構(gòu)建中國特色的地方政府專項(xiàng)債券績效管理體系研究

●安新華

2015 年以來， 地方政府專項(xiàng)債券作為我國重要的積極財政政策創(chuàng)新工具不斷被運(yùn)用，到2021 年末已成為僅次于國債和政策性金融債的中國債市第三大債券品種。 在我國經(jīng)濟(jì)面臨需求收縮、 供給沖擊、 預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，尤其受疫情、能耗“雙控”等多種因素影響下，通過拉動部分產(chǎn)業(yè)、民生和基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)出和投資， 有效改善了經(jīng)濟(jì)的供給能力，對消費(fèi)提升、經(jīng)濟(jì)增長的持續(xù)拉動效應(yīng)不斷加強(qiáng)， 為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤提供了有力支撐。

到2021 年末，全國地方政府專項(xiàng)債券累計已發(fā)行190799 億元，專項(xiàng)債券余額為166775 億元，目前專項(xiàng)債余額已超過一般債余額成為政府債務(wù)的主要類別， 且近年來逐年增量均在數(shù)萬億級別， 專項(xiàng)債券規(guī)模擴(kuò)大導(dǎo)致償債能力風(fēng)險加劇。 同時，在實(shí)際審查過程中，不乏專項(xiàng)債券資金閑置、對應(yīng)形成實(shí)物工程量不足、 收益無法覆蓋融資、投向不合理等問題，項(xiàng)目質(zhì)量不高也易導(dǎo)致財政償付風(fēng)險加劇， 專項(xiàng)債券重發(fā)行、輕管理的弊端日益暴露，如何管理如此巨大體量的地方政府專項(xiàng)債券在全球范圍內(nèi)都沒有可供借鑒的成熟經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑?如何通過制度建設(shè)有效控制債券項(xiàng)目的債務(wù)風(fēng)險、 提升項(xiàng)目績效， 是中國政府當(dāng)前債務(wù)風(fēng)險管理與績效提升的重點(diǎn)。 筆者擬從制度建設(shè)角度對構(gòu)建中國特色的地方政府專項(xiàng)債券績效管理體系進(jìn)行研究分析， 來探討中國的地方政府專項(xiàng)債券風(fēng)險管理與績效提升可行路徑。

一、地方政府專項(xiàng)債券的績效管理特點(diǎn)與要求

針對當(dāng)前專項(xiàng)債券存在的問題，2021 年6 月28 日，財政部印發(fā)了《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績效管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）。 這是目前對政府專項(xiàng)債券風(fēng)險與績效管理的核心政策文件， 辦法明確了對專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績效實(shí)行全生命周期管理，涵蓋事前績效評估、績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價管理、評價結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)， 彌補(bǔ)了當(dāng)前專項(xiàng)債券監(jiān)管制度的空白， 是未來政府專項(xiàng)債券風(fēng)險管理、 績效管理等監(jiān)管審查的重要指南。

但是，財政部出臺的《管理辦法》僅僅從宏觀層面體現(xiàn)了國家對專項(xiàng)債券的風(fēng)險與績效管理要求， 具體到執(zhí)行層面， 還需要有相應(yīng)的配套制度文件體系來支撐，否則很難有效落實(shí)，特別是地方政府專項(xiàng)債券績效管理和傳統(tǒng)的財政績效管理有著非常大的差別，傳統(tǒng)財政對政府投資的績效管理，更多通過事前、事中、事后績效評價的方式對財政支出效果進(jìn)行評估和確認(rèn)。就專項(xiàng)債券而言，這種績效管理方式很難有效對債券項(xiàng)目進(jìn)行績效管理。

