資源下鄉(xiāng)、行政化與基層治理困境

胡曉映

（武漢大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，湖北 武漢 430072）

2013 年，黨的十八屆三中全會(huì)提出 “推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化” ，以提高國家治理水平，基層治理現(xiàn)代化是其重要功能實(shí)現(xiàn)。在服務(wù)型政府建設(shè)和資源下鄉(xiāng)背景下，村級(jí)治理行政化成為當(dāng)前提高基層公共服務(wù)能力、夯實(shí)資源有效落地基礎(chǔ)的重要途徑。然而，行政化的村級(jí)治理要求突破了村級(jí)治理非規(guī)范化特征，但并沒有實(shí)現(xiàn)治理能力的同步提升并提高資源的治理效能，基層治理仍然面臨內(nèi)卷化困境，在東部資源豐富地區(qū)表現(xiàn)尤為明顯。因此，在資源下鄉(xiāng)過程中如何處理好行政化限度問題、突破基層治理困境，是當(dāng)前需要面臨的重要挑戰(zhàn)。

一、文獻(xiàn)梳理

稅費(fèi)改革以后，國家與農(nóng)民的關(guān)系從資源汲取型關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型關(guān)系［1］，轉(zhuǎn)變資源流向并逐漸加大資金投入力度，進(jìn)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)。為了保障資源自上而下轉(zhuǎn)移和使用過程中有人辦事、能辦好事，村莊被納入到基層政府的行政體系之中［2］。

在基層治理研究中，學(xué)界圍繞資源下鄉(xiāng)過程中資源使用困境主要從兩條路徑展開。一種從制度和資源輸入的角度出發(fā)，認(rèn)為資源自上而下輸入方式帶來了自上而下的供給決策［3］，難以與村民需求有效對(duì)接。稅費(fèi)改革后國家以財(cái)政專項(xiàng)支出的方式輸入，資金帶上了 “項(xiàng)目” 的帽子，體現(xiàn)了資金撥付部門的意志［4］，自上而下的制度供給模式使資源具有很強(qiáng)的外部性，強(qiáng)化了資源使用的上級(jí)意志性［5］。資源進(jìn)入村莊后，由于與村民需求脫節(jié)，非但沒有完成其公共品供給、激活村莊的功能，反而將村民意愿排除出資源使用以外，甚至使村民在自身有利可圖時(shí)通過各種方式謀取利益或 “搭便車” ，最終導(dǎo)致外部資源難以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部有效轉(zhuǎn)化［6］，甚至使農(nóng)民從義務(wù)本位走向權(quán)力本位，農(nóng)民權(quán)責(zé)失衡導(dǎo)致基層社會(huì)謀利型釘子戶崛起［7］，更是加大了村莊治理難度。從資源分配的角度看，國家資源以專項(xiàng)資金方式輸入后由縣鄉(xiāng)人民政府集中管理，其分配帶有非制度化和隨機(jī)性。資源分配環(huán)節(jié)的場(chǎng)域和主體的非均衡性影響分配規(guī)則及其表現(xiàn)樣態(tài)，很容易形成分利秩序［8］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從自利角度出發(fā)，以 “經(jīng)營村莊” 的邏輯進(jìn)行資源分配以實(shí)現(xiàn)打造政績的目的，導(dǎo)致村莊之間資源分配不均衡［9］，通過大量資源向一個(gè)村莊輸入的方式打造典型形成政績，導(dǎo)致資源使用的實(shí)踐偏離［10］。資源分配的非均衡性導(dǎo)致兩種截然不同的基層組織行為模式，一方面，在資源輸入密集的村莊容易形成分利秩序，表現(xiàn)為灰黑勢(shì)力介入［11］、村莊精英結(jié)盟獲利［12］、村干部作為項(xiàng)目承包人獲利［13］、形成鄉(xiāng)村共同體進(jìn)行利益攫?。?4］等多種形態(tài)，村民被排除出資源和村莊建設(shè)的利益之外并處于失語狀態(tài)［15］；另一方面，在資源輸入較少的地方，基層組織則較為消極，村干部在 “不出事”［16］、 “不得罪”［17］的邏輯下沒有爭取資源、用好資源的動(dòng)力［18］，在資源進(jìn)村中也無法形成對(duì)村民的有效動(dòng)員，出現(xiàn) “最后一公里” 困境［19］。

