財會監(jiān)督試點穩(wěn)步推進服務經(jīng)濟高質量發(fā)展局面正在形成

●潘文立 黃華明 闞冠卿

財政部山東監(jiān)管局深入學習習近平總書記新時代中國特色社會主義經(jīng)濟思想，全面貫徹習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上的重要講話精神，認真落實財政部黨組關于加強財會監(jiān)督的決策部署。 自2021 年3 月財政部批復同意開展財會監(jiān)督試點工作以來，不斷提高政治站位，切實履行財會監(jiān)督主體責任，積極探索財會監(jiān)督的新模式、新舉措、新路徑，為財會監(jiān)督試點提供山東實踐體驗。

一、財會監(jiān)督試點工作開展情況及取得的成效

（一）以深度研學凝聚共識，謀篇布局，打造財會監(jiān)督試點良好開端

一是組織專題研討， 提高認識，統(tǒng)一思想。 深入探討財會監(jiān)督內(nèi)涵外延、與其他監(jiān)督方式及其他監(jiān)管部門的關系。 財政部山東監(jiān)管局黨組書記、局長王振東同志的研究成果發(fā)表在《中國財政》 雜志， 并入選 《依靠學習走向未來——山東省直部門單位黨組（黨委）理論學習中心組學習成果摘編》。 二是高規(guī)格召開財會監(jiān)督山東試點啟動大會，積極發(fā)動、多方協(xié)同，共同打造財會監(jiān)督試點工作新起點。 山東省委常委、常務副省長王書堅，財政部監(jiān)督評價局原局長郜進興出席大會并講話，財政部山東監(jiān)管局黨組書記、局長王振東作大會主旨發(fā)言，山東證監(jiān)局、山東銀保監(jiān)局作為會計監(jiān)管協(xié)作機制單位發(fā)言，國鐵濟南局等5 家企業(yè)負責人代表重點監(jiān)管企業(yè)作交流發(fā)言，山東省財政廳等9 家監(jiān)管協(xié)作單位負責人，150 余家有關在魯央企、省屬企業(yè)、上市公司、中介機構負責人參加會議。多家主流財經(jīng)媒體對會議進行了報道，在業(yè)內(nèi)引起了強烈反響。 三是以黨建為引領，高位謀劃財會監(jiān)督。各處黨支部立足本處業(yè)務實際，研究創(chuàng)立特色黨建品牌。 該局監(jiān)管五處黨支部，立足企業(yè)和中介機構財會監(jiān)督，以維護財經(jīng)秩序、服務市場經(jīng)濟高質量發(fā)展為目標，打造“啄木鳥”黨支部品牌；監(jiān)管二處黨支部，立足行政事業(yè)單位財會監(jiān)督，以服務中央駐魯預算單位，加強預算監(jiān)管為目標，創(chuàng)立“同心圓”黨支部品牌；監(jiān)管四處黨支部，立足金融財會監(jiān)督， 以履行金融監(jiān)管職責、防范金融風險為目標，創(chuàng)立“財金衛(wèi)士”黨支部品牌。

（二）以建章立制夯實基礎，筑牢根基，推動財會監(jiān)督體系建設

一是建立聯(lián)合監(jiān)管協(xié)作機制。與山東證監(jiān)局、山東省財政廳等六部門簽署《會計監(jiān)管協(xié)作機制備忘錄》，探索區(qū)域內(nèi)信息共享、聯(lián)合監(jiān)管新模式。 二是全面搭建制度體系。 針對企業(yè)制發(fā)《關于進一步加強企業(yè)會計監(jiān)督的意見》及《重點監(jiān)管企業(yè)（非金融類）會計監(jiān)督暫行辦法》《重點監(jiān)管企業(yè)（金融類）會計監(jiān)督暫行辦法》兩個配套辦法；針對行政事業(yè)單位制發(fā) 《關于進一步加強中央駐魯行政事業(yè)單位財會監(jiān)督的意見》，填補了中央駐魯行政事業(yè)單位財會監(jiān)督領域的制度空白， 探索中央駐魯預算單位財會監(jiān)督新模式；針對中介機構制發(fā)《對從事證券服務業(yè)務會計師事務所行政監(jiān)管暫行辦法》，構建全面涵蓋行政事業(yè)單位、企業(yè)、中介機構的制度體系，實現(xiàn)“三位一體”財會監(jiān)督新格局。