地方政府專項(xiàng)債券的績效管理要基于專項(xiàng)債券自身的特點(diǎn)進(jìn)行。首先是地方政府專項(xiàng)債券橫跨的周期非常長， 一般都是10 年甚至20 年以上，很難在對一個項(xiàng)目進(jìn)行短期的績效評價或者某個階段的績效評價來評估確定項(xiàng)目整體的績效，同樣也不可能在項(xiàng)目完全結(jié)束之后再進(jìn)行績效評估?？冃Ч芾碇芷陂L的特性，決定了地方政府專項(xiàng)債券的績效管理是一個不斷持續(xù)跟進(jìn)迭代的動態(tài)調(diào)整過程，這是專項(xiàng)債券績效管理的第一個特點(diǎn)。

地方政府專項(xiàng)債券的本質(zhì)還是地方政府債務(wù)，地方政府向資本市場舉債用于具有公益性且有一定經(jīng)營收益的項(xiàng)目建設(shè)，政府專項(xiàng)債券績效管理把債務(wù)風(fēng)險管理作為績效管理的一個重要方面，績效管理和風(fēng)險控制并重是專項(xiàng)債券績效管理的第二個特點(diǎn)。

專項(xiàng)債券績效管理的第三個特點(diǎn)是地方政府專項(xiàng)債券對于項(xiàng)目經(jīng)營收益和項(xiàng)目社會效益績效管理是并重的，傳統(tǒng)的績效管理更側(cè)重于對項(xiàng)目的社會經(jīng)濟(jì)效益的評估，專項(xiàng)債券將項(xiàng)目經(jīng)營收益實(shí)現(xiàn)作為績效管理的首要因素進(jìn)行重點(diǎn)管理，因?yàn)橹挥薪?jīng)營收益實(shí)現(xiàn)才能夠保證債券的還本付息。

基于這三個特點(diǎn)可以看到，這些特點(diǎn)決定了通過傳統(tǒng)的績效評價方式很難實(shí)現(xiàn)績效管理的目標(biāo)。如果還是沿用財政績效評價的管理體系，很難滿足專項(xiàng)債券的績效管理要求，必須構(gòu)建出符合中國地方政府專項(xiàng)債券特點(diǎn)的績效管理制度體系，才能夠真正將專項(xiàng)債券績效管理有效落實(shí)。

二、 專項(xiàng)債券績效管理體系構(gòu)建的整體思路框架

基于上述對專項(xiàng)債券績效管理特性的了解認(rèn)識，對于構(gòu)建專項(xiàng)債券績效管理體系的研究基于如下思路展開：

（一）堅持把市場化、法治化作為專項(xiàng)債券績效管理的主線

將市場化、法治化作為專項(xiàng)債券績效管理的主線，是因?yàn)槭袌龌?、法治化代表了績效管理的發(fā)展方向，只有通過市場化、法治化的方式，才能真正有效控制專項(xiàng)債券各種風(fēng)險，提升債券績效。

通過市場化，可以有效整合優(yōu)秀社會專業(yè)資源參與到專項(xiàng)債券各個階段的績效管理過程中，提升專項(xiàng)債券的建設(shè)運(yùn)營能力與水平，有效控制各階段的風(fēng)險。通過法治化可以讓專項(xiàng)債券各個階段的發(fā)展運(yùn)作更加規(guī)范，有章可循，消除債券管理過程中的不確定性，保障專項(xiàng)債券依法合規(guī)健康發(fā)展。 同時，市場化、法治化也是專項(xiàng)債券進(jìn)入資本市場的基本要求，因?yàn)槭袌龌?、法治化是整個資本市場的基石。 充分的市場化能保證優(yōu)勝劣汰，促進(jìn)債券資金使用效率的提升，讓優(yōu)秀的項(xiàng)目能夠得到市場的認(rèn)可，獲得更多的發(fā)展資金；法治化是市場化的保證，讓專項(xiàng)債券在各個階段都能夠得到有效的法治化保障。