上述兩個(gè)視角極大豐富了對(duì)資源下鄉(xiāng)過程中基層治理困境的認(rèn)識(shí)，但仍然存在進(jìn)一步認(rèn)識(shí)的空間。對(duì)宏觀制度的分析展現(xiàn)出資源使用和資源落地的結(jié)構(gòu)性困境及其成因，缺少對(duì)基層社會(huì)的能動(dòng)分析，對(duì)實(shí)踐分配的分析展現(xiàn)出資源落地過程中復(fù)雜主體之間的互動(dòng)與博弈導(dǎo)致資源使用行為異化，但缺少基層社會(huì)的規(guī)范視角。在國家基層治理現(xiàn)代化過程中，以行政化為代表的規(guī)則治理成為當(dāng)前村級(jí)組織治理方式的重要特征，它規(guī)避了資源使用失序和分利秩序，但仍然無法擺脫基層治理內(nèi)卷化困境。本研究在前人研究的基礎(chǔ)上，意在探討村級(jí)治理行政化為何仍然無法實(shí)現(xiàn)基層治理能力的提升。

為提高國家治理水平，黨的十八屆三中全會(huì)提出 “推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化” ，希望擴(kuò)大基礎(chǔ)性權(quán)力以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的整體性控制。稅費(fèi)改革后國家向基層輸入資源的過程中，伴隨著規(guī)則下鄉(xiāng)、監(jiān)督下鄉(xiāng)，在監(jiān)督資源規(guī)范性使用的同時(shí)也向基層社會(huì)輸入現(xiàn)代規(guī)則，并輔以科層官僚化的手段，實(shí)現(xiàn)基層治理轉(zhuǎn)型，即將村莊納入到行政化體系之中［20］。村級(jí)治理行政化主要表現(xiàn)在治理主體和治理規(guī)則［21］、治理方式［22］、治理手段［23］的行政化，也表現(xiàn)在國家對(duì)社會(huì)新的數(shù)據(jù)治理要求［24］，形成吉登斯所言的信息控制基礎(chǔ)上的行政權(quán)力［25］。本研究將多重因素化約為制度、管理、資源和統(tǒng)計(jì)四個(gè)方面，分析村級(jí)治理實(shí)踐過程中的行政化表現(xiàn)。

本研究的分析基于2021 年7 月在江蘇省T 市S 村進(jìn)行的20 天田野調(diào)查。S 村在2000 年由三個(gè)相鄰自然村合并，共有24 個(gè)村民組，原有3800多人，1136 戶，因征地拆遷僅剩700 余戶、2000多人，公有土地（含口糧田、自留地、宅基地）共286.67 公頃，其中流轉(zhuǎn)農(nóng)戶口糧田100 公頃，集體農(nóng)場(chǎng)26.13 公頃，村內(nèi)居民以周邊工廠或進(jìn)城務(wù)工為主，屬于近郊村。本村作為所屬街道29個(gè)村中資源中等的村莊，并無上級(jí)下?lián)艿奶厥赓Y源，以常規(guī)治理性資源為主，因此從資源稟賦來看，本村屬于東部發(fā)達(dá)地區(qū)的中西部村莊。本研究以人居環(huán)境整治中的治理困境為切入點(diǎn)，探討基層治理能力弱化的成因，從制度、管理、資源、統(tǒng)計(jì)四個(gè)層面的行政化展現(xiàn)其對(duì)村莊社會(huì)的吸納，揭示上級(jí)行政主導(dǎo)下公共資源使用沒有帶來相應(yīng)治理能力的原因，反思村莊過度行政化后的基層治理能力提升困境和高治理成本、低治理效率的問題。

二、人居環(huán)境整治工作特征與治理困境表現(xiàn)

在鄉(xiāng)村振興背景下，國家進(jìn)行持續(xù)性資源輸入，在服務(wù)好建設(shè)好農(nóng)村的同時(shí)，也逐漸提升自身對(duì)基層的控制能力。2018 年，我國國務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年計(jì)劃》，要求把改善農(nóng)村人居環(huán)境整治作為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，到2020 年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，村莊環(huán)境基本干凈整潔有序，村民環(huán)境與健康意識(shí)普遍增強(qiáng)。T 市響應(yīng)國家號(hào)召，人居環(huán)境整治工作經(jīng)歷了 “三年整治行動(dòng)” 后，在2020 年提出 “五年大提升” 計(jì)劃，呈現(xiàn)出新的治理樣態(tài)，也帶來了新的治理問題。

