謀在行先 固本鼎新 全面提升財會監(jiān)督質(zhì)效

●張 杰

2021 年， 在財政部黨組的堅強領(lǐng)導和監(jiān)督評價局的大力支持下， 財政部上海監(jiān)管局按照“系統(tǒng)布局，組合創(chuàng)新，下沉監(jiān)督，全面提質(zhì)”的思路主動謀劃財會監(jiān)督， 有序推進加強財會監(jiān)督試點工作。 在上海監(jiān)管局黨組的悉心指導下， 各處室和衷共濟， 攻堅克難，試點工作取得新突破、新進展、新成效， 也逐漸形成了具有自身特色的財會監(jiān)督體系。

一、財會監(jiān)督試點工作的主要成效

2021 年初，經(jīng)財政部領(lǐng)導批示，監(jiān)督評價局發(fā)函同意， 上海監(jiān)管局正式啟動加強財會監(jiān)督工作試點。 在上海監(jiān)管局黨組的指導帶領(lǐng)下，制定了《財政部上海監(jiān)管局關(guān)于財會監(jiān)督試點工作實施方案》及實施細則，確定了金融企業(yè)、 非金融企業(yè)各100 家的財會監(jiān)督試點制名單， 并完成對其中180 戶企業(yè)的自查、17 戶企業(yè)的現(xiàn)場核查，發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在長期掛賬清理不及時、超額計提便于“以豐補歉”及其他會計核算不規(guī)范問題115 個。 上海監(jiān)管局通過下發(fā)整改通知函、管理建議書、約談等監(jiān)督方式， 糾正并督促企業(yè)整改違規(guī)問題38 個， 完善企業(yè)相關(guān)制度7項。 在下沉監(jiān)督中主動開展養(yǎng)老保險產(chǎn)品稅收問題、銀行詢證函收費亂象、揭示企業(yè)研發(fā)“水分”、部分行業(yè)完成“雙碳”任務遇到的瓶頸、房地產(chǎn)收緊政策后的風險狀況等7 項調(diào)研， 專題材料獲得財政部領(lǐng)導批示2 次、 上海市領(lǐng)導批示1 次， 被財政部 《要情信息》采用3 篇。 加強財會監(jiān)督工作試點將財會監(jiān)督理念植入人心，部分監(jiān)管對象以董事會、黨委會等形式布置自查、整改工作，增強了企業(yè)遵紀守法的自律意識，提高了財會監(jiān)督的影響力，在系統(tǒng)糾偏和風險警示的基礎(chǔ)上，助力維護經(jīng)濟秩序，推動經(jīng)濟發(fā)展。試點工作的階段性經(jīng)驗做法得以在財政部“財政新聞”欄宣傳推廣，也被財政部監(jiān)督評價局《財政監(jiān)督評價簡報》《中國財經(jīng)報》等相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)媒體錄用。

二、財會監(jiān)督試點工作的主要做法

（一）精心謀劃，系統(tǒng)布局，著力搭建財會監(jiān)督體系

上海監(jiān)管局黨組把財會監(jiān)督工作提到全局高度部署謀劃，著力構(gòu)建“計深遠” 的長遠規(guī)劃和多角度的監(jiān)督布局，逐步形成具有系統(tǒng)性、適應性、實踐性的財會監(jiān)督體系。

1、增強認識，筑牢思想之基。 帶領(lǐng)全局干部深入學習習近平總書記關(guān)于財會監(jiān)督工作的重要講話精神和財政部印發(fā)的各相關(guān)文件要求，深刻領(lǐng)會朱忠明副部長的講話精神，組織數(shù)十次局內(nèi)大討論，并結(jié)合黨史學習教育，強化新認知。 高舉財會監(jiān)督這面旗幟，是完善黨和國家監(jiān)督體系、提升國家治理效能的重要內(nèi)容，是發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用的有力保障，是嚴肅財經(jīng)紀律、規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的重要舉措，更是監(jiān)管局發(fā)揮職能的必要手段，充分發(fā)揮其應有作用， 已成為監(jiān)管局干部的共識， 奠定了其做好財會監(jiān)督工作的思想基礎(chǔ)。