（三）以開展全面年報分析和關注約談為抓手，強化重點企業(yè)會計監(jiān)督

一是全面實施年報分析。 連續(xù)兩年對納入山東監(jiān)管局重點監(jiān)管范圍的企業(yè)年報進行全面審閱。 針對審閱發(fā)現(xiàn)的疑點線索， 一是向年審簽字會計師進行書面問詢，二是與企業(yè)財務負責人訪談，深入探討問題成因。 組織專家對會計師答復和訪談結果進行論證，研究確定需進一步采取的措施，必要時啟動現(xiàn)場監(jiān)管。 最終形成監(jiān)管報告，面向社會發(fā)布，揭露會計信息質量不高、 利用準則操縱利潤等問題引發(fā)有關各方強烈反響。二是注重監(jiān)管成果利用。針對部分重點關注事項向企業(yè)和事務所下發(fā)關注函， 特別突出事項約談相關企業(yè)，切實履行主體責任，不斷提高企業(yè)會計信息質量，同時向會計師事務所提示風險。結合日常監(jiān)管掌握的情況，精準把握企業(yè)發(fā)展動向，向山東省政府專題報告有關情況，提示潛在風險，服務地方經(jīng)濟高質量發(fā)展。 充分發(fā)揮監(jiān)管局貼近地方優(yōu)勢，向財政部報告會計準則執(zhí)行中遇到的問題，反映市場主體會計信息狀況。

（四） 以開展財政部統(tǒng)一安排的專項檢查為保障，確保中央重大財稅政策貫徹實施

一是充分發(fā)揮會計信息質量檢查的引導和震懾作用。專項檢查聚焦重點企業(yè)、重點行業(yè)和風險較高領域，旨在以點帶面，揭示行業(yè)普遍存在的深層次問題，實現(xiàn)“檢查一個企業(yè)，規(guī)范一個行業(yè)”的目的。 對重組后的某銀行開展專項檢查， 深入摸清其經(jīng)營狀況，上報材料得到財政部領導批示；會計信息質量檢查中發(fā)現(xiàn)某省屬企業(yè)對外投資存在重大風險， 督促企業(yè)糾偏， 有效防范化解約200 億元對外投資的重大損失，相關問題引起山東省政府高度重視，該省省委常委、常務副省長作出批示。二是開展涉企違規(guī)收費檢查，督促問題整改并處理相關責任人，確保黨中央、國務院減稅降費重大決策部署落到實處。

（五）以內(nèi)部治理和一體化為切入點，促進會計中介機構健康發(fā)展

一是聯(lián)合山東省財政廳和省注冊會計師協(xié)會召開全省從事證券服務業(yè)務會計師事務所監(jiān)管工作會議，強調規(guī)范中介機構審計秩序，提升執(zhí)業(yè)質量。 結合日常監(jiān)管掌握的情況， 對一體化執(zhí)行不到位的會計師事務所進行約談。二是深入貫徹落實《國務院辦公廳關于進一步規(guī)范財務審計秩序 促進注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā) 〔2021〕30 號），與山東省財政廳等11 家監(jiān)管單位聯(lián)合發(fā)文，研究貫徹落實30 號文的具體舉措， 要求省內(nèi)37 家從事證券服務業(yè)務會計師事務所針對30 號文中提到的當前行業(yè)內(nèi)存在較為突出的問題先行開展自查， 根據(jù)自查情況，有針對性地選取其中10 家會計師事務所開展走訪調研，督導30 號文貫徹落實。三是標本兼治，針對當前會計師事務所行業(yè)存在的內(nèi)部治理和一體化水平不高等突出問題， 研究制定內(nèi)部治理評價指標體系，重點就一體化評價指標體系進行了分解，對部分會計師事務所進行現(xiàn)場調研， 對其內(nèi)部治理和一體化水平進行現(xiàn)場評價， 并結合實際情況修正完善指標體系。 聯(lián)合山東省財政廳、省注協(xié)，對全省從事證券服務業(yè)務會計師事務所開展內(nèi)部治理專項工作。綜合運用自查、重點監(jiān)管、座談、問卷調查等多種形式， 深入剖析影響事務所內(nèi)部治理和一體化水平的根本原因，幫助和促進其內(nèi)部治理更加規(guī)范。