在資源下放過程中如何實(shí)現(xiàn)公共品供給 “最后一公里” 問題一直是學(xué)界討論的重點(diǎn)問題。從本質(zhì)利益上看，政府與村民是利益統(tǒng)一體，資源下放是為了服務(wù)村民而非侵害村民利益，但在政府強(qiáng)大資源保證基礎(chǔ)上提供村民服務(wù)、進(jìn)行村莊建設(shè)的過程中，卻出現(xiàn)了工作難以推動(dòng)的困境。本地人居環(huán)境整治工作中呈現(xiàn)三個(gè)特征。

首先，人居環(huán)境整治工作的高治理要求超出村民實(shí)際需求，上級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化的統(tǒng)一要求與村民多樣化的個(gè)體需求之間產(chǎn)生錯(cuò)位。一方面，農(nóng)村公共品供給主要包括共域、公域、私域三個(gè)層次［26］，當(dāng)前人居環(huán)境整治工作從原本的村莊內(nèi)部公共領(lǐng)域的服務(wù)和要求擴(kuò)展到對(duì)村民家庭內(nèi)部的環(huán)境要求，如廁所、美麗庭院等；另一方面，上級(jí)環(huán)境整治工作的考核要求從整潔整齊轉(zhuǎn)變?yōu)榱咙c(diǎn)打造。河道整治、廁所改造、村容村貌改造成為基礎(chǔ)性工作，還需要以 “好看” 、 “美麗” 為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行環(huán)境打造，并以考核排名的方式形成對(duì)村莊、街道之間的競爭性動(dòng)員，不斷推高整治上限。

其次，人居環(huán)境整治工作成為常規(guī)治理工作。2020 年T 市對(duì)環(huán)境整治的工作要求已經(jīng)從 “三年行動(dòng)” 發(fā)展到 “五年大提升” ，上級(jí)政府對(duì)村莊工作也提出更高要求。本地在運(yùn)動(dòng)式治理過程中依托規(guī)范化的行政體制，在 “運(yùn)動(dòng)后” 形成較為完整的工作機(jī)制和考核體系，即常規(guī)性治理秩序。S 村幾乎每天迎接環(huán)境檢查，省、市以季度檢查的方式和扣分方式不變，街道一級(jí)以月、季度、年為單位進(jìn)行扣分式考核和不扣費(fèi)的常規(guī)考核，并逐漸由傳統(tǒng)暗訪轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂姓寡菪缘臐L動(dòng)式巡查，以實(shí)現(xiàn)全村所有區(qū)域的打造升級(jí)。

第三，村干部采用策略主義工作取向。 “一開始環(huán)境整治，矛盾就來了” ，在環(huán)境整治工作常態(tài)化背景下，村干部與村民打交道的密度高、涉及內(nèi)容多。為了推進(jìn)工作，村干部與村民打交道的過程中會(huì)產(chǎn)生各種策略性行為，在涉及村民利益不大、工作時(shí)間不緊的情況下，通過 “哄” 、 “磨” 、 “說好話” 以及政策、法律等話語重復(fù)犧牲時(shí)間硬耗；在涉及村民利益或上級(jí)工作要求高、時(shí)間緊的情況下，村干部會(huì)采取利益補(bǔ)貼的方式進(jìn)行動(dòng)員，將不符合環(huán)境整治要求的村民私物買下來，為工作進(jìn)度提速。

可以看到，人居環(huán)境整治工作中不斷推高的工作要求、不斷規(guī)范的治理方式、不斷增加的工作成本，使村干部在工作中束手束腳，不能正常發(fā)揮作用，并產(chǎn)生兩個(gè)后果。首先，過度介入村民私域?qū)е麓甯刹抗ぷ骱戏ㄐ越档?，并逐漸形成 “村干部干、村民看” 的局面。村干部在對(duì)村民門口、庭院內(nèi)整治的過程中，村民表示這是 “多管閑事” ，這既表達(dá)了村民的不理解，也表現(xiàn)出村民成為了環(huán)境治理工作的局外人，他們不能在維持環(huán)境相對(duì)整潔的情況下，以便利和需求為出發(fā)點(diǎn)安排房屋周圍的環(huán)境，這就使其在環(huán)境整治工作中的主體性和積極性無法被激活。其次，村干部利益動(dòng)員手段激活村莊內(nèi)的不合作者。村干部的工作方式在村莊內(nèi)具有可視性，一旦其使用利益補(bǔ)償?shù)姆绞浇鉀Q問題，就會(huì)激發(fā)其他村民 “我配合你工作，你卻把我當(dāng)傻子，讓我吃虧” 的心態(tài)，使村民產(chǎn)生利益獲取的長期性和普遍性期待，即使單次利益不大，仍極大激發(fā)村民的利益想象空間，他們不會(huì)給村級(jí)治理帶來難以克服的治理問題，但卻處處掣肘村莊群眾工作的展開。