2、謀定方案，搭建監(jiān)督體系。上海監(jiān)管局立足財會監(jiān)督新形勢，總結(jié)歷年監(jiān)督實踐，結(jié)合上海區(qū)域特色， 深入思考財會監(jiān)督的推進方式，從指導思想、目標、原則、內(nèi)容、方式、保障等六個方面， 規(guī)劃了未來五到十年財會監(jiān)督工作開展的總體思路， 初步形成了上海監(jiān)管局財會監(jiān)督工作的框架體系。在此框架下，形成試點工作方案，并經(jīng)財政部批準批復后，作為加強財會監(jiān)督試點工作的綱領(lǐng)性文件正式實施。

3、闡明細則，建立行動指南。在方案的指導下，上海監(jiān)管局黨組本著“端多大的碗，吃多大的飯”的原則，實事求是，量力而行，親自組織相關(guān)處室召開3 次專題會議， 將方案一項項落實到當年、當時、當下可以馬上開展的工作上，制定了實施細則，從時間節(jié)點、力量配置、對象選擇、監(jiān)管方式、協(xié)調(diào)溝通等方面作出了更細致、更“接地氣”的安排，這是試點工作開展的“武功秘笈”。

（二）多管齊下，多面覆蓋，組合式創(chuàng)新監(jiān)督模式

結(jié)合區(qū)域特點和該局實際， 上海監(jiān)管局從科學選戶、監(jiān)管重點、監(jiān)管方式、監(jiān)管手段等多維度探索創(chuàng)新，形成一套行之有效的“組合創(chuàng)新”監(jiān)管模式。

1、精選百戶企業(yè)。財會監(jiān)督對象千千萬，為解決對象海量而人力有限的矛盾， 上海監(jiān)管局實行“名單制”監(jiān)管方式。以“抓重點抓龍頭”“聞一知十，見木成林”為指導，以“對本行政區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有重大影響的企業(yè)”為原則，非金融企業(yè)主要從資產(chǎn)規(guī)模、納稅規(guī)模、支柱性產(chǎn)業(yè)、新興行業(yè)等多維度考量；金融企業(yè)則按照金融牌照、機構(gòu)類型、權(quán)屬關(guān)系等，首批精心選擇了非金融企業(yè)、金融企業(yè)各100 家， 并制定了名單動態(tài)調(diào)整的機制。

2、 印發(fā)一封函件。 向 200 家企業(yè)下發(fā)《監(jiān)管通知函》， 告知財會監(jiān)督主要背景、監(jiān)管重點和監(jiān)管要求，迅速宣傳財會監(jiān)督工作，在企業(yè)之間引起較大震動，超過半數(shù)的企業(yè)通過電話、郵件、微信、側(cè)面打探等各種方式，了解詢問財會監(jiān)督的背景情況、涉及的企業(yè)機構(gòu)范圍數(shù)量、 后續(xù)是否會開展現(xiàn)場監(jiān)督、財務指標及自查工作的具體細節(jié)要求等情況。

3、布置兩次自查。 上海監(jiān)管局根據(jù)當年度財政中心工作和市場發(fā)展態(tài)勢，分上、下半年布置兩次自查工作， 保持對監(jiān)管對象一定量的監(jiān)督頻次。 2021 年，非金融企業(yè)分兩次完成了對9 大行業(yè)共80 家企業(yè)的自查工作，總覆蓋面達到80%，重點關(guān)注了房地產(chǎn)、汽車制造、互聯(lián)網(wǎng)、高端電子制造等行業(yè)。 金融企業(yè)完成了銀行、保險、證券等100 家企業(yè)的自查工作，覆蓋面100%。