（六）以重點現(xiàn)場監(jiān)管為突破口，探索更好履行出資人職責思路

作為對重點監(jiān)管企業(yè)實施專項監(jiān)管的重要手段，選擇部分央企開展現(xiàn)場監(jiān)管，全面掌握企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況，發(fā)現(xiàn)其投資管理、資產(chǎn)管理、經(jīng)營管理與會計核算方面的問題。 透過這些問題，從績效考核、體制機制、壟斷地位、接受外部監(jiān)管等方面深入挖掘問題產(chǎn)生的原因，并針對性地提出整改意見建議，以期助力企業(yè)更好地參與市場競爭，不斷提升活力、提高效率，增強國有經(jīng)濟競爭力和影響力，同時深入思考提出相關政策建議， 為財政部代表國務院履行出資人職責探索監(jiān)管思路。

（七）以征集研討實務案例為手段，聚焦企業(yè)會計準則執(zhí)行情況

深入貫徹落實國辦發(fā)30 號文和財政部《關于嚴格執(zhí)行企業(yè)會計準則切實做好企業(yè)2021 年年報工作的通知》（財會〔2021〕32 號）工作要求，瞄準 2021年年報編審窗口期， 面向轄內(nèi)會計師事務所廣泛開展會計實務案例征集工作，組織專家智庫研討，達成一致傾向性意見， 精選一批案例在重點監(jiān)管企業(yè)及從事證券服務業(yè)務的會計師事務所范圍內(nèi)編發(fā)，供參考探討，以幫助提升轄內(nèi)各會計主體實務水平，提升2021 年年報編審質量，推動準則更好執(zhí)行，服務經(jīng)濟社會高質量發(fā)展。

（八）以數(shù)據(jù)導向監(jiān)管為目標，加快信息化建設助力提高監(jiān)管效率和水平

深刻領會韓正副總理“在‘互聯(lián)網(wǎng)+’時代背景下創(chuàng)新政府管理服務”要求，以數(shù)字化監(jiān)管為導向，不斷強化“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”思維和意識，切實提高監(jiān)管信息化水平。 一是持續(xù)收集重點監(jiān)管企業(yè)年報和重大事項報備信息等數(shù)據(jù)，建立動態(tài)監(jiān)控數(shù)據(jù)庫，對重要財務指標變動、重大事項、非標審計意見、網(wǎng)絡輿情等實施動態(tài)監(jiān)控， 在對企業(yè)財務運行的持續(xù)監(jiān)測中發(fā)現(xiàn)和預警風險。 二是針對公開信息完備的公眾公司，以專業(yè)性市場化數(shù)據(jù)庫為基礎，對企業(yè)進行綜合畫像，重點提示疑點線索，有針對性地開展甄別核查工作，實現(xiàn)精準、高效監(jiān)管。 三是通過信息化手段實現(xiàn)企業(yè)、事務所、金融機構間信息的互聯(lián)互通，構建多維度立體監(jiān)管環(huán)境， 從不同角度提示和防范重大風險，為問題導向式監(jiān)管提供數(shù)據(jù)支撐。

