基層財(cái)政部門執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律“燈下黑”問題探討
——基于國家重大政策措施落實(shí)情況的調(diào)研分析

●劉忠慶

回望百年，建黨伊始，中國共產(chǎn)黨就做出了“嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律” 的制度規(guī)范， 并寫入黨章， 成為全黨的根本遵循。 近幾年來，圍繞國家重大政策措施的落實(shí)， 財(cái)政部各地監(jiān)管局緊盯地方財(cái)政收入質(zhì)量、“三保”支出、政府債務(wù)以及直達(dá)資金等重點(diǎn)專項(xiàng)資金， 開展一系列專題調(diào)研。 調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前，部分基層財(cái)政部門無視國家財(cái)經(jīng)法規(guī)，我行我素，違規(guī)違紀(jì)亂象叢生，屬典型的“燈下黑”，危害極大。 應(yīng)引起有關(guān)部門的高度重視，徹底予以整飭。

一、基層財(cái)政部門違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律行為的主要問題

財(cái)經(jīng)紀(jì)律是指黨和國家制定的各種財(cái)經(jīng)政策、法令、制度、規(guī)定、條例等的總稱，是必須遵守的財(cái)經(jīng)行為準(zhǔn)則。近期， 筆者通過對(duì)地方財(cái)政收入質(zhì)量等專題調(diào)研報(bào)告的梳理研究， 對(duì)部分基層財(cái)政部門違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為進(jìn)行了系統(tǒng)歸納。 將其概括為 “七大問題”。

（一）私設(shè)賬戶，瞞天過海

在賬戶管理上， 部分基層財(cái)政部門私設(shè)“小金庫”，在法定賬冊(cè)之外設(shè)立賬套，核算賬外資金。 利用簽訂虛假合同、開具虛假發(fā)票，套取預(yù)算資金，或從零余額賬戶套取預(yù)算資金， 轉(zhuǎn)至“小金庫”賬戶；擴(kuò)大權(quán)責(zé)發(fā)生制核算范圍，或采取“以撥代支”方式，虛列支出，轉(zhuǎn)至“小金庫”賬戶；將“賬銷暗存”的財(cái)政周轉(zhuǎn)金、財(cái)政借款等收回后，轉(zhuǎn)至“小金庫”賬戶；將財(cái)政撥款違規(guī)變成有償使用資金，收取資金占用費(fèi)、管理費(fèi)、手續(xù)費(fèi)或利息，對(duì)外投資收取分紅款，轉(zhuǎn)至“小金庫”賬戶；將資產(chǎn)處置收入以及以行政手段、 各種名義收取的收入不上交國庫，轉(zhuǎn)至“小金庫”賬戶；利用下屬單位或?qū)W會(huì)、協(xié)會(huì)，轉(zhuǎn)移好處，私設(shè)“小金庫”等等。 上述“小金庫” 資金， 由政府和財(cái)政部門自行安排，任意支出。 瞞天過海，預(yù)算體外循環(huán)，游離于人大監(jiān)督之外。

（二）賬表不符，信息失真

在決算管理上， 部分基層財(cái)政部門編制的政府財(cái)政決算、 部門決算不真實(shí)、不完整，資產(chǎn)、負(fù)債和凈資產(chǎn)不實(shí)，財(cái)政信息、會(huì)計(jì)信息嚴(yán)重失真。 部分開發(fā)區(qū)、合作區(qū)等功能區(qū)預(yù)算收支，既不編入部門決算， 也不編入政府決算。 財(cái)政業(yè)務(wù)部門管理的項(xiàng)目資金收支結(jié)余，不匯入財(cái)政決算和部門決算。年度中間新增預(yù)算單位財(cái)務(wù)收支，不編入?yún)R總部門決算。 實(shí)行國庫集中收付制度前， 預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶余額，財(cái)政部門不集中收繳，要求逐年消化，不在部門決算中反映。 多頭開設(shè)、重復(fù)開設(shè)財(cái)政專戶， 將專戶收支選擇性地編入財(cái)政決算。 隨意調(diào)整決算報(bào)表，造成賬表不符、賬賬不符、表表不符。 預(yù)決算主動(dòng)公開意識(shí)不強(qiáng)，公開的完整性、規(guī)范性差，公開的細(xì)化程度不夠，公開的質(zhì)量和真實(shí)度有待提高。 擅自同意部分預(yù)算單位“以保密為由”，不公開預(yù)決算。