（二）以項(xiàng)目為核心進(jìn)行專項(xiàng)債券項(xiàng)目全生命周期績效管理

地方政府專項(xiàng)債券的重要創(chuàng)新點(diǎn)就在于它以項(xiàng)目為核心發(fā)行債券，把債券的償還風(fēng)險與具體項(xiàng)目績效實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)對應(yīng)，這就要求專項(xiàng)債券的績效管理應(yīng)當(dāng)以每一個項(xiàng)目的具體績效管理為基礎(chǔ)進(jìn)行，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的融資和收益自求平衡的最終目標(biāo)。

以項(xiàng)目為核心的地方政府專項(xiàng)債券績效管理不同于傳統(tǒng)的財政資金管理。傳統(tǒng)的財政資金監(jiān)管模式主要針對資金的撥付、使用、流向和有無擠占等情況進(jìn)行監(jiān)管，這種以資金為核心的績效管理體系很難滿足當(dāng)前地方政府專項(xiàng)債券績效管理要求。資金監(jiān)管是專項(xiàng)債券項(xiàng)目全生命周期管理的重要環(huán)節(jié)，但資金監(jiān)管無法有效控制債券項(xiàng)目的運(yùn)營收益實(shí)現(xiàn)，因此只有以項(xiàng)目管理為核心的績效管理才能夠滿足當(dāng)前地方政府專項(xiàng)債券的管理要求。

以項(xiàng)目為核心的績效管理，可以圍繞項(xiàng)目整合組織多方資源參與項(xiàng)目管理，這與傳統(tǒng)的上下級或者是外部的監(jiān)管審查完全不同，通過更多的相關(guān)主體參與項(xiàng)目管理可以不斷地豐富項(xiàng)目管理的內(nèi)涵，提升項(xiàng)目管理水平，共同保證項(xiàng)目成功。

（三）滿足不同債券參與主體的績效管理要求

地方政府專項(xiàng)債券的績效管理應(yīng)當(dāng)能夠滿足不同債券參與主體的管理要求。 省一級政府作為專項(xiàng)債券的發(fā)行主體，對外承擔(dān)著債券的償還責(zé)任；地方市縣級政府作為專項(xiàng)債券的資金使用主體和項(xiàng)目主體，承擔(dān)最終的債券償還責(zé)任；專項(xiàng)債券項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營方作為債券的具體實(shí)施單位， 承擔(dān)著項(xiàng)目風(fēng)險管理與收益實(shí)現(xiàn)的具體落實(shí)責(zé)任； 債券的投資人通過債券市場獲取債券信息與獲得投資人權(quán)益保護(hù)。 上述專項(xiàng)債券參與的主要主體分別對專項(xiàng)債券的績效管理有著不同的要求。 專項(xiàng)債券績效管理研究必須能夠滿足同上述參與主體對管理的要求，專項(xiàng)債券的績效管理要能夠?qū)Ω鞣綇淖陨斫嵌忍岢龅膫芾硪蠖急M可能滿足， 達(dá)到各方都能主動接受并積極落實(shí)績效管理制度體系的目的。

地方政府專項(xiàng)債券本質(zhì)上是一個以項(xiàng)目為載體，各方主體全面參與的項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營的“開放系統(tǒng)”， 這種模式?jīng)Q定了必須用系統(tǒng)的思想方法，并通過更加開放靈活的研究視角去進(jìn)行專項(xiàng)債券績效管理體系的構(gòu)建， 這仍然是由專項(xiàng)債券自身的特性決定的。

三、 地方政府專項(xiàng)債券績效管理目標(biāo)體系的設(shè)定

任何管理制度首先要明確其制定的目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)，圍繞核心目標(biāo)展開，才能制定出有效的管理制度體系。 同樣， 專項(xiàng)債券績效管理制度體系也應(yīng)當(dāng)圍繞績效管理目標(biāo)展開， 績效管理目標(biāo)體系是績效管理制度建設(shè)的基礎(chǔ)。 通過深入研究分析， 筆者整理形成了中國地方政府專項(xiàng)債券績效管理的目標(biāo)體系如下：