三、行政吸納：基層治理能力弱化的生成邏輯

在當(dāng)前基層治理結(jié)構(gòu)中，國家不斷擴(kuò)展自身治理邊界， 并通過制度、管理、資源、統(tǒng)計(jì)四個(gè)途徑的行政化加強(qiáng)對(duì)基層社會(huì)的控制能力，實(shí)現(xiàn)國家行政力量向村莊社會(huì)的全面滲透，提高政府的服務(wù)能力。

村干部面對(duì)的治理問題越來越復(fù)雜、性質(zhì)越來越模糊、與村莊社會(huì)越來越脫嵌［27］。為了應(yīng)對(duì)村干部消極回應(yīng)上級(jí)的行政事務(wù)，上級(jí)通過村干部職業(yè)化的方式加強(qiáng)基層回應(yīng)性，并通過與資源下鄉(xiāng)相伴隨的強(qiáng)監(jiān)督、強(qiáng)考核加強(qiáng)對(duì)村干部的約束，村干部作為國家基層治理的最低層級(jí)承擔(dān)者，在資源使用的過程中并沒有實(shí)現(xiàn)資源向基層治理能力的有效轉(zhuǎn)化，反而在自身職業(yè)化、責(zé)任強(qiáng)化、監(jiān)督強(qiáng)化的情況下，形成對(duì)上負(fù)責(zé)的工作思路，強(qiáng)資源沒有激活與之相匹配的強(qiáng)社會(huì)，村干部回應(yīng)村莊內(nèi)部需求的能力逐漸弱化，村莊主體排除出治理事務(wù)和公共資源使用之外，村級(jí)社會(huì)也在回應(yīng)上級(jí)行政事務(wù)中被不斷消解，社會(huì)本身的自組織能力失效。自治邏輯被行政邏輯取代，形成行政吸納社會(huì)的基層治理樣態(tài)。

（一） 制度行政化：強(qiáng)體制控制下的目標(biāo)替換

本地村干部職業(yè)化、流官化程度高。在行政化基層治理結(jié)構(gòu)和村干部職業(yè)化之下， “拿錢辦事” 、 “做事對(duì)得起自己的工資” 成為本地村干部對(duì)自身工作的定位。T 市2016 年開始村干部坐班制，但并沒有配給職業(yè)化工資水平。2019 年開始區(qū)統(tǒng)一組織、以街道為單位招考的方式挑選村干部，即見習(xí)村官，并從2020 年開始取消后備干部等村莊內(nèi)生性干部來源渠道；2020 年村委換屆后，全市范圍內(nèi)推行村干部職業(yè)化，村干部收入按級(jí)別梯度從6 萬元～10 萬元不等，其升遷和調(diào)動(dòng)都以上級(jí)組織意圖為主，村民的選舉只具有程序正義、程序規(guī)范的功能而不具有實(shí)質(zhì)意義， “管錢管位置” 的上級(jí)政府才是村干部需要 “服務(wù)” 和負(fù)責(zé)的對(duì)象。在職業(yè)化背景下，村干部完全被行政體制吸納，村干部內(nèi)部形成條塊化分工，以統(tǒng)管領(lǐng)導(dǎo)-分管領(lǐng)導(dǎo)-辦事員的層級(jí)，形成村莊工作與上級(jí)條線工作的直接對(duì)接及對(duì)上負(fù)責(zé)的治理面向。