（三）虛收空轉(zhuǎn)，調(diào)節(jié)收入

在收入管理上， 部分基層財(cái)政部門弄虛作假，不按規(guī)定組織收入。 盲目制定虛高的財(cái)政收入計(jì)劃，將財(cái)政收入規(guī)模、增幅納入考核評(píng)比；將稅務(wù)經(jīng)費(fèi)與稅收任務(wù)掛鉤、非稅收入與征收單位支出掛鉤，倒逼征收部門多征、預(yù)征、預(yù)借、提前征收“過頭稅費(fèi)”或者攤派稅費(fèi)。 采取財(cái)政墊付稅款、轉(zhuǎn)引稅款、列收列支、先征后返等方式，虛增財(cái)政收入。擅自減收、免收或降低非稅收入征收標(biāo)準(zhǔn)；擅自多收、虛收或提高非稅收入征收標(biāo)準(zhǔn)。 一方面，部分非稅收入欠繳嚴(yán)重，應(yīng)收不收，拖延滯后；另一方面，虛收、多收非稅收入，變通收費(fèi)、巧立名目收費(fèi)，顯現(xiàn)“放任自流”的收繳怪圈。隨意下達(dá)調(diào)庫、退庫、更正通知書，混淆預(yù)算科目、預(yù)算級(jí)次、預(yù)算類別，干擾國庫收繳退付業(yè)務(wù)。 開設(shè)“過渡戶”，設(shè)置“蓄水池”，人為調(diào)節(jié)平衡收入進(jìn)度。

（四）預(yù)算失效，缺乏剛性

在支出管理上，部分基層財(cái)政部門預(yù)算約束力軟化。 預(yù)算編制留有缺口，尤其是違規(guī)發(fā)放公務(wù)員津補(bǔ)貼預(yù)算安排不足，基本經(jīng)費(fèi)擠占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)擠占公用經(jīng)費(fèi)問題較為普遍。 “三?！?支出存在硬缺口，隱瞞不報(bào)。競爭性領(lǐng)域財(cái)政投入過大。直達(dá)資金分配下達(dá)不及時(shí)、不合規(guī)，有效性和精準(zhǔn)性有待提高。項(xiàng)目審核把關(guān)不嚴(yán)，對(duì)部門虛假申報(bào)項(xiàng)目、重復(fù)申報(bào)項(xiàng)目、申報(bào)數(shù)據(jù)不實(shí)等問題視而不見，聽之任之。預(yù)算分解下達(dá)不及時(shí)，資金審核撥付滯后，超期滯留。預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢，地方配套資金不到位。擅自調(diào)整項(xiàng)目，改變資金用途，超預(yù)算、超概算問題突出。 無預(yù)算安排支出，不按法定程序調(diào)整和變更預(yù)算，頻繁追加調(diào)整預(yù)算。 整合資金點(diǎn)多面廣分散，虛假應(yīng)付，整合“表面化”。 績效評(píng)價(jià)、 評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用流于形式，“花錢必問效，無效必問責(zé)”尚未落到實(shí)處。

