建立常態(tài)化工作體系 全面履行財會監(jiān)督職責

●潘 衛(wèi)

習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上發(fā)表重要講話強調(diào)，要以黨內(nèi)監(jiān)督為主導，推動包括財會監(jiān)督在內(nèi)的各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)。 習近平總書記的講話，是對財會監(jiān)督工作的重新定位，為財會監(jiān)督職能落實指明了方向。 財政部門積極履職盡責、擔當作為，推動財會監(jiān)督深度融入黨和國家監(jiān)督體系，不斷提升監(jiān)督水平和成效。 財政部各地監(jiān)管局作為財會監(jiān)督職責履行的主體之一，深入貫徹習近平總書記關(guān)于財會監(jiān)督的重要講話精神，在財政部黨組的堅強領(lǐng)導下，在財政部監(jiān)督評價局和會計司的指導下，財政部江蘇監(jiān)管局積極推行財會監(jiān)督改革（會計監(jiān)督方向）先行試點工作，始終堅持打基礎(chǔ)、建機制、謀長遠，全面履行會計監(jiān)管職責， 積極探索運用大數(shù)據(jù)和信息化手段，建立健全分級分類監(jiān)管體系，奮力打造常態(tài)化監(jiān)管機制，會計監(jiān)管取得了明顯成效。

一、堅持站在市場經(jīng)濟前沿開展監(jiān)管，著力實現(xiàn)會計監(jiān)管常態(tài)化

2020 年國務院制定印發(fā)的 《國務院關(guān)于進一步提高上市公司質(zhì)量的意見》（國發(fā)〔2020〕14 號）和 2021 年國務院辦公廳印發(fā)的 《國務院辦公廳關(guān)于進一步規(guī)范財務審計秩序促進注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2021〕30 號）兩個文件，為加強上市公司和會計師事務所的監(jiān)督管理， 提升上市公司質(zhì)量和會計師事務所審計執(zhí)業(yè)水平指明了方向，提出了要求。 為推動會計法律法規(guī)、 準則制度和財稅政策貫徹落實， 促進上市公司和會計師事務所強化內(nèi)部控制建設， 提升管理水平， 維護社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展， 江蘇監(jiān)管局堅持站在市場經(jīng)濟前沿開展監(jiān)管的理念， 強化市場主體會計審計雙向監(jiān)督， 著力打造會計監(jiān)督生態(tài)環(huán)境，推動構(gòu)建多方共治機制，推進完善政府行政監(jiān)督、 中介機構(gòu)社會監(jiān)督和單位內(nèi)部監(jiān)督“三位一體”的會計監(jiān)督體系。

（一）根據(jù)監(jiān)督單位特點，合理確定重點監(jiān)管范圍

按照綜合監(jiān)管全覆蓋， 面上監(jiān)管有重點的原則， 將全省600 余戶上市公司、109 家備案從事證券服務業(yè)務的會計師事務所總分所、 部分在蘇央企全部納入綜合監(jiān)管范圍。 根據(jù)經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營狀況、市場熱點等特點，確定重點監(jiān)督單位615 家， 其中在蘇的中央企業(yè)（含金融機構(gòu)）100 家、中央預算單位82 家、上市公司100 家、備案從事證券服務業(yè)務會計師事務所總分所97 家、地方國有企業(yè)（含地方融資平臺公司）236 家。針對重點監(jiān)管對象，建立分戶監(jiān)管檔案，建立日常聯(lián)系人制度，明確責任分工； 制定重點工作任務清單，落實落細監(jiān)管措施。 同時，結(jié)合財政部專項整治工作重點， 將實際開展證券服務業(yè)務的會計師事務所作為重點監(jiān)管對象， 對會計師事務所的非正常承接業(yè)務、超能力執(zhí)業(yè)、ST 業(yè)務較多等列為重點監(jiān)管內(nèi)容，推進實施日常監(jiān)管、動態(tài)跟蹤，實現(xiàn)監(jiān)管常態(tài)化、長效化。