基層政府通過村干部職業(yè)化將村級(jí)工作納入到規(guī)范化管理之中，以考核和監(jiān)督的方式作為干部的催動(dòng)力，導(dǎo)致基層治理中出現(xiàn)大量形式化工作［28］。職業(yè)化村干部需要承接大量上級(jí)材料和部門工作。在規(guī)范化、留痕化工作要求之下，村干部材料性、統(tǒng)計(jì)性工作占所有工作的70%以上，僅有的實(shí)事工作也需要輔以大量材料。以河道整治項(xiàng)目立項(xiàng)為例，首先要開村民代表和黨員會(huì)等，開會(huì)一個(gè)小時(shí)，與會(huì)人員共同去河道現(xiàn)場(chǎng)考察一個(gè)小時(shí)，但前期的材料準(zhǔn)備、會(huì)議記錄、走訪臺(tái)賬等需要八小時(shí)完成。河道整治項(xiàng)目村莊通過后需要村內(nèi)多次進(jìn)行開會(huì)并做會(huì)議記錄、項(xiàng)目三方詢價(jià)、報(bào)給上級(jí)等，每做一步都需要再次重復(fù)完整流程，與項(xiàng)目相配套的非項(xiàng)目建設(shè)工作需要花費(fèi)的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過項(xiàng)目建設(shè)實(shí)踐。在當(dāng)前國家要求村級(jí)治理按程序、講規(guī)范時(shí)，村干部為了避責(zé)，任何事情，無論是否合乎村莊實(shí)際，他們都傾向于嚴(yán)格按程序辦理［29］。因此，作為被體制吸納的 “官僚” ，村干部做工作時(shí)按照事本邏輯展開，村干部沒有動(dòng)力也沒有精力在做實(shí)事的過程中將外部權(quán)威轉(zhuǎn)化為內(nèi)部權(quán)威，沒有通過動(dòng)員村莊內(nèi)部力量實(shí)現(xiàn)上級(jí)行政資源轉(zhuǎn)化為治理能力。他們?cè)诠ぷ鲗?shí)踐中沒有與村民在相互推拉之中磨合出治理規(guī)則、找到村民訴求的根源，從而構(gòu)建清晰的權(quán)力和責(zé)任邊界，而是情感無赦的推動(dòng)工作，在以老人為主要居住群體的村莊中，用規(guī)則、法律、政策等現(xiàn)代性知識(shí)推動(dòng)工作，話語和知識(shí)體系失衡必然無法導(dǎo)向較為有效的治理效果。

當(dāng)前基層行政任務(wù)帶有事情多、推得緊、考核嚴(yán)三個(gè)特征，而這與村莊內(nèi)部事務(wù)看似輕松隨意、需要 “四兩撥千斤” 之力完成的事務(wù)恰恰是相反的，群眾工作不能 “短平快” 的完成，在時(shí)間投入不確定和產(chǎn)出效果不穩(wěn)定的情況下，對(duì)上負(fù)責(zé)的村干部無法真正靜下心來去了解工作推進(jìn)中產(chǎn)生困境的原因，尋找矛盾的根本點(diǎn)，從根本上解決問題，而是形成能避就避的消極治理心態(tài)，用機(jī)械重復(fù)的 “哄” 、 “磨” 、 “講好話” 的方式表面性的推動(dòng)工作，看似工作難做，實(shí)際卻是沒有對(duì)剛性政策進(jìn)行轉(zhuǎn)化、給予村民有效引導(dǎo)，其機(jī)械性工作方式與村民多樣性訴求之間產(chǎn)生沖突。本質(zhì)上講，其工作目標(biāo)不再是服務(wù)村莊發(fā)展、滿足村民需求，而是以完成上級(jí)行政任務(wù)為工作目標(biāo)。

（二） 管理行政化：強(qiáng)考核控制下的需求錯(cuò)位

在農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)中，政府通過目標(biāo)管理責(zé)任制進(jìn)行目標(biāo)分解、指標(biāo)量化、責(zé)任細(xì)化，并伴隨嚴(yán)格、標(biāo)準(zhǔn)化的考核監(jiān)督對(duì)基層進(jìn)行強(qiáng)動(dòng)員［30］，保證基層工作積極性。在村干部本身被當(dāng)作治理對(duì)象、監(jiān)督對(duì)象的治理下，村干部的晉升、工資等都與考核掛鉤，導(dǎo)致村干部以滿足上級(jí)行政任務(wù)為主要工作目標(biāo)，需要按照 “權(quán)力清單” 在 “籠子里” 開展工作。在2021 年上半年，省、市兩級(jí)以暗訪的方式進(jìn)行大檢查有3 次，街道每周都進(jìn)行常規(guī)檢查，并在月底和季度整體考核，考核出現(xiàn)問題就會(huì)扣分，影響下一年度的人居環(huán)境整治經(jīng)費(fèi)和村干部年底績效工資。在一次街道考核中，S 村已做了完全的準(zhǔn)備，但因老人將前一天晚上撿回的垃圾放在門口，早上檢查時(shí)村干部沒有及時(shí)清理這一突發(fā)狀況被扣分，導(dǎo)致當(dāng)年S 村人居環(huán)境整治工作成為29 個(gè)村莊中的倒數(shù)第二名，全體村干部扣年終績效1600 元，也失去了此項(xiàng)考核獎(jiǎng)金。

