家規(guī)定范圍內(nèi)的新能源汽車免征車輛購(gòu)置稅， 對(duì)購(gòu)置符合有關(guān)規(guī)定的新能源車船免征車船稅。

三、促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策存在的主要問題

（一）財(cái)政補(bǔ)貼政策存在的問題

1、財(cái)政補(bǔ)貼范圍和方式不合理。 從過去幾年對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼政策來看， 國(guó)家對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)給予了較大力度的補(bǔ)貼，帶動(dòng)了光伏、風(fēng)電和水電等新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展， 使煤炭消費(fèi)占能源消費(fèi)的比例從2011 年的70.2%降至2020年的56.8%，為碳減排作出了較大的貢獻(xiàn)。 但是目前我國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼的范圍和財(cái)政補(bǔ)貼的方式還有待完善。首先，財(cái)政補(bǔ)貼政策過多地集中于新能源產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)， 在新能源項(xiàng)目的建設(shè)和生產(chǎn)領(lǐng)域給予了大量的財(cái)政補(bǔ)貼， 但是對(duì)其項(xiàng)目的技術(shù)研發(fā)和新能源產(chǎn)品消費(fèi)環(huán)節(jié)的財(cái)政支持力度較弱。 眾所周知，核心技術(shù)的研發(fā)具有明顯的正外部性，投資回報(bào)率低，僅僅依靠企業(yè)自身的投入難以為繼， 而當(dāng)前我國(guó)對(duì)新能源技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)的財(cái)政補(bǔ)貼力度存在著明顯的不足，不利于企業(yè)加大研發(fā)投入。 另一方面， 我國(guó)給予新能源產(chǎn)品消費(fèi)者的財(cái)政補(bǔ)貼也較少， 導(dǎo)致部分新能源產(chǎn)品無法及時(shí)消納，出現(xiàn)供過于求的情況。 其次，國(guó)家實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼政策的新能源項(xiàng)目主要涵蓋光伏、風(fēng)電和新能源汽車等， 對(duì)于其他新能源產(chǎn)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼政策較少， 尤其對(duì)于一些新發(fā)展起來的新能源產(chǎn)業(yè)也缺乏相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼，無疑不利于新能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的均衡發(fā)展。 再者，目前財(cái)政補(bǔ)貼的方式仍以直接補(bǔ)貼為主，導(dǎo)致部分新能源產(chǎn)業(yè)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴度過大，甚至產(chǎn)生“補(bǔ)貼依賴癥”，不利于刺激企業(yè)提升自身研發(fā)能力，弱化其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。 雖然到2021 年底，光伏、風(fēng)電和新能源汽車等財(cái)政補(bǔ)貼的政策基本上都已經(jīng)退出， 但是不少新能源產(chǎn)業(yè)還未轉(zhuǎn)變對(duì)財(cái)政依賴的意識(shí)，自主創(chuàng)新能動(dòng)性不足。

2、財(cái)政補(bǔ)貼資金監(jiān)管機(jī)制不完善。 在對(duì)光伏發(fā)電、 新能源汽車等新能源企業(yè)實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼時(shí)，缺乏執(zhí)行有力的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，如對(duì)相關(guān)企業(yè)補(bǔ)貼資質(zhì)的審核不夠嚴(yán)謹(jǐn)， 導(dǎo)致出現(xiàn)“騙補(bǔ)”現(xiàn)象，使得部分財(cái)政補(bǔ)貼資金并沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用， 削弱了財(cái)政補(bǔ)貼政策的激勵(lì)效果。 不僅如此，財(cái)政補(bǔ)貼政策調(diào)整并不能與新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求相匹配。 一方面，我國(guó)不同地區(qū)的資源稟賦差異較大，中央政府與地方政府對(duì)區(qū)域性新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求掌握會(huì)存在信息不對(duì)稱， 某些中央政府著力扶持的新能源產(chǎn)業(yè)可能在地方層面上已經(jīng)較為落后， 此時(shí)中央與地方的財(cái)政補(bǔ)貼會(huì)產(chǎn)生不一致與不平衡。 另一方面，隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，新能源產(chǎn)業(yè)不斷轉(zhuǎn)型升級(jí)，某些新能源產(chǎn)業(yè)可能會(huì)不再適合時(shí)代發(fā)展的需要，然而國(guó)家政策存在一定程度的滯后性， 并不能及時(shí)有效地調(diào)整財(cái)政支持政策， 所以更新迭代的新能源產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼政策提出了更高的要求。