（二）監(jiān)管環(huán)節(jié)前移，寓監(jiān)管于服務

全面落實中央機構(gòu)改革“兩個轉(zhuǎn)變”要求，寓監(jiān)管于服務，由原來的事后檢查為主，逐步前移為監(jiān)管提醒、日常管理、督促整改等環(huán)節(jié)。 落實服務理念，綜合運用約談提醒、監(jiān)管函詢等措施，加強會計師事務所日常監(jiān)管。 針對普遍存在的總分所實質(zhì)性一體化管理不到位等情況， 江蘇監(jiān)管局組織在蘇的3 家會計師事務所總所負責人、 部分一體化程度較高的在蘇分所負責人， 召開3 次座談交流會，通報監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的問題和情況，做好提醒督促，推進會計師事務所之間的橫向交流，促進其加強內(nèi)部管理，逐步完善一體化管理，提升審計執(zhí)業(yè)質(zhì)量和風險防范能力。 根據(jù)重點監(jiān)督對象和問題清單，對已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性風險隱患，開展現(xiàn)場監(jiān)督19 戶次，下達監(jiān)督問詢函、關(guān)注函21戶次，約談注冊會計師4 人次，促進未病先防、未查先改。 監(jiān)管環(huán)節(jié)的前移，明顯受到了會計師事務所歡迎，促進了監(jiān)管與被監(jiān)管的良好溝通，有利于會計師事務所反映問題、反饋情況，有利于將問題與風險及時處理和化解，實現(xiàn)“治未病、防大病”。

（三）根據(jù)監(jiān)管內(nèi)容不同實施分類監(jiān)管

始終保持著對區(qū)域市場的實時關(guān)注， 密切跟蹤市場發(fā)展狀況、市場主體行業(yè)企業(yè)經(jīng)營情況、財經(jīng)紀律和國家統(tǒng)一會計制度的執(zhí)行情況， 在此基礎(chǔ)上對各類型市場主體進行具體分析， 實施不同類別監(jiān)管措施。 如對上市公司和中央國有企業(yè)分支機構(gòu)，重點關(guān)注企業(yè)經(jīng)營信息、財務狀況，防止在會計準則、制度執(zhí)行方面存在差錯；針對地方國有企業(yè)等市場主體，從會計信息質(zhì)量角度，重點關(guān)注和研究企業(yè)運營是否穩(wěn)健、 是否存在企業(yè)經(jīng)營風險蔓延至財政部門或影響地方經(jīng)濟健康發(fā)展的風險等；針對個別存在經(jīng)營風險的典型企業(yè)，重點關(guān)注企業(yè)治理能力改善情況。 同時，以上述企業(yè)會計信息質(zhì)量分析、核查為前提和基礎(chǔ)，推進對提供審計服務的會計師事務所執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)督。

（四） 綜合運用多種監(jiān)督手段實現(xiàn)監(jiān)督有成效、可持續(xù)

堅持依法行政， 在職責范圍內(nèi)運用一切合法方式開展會計監(jiān)督工作，綜合運用走訪、調(diào)研、評估、監(jiān)測、約談、問詢、核查、檢查等方法，不斷推進監(jiān)督下沉、監(jiān)督落地、監(jiān)督到位，實現(xiàn)監(jiān)督有成效、可持續(xù)。 如對新會計準則的執(zhí)行和年報編制工作，提醒上市公司和國有企業(yè)嚴格做好新準則制度的貫徹執(zhí)行， 要求會計師事務所準確應用新準則做好審計工作；如定期分析上市公司財務信息，針對疑點線索和問題， 對會計師事務所實施問詢、約談、核查 20 戶次；如跟蹤接連發(fā)布會計差錯更正事項，對會計師事務所進行書面問詢或現(xiàn)場核查，對部分會計師事務所及時進行風險提示等。

二、 運用信息技術(shù)， 大力提升會計監(jiān)管效能

截至2022 年6 月末， 江蘇省市場主體達到1371.6 萬戶，其中企業(yè)404.6 萬戶；在境內(nèi)A 股上市公司超600 戶，居全國第三位；備案從事證券服務業(yè)務的會計師事務所總所4 家，分所103 家。 面對數(shù)量巨大的監(jiān)管對象， 在財政部監(jiān)督評價局和會計司的指導下，江蘇監(jiān)管局充分運用、發(fā)揮大數(shù)據(jù)監(jiān)督模式優(yōu)勢，探索實施分級分類監(jiān)管，大力提升監(jiān)管效能。