（五）借而不管，瞞報(bào)結(jié)余

在結(jié)余管理上，部分基層財(cái)政部門財(cái)政存量資金管理不規(guī)范，資金長期沉淀。違反國庫集中收付制度，以實(shí)撥資金形式撥款，形成部門結(jié)余。 財(cái)政部門編制次年部門預(yù)算時(shí)，將年初結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余改為零，與決算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余數(shù)不符。 隨意使用往來科目核算收支。 不執(zhí)行“收支兩條線”管理制度，任意隱瞞、截留應(yīng)當(dāng)上繳國庫的非稅收入，轉(zhuǎn)入財(cái)政專戶，坐收坐支。其他收入掛“暫存款”，列收列支。 “以撥代支”或虛列支出，掛“暫存款”?！皶焊犊睢遍L期掛賬，包括預(yù)撥經(jīng)費(fèi)、超支經(jīng)費(fèi)、無預(yù)算安排支出以及因結(jié)算、賬務(wù)處理等原因形成的歷史掛賬等。對(duì)外借款規(guī)模大，清理回收不及時(shí)。擅自動(dòng)用國庫款項(xiàng)，隨意向非預(yù)算單位、企業(yè)和個(gè)人以及未納入預(yù)算的項(xiàng)目借款或墊付財(cái)政資金，長期不歸還問題較為突出。 將財(cái)政專戶資金借出周轉(zhuǎn)使用，有的已形成“呆賬”“壞賬”。

（六）虛假統(tǒng)計(jì)，隱瞞債務(wù)

在債務(wù)管理上， 部分基層財(cái)政部門債務(wù)統(tǒng)計(jì)不實(shí)，瞞報(bào)、漏報(bào)、少報(bào)隱性債務(wù)，變相舉債融資，搞BT項(xiàng)目、 虛假PPP 項(xiàng)目， 政府購買服務(wù)項(xiàng)目清理不徹底，違規(guī)舉借并新增隱性債務(wù)問題突出。 超限額或在預(yù)算之外舉借債務(wù)。將政府公益性資產(chǎn)注入融資平臺(tái)公司。 地方政府變相為融資平臺(tái)公司提供貸款擔(dān)保、承諾、回購等信用支持，以“回購協(xié)議形成的應(yīng)收賬款”等辦理質(zhì)押擔(dān)保。 利用“空殼類”融資平臺(tái)公司舉債，部分“僵尸”企業(yè)資不抵債，出現(xiàn)債務(wù)違約。搞虛假債務(wù)化解、數(shù)字化債。 債務(wù)資金閑置，“庫款搬家”，形式撥款，層層滯留。專項(xiàng)債券資金項(xiàng)目儲(chǔ)備不足，論證不充分。 專項(xiàng)債券資金使用不規(guī)范且偏慢，違規(guī)用于經(jīng)常性支出，用于發(fā)公務(wù)員工資、修建辦公樓、進(jìn)入房地產(chǎn)市場或資本市場，還有的購買理財(cái)產(chǎn)品。 債務(wù)負(fù)擔(dān)重，償債壓力大。

（七）管理脫節(jié)，家底不清

在資產(chǎn)管理上，部分基層財(cái)政部門資產(chǎn)管理不規(guī)范，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)，家底不清，賬實(shí)不符，漏洞較多。 資產(chǎn)配置與處置缺位越位現(xiàn)象并存，對(duì)外投資、資產(chǎn)購置、出租、出借和處置不按規(guī)定程序報(bào)批， 無預(yù)算或超標(biāo)準(zhǔn)采購資產(chǎn)， 政府采購效率不高?！拔磁冉ā币约啊案阕兺ā币?guī)避審批問題突出。項(xiàng)目建成后續(xù)管理不到位。購置的資產(chǎn)長期不入賬，形成“賬外資產(chǎn)”；擅自處理應(yīng)當(dāng)委托拍賣的物品。長期不清理不盤點(diǎn)，多計(jì)少計(jì)資產(chǎn)數(shù)額較大。 會(huì)計(jì)總賬與明細(xì)賬不符，實(shí)物賬與財(cái)務(wù)賬、統(tǒng)計(jì)賬不符，賬面資產(chǎn)與實(shí)物資產(chǎn)不符，賬賬不符、賬實(shí)不符、賬表不符。損失浪費(fèi)、效益低下以及資產(chǎn)流失等問題較為普遍。