（一）專項(xiàng)債券績效管理的核心目標(biāo)體系

通過對專項(xiàng)債券特性的研究分析， 可以確定專項(xiàng)債券績效管理的核心目標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括如下兩部分內(nèi)容：

1、核心目標(biāo)一：有效識別和控制地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目風(fēng)險。 地方政府債券由省、自治區(qū)、直轄市人民政府作為發(fā)行人，擁有地方政府的信用背書，因此， 一旦債券遭遇突發(fā)風(fēng)險， 不僅會影響其還本付息， 也勢必會影響到政府的信用。 如果沒有進(jìn)行有效管理導(dǎo)致風(fēng)險應(yīng)對不及時，債券違約大量出現(xiàn)，便會加大政府債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生概率， 因此績效管理首要目標(biāo)就是有效識別和控制地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目的風(fēng)險。

2、核心目標(biāo)二：提升地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目的運(yùn)營效率。通過績效管理，有效保障政府債券的順利發(fā)行，開好地方政府的“前門”，研究和找出提升地方政府專項(xiàng)債券資金使用效率的路徑與方法； 通過以項(xiàng)目為核心的績效管理來提升債券項(xiàng)目的運(yùn)營效率，保障地方政府融資健康持續(xù)開展。

（二）專項(xiàng)債券項(xiàng)目全生命周期績效管理目標(biāo)體系

以項(xiàng)目為核心的地方政府專項(xiàng)債券生命周期可分為規(guī)劃期、發(fā)行期、建設(shè)期、運(yùn)營期、清償期五個階段，不同階段的風(fēng)險管理有其自身的特殊性，風(fēng)險管理目標(biāo)也有所不同?；诖耍P者通過對不同生命周期專項(xiàng)債券特點(diǎn)研究， 提出了各個階段不同的管理目標(biāo)和重點(diǎn)， 從而實(shí)現(xiàn)地方政府債券績效管理目標(biāo)的全面覆蓋。

1、項(xiàng)目規(guī)劃期績效管理目標(biāo)與重點(diǎn)。 規(guī)劃期風(fēng)險管理的目標(biāo)是保證擬發(fā)債項(xiàng)目成熟度。 項(xiàng)目首先應(yīng)當(dāng)是能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的公益性項(xiàng)目。在規(guī)劃期，重點(diǎn)圍繞項(xiàng)目可行性研究、建設(shè)規(guī)劃、運(yùn)營規(guī)劃和收益平衡估算展開，項(xiàng)目主管部門、建設(shè)運(yùn)營單位、規(guī)劃設(shè)計單位、相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)可同時參與，保證項(xiàng)目立項(xiàng)、用地、環(huán)評等審批程序完備，建設(shè)規(guī)劃和運(yùn)營規(guī)劃成熟， 能夠?qū)崿F(xiàn)項(xiàng)目收益融資平衡要求。從項(xiàng)目規(guī)劃期開始就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行績效管理，前期的績效管理投入將給項(xiàng)目后期績效管理帶來巨大的優(yōu)勢；同樣，如果前期的績效管理不善，將直接導(dǎo)致后期項(xiàng)目核心目標(biāo)管理實(shí)現(xiàn)困難。

2、項(xiàng)目發(fā)行期績效管理目標(biāo)與重點(diǎn)。 發(fā)行期風(fēng)險管理的目標(biāo)是項(xiàng)目滿足發(fā)行條件，依法合規(guī)發(fā)行。發(fā)行期風(fēng)險管理工作重點(diǎn)圍繞項(xiàng)目公益性和項(xiàng)目融資與收益自求平衡這個核心， 保證項(xiàng)目滿足主體適當(dāng)、項(xiàng)目成熟、資本金落實(shí)、成本收益測算科學(xué)等一系列發(fā)行標(biāo)準(zhǔn)。債券發(fā)行方案、法律意見和財務(wù)評價要能全面充分反映項(xiàng)目真實(shí)情況， 通過專業(yè)機(jī)構(gòu)的參與，將事關(guān)投資者利益的事項(xiàng)進(jìn)行全面披露，從而實(shí)現(xiàn)債券發(fā)行風(fēng)險的事前控制。