（一）堅持問題導向，利用大數(shù)據(jù)識別風險

積極利用外部研究成果，分別與2 家單位簽署信息技術(shù)應用合作協(xié)議， 就會計反舞弊研究和會計信息質(zhì)量評判進行深入挖掘和應用。 運用大數(shù)據(jù)和信息化手段， 對江蘇省全部上市公司和會計師事務所經(jīng)營情況進行風險識別， 歸集出關(guān)鍵企業(yè)疑點信息，在分析研判、比對校驗、分級分類基礎(chǔ)上，確定問題清單和重點監(jiān)督對象清單。 以財務數(shù)據(jù)分析為抓手，多維度評判財務質(zhì)量，對財務質(zhì)量高的上市公司進行定期跟蹤， 分析區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和上市公司運營之間的協(xié)同關(guān)系； 將財務信息存在疑點的單位列為重要監(jiān)管對象， 進一步采取問詢、核查等監(jiān)管措施。 截至2022 年6 月末，江蘇監(jiān)管局結(jié)合外部成果， 梳理了財務異常、 重大經(jīng)營、資金流動性等方面重要問題清單，精準識別問題，有針對性實施監(jiān)管。

（二）堅持目標導向，利用大數(shù)據(jù)緊盯市場熱點

探索試行上市公司日常會計監(jiān)督分級分類，將經(jīng)營狀況、內(nèi)部治理、財務指標、市場輿情等指標或情況作為評判基礎(chǔ)， 將江蘇省上市公司分為4 類，有針對性實施不同類別監(jiān)管措施，同時跟蹤分析市場信息，定期調(diào)整分級分類的內(nèi)容。如對經(jīng)營狀況穩(wěn)健、 財務指標健康度高的公司按年實施跟蹤分析； 對財務指標健康度低、 風險疑點事項多，以及存在被出具非標準審計意見、頻繁或非正常變更會計師事務所等風險隱患情形的公司，進行重點監(jiān)督。目前，已經(jīng)形成定期分析上市公司經(jīng)營情況、會計師事務所執(zhí)業(yè)情況、上市公司監(jiān)管情況和注冊會計師執(zhí)業(yè)監(jiān)管情況等日常監(jiān)管工作報告機制。

（三）堅持結(jié)果導向，利用大數(shù)據(jù)提升監(jiān)管成效

將財務信息存在疑點的上市公司列為重點對象，經(jīng)分析論證后，有針對性地下達關(guān)注函、問詢函12 戶次；分析上市公司或會計師事務所情況說明，針對無法合理解釋疑點問題的，進一步實施更為嚴格的監(jiān)管措施。 利用大數(shù)據(jù)梳理分析出重點上市公司風險疑點信息和審計報告非標準審計意見內(nèi)容，主動牽頭14 家市縣財政局就加強上市公司會計信息質(zhì)量監(jiān)管等方面課題開展聯(lián)合調(diào)研，壓實財政部門的屬地會計管理責任和上市公司的會計主體責任，較好地發(fā)揮行政監(jiān)督聯(lián)合效應、震懾效應，既提高市場主體法律法規(guī)尊崇度，也大大提升了財政監(jiān)管成效。

三、綜合運用監(jiān)管措施，防范化解會計審計領(lǐng)域風險隱患

綜合運用走訪、監(jiān)測、約談、檢查等8 種監(jiān)管手段，實現(xiàn)會計日常監(jiān)管全類型常態(tài)化管理，有效維護和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序， 服務地方經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