4、三級分類監(jiān)管。根據(jù)行業(yè)重要性、企業(yè)規(guī)模、 風險程度等將200 家監(jiān)管對象分為三級，其中一級為重點監(jiān)管對象，主要采取日常現(xiàn)場監(jiān)管方式跟蹤監(jiān)督； 二級為主要監(jiān)管對象，日常對其進行數(shù)據(jù)分析并保持一定關(guān)注；三級為基本監(jiān)管對象，主要以數(shù)據(jù)、情況報送為主。 后續(xù)也可根據(jù)監(jiān)管情況， 實時調(diào)整分級。

5、強調(diào)“三對關(guān)系”。 緊密結(jié)合財政部核心職能及財會監(jiān)督內(nèi)涵外延，上海監(jiān)管局創(chuàng)造性地提出財會監(jiān)督的重點內(nèi)容在于把握好“三對關(guān)系”，即市場主體與政府、銀行、社會之間的關(guān)系，主要關(guān)注與中央重大決策部署相關(guān)的、與財政資金和財政政策相關(guān)的事項，發(fā)債情況的真實性、經(jīng)營資金的取得和使用、融資資金的實際投向、薪酬分配的合理性、社會責任的承擔、上市公司信息披露等。實踐中，從“三對關(guān)系”出發(fā)，有效地發(fā)現(xiàn)了財政、財務、會計等多層面的問題，特別是中央重大決策部署和財稅政策貫徹落實方面的情況，為財政部完善政策提供了更有力的參考。

（三）主動出擊，到現(xiàn)場去，積極踐行沉浸式監(jiān)督

上海監(jiān)管局采取現(xiàn)場核查的方式， 完成對17 家企業(yè)的現(xiàn)場監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)長期掛賬清理不及時、超額計提便于“以豐補歉”及其他會計核算不規(guī)范方面的問題， 并通過整改通知函、管理建議書、約談等方式，督促企業(yè)立行立改。

1、夯實“兩個信息支撐”。 一是收集監(jiān)管對象年度財務報表以及自行設(shè)計的20 項專項數(shù)據(jù)，了解經(jīng)營動態(tài)，跟蹤發(fā)展趨勢，為建設(shè)監(jiān)督大數(shù)據(jù)庫積累基礎(chǔ)信息， 通過多角度分析，為現(xiàn)場監(jiān)督提供線索。二是完成百戶上市公司年報分析， 反映積極財政政策落地見效、科技創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型升級、減值風險逐步釋放、 財務杠桿率增加、 去庫存周期變長等情況，為檢查選戶和調(diào)研提供數(shù)據(jù)支持。

2、突出“兩種檢查方法”。 一是“短平快”技術(shù)。 財會監(jiān)督實質(zhì)性效果的取得必須以一定數(shù)量的現(xiàn)場監(jiān)督為基礎(chǔ)， 在今年的試點制工作中，上海監(jiān)管局采用“短平快”技術(shù)，一家企業(yè)現(xiàn)場監(jiān)督時間平均控制在7 個工作日，摒棄“大而全”，聚焦重點問題，督促現(xiàn)場人員速戰(zhàn)速決。二是“由所到企”的監(jiān)管路徑。借助事務所平臺， 提前獲取企業(yè)年報審計工作底稿，迅速掌握所查企業(yè)總體情況，包括業(yè)務模式、財務核算基本情況等，有利于挖掘問題線索，明確現(xiàn)場監(jiān)管重點，提高效率。

3、關(guān)注“兩類重大風險”。 一是關(guān)注在現(xiàn)場監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的風險苗頭， 對未來經(jīng)營造成重大影響的風險，并防范向財政傳導，如房地產(chǎn)行業(yè)監(jiān)管中，關(guān)注企業(yè)“三條紅線”的化解情況及后續(xù)應對措施的有效性。 二是關(guān)注突發(fā)事件及后續(xù)風險蔓延情況， 在發(fā)生審計舉報事件、上市公司應收賬款爆雷事件中，迅速反應， 第一時間向有關(guān)事務所、 企業(yè)了解情況，并印發(fā)《監(jiān)管關(guān)注函》，持續(xù)關(guān)注進展情況；遇到評估機構(gòu)舉報事項，迅速與市相關(guān)政府部門、行業(yè)協(xié)會等溝通，聯(lián)合完成對各利益方的協(xié)調(diào)，平穩(wěn)解決矛盾。