3、項(xiàng)目建設(shè)期績效管理目標(biāo)與重點(diǎn)。 建設(shè)期風(fēng)險管理目標(biāo)是項(xiàng)目建設(shè)按期完成和工程質(zhì)量達(dá)標(biāo)。政府投資項(xiàng)目往往工程量大、建設(shè)過程復(fù)雜，應(yīng)考慮施工建設(shè)實(shí)際， 將風(fēng)險管理細(xì)化到建設(shè)籌備、建設(shè)施工、 竣工驗(yàn)收三個階段， 再引入工程監(jiān)理、法律、財務(wù)等專業(yè)資源，將參與項(xiàng)目建設(shè)主體作為風(fēng)險管理的重點(diǎn)，圍繞項(xiàng)目建設(shè)成本、進(jìn)度、質(zhì)量、安全、技術(shù)和環(huán)保等方面進(jìn)行風(fēng)險管理，確保債券項(xiàng)目按時完工、質(zhì)量達(dá)標(biāo)。

4、項(xiàng)目運(yùn)營期績效管理目標(biāo)與重點(diǎn)。 運(yùn)營期風(fēng)險管理目標(biāo)是項(xiàng)目合規(guī)經(jīng)營和項(xiàng)目收益按期實(shí)現(xiàn)。運(yùn)營期是檢驗(yàn)項(xiàng)目價值和實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目價值的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只有運(yùn)營成功才能為整個債券項(xiàng)目提供清償本息的經(jīng)營收入。 運(yùn)營能力是運(yùn)營主體自身綜合實(shí)力的體現(xiàn)， 本階段績效管理重點(diǎn)圍繞運(yùn)營主體展開，對其從人力資源、主營業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、財務(wù)管理等方面進(jìn)行全程風(fēng)險管理支持，確保項(xiàng)目運(yùn)營收益按預(yù)期實(shí)現(xiàn)，同時各項(xiàng)業(yè)務(wù)依法合規(guī)進(jìn)行。

5、項(xiàng)目清償期績效管理目標(biāo)與重點(diǎn)。 項(xiàng)目清償期的風(fēng)險管理目標(biāo)是投資者保護(hù)和債券本息兌付。當(dāng)出現(xiàn)債券存續(xù)期不能支付利息或到期后不能支付債券本息情形，項(xiàng)目即產(chǎn)生了清償風(fēng)險。 本階段重點(diǎn)工作是幫助清償主體履行清償責(zé)任，通過應(yīng)急預(yù)案等措施保護(hù)投資者利益，同時及時向債券市場進(jìn)行清償信息披露，有利于穩(wěn)定市場信心，減少市場風(fēng)險。 項(xiàng)目重整與清算是最后的風(fēng)險管理環(huán)節(jié)，在項(xiàng)目資產(chǎn)價值評估的基礎(chǔ)上，通過市場化、法治化方式引入外部專業(yè)資源盤活現(xiàn)有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目清算良性退出，最大限度地保證投資人利益，同時維護(hù)政府信譽(yù)。

整個專項(xiàng)債券項(xiàng)目的全生命周期通過這五個階段， 全面充分反映出每一個階段的管理目標(biāo)，進(jìn)一步將每個階段的目標(biāo)擴(kuò)展形成相應(yīng)獨(dú)立的績效管理目標(biāo)體系，最終形成一個完整的專項(xiàng)債券項(xiàng)目績效管理的目標(biāo)體系，由此可以進(jìn)一步開始構(gòu)建相應(yīng)的專項(xiàng)債券績效管理制度體系。