（一）開展調(diào)研走訪109 戶次

先行試點以來， 就審計函證費用較高和回函質(zhì)量差、難以獲得充分適當審計證據(jù)、專業(yè)人才流失等制約審計質(zhì)量提升的重大事項開展調(diào)研，向107 家總分所發(fā)放并回收調(diào)查問卷， 實地走訪調(diào)研19 家會計師事務所，廣泛聽取會計師事務所在日常經(jīng)營管理、 審計執(zhí)業(yè)質(zhì)量控制等方面遇到的困難和問題， 對于能夠通過協(xié)調(diào)有關(guān)部門予以解決的，及時協(xié)調(diào)聯(lián)絡相關(guān)主管部門，推進問題的處理；對于短期內(nèi)無法解決或無權(quán)解決的問題，及時向財政部報告，如上報反映總分所一體化管理、低價收費惡性競爭、提升審計回函質(zhì)量等情況，提出上報治理對策和意見建議共35 條。

（二）實施監(jiān)管函詢19 戶次、約談4 人次

加強注冊會計師執(zhí)業(yè)質(zhì)量日常監(jiān)管， 召開4次座談交流會， 通報情況， 提示年報審計執(zhí)業(yè)風險。 根據(jù)重點監(jiān)督對象和問題清單，對苗頭性、傾向性風險隱患，開展會計信息質(zhì)量現(xiàn)場監(jiān)督12 戶次，下達監(jiān)督問詢函19 戶次，約談4 名注冊會計師， 并持續(xù)跟蹤會計師事務所完善內(nèi)部管理制度及有效執(zhí)行情況，促進未病先防、未查先改。如，對某會計師事務所的1 名合伙人， 在年初短短4 個月內(nèi)， 簽署8 家上市公司、12 家非上市公司財務審計報告的情況，發(fā)送監(jiān)管問詢函，提示加強注冊會計師承接審計業(yè)務量和工時管理，防止“疲勞駕駛”“超速行駛”發(fā)生審計事故。

（三）實施核查檢查4 戶次

針對會計日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的疑點線索， 在實施調(diào)研、詢問的基礎(chǔ)上，仍無法消除的，立即組織專班實施現(xiàn)場檢查核查。 如針對某公司頻繁發(fā)布會計差錯更正，在監(jiān)管問詢的基礎(chǔ)上，組織實施了專項檢查，檢查發(fā)現(xiàn)該公司存在財務舞弊行為，同時延伸檢查了2 戶會計師事務所執(zhí)業(yè)質(zhì)量， 發(fā)現(xiàn)存在審計程序不到位等問題。 針對上市公司接連發(fā)布會計差錯更正，開展專項核實調(diào)研，發(fā)現(xiàn)個別上市公司和地方國有企業(yè)未能按照商業(yè)實質(zhì)開展真實的會計信息計量，未能充分披露會計信息，導致風險積累并最終形成損失。

四、健全工作機制，推進財會監(jiān)督長效化

加強部門協(xié)同、多方聯(lián)動，健全完善財會監(jiān)督長效化機制；實施財會監(jiān)督人才素質(zhì)提升工程，深入挖掘現(xiàn)有人員潛力， 夯實財會監(jiān)督工作高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)。

（一）建立健全財政系統(tǒng)上下聯(lián)動橫向協(xié)同機制

加強與財政部內(nèi)司局的業(yè)務溝通與上下聯(lián)動，及時向財政部反映先行先試情況，上報20 期34 篇動態(tài)信息。 加強監(jiān)管局之間橫向協(xié)同，交流經(jīng)驗做法。 進一步完善與江蘇省財政廳聯(lián)管聯(lián)動，召開監(jiān)管局、省財政廳、省注協(xié)參加的三方聯(lián)席會議，研究落實財政部有關(guān)要求，明確進一步加強信息共享、協(xié)同監(jiān)督。 在9 個設區(qū)市召開的市縣區(qū)財政局長座談會上， 就深入推進會計監(jiān)管進行交流，指導督促市縣財政部門依法履行屬地會計管理職責，聯(lián)合加強會計監(jiān)督。

（二）發(fā)揮牽頭作用，完善與其他職能部門聯(lián)合聯(lián)動機制

繼續(xù)加強與稅務、證監(jiān)、銀保監(jiān)等相關(guān)職能部門合作，加強財會監(jiān)督，建立完善信息共享、協(xié)同會商等工作機制，形成工作合力，不斷提升工作成效。如，主動協(xié)商與江蘇證監(jiān)局簽署《加強會計監(jiān)管協(xié)作的意見》，互相通報年度監(jiān)管計劃、工作重點，交流經(jīng)驗做法等； 積極協(xié)調(diào)會同省財政、 國資委、證監(jiān)、銀保監(jiān)四部門，及時聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)中央四部委加強企業(yè)年報工作通知，明確按職責分工持續(xù)跟蹤落實情況。