（二）稅收優(yōu)惠政策存在的問題

1、稅收優(yōu)惠形式單一化。 在許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，稅收優(yōu)惠的方式豐富多樣，對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用。 相比之下， 我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠方式主要是以減稅為主，優(yōu)惠形式較為單一，且涉及稅種較少， 導(dǎo)致稅收優(yōu)惠政策難以充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用。 另一方面，對(duì)于稅收減免而言，雖然目前大部分新能源企業(yè)符合享受 “三免三減半” 的條件， 但是其發(fā)展初期一般貸款較多，在運(yùn)行的前幾年費(fèi)用支出最大，年度實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)率較低， 且由于享受這一優(yōu)惠政策的期限太短， 難以發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策的實(shí)際效果，導(dǎo)致稅收優(yōu)惠政策激勵(lì)力度不足。 美國(guó)規(guī)定從2022 年開始將對(duì)符合條件的可再生電力企業(yè)的稅收抵免的優(yōu)惠期持續(xù)10 年之久，并在此期間給予其2.5 美分/度的稅收抵免。這種做法充分考慮了新能源產(chǎn)業(yè)投資回報(bào)期長(zhǎng)的特點(diǎn)，值得我國(guó)借鑒。

2、稅收優(yōu)惠政策分散化。 目前，我國(guó)面向新能源產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策還是基于支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策體系， 并沒有形成專門促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收支持政策體系。 盡管當(dāng)前相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策也在逐漸增加，但仍然缺乏系統(tǒng)性，主要體現(xiàn)在：稅收優(yōu)惠政策零散地分布在有關(guān)稅收法律法規(guī)中， 并且稅收法律法規(guī)也僅僅涉及部分新能源產(chǎn)業(yè)而沒有涵蓋全部的新興產(chǎn)業(yè)； 稅收優(yōu)惠政策實(shí)際涉及的稅種以及征稅環(huán)節(jié)較少；稅收政策的激勵(lì)效果在產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)存在著不平衡，政策設(shè)計(jì)缺乏全產(chǎn)業(yè)鏈視角，例如稅收優(yōu)惠政策主要集中在新能源發(fā)電環(huán)節(jié)，而在新能源發(fā)電設(shè)備制造環(huán)節(jié)以及消費(fèi)端則缺乏單獨(dú)的稅收優(yōu)惠政策。

四、 促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策優(yōu)化思路

（一）優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)貼政策

1、合理界定財(cái)政補(bǔ)貼范圍。 為提高我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力， 擴(kuò)大新能源產(chǎn)品的消費(fèi)，同時(shí)降低其對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴，政府要合理界定新能源產(chǎn)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼范圍。 一方面，加大對(duì)企業(yè)技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼。 通過加大對(duì)企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)和研發(fā)人員的補(bǔ)助， 并靈活提高補(bǔ)助額度， 同時(shí)根據(jù)企業(yè)的不同研發(fā)潛力適時(shí)降低其享受財(cái)政補(bǔ)貼的門檻， 從而降低企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)和投入成本， 激發(fā)企業(yè)從事研發(fā)活動(dòng)的積極性。 另一方面，政府也可以給予消費(fèi)者補(bǔ)貼， 間接降低新能源產(chǎn)品的價(jià)格， 讓新能源產(chǎn)品的需求量有較為可觀的規(guī)模性增長(zhǎng)。 但不應(yīng)忽視的是，財(cái)政補(bǔ)貼也具有擠出效應(yīng)。 新能源企業(yè)作為技術(shù)密集型企業(yè)， 如果對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)補(bǔ)貼過大反而不利于企業(yè)技術(shù)的進(jìn)步， 因此須在對(duì)企業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼方面及時(shí)運(yùn)用補(bǔ)貼退坡機(jī)制， 減少企業(yè)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的過度依賴。 此外，對(duì)其他新發(fā)展起來的具有發(fā)展?jié)摿Φ男履茉错?xiàng)目， 也要及時(shí)地調(diào)整補(bǔ)貼政策， 加大對(duì)其技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)品消費(fèi)的財(cái)政補(bǔ)貼力度。