四、 通過綜合集成的方法快速構(gòu)建專項(xiàng)債券績效管理制度體系

考慮到地方政府專項(xiàng)債券績效管理工作的緊迫性， 基于專項(xiàng)債券項(xiàng)目績效管理的目標(biāo)體系，可以通過綜合集成的方法在現(xiàn)有的制度體系基礎(chǔ)上，整合法律、管理、財務(wù)、工程等各方專業(yè)資源，快速構(gòu)建起一套能夠滿足當(dāng)前專項(xiàng)債券績效管理的制度體系，最短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)債券績效管理制度應(yīng)用實(shí)踐，具體可以從如下幾個方面開展：

（一）在現(xiàn)有財政債務(wù)與績效管理制度基礎(chǔ)上構(gòu)建專項(xiàng)債券債務(wù)風(fēng)險績效管理制度

績效管理制度體系首選要能全面滿足財政監(jiān)管的要求，特別是債務(wù)管理要求。 目前，我國對政府債務(wù)風(fēng)險管理出臺了一系列政策，專項(xiàng)債券績效管理體系應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的政府債務(wù)風(fēng)險管理各項(xiàng)管理規(guī)范基礎(chǔ)上，進(jìn)行針對性的專項(xiàng)債券的債務(wù)風(fēng)險績效管理制度建設(shè)，專項(xiàng)債券的債務(wù)風(fēng)險管理制度不能與當(dāng)前政府債務(wù)風(fēng)險管理制度沖突，而是對其的進(jìn)一步補(bǔ)充完善，形成更加完善的政府債務(wù)風(fēng)險管理制度體系。

（二）在現(xiàn)有債券資本市場監(jiān)管制度基礎(chǔ)上構(gòu)建專項(xiàng)債券市場化績效管理制度

專項(xiàng)債券已經(jīng)成為中國資本市場的一個重要部分，專項(xiàng)債券的管理也應(yīng)當(dāng)滿足資本市場的監(jiān)管要求。 因此，專項(xiàng)債券的績效管理制度體系應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有中國債券市場和資本市場的管理制度基礎(chǔ)上進(jìn)行構(gòu)建，不能與之沖突。 中國資本市場監(jiān)管制度最重要的兩個支點(diǎn)就是信息披露和投資者保護(hù)。 所以在專項(xiàng)債券績效管理體系的構(gòu)建上，應(yīng)當(dāng)同樣將信息披露和投資者保護(hù)制度作為重點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)與債券市場管理的同步與接軌，最終成為中國資本市場的重要制度基礎(chǔ)。

（三）在現(xiàn)有工程管理制度基礎(chǔ)上構(gòu)建專項(xiàng)債券工程建設(shè)績效管理制度

專項(xiàng)債券項(xiàng)目建設(shè)階段的績效管理應(yīng)當(dāng)充分借鑒目前已有工程管理的各項(xiàng)制度體系，國家發(fā)改委和住建部都出臺了大量工程建設(shè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)與工程項(xiàng)目管理制度，在此基礎(chǔ)上建立起與專項(xiàng)債券項(xiàng)目相適應(yīng)的全過程工程項(xiàng)目管理制度體系，保證項(xiàng)目建設(shè)滿足績效管理目標(biāo)。

（四）在現(xiàn)有運(yùn)營合規(guī)制度基礎(chǔ)上構(gòu)建專項(xiàng)債券合規(guī)運(yùn)營績效管理制度

專項(xiàng)債券項(xiàng)目運(yùn)營階段的績效管理應(yīng)當(dāng)充分借鑒當(dāng)前合規(guī)運(yùn)營的各項(xiàng)制度與管理體系，按照財政部對公益性資產(chǎn)運(yùn)營管理制度以及國資委對企業(yè)運(yùn)營合規(guī)的要求制定債券項(xiàng)目合規(guī)運(yùn)營績效管理制度體系，全面提升項(xiàng)目合規(guī)運(yùn)營與績效管理水平，確保項(xiàng)目的運(yùn)營收益實(shí)現(xiàn)。