二、基層財(cái)政部門違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律行為的危害

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。財(cái)經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行的好壞，關(guān)系到國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)系到黨和人民的根本利益和長遠(yuǎn)利益。 目前，部分基層財(cái)政部門沒有繃緊嚴(yán)格遵守和執(zhí)行“財(cái)經(jīng)紀(jì)律”這根弦，違規(guī)違紀(jì)行為屢見不鮮，危害極大。將其概括為“五個(gè)降低”。

（一）財(cái)政數(shù)據(jù)可信度降低，影響宏觀政策的科學(xué)制定

財(cái)政制度安排體現(xiàn)黨和國家的意志，涉及各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。 政策制定的科學(xué)與否，對(duì)執(zhí)行效力至關(guān)重要。無論是財(cái)政稅收政策，還是貨幣信貸政策，都是以實(shí)際的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)制定的。違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律行為，內(nèi)在錯(cuò)綜復(fù)雜，表現(xiàn)五花八門。不僅破壞了財(cái)經(jīng)管理秩序，而且造成財(cái)政、會(huì)計(jì)信息嚴(yán)重失真，影響財(cái)政收入、財(cái)政支出、債務(wù)率、可用財(cái)力、稅收占比等宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控重要指標(biāo)的真實(shí)性和有效性。財(cái)政數(shù)據(jù)虛假失真，扭曲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，影響對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的正確預(yù)判，直接影響到財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策的科學(xué)制定和政策的適時(shí)調(diào)整， 從而削弱政府宏觀調(diào)控能力，不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

（二）財(cái)政管理水平降低，影響黨在群眾中的威信和形象

財(cái)政管理貫穿財(cái)政工作全過程。財(cái)政管理水平高低，直接影響國家治理體系和治理能力。 財(cái)政機(jī)關(guān)首先是政治機(jī)關(guān)。 以政領(lǐng)財(cái)，以財(cái)輔政。 財(cái)政工作、財(cái)政干部的日常言行， 不僅關(guān)系著財(cái)政機(jī)關(guān)自身的形象，更關(guān)系著黨在群眾中的威信。 目前，部分基層財(cái)政部門管理理念跟不上形勢發(fā)展，管理水平低下，工作疲于應(yīng)付。 搞“過頭目標(biāo)”“過頭保障”，“三?！钡拙€難以兜牢，民生政策難以落地，違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。 極易引發(fā)利益各方的矛盾和沖突，滋長權(quán)力尋租的歪風(fēng)，誘發(fā)和滋生腐敗現(xiàn)象，有的甚至讓個(gè)人身陷囹圄。財(cái)政管理水平降低，制約管理效能的發(fā)揮，損害財(cái)政部門的威信和形象，嚴(yán)重?cái)狞h風(fēng)政風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣，危害黨和人民的根本利益。

（三）預(yù)算約束力降低，影響財(cái)政職能的正常發(fā)揮

財(cái)政預(yù)算是保障政府發(fā)揮職能的制度安排。多年來，基層財(cái)政部門“重資金分配，輕預(yù)算約束和過程監(jiān)控”。 資金分配隨意性大，“長官意志”明顯，預(yù)算編制不完整、不科學(xué)、不細(xì)化，被戲稱為“豆腐預(yù)算”。 轉(zhuǎn)移、擠占、挪用財(cái)政資金，虛報(bào)冒領(lǐng)、違規(guī)套取財(cái)政資金，年底“突擊花錢”等問題時(shí)有發(fā)生。 地方政府投資沖動(dòng)，花錢大手大腳，搞“形象工程”“面子工程”，興建樓堂館所、豪華辦公樓裝修。預(yù)算約束力降低，長期處于一種“軟預(yù)算約束”狀態(tài)，制約了財(cái)政職能作用的充分發(fā)揮，扭曲市場對(duì)資源的科學(xué)配置，影響財(cái)政資金的合理分配。預(yù)算管理弱化，造成財(cái)政支出膨脹，嚴(yán)重時(shí)會(huì)形成大量的財(cái)政赤字，進(jìn)而帶來財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（四）財(cái)政監(jiān)督效率降低，影響國家整體財(cái)政安全