（四）保持敏感，深挖細琢，著重提升監(jiān)督質(zhì)效

上海監(jiān)管局深入學習領(lǐng)悟心懷 “國之大者”的要求，時刻對標對表，增強敏感性，聚焦“為國、為民、為發(fā)展”之大事，提建議、建制度、強隊伍，使財會監(jiān)督從業(yè)務和人才等多方面提質(zhì)增效， 為推動財稅體制改革和經(jīng)濟社會發(fā)展做貢獻。

1、聚焦大勢，拓展深化監(jiān)督成果。 一是聚焦“為國”之事，在監(jiān)督中緊貼國家大事和經(jīng)濟熱點， 就航運價格暴漲下對穩(wěn)外貿(mào)工作的影響、部分行業(yè)完成“雙碳”任務遇到的瓶頸、芯片短缺給大型制造業(yè)帶來的發(fā)展困境、房地產(chǎn)收緊政策后的風險狀況、 企業(yè)推動科技創(chuàng)新中發(fā)揮的作用， 以及這些問題對地方經(jīng)濟運行的影響等開展調(diào)研，形成5 篇材料，其中1 篇同時得到財政部和上海市領(lǐng)導的批示，2 篇被財政部要情信息錄用。二是聚焦“為民”之事，傾聽新呼聲，積極開展銀行詢證函收費亂象調(diào)研， 相關(guān)專題材料得到朱忠明副部長批示，并在國辦發(fā)30 號文件中予以明確規(guī)范。 關(guān)心與人民利益密切相關(guān)的困難和問題， 幫助某企業(yè)節(jié)約了本年度1 億元現(xiàn)金流支出，對方主動上門送達感謝信和錦旗致謝。同時，以審慎的態(tài)度和細致的作風，認真對待信訪舉報，現(xiàn)已完成3 封舉報信的處理工作。三是聚焦“為發(fā)展”之事，主動獻言機制建設(shè)。上海監(jiān)管局高度重視財政部各司局印發(fā)的征求意見類文件， 從制定和完善國家大政方針政策的角度去思考，組織內(nèi)部充分討論，必要時采取訪談、問卷、郵件等形式向企業(yè)、事務所咨詢， 今年共完成13 次意見回復， 其中5次有建設(shè)性建議報告。特別是針對《進一步加強財會監(jiān)督的意見》的反饋意見，該局黨組高度重視， 認為是構(gòu)建財會監(jiān)督體系和機制的文件，層次高，立意遠，意義重大，對于財政部門及監(jiān)管局在財會監(jiān)督體系中的地位和作用的發(fā)揮至關(guān)重要。 該局黨組書記高偉明親自撰寫了修改建議說明， 從促進財會監(jiān)督事業(yè)長遠發(fā)展的高度，重點圍繞財會監(jiān)督體系、工作機制、 保障措施等方面進行深入研討與修改。

2、規(guī)范糾偏，提升監(jiān)管對象自律意識。一是發(fā)揮規(guī)范財會行為作用。 采取了印發(fā)整改通知函、管理建議書、約談等手段鞏固自查和抽查成果，對于查出的問題，要求企業(yè)立行立改，并督促跟蹤整改情況，不斷提升市場主體和事務所的規(guī)范意識，今年共有17家企業(yè)完成檢查整改。 二是監(jiān)管對象重視程度明顯提升， 部分企業(yè)召開董事會布置自查， 部分企業(yè)上門提交自查報告并作匯報，對現(xiàn)場監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題認真整改的同時，部分企業(yè)召開通報會以警醒，完善制度流程以堵漏洞。 某行政事業(yè)單位更是以黨委會、院長辦公會研究查出問題整改工作，由分管院領(lǐng)導親自督辦， 并對相關(guān)責任人開展批評，完善了長效內(nèi)控建設(shè)。