在大量資源以環(huán)境治理名義進(jìn)入村莊后，上級(jí)對(duì)村莊衛(wèi)生要求也不斷提高。行政對(duì)私人空間的改造是在資源推動(dòng)下按照標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)致的規(guī)則實(shí)現(xiàn)，但現(xiàn)代化統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)民多樣化訴求相沖突，上級(jí)對(duì)農(nóng)村環(huán)境的高目標(biāo)要求與村民生活本身對(duì)環(huán)境的要求、自身生活習(xí)慣不一致，需求錯(cuò)位之下村民很難心甘情愿的配合村干部工作。

上級(jí)行政任務(wù)推動(dòng)為村莊提供的公共品與村民真正需要的公共品之間存在巨大張力使上級(jí)資源輸入不是解決實(shí)質(zhì)問題而是錦上添花。對(duì)細(xì)節(jié)過于吹毛求疵不僅極大拉高了治理成本，也無法滿足村民的需求，對(duì)于村莊中真正需要提供的公共品，如機(jī)耕道硬化，關(guān)鍵道路維修、拓寬等，卻因?yàn)樯霞?jí)項(xiàng)目資金不足或群眾工作不好做而被放棄。置村民需求于不顧的資源推進(jìn)，最終的結(jié)果就是被置于客體位置的村民不滿、麻木、無動(dòng)于衷，認(rèn)為自己在 “幫助” 村干部完成工作而非村干部為自己服務(wù)，這種心態(tài)倒置讓村民一旦遇到自身利益受損就會(huì)成為工作推進(jìn)的阻礙性力量。村干部為了盡快完工，在力所能及范圍違規(guī) “開小口” ，滿足利益訴求以推動(dòng)工作，用給村民務(wù)工補(bǔ)貼的方式推動(dòng)工作，表面上完成了工作，但外部資源以無轉(zhuǎn)化的方式進(jìn)入村莊治理工作后，會(huì)在村民中造成不良影響，在利益滿足的示范效應(yīng)之下，會(huì)激發(fā)村莊其他村民的利益期待，沒有得到補(bǔ)償?shù)拇迕?“別人有而我沒有” 的相對(duì)剝奪感會(huì)愈加嚴(yán)重，這種不平衡感會(huì)使他們成為村干部下次工作的阻礙，無理訴求被滿足就不可避免。村干部的策略性應(yīng)對(duì)方式導(dǎo)致村民需求與行政要求之間產(chǎn)生張力，公共資金使用的有效性難以達(dá)到。

（三） 資源行政化：強(qiáng)資源控制下的行動(dòng)困境

在強(qiáng)大考核和規(guī)范壓力下，村干部能使用的治理手段十分有限，資源使用缺少自主性，只能圍繞上級(jí)行政任務(wù)推動(dòng)的資源下放完成工作，無法真正回應(yīng)村民訴求。村干部在上級(jí)下放資源的使用中面臨三個(gè)困境：第一是資金使用的固定性，第二是資金使用的規(guī)范性，第三是資源使用的私人策略性。

1. 資金使用的固定性

政府向村莊的資源輸入以專項(xiàng)資金或項(xiàng)目制的方式，前者主要是環(huán)境整治中的村容村貌整治工作，后者是環(huán)境整治中河道整治、綠化、公廁建設(shè)等工作。以 “為民辦實(shí)事” 工作為例， “為民辦實(shí)事” 工作通過 “公布、評(píng)議、通報(bào)、督查” 長效機(jī)制進(jìn)行保證，制度設(shè)計(jì)初衷是回應(yīng)村莊內(nèi)村民需求，將村民反映的 “問題清單” 轉(zhuǎn)化為 “履職清單” ，但這些項(xiàng)目必須要年底完成并通過項(xiàng)目責(