財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政工作的一把“利箭”。 保證財(cái)政政策的貫徹落實(shí)是財(cái)政監(jiān)督的靈魂。 財(cái)政監(jiān)督是否到位，關(guān)系到政府理財(cái)?shù)囊?guī)范性，關(guān)系到財(cái)政可持續(xù)性，關(guān)系到財(cái)政與經(jīng)濟(jì)安全。 財(cái)政行為疏于監(jiān)督，就會(huì)出現(xiàn)虛假收支、盲目舉債、越權(quán)制定稅收優(yōu)惠政策，預(yù)算機(jī)制在運(yùn)行過程中就會(huì)偏離“軌道”。從而導(dǎo)致財(cái)政收支失衡，威脅財(cái)政事業(yè)健康發(fā)展。如果不強(qiáng)化監(jiān)督，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，勢必會(huì)加劇地方財(cái)政“緊運(yùn)行”程度，弱化地方政府預(yù)算管理， 增加財(cái)政管理和執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而影響國家整體財(cái)政安全。

（五）政策執(zhí)行力降低，影響統(tǒng)一財(cái)經(jīng)秩序的建立

政策的生命力在于落實(shí)。 落實(shí)之要， 貴在執(zhí)行。“風(fēng)成于上，俗化于下”。 “上面偏出一尺，下面就會(huì)偏出一丈”。作為財(cái)經(jīng)政策的制定者和執(zhí)行者，財(cái)政部門能否不折不扣地執(zhí)行財(cái)經(jīng)政策，對(duì)政策的貫徹落實(shí)至關(guān)重要。 財(cái)政部門如果在執(zhí)行財(cái)經(jīng)政策上，“打折扣”“搞變通”，帶頭違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律，搞政策執(zhí)行“盲區(qū)”，就會(huì)給其他部門隨意“變通”政策、搞“上有政策，下有對(duì)策”提供空間和想象，起到“上行下效”的示范和導(dǎo)向作用。 不僅擾亂正常的財(cái)經(jīng)秩序，助長財(cái)稅工作的不正之風(fēng)，損害財(cái)政部門的威信，加大政策落實(shí)的難度和阻力；而且影響社會(huì)公眾的期待，破壞財(cái)經(jīng)政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，不利于建立統(tǒng)一的財(cái)經(jīng)秩序。

三、基層財(cái)政部門違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律行為的成因分析

財(cái)經(jīng)紀(jì)律是規(guī)范社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為的重要準(zhǔn)則。 凡是違反財(cái)經(jīng)法規(guī)、破壞國家財(cái)經(jīng)管理秩序的，均屬違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律行為。 當(dāng)前，部分基層財(cái)政部門違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，究其原因復(fù)雜多元，既有主觀原因，也有客觀原因。 將其概括為“五大原因”。

（一）法制觀念淡薄，僥幸心理作祟

有些單位領(lǐng)導(dǎo)缺乏政治敏銳性和鑒別力，法制觀念、紀(jì)律規(guī)矩意識(shí)淡薄，不重視財(cái)經(jīng)紀(jì)律。 不學(xué)法、不懂法，不了解、不熟悉財(cái)經(jīng)法規(guī)制度，以權(quán)代法。 對(duì)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律行為的危害性認(rèn)識(shí)不足。 受“考核”左右，追求“政績”，弄虛作假。 同時(shí)，存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)。 曲解改革開放和規(guī)范管理，把“大膽等同開放”“違規(guī)等同改革”，將“管理視同阻礙”“規(guī)范視同低效”。抱有僥幸心理，認(rèn)為“法不責(zé)眾”，只要不裝個(gè)人腰包，搞一點(diǎn)“變通”無關(guān)緊要，有點(diǎn)違規(guī)違紀(jì)憑借各種關(guān)系可以化解。在錯(cuò)誤導(dǎo)向下，片面化、碎片化、選擇性執(zhí)行財(cái)經(jīng)制度，或者漠視財(cái)經(jīng)紀(jì)律，合意的就執(zhí)行，不合意的就不執(zhí)行。 部門間、地域間相互攀比，導(dǎo)致違規(guī)違紀(jì)、畸形發(fā)展。