（五）在現(xiàn)有債券違約法律體系基礎(chǔ)上構(gòu)建專項(xiàng)債券清償績效管理制度

債券違約等極端情況下的應(yīng)對與處理應(yīng)當(dāng)充分借鑒目前最高院債券司法審理文件、企業(yè)破產(chǎn)法等管理制度以及證券監(jiān)管部門對債券違約的管理要求，結(jié)合專項(xiàng)債項(xiàng)目實(shí)際，制定出滿足項(xiàng)目清償?shù)墓芾碇贫润w系，確保當(dāng)債券違約風(fēng)險這一極端情況出現(xiàn)時，對政府與社會的影響降到最低。

整體上來講，由于專項(xiàng)債券具有復(fù)雜性，牽扯了多方主體，涉及政府投資建設(shè)的不同領(lǐng)域、眾多參與主體、多個監(jiān)管部門，只有通過綜合集成的方法將不同的領(lǐng)域、部門進(jìn)行有效地整合，結(jié)合專項(xiàng)債券自身特點(diǎn)， 最終構(gòu)建出符合專項(xiàng)債券特點(diǎn)的績效管理制度體系， 快速實(shí)現(xiàn)債券績效管理的落地。

五、 中國特色地方政府專項(xiàng)債券績效管理體系的實(shí)現(xiàn)路徑

專項(xiàng)債券績效管理體系的構(gòu)建沒有其他國家的成熟經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，只能基于現(xiàn)有基礎(chǔ)，不斷開拓創(chuàng)新，構(gòu)建出一套既滿足自身政府債券績效管理需要又具有中國特色的地方政府專項(xiàng)債券績效管理制度體系，走一條與傳統(tǒng)西方國家績效管理體系完全不同的道路。 如果這一績效管理體系在實(shí)踐中能有效實(shí)施，將是一項(xiàng)非常具有中國特色的財政制度創(chuàng)新。

筆者認(rèn)為，中國特色專項(xiàng)債券績效管理體系的核心應(yīng)當(dāng)是“賦能”而不是“監(jiān)管”。 通過項(xiàng)目績效管理的實(shí)施，幫助地方政府提升公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營能力，提升國有公益性資產(chǎn)的運(yùn)營管理水平，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)地方政府整體治理能力的提升。

中國特色專項(xiàng)債券績效管理體系應(yīng)當(dāng)是多元共治而非單向垂直管理。 好的制度體系一定要調(diào)動和發(fā)揮所有參與主體的積極性，探索構(gòu)建出一套專項(xiàng)債券多元共治共享的績效管理模式，并以此作為公益性項(xiàng)目績效管理的基本模式，大家的事情大家辦，這將是中國專項(xiàng)債券績效管理的最大特色。

此外，中國特色專項(xiàng)債券績效管理體系一定要能在項(xiàng)目層面得到有效落地實(shí)施。 在專項(xiàng)債券每個項(xiàng)目的不同生命周期階段都能形成多元共治參與的局面，每一個專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金投入產(chǎn)出都能持續(xù)優(yōu)化改進(jìn)， 專項(xiàng)債券資金使用效益不斷提升，最終讓每個項(xiàng)目都能發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)社會效益，實(shí)現(xiàn)政府專項(xiàng)債券風(fēng)險與績效管理的核心目標(biāo)。

地方政府專項(xiàng)債券績效管理制度體系構(gòu)建是一個不斷完善、持續(xù)優(yōu)化的過程，這種提升的過程本身也是地方政府執(zhí)政能力和治理能力提升的過程，是地方治理體系不斷完善的過程。 只有堅持市場化、法治化、國際化，才能真正地促使地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目管理的不斷成熟，為整個中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供源源不斷的內(nèi)生動力。