二、當前財會監(jiān)督工作面臨的困難及問題

當前財會監(jiān)督試點工作取得顯著成效， 但也必須清醒地認識到，財會監(jiān)督工作還存在諸多問題，有許多痛點、堵點亟待打通。

（一）財會監(jiān)督長期缺位，頂層設計亟待加強

習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上指出，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導，推動財會監(jiān)督與審計監(jiān)督等各類監(jiān)督的有機貫通、相互協(xié)調，將財會監(jiān)督納入黨和國家監(jiān)督體系， 為財會監(jiān)督推動財政更好發(fā)揮國家治理基礎和支柱作用提供了根本遵循。 但由于財會監(jiān)督長期缺位， 同時面臨新時代對財會監(jiān)督提出的新要求，亟需構建適應時代、體系完善、執(zhí)行有力的頂層設計。財政部組織11 個監(jiān)管局開展財會監(jiān)督試點工作一年來成效顯著，各有特色，自下而上為頂層設計豐富了實踐樣本。 但財會監(jiān)督要發(fā)揮系統(tǒng)性作用，亟需形成全國“一盤棋”的局面，自上而下的頂層設計刻不容緩。

（二）法制建設相對滯后，立法修法箭在弦上

財會監(jiān)督的立法層級低、職能界定寬泛、處罰力度弱等特點明顯。 財會監(jiān)督的內(nèi)涵包括財政、財務、會計監(jiān)督，但現(xiàn)有法制體系中，無針對“財會監(jiān)督”的界定。財政、財務、會計監(jiān)督的規(guī)范散見于《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國預算法》《財政違法行為處罰處分條例》《財政部門實施會計監(jiān)督辦法》（財政部令第10 號）《財政檢查工作辦法》（財政部令第32 號）《財政部門監(jiān)督辦法》（財政部令第69 號）等法律法規(guī)及部門規(guī)章。 對比同樣約束市場主體的《中華人民共和國證券法》，《中華人民共和國會計法》罰款五萬元、十萬元的力度，加上“一事不二罰”的行政處罰原則，對被監(jiān)管主體幾乎不構成震懾，相反甚至可能出現(xiàn)希望先接受會計監(jiān)督處罰以回避其他主體更高數(shù)額處罰的錯誤導向。

（三）各類監(jiān)督各自為戰(zhàn)，亟需有機貫通、相互協(xié)調

法律法規(guī)對于各類監(jiān)督主體的監(jiān)督職能有明確劃分，除個別實操層面的越界行為外，各類監(jiān)督主體在各自的領域充分履職盡責。 但監(jiān)督的復雜性體現(xiàn)在市場主體是一個有機整體，經(jīng)濟活動是自然發(fā)生、系統(tǒng)推進的，各類監(jiān)督主體從職能上進行的分割，難免造成監(jiān)督的人為割裂， 一方面易造成監(jiān)管資源的浪費，另一方面易形成監(jiān)督“荒地”，看似好多部門都在監(jiān)管，實則有些領域無人監(jiān)管。

（四）日常監(jiān)管缺乏制度安排，成果利用亟需落地

山東監(jiān)管局在財會監(jiān)督試點中積極探索新思路、新模式，在專項檢查的常規(guī)手段之外，抓住部分對經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要影響的央企、省屬企業(yè)、上市公司等公眾利益實體，開展重點監(jiān)管，通過年報分析、動態(tài)監(jiān)控、函詢、約談等手段，發(fā)現(xiàn)和揭露企業(yè)發(fā)展中存在的問題，以小見大、以一及三。 但日常監(jiān)管缺乏系統(tǒng)的制度安排， 如何打通與專項檢查之間的程序壁壘，如何推動日常監(jiān)管成果合理利用，真正實現(xiàn)以監(jiān)管提升企業(yè)會計信息質量， 為企業(yè)高質量發(fā)展保駕護航的目標，是當前亟待解決的問題。