（二）法制建設(shè)滯后，約束力受限

目前，財(cái)政立法明顯滯后于財(cái)政改革實(shí)踐，立法層次有待提高。 規(guī)范性文件多，法律法規(guī)少，權(quán)威性差；部分法律法規(guī)制度缺失，約束力低；部分制度時(shí)效性差，滯后于實(shí)踐和形勢；部分規(guī)定比較原則，可操作性不強(qiáng)，影響執(zhí)行和適用。 如《會(huì)計(jì)法》對(duì)違法違紀(jì)行為的處罰力度不夠，處理處罰偏輕，違法成本低，缺乏有效的處理手段?！敦?cái)政違法行為處罰處分條例》已執(zhí)行17 年，與改革發(fā)展形勢不相適應(yīng)。有的財(cái)政違法行為及相應(yīng)的處罰處分無相關(guān)條款對(duì)照，明顯與現(xiàn)行法律法規(guī)不相銜接。 導(dǎo)致部分單位和個(gè)人無視法律，屢查屢犯，屢罰屢犯，執(zhí)法效果不佳。財(cái)政法律法規(guī)的嚴(yán)肅性，在實(shí)際工作中得不到很好的維護(hù)和執(zhí)行。

（三）執(zhí)法自由裁量度過寬，隨意性較大

立法是基礎(chǔ)，執(zhí)法是關(guān)鍵。 部分基層財(cái)政部門有法不依，有章不循，執(zhí)法不嚴(yán)?！爸刭Y金爭取，輕項(xiàng)目管理”。隱瞞政策，暗箱操作。預(yù)算安排統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位，預(yù)算編制與專項(xiàng)規(guī)劃不銜接，“閉門造車”， 致使編制的預(yù)算不科學(xué)，代編預(yù)算數(shù)額大、用途不明。財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)緩慢， 支出安排固化僵化，“拆東墻補(bǔ)西墻”現(xiàn)象屢見不鮮。 財(cái)政執(zhí)法不當(dāng)，處理不好合理、合法的“度量”，任性執(zhí)法，隨意性較大。 如《會(huì)計(jì)法》規(guī)定， 對(duì)違法單位可處以五千元以上十萬元以下的罰款。 在行政處罰時(shí)，有的該罰不罰，該處分不處分；有的該罰十萬罰五千，該罰一萬罰五萬，處罰額度與違規(guī)問題不匹配。 自由裁量度過寬，導(dǎo)致財(cái)政執(zhí)法有失公平和公正。

（四）內(nèi)控制度不健全，財(cái)經(jīng)紀(jì)律松弛

部分基層財(cái)政部門內(nèi)控制度松弛，缺乏互相約束機(jī)制。預(yù)算軟化，無法對(duì)政府行為形成強(qiáng)有力的約束，政府行政干預(yù)過多，公共資源的有限性和公共需求的無限性矛盾難以調(diào)和。 制度是靠執(zhí)行體現(xiàn)功能的。 一方面，內(nèi)控制度不健全；另一方面，已有的制度執(zhí)行也不力。內(nèi)控制度虛置和“空轉(zhuǎn)”，實(shí)際上是“一紙空文”，好看不頂用。 財(cái)政審批制度不規(guī)范，財(cái)政資金流轉(zhuǎn)運(yùn)作不透明，財(cái)政資金審核把關(guān)不嚴(yán)，“緊平衡”運(yùn)行狀態(tài)難以改變。 部分財(cái)會(huì)人員未經(jīng)會(huì)計(jì)專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)，業(yè)務(wù)素質(zhì)差， 對(duì)財(cái)經(jīng)政策和制度缺乏理解力和執(zhí)行力，工作標(biāo)準(zhǔn)低，難以獨(dú)當(dāng)一面；有的會(huì)計(jì)人員更換頻繁，工作無連續(xù)性；會(huì)計(jì)出納一人兼，不符合不相容崗位相制衡制度；會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱，會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，財(cái)經(jīng)紀(jì)律松弛。