2、科學(xué)創(chuàng)新財(cái)政補(bǔ)貼方式。 過多的直接性財(cái)政補(bǔ)貼不僅會(huì)加重政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，還容易誘發(fā)新能源企業(yè)的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，使得某些企業(yè)過度依賴政府補(bǔ)貼， 不利于新能源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。 為了提高國(guó)家資金補(bǔ)貼的效率， 政府可以適當(dāng)減少對(duì)企業(yè)的直接資金補(bǔ)貼，引入金融市場(chǎng)主體，將減少的補(bǔ)貼資金轉(zhuǎn)撥給銀行， 讓銀行為符合條件的新能源企業(yè)提供低息貸款，并規(guī)定資金的使用方向。 如此一來，既可以紓解新能源企業(yè)資金匱乏困難，還可以降低其對(duì)財(cái)政直接補(bǔ)貼的依賴程度，倒逼企業(yè)走上自主研發(fā)之路， 也可以防止企業(yè)擅自將資金挪作他用， 最終提高財(cái)政補(bǔ)貼的效率。 此外，為了擴(kuò)大財(cái)政補(bǔ)貼資金來源，政府可以大力發(fā)展新能源行業(yè)發(fā)展基金，通過各種政策措施籌集資金來擴(kuò)大基金規(guī)模，充分利用該基金的回報(bào)效益來鼓勵(lì)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3、強(qiáng)化財(cái)政補(bǔ)貼資金監(jiān)管。 為強(qiáng)化財(cái)政補(bǔ)貼政策的實(shí)施效果，可以構(gòu)建多層次、多環(huán)節(jié)的監(jiān)督機(jī)制。 首先，要強(qiáng)化對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼資金審批程序的監(jiān)管，嚴(yán)格審核補(bǔ)貼項(xiàng)目，事先對(duì)企業(yè)的投資效率進(jìn)行判斷， 對(duì)項(xiàng)目實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)補(bǔ)貼以及差異化補(bǔ)貼； 同時(shí)為了保證政策的時(shí)效性， 可以建立對(duì)受補(bǔ)企業(yè)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，不僅在接受補(bǔ)貼的前期要進(jìn)行監(jiān)督，在使用資金的過程中也需要進(jìn)行監(jiān)督， 例如對(duì)入圍補(bǔ)貼的企業(yè)先撥付一部分啟動(dòng)資金， 后續(xù)根據(jù)企業(yè)有關(guān)技術(shù)研發(fā)的情況來判斷是否追加補(bǔ)貼。 其次，還應(yīng)該加大對(duì)已獲得財(cái)政補(bǔ)貼的企業(yè)的檢查力度，對(duì)存在“騙補(bǔ)”行為的企業(yè)施加嚴(yán)厲的懲罰，以起到警示作用；對(duì)于取得顯著績(jī)效的企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)并對(duì)其經(jīng)驗(yàn)加以推廣， 而對(duì)于績(jī)效不顯著的企業(yè)實(shí)施補(bǔ)貼退出機(jī)制。 最后，政府部門要注意財(cái)政補(bǔ)貼政策的決策與執(zhí)行之間的銜接， 有關(guān)部門之間要加大溝通協(xié)調(diào)， 對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼在執(zhí)行中存在的問題及時(shí)上報(bào)， 建立有效的獎(jiǎng)懲和責(zé)任追究制度。

（二）完善稅收優(yōu)惠政策

1、采取豐富多樣的稅收優(yōu)惠形式。 稅收優(yōu)惠政策較之于財(cái)政補(bǔ)貼的優(yōu)勢(shì)在于具有較強(qiáng)的引導(dǎo)和激勵(lì)作用。 鑒于我國(guó)激勵(lì)新能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠方式相對(duì)較少且單一，可以在新能源產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策中綜合運(yùn)用多種稅收激勵(lì)措施， 并根據(jù)新能源產(chǎn)業(yè)投資和不同發(fā)展階段的需要進(jìn)行靈活組合運(yùn)用。 例如提高研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除的比例， 同時(shí)適當(dāng)擴(kuò)大加計(jì)扣除的范圍； 進(jìn)一步提高稅收抵免的比例， 未使用完的稅收抵免在某些條件下允許結(jié)轉(zhuǎn)；延長(zhǎng)企業(yè)虧損彌補(bǔ)的年限；給予新能源企業(yè)研發(fā)設(shè)備加速折舊的同時(shí)， 允許其提取一定比例的專項(xiàng)折舊； 根據(jù)不同企業(yè)的創(chuàng)新能力來設(shè)立多檔優(yōu)惠稅率等。 具體到稅種而言，在增值稅方面，可以適當(dāng)降低新能源產(chǎn)業(yè)的增值稅率， 擴(kuò)大享受增值稅優(yōu)惠的產(chǎn)品范圍；在所得稅方面，可以加大對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠力度，例如降低所得稅稅率，提高新能源企業(yè)購(gòu)置環(huán)保設(shè)備的稅收抵免比例，延長(zhǎng)其享有企業(yè)所得稅優(yōu)惠的年限等。

2、 構(gòu)建系統(tǒng)的稅收優(yōu)惠政策體系。 根據(jù)“雙碳” 目標(biāo)戰(zhàn)略規(guī)劃以及新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要， 在整合現(xiàn)有稅收優(yōu)惠規(guī)定的基礎(chǔ)上，適時(shí)編制專門的稅收法律法規(guī)，并且細(xì)化相關(guān)實(shí)施條例，以法律形式來統(tǒng)一和規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，完善稅收法律體系，明確稅收優(yōu)惠政策的內(nèi)容細(xì)則。 在此過程中，首先要協(xié)調(diào)好與財(cái)政補(bǔ)貼政策的關(guān)系，在構(gòu)建財(cái)政支持政策過程中要堅(jiān)持以稅收優(yōu)惠政策為主，財(cái)政補(bǔ)貼政策為輔。其次要將現(xiàn)行零散的各種稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行歸集整合，使其相互協(xié)調(diào)，同時(shí)還可以建立政策實(shí)施反饋機(jī)制，加大相關(guān)部門之間的信息共享力度，根據(jù)政策執(zhí)行情況及時(shí)更新完善相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，以適應(yīng)新能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。 最后，在調(diào)整稅收優(yōu)惠政策時(shí)給予新能源產(chǎn)品的消費(fèi)者一定的稅收優(yōu)惠，確保均衡新能源產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)的稅負(fù)，從而讓稅收優(yōu)惠政策滲透到新能源產(chǎn)業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，帶動(dòng)新能源產(chǎn)業(yè)鏈上下游的協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)新能源產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。