3、勇挑重擔，完善監(jiān)督制度體系。 上海監(jiān)管局按財政部監(jiān)督評價局要求，在其指導下編寫完成了《注冊會計師行業(yè)執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查工作手冊》（以下簡稱《手冊》）。 該局黨組高度重視，該局黨組書記、局長高偉明親自組織召開3 次專題會議研究討論編寫工作，做到“三個統(tǒng)一”。 一是統(tǒng)一認識，認為《手冊》是規(guī)范監(jiān)督檢查工作的標準化，是解決查什么、怎么查的路徑、標準、方法等問題的基本業(yè)務指引；二是統(tǒng)一組織，成立專班，由局黨組成員、副局長、紀檢組長顧華曄擔任編寫組組長，監(jiān)管五處為主要成員，并外聘行業(yè)專家；三是統(tǒng)一原則，按照簡單管用的原則，力爭做到“拿起來就能用，參考著就能查”。 其間，與監(jiān)督評價局領(lǐng)導們溝通交流5次，與行業(yè)專家召開聯(lián)合討論會6 次，處內(nèi)討論會4 次， 查閱逾30 萬字的政策文件及專業(yè)資料，實現(xiàn)了“三個創(chuàng)新”，即版式編排上，采取正冊和副冊形式，更為聚焦檢查指引的重點；寫作體例上，突出標準化程序，以問題導向提示檢查要點，便于檢查人員參考使用；表現(xiàn)手法上，大篇幅使用具體案例，增強可理解和可操作性。 幾易其稿后，《手冊》由22.5 萬字的初稿，精簡形成最終5.7 萬字正冊和3.9 萬字副冊。 經(jīng)監(jiān)督評價局征求全國監(jiān)管局意見并采納大部分意見后，在2021年12 月財政部組織開展的2021 年度會計師事務所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查中已印發(fā)試用。

4、重視人才，建強建優(yōu)監(jiān)督隊伍。 一是上海監(jiān)管局黨組重視并加大財會監(jiān)督力量，在人員極度緊張的情況下，又為財會監(jiān)督隊伍增加了20%的人力，同時在外聘專家方面也給予了大力支持。 二是突出單兵作戰(zhàn)能力， 著力在下沉監(jiān)督中培養(yǎng)監(jiān)督個人快速、精準查找問題的能力，鼓勵及時總結(jié)，查完一戶，做一份“企業(yè)畫像”；查完幾家，歸納行業(yè)檢查思路和常見問題， 提升綜合分析能力。 共完成三個行業(yè)的監(jiān)管工作思考，其中有1 篇被財政部要情錄用。 三是著重培養(yǎng)組長帶隊檢查能力，指導現(xiàn)場負責組長厘清關(guān)鍵點位，培養(yǎng)精準的判斷力、恰當?shù)挠萌四芰?、較高的溝通協(xié)調(diào)能力及處理多方面關(guān)系的能力等。 四是該局黨組積極推薦6 名同志參加財政部財會監(jiān)督檢查人才工程的選拔，在監(jiān)督評價局、 人事教育司的大力支持下，最終3 名同志入選，在全國監(jiān)管局系統(tǒng)中入選人數(shù)最多。 通過參加第一次集訓，提升了監(jiān)督隊伍對財會監(jiān)督的認識及識別舞弊等實戰(zhàn)技能。

三、財會監(jiān)督試點工作經(jīng)驗啟示

一年來， 在財政部黨組的統(tǒng)一領(lǐng)導下，在財政部監(jiān)督評價局的關(guān)心指導下，上海監(jiān)管局堅定信心、接受挑戰(zhàn)、深入思考、勇于實踐，努力推動加強財會監(jiān)督工作試點落地生根發(fā)芽?？偨Y(jié)這一年的工作，主要有以下四個方面的經(jīng)驗：