（三）著眼長遠發(fā)展，建立健全財會監(jiān)督專業(yè)人才培養(yǎng)提升機制

適應財會監(jiān)督面臨的新形勢新任務，著力建設高素質(zhì)專業(yè)化財會監(jiān)督隊伍。 堅持黨建引領(lǐng)，增強政治機關(guān)意識，保持干事創(chuàng)業(yè)熱情，勇于擔當作為。緊緊圍繞全面履職、先行先試，堅持學習、實干、研究、提升一體化推進，不斷增強專業(yè)性、敏銳性。 在抓好干部培養(yǎng)的同時，組建由專家教授、企業(yè)財務主管、 會計師事務所人員等42 名專家組成的專家?guī)欤瑸榧訌娯敃O(jiān)督、規(guī)范財務審計秩序、促進注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展提供智力支撐。

五、推進財會監(jiān)督的有關(guān)思考和建議

（一）合理劃分會計責任和審計責任并實施相應的處理處罰

堅持“零容忍”態(tài)勢，對財務舞弊等重大案件從嚴處理、從重處罰，形成威懾效應。針對審計失敗案件，應合理劃分企業(yè)的會計責任和會計師事務所的審計責任，實施權(quán)責相當?shù)奶幚硖幜P，防止出現(xiàn)會計師事務所承擔比會計責任更多的處理處罰，從源頭上壓實會計責任， 促進會計信息質(zhì)量的提升，進而增加對優(yōu)質(zhì)審計服務的需求，提高注冊會計師審計地位，推動行業(yè)長遠發(fā)展。

（二）進一步加大對企業(yè)會計準則執(zhí)行的指導和解釋

上市公司頻繁出現(xiàn)利用調(diào)整合并報表范圍、會計差錯更正、計提巨額資產(chǎn)減值損失等方式，階段性調(diào)節(jié)年度利潤， 雖然經(jīng)過會計師事務所審計，賬面符合企業(yè)會計準則規(guī)定， 但人為操控痕跡明顯。近年來，企業(yè)會計準則與國際準則逐步趨同，收入準則、金融工具準則、租賃準則修訂后越來越強調(diào)主觀判斷和外部專家作用，理論上增強了會計計量的準確性和可比性，但判斷的尺度容易被部分企業(yè)所利用，演變成企業(yè)調(diào)節(jié)利潤的工具。 建議加大對新修訂準則的解釋， 引導企業(yè)規(guī)范執(zhí)行新準則，同時加大信息披露范圍，提升財務報告質(zhì)量。

（三）加快財會監(jiān)督法治機制建設，提高財會監(jiān)督影響

財會監(jiān)督作為一項重要政治任務， 必須堅持“強穿透、堵漏洞、用重典、正風氣”，保持“嚴監(jiān)管、零容忍”，遏制財務造假、規(guī)范財務秩序，嚴厲打擊財務造假行為。 為此建議：一是進一步完善制度建設，將財會監(jiān)督主體、客體、內(nèi)容、要求等進行制度化，厘清各方職責，推進各層級、各類主體財會監(jiān)督建設；二是建立財會監(jiān)督協(xié)作機制，財會監(jiān)督需與審計監(jiān)督、社會監(jiān)督等形成合力，才能更好地發(fā)揮監(jiān)督成效，擴大監(jiān)督的影響，應推動構(gòu)建多方協(xié)作、上下協(xié)同的監(jiān)督機制，提高監(jiān)管成效；三是統(tǒng)一推進信息化建設，尤其是在財會監(jiān)督數(shù)據(jù)收集、存儲、分析等方面，在建立標準統(tǒng)一、數(shù)據(jù)單一來源、資源共享的數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上， 進一步開發(fā)數(shù)據(jù)分析應用，全面履行財會信息化監(jiān)督職能。