（五）監(jiān)管機(jī)制不完善，規(guī)范管理不力

有的基層財(cái)政部門對(duì)監(jiān)督不重視， 監(jiān)督不到位，存在財(cái)經(jīng)紀(jì)律監(jiān)督“真空期”。 有的不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不會(huì)監(jiān)督；有的浮于表面，不深不實(shí)不具體；有的聚焦監(jiān)督職責(zé)不夠，不同程度存在越位、錯(cuò)位、缺位；監(jiān)督的針對(duì)性、時(shí)效性不強(qiáng)，沒有找準(zhǔn)切入點(diǎn)和突破口，監(jiān)督存在盲目性和隨意性。以無風(fēng)險(xiǎn)自居。缺乏財(cái)政可承受能力評(píng)估，超越財(cái)力安排支出，對(duì)財(cái)政資金分配使用監(jiān)督不力，資源配置不公、部門苦樂不均，給權(quán)力尋租留下空間。 對(duì)程序不合規(guī)、手續(xù)不齊全的基建項(xiàng)目，財(cái)政審批流于形式，管理不規(guī)范，致使項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，資金長期“趴”在賬上，形不成實(shí)物工作量。

四、治理基層財(cái)政部門違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律行為的對(duì)策

基層財(cái)政部門違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律問題由來已久，而且屢禁不止，是一個(gè)系統(tǒng)“頑癥”。必須高度重視，采取有效措施，整飭綱紀(jì)，建章立制，進(jìn)一步健全完善財(cái)經(jīng)紀(jì)律制度保障體系，維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)的嚴(yán)肅性、統(tǒng)一性和權(quán)威性。 將其概括為“五大對(duì)策”。

（一）提高思想認(rèn)識(shí)，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律

打鐵還需自身硬。 財(cái)政部門要以身作則，率先垂范。以史為鑒，從百年財(cái)政歷史中汲取智慧和力量。加強(qiáng)黨的政治建設(shè)，錘煉政治“三力”，增強(qiáng)法治觀念，強(qiáng)化紀(jì)律意識(shí)，把“兩個(gè)維護(hù)”作為最高政治原則和根本政治規(guī)矩，對(duì)“國之大者”做到心中有數(shù)。 堅(jiān)持底線思維，守土有責(zé)、守土盡責(zé)，不斷加強(qiáng)執(zhí)守財(cái)經(jīng)紀(jì)律的能力建設(shè)，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。 堅(jiān)持把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面， 扎緊扎密制度的籬笆， 消除“漏洞”和“盲區(qū)”。 堅(jiān)持預(yù)算法定，經(jīng)常對(duì)標(biāo)對(duì)表，及時(shí)校準(zhǔn)偏差。 當(dāng)好“鐵公雞”，打好“鐵算盤”。 對(duì)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律行為“零容忍”，絕不允許把財(cái)經(jīng)紀(jì)律當(dāng)“稻草人”，努力營造嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、嚴(yán)守財(cái)經(jīng)秩序的濃厚氛圍。

（二）加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，護(hù)航社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

財(cái)稅體制在治國安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。 當(dāng)前，財(cái)稅體制仍存在著與改革縱深發(fā)展不相適應(yīng)的問題， 一些深層次的體制機(jī)制問題、干擾財(cái)經(jīng)秩序問題逐漸顯現(xiàn)，情況復(fù)雜，矛盾交織。 不僅影響財(cái)政可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展，而且影響國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。 要全面發(fā)力、多點(diǎn)突破。 首先要在“七化”上取得突破，即：預(yù)算一體化、收入剛性化、支出標(biāo)準(zhǔn)化、政策精準(zhǔn)化、管理精細(xì)化、監(jiān)督常態(tài)化、數(shù)據(jù)陽光化。 加快構(gòu)建規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的現(xiàn)代財(cái)政制度。 隨著現(xiàn)代財(cái)政制度的建立， 財(cái)經(jīng)領(lǐng)域違規(guī)違紀(jì)的土壤必將徹底鏟除，才能從根本上杜絕違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律行為的發(fā)生，更好地服務(wù)和保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）加大財(cái)政立法力度，提高財(cái)政立法層次