（一）財政部黨組重視和信任是試點工作取得實效的重要保證

財政部黨組對財會監(jiān)督工作高度重視，劉昆部長在全國財政工作會議上多次提出加強財會監(jiān)督， 許宏才副部長要求將監(jiān)督業(yè)務需求納入預算管理一體化建設(shè)， 朱忠明副部長在多個場合強調(diào)加強財會監(jiān)督是貫徹中央重大決策部署的重要抓手， 直接領(lǐng)導和部署財會監(jiān)督工作。財政部黨組2021 年初決定在部分監(jiān)管局開展加強財會監(jiān)督試點工作，授予監(jiān)管局在選擇監(jiān)督對象、監(jiān)管措施、開展監(jiān)管合作等方面更大的自主權(quán)， 財政部監(jiān)督評價局直接為各地監(jiān)管局在日常監(jiān)管、 專項檢查、處理處罰、成果利用等方面給予了方向性指導， 充分調(diào)動了監(jiān)管局投身于財會監(jiān)督工作的積極性和主動性。 上海監(jiān)管局在財政部的授權(quán)下，牢牢把握住《預算法》《會計法》等賦予財政部門監(jiān)督的重要職責，立足當前、著眼長遠，先行先試，著力推動破解體制機制難題，不斷提升財會監(jiān)督影響力。

（二）先進的財會監(jiān)督理念是試點工作取得實效的堅實基礎(chǔ)

上海監(jiān)管局黨組早先就提出 “會計監(jiān)督這面旗幟不能倒”， 正是在這一理念的指導下，該局歷來把財會監(jiān)督工作放在重要位置。在學習研討習近平總書記關(guān)于財會監(jiān)督新論述、開展試點工作之時，該局黨組親自帶領(lǐng)和動員全局同志參與其中， 試點工作從方案到細則以及監(jiān)督名單均由局黨組充分討論后商定。在該局黨組的指導下，上海監(jiān)管局還將財會監(jiān)督試點工作擴展到駐滬中央預算單位，主動踐行財會監(jiān)督的內(nèi)涵和外延， 助力財會監(jiān)督發(fā)揮服務于財政、經(jīng)濟大局的重要職能。

（三）結(jié)合區(qū)域特色創(chuàng)新監(jiān)管模式是試點工作取得實效的關(guān)鍵支撐

在試點工作中， 上海監(jiān)管局黨組指導相關(guān)處室想辦法、出新招，打出一套創(chuàng)新“組合拳”。監(jiān)督對象采用名單制抓住本地有影響力的重點企業(yè)，擴影響樹權(quán)威；監(jiān)督內(nèi)容創(chuàng)造性地提出“三對關(guān)系”，言簡意賅重點突出；監(jiān)督方式創(chuàng)新出“短平快”，求質(zhì)求面求效統(tǒng)籌兼顧；監(jiān)管路徑“兩條腿”，以“由所到企”為主，提高效率，多措并舉，不斷鞏固財政部門會計監(jiān)督的陣地。

（四）培養(yǎng)打造監(jiān)督人才是試點工作取得實效的組織保障

從數(shù)量上看， 在各地監(jiān)管局人員普遍緊張的情況下， 上海監(jiān)管局能保障全局有35%的力量專門從事金融、非金融企業(yè)監(jiān)督；從質(zhì)量上看， 有注冊會計師等專業(yè)技術(shù)職稱的人員占財會監(jiān)督隊伍的46%， 有五年以上財會監(jiān)督經(jīng)驗的人員占到54%；從年齡結(jié)構(gòu)來看，40 歲左右的中堅力量占到62%；從培養(yǎng)體系上看， 上海監(jiān)管局黨組提出明確的專才和通才培養(yǎng)思路，著力打造一支政治素質(zhì)過硬、專業(yè)能力突出的監(jiān)督隊伍。 這支高素質(zhì)的隊伍確保將財政部黨組、 局黨組的財會監(jiān)督理念貫徹落實到位。

下一步， 上海監(jiān)管局將進一步落實財政部黨組的指示精神， 扎實履行財會監(jiān)督主體責任，不斷創(chuàng)新方式方法，繼續(xù)擴大監(jiān)督覆蓋面，在規(guī)范市場主體行為的同時，及時提出有利于中央重大決策部署貫徹落實以及經(jīng)濟社會發(fā)展的有效建議， 不斷提升會計信息質(zhì)量和中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量， 切實將財會監(jiān)督的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能， 服務推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。