（五）信息化建設嚴重落后，數(shù)字監(jiān)管短板亟需補齊

近十年，我國深入實施數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。 數(shù)字經(jīng)濟改變了人們的生活方式，也給各類監(jiān)督形成了巨大挑戰(zhàn)。 市場主體沖在數(shù)字經(jīng)濟前沿，受其影響的絕不僅限于互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化轉型也突飛猛進、一日千里。 公安、稅務、證監(jiān)、審計等部門的信息化建設各有所長，會計師事務所等中介機構在數(shù)字化應用上也投入了巨大成本。財會監(jiān)督的信息化水平， 與其他監(jiān)管部門相比存在較大差距，不能滿足監(jiān)管工作的需要。

（六）監(jiān)督力量相對薄弱，人員數(shù)量質量亟待加強

與被監(jiān)管對象的數(shù)量相比， 專職從事財會監(jiān)督的人員數(shù)量相對較少。 以山東監(jiān)管局企業(yè)會計監(jiān)督為例，轄區(qū)內(nèi)重點監(jiān)管的中央企業(yè)30 余家、省屬企業(yè)20 余家、上市公司200 余家、從事證券服務業(yè)務會計師事務所總所及分所50 余家，但該局專職企業(yè)會計監(jiān)督人員僅5 人。 從全國監(jiān)管局財會監(jiān)督人員構成來看，經(jīng)驗相對豐富的同志面臨退休，年輕同志少且缺乏實踐經(jīng)驗，由于財會監(jiān)督工作專業(yè)性強，對人員素質要求高，給人才隊伍培養(yǎng)提出了更高要求。

三、加強財會監(jiān)督的路徑探索與建議

（一）推進法制建設，優(yōu)化頂層設計

一是提高財會監(jiān)督立法層級， 在法律層面對財會監(jiān)督職能予以明確界定。 二是積極推動《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國注冊會計師法》《財政違法行為處罰處分條例》的修訂工作，對財政違法行為給予符合經(jīng)濟社會發(fā)展階段、 生產(chǎn)力發(fā)展水平的處罰。 三是優(yōu)化財會監(jiān)督頂層設計，吸納財會監(jiān)督試點工作的經(jīng)驗做法，盡快形成相對固化、路徑明確的財會監(jiān)督模式，在全國范圍內(nèi)推開，形成全國“一盤棋”的局面。

（二）加強聯(lián)合監(jiān)管，實現(xiàn)有機貫通

加強財會監(jiān)督與其他監(jiān)督的協(xié)同配合， 借鑒部分監(jiān)管局的做法，在財政部層面與稅務、證監(jiān)、審計、人行等其他監(jiān)管部門建立信息共享、 成果互認等協(xié)同配合機制，打通部門間的信息壁壘，實現(xiàn)資源充分利用，提高監(jiān)管效能。

（三）賦能日常監(jiān)管，充分利用成果

打通日常監(jiān)管與專項檢查在程序上的連接點，探討日常監(jiān)管成果進行行政處罰的可能性和實現(xiàn)路徑；打通技術上的堵點，實現(xiàn)以較少人力、較小成本獲取較大監(jiān)管效果的目的。

（四）加快信息化建設，實現(xiàn)彎道超車

切實提高對信息化建設重要性的認識，加大信息化監(jiān)管投入，借鑒其他監(jiān)管部門和中介機構的先進經(jīng)驗，借助市場上已有的成熟的云平臺，盡快形成適合財會監(jiān)督工作實際、符合市場經(jīng)濟主體發(fā)展水平的財會監(jiān)督信息系統(tǒng)和檢查軟件， 實現(xiàn)彎道超車。

（五）建立長效機制，重視人才培養(yǎng)

一是建立專家深度學研機制。 從企業(yè)、 高校、中介機構遴選專業(yè)人士建立專家?guī)欤柚獠恐腔?，提升財會監(jiān)督隊伍的專業(yè)化能力和水平； 二是加快人才隊伍培養(yǎng)。 積極推動業(yè)務骨干加入財政部“一庫兩池”， 將其安排財會監(jiān)督一線崗位進行重點培養(yǎng)，遴選優(yōu)秀的年輕干部，培養(yǎng)財會監(jiān)督有生力量；三是積極組織各類專業(yè)培訓，全面提升干部素質。