目前，我國財(cái)政法律制度體系已較為完備。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)行有效的財(cái)政法律19 部、行政法規(guī)28 部、規(guī)章89 件，規(guī)范性文件3000 余件。 盡管如此，無論是立法的層次還是效力，都還有待進(jìn)一步提升。 下一步，應(yīng)加快推進(jìn)財(cái)政管理法治化、科學(xué)化、精細(xì)化建設(shè)，增強(qiáng)財(cái)政法律的權(quán)威性、效力性。 盡快出臺(tái)《財(cái)政監(jiān)督法》或《財(cái)政監(jiān)督條例》，明確財(cái)政監(jiān)督的法律地位、責(zé)任追究制度等，大幅提高違紀(jì)成本。 進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政授權(quán)，制定相應(yīng)的配套財(cái)政規(guī)章。 盡快修改《財(cái)政違法行為處罰處分條例》，使之與現(xiàn)行法律法規(guī)相銜接， 進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政法律行政法規(guī)的適用性和可操作性，維護(hù)法律的權(quán)威性和制度的剛性約束力。

（四）健全內(nèi)部控制機(jī)制，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行行為

制度建設(shè)是財(cái)政工作的基石， 是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行行為的保障。風(fēng)險(xiǎn)無處不在，無時(shí)不有，無法回避?；鶎迂?cái)政部門應(yīng)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控，夯實(shí)制度基礎(chǔ)。 按照分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、強(qiáng)化流程控制、依法合規(guī)運(yùn)行的要求，制定完善并有效實(shí)施一系列制度、流程、程序和方法，進(jìn)一步健全完善內(nèi)控基本制度和內(nèi)控制度體系。 加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、政策制定等重點(diǎn)方面廉政風(fēng)險(xiǎn)的防控， 梳理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)， 完善業(yè)務(wù)流程，將制衡機(jī)制嵌入內(nèi)部管理各環(huán)節(jié)。 對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、 相互制約。 強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，守住安全底線。 結(jié)合改革進(jìn)程，將財(cái)經(jīng)紀(jì)律與改革措施系統(tǒng)設(shè)計(jì)、協(xié)同考慮，同步部署、同步實(shí)施。 不留制度“盲區(qū)”，堵塞可能出現(xiàn)的漏洞。

（五）強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督，提升監(jiān)管效能

監(jiān)督是權(quán)力正確運(yùn)行的保證。 強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督，把所有政府財(cái)政資金納入監(jiān)督管理范圍， 充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的宏觀效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)、震動(dòng)效應(yīng)、規(guī)范效應(yīng)和管理效應(yīng)，構(gòu)建全過程全覆蓋的監(jiān)管機(jī)制。 轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，整合監(jiān)管力量。 監(jiān)管部門應(yīng)建立聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，發(fā)揮監(jiān)管合力。 創(chuàng)新監(jiān)管方法，突出監(jiān)管重點(diǎn)，提升監(jiān)管能力。 強(qiáng)化部門間信息共享，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等開展實(shí)時(shí)監(jiān)控。 不斷提升財(cái)政干部隊(duì)伍政治能力和業(yè)務(wù)能力，更加注重強(qiáng)化約束，把紀(jì)律的螺絲擰得緊而又緊，發(fā)現(xiàn)問題，揭示風(fēng)險(xiǎn)，令行禁止，著力提升制度執(zhí)行力。 堅(jiān)決懲處違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律行為，對(duì)違規(guī)違紀(jì)問題，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起。 公開曝光典型案例，以案為鑒、以案促改，凈化財(cái)經(jīng)秩序，營造良好的營商環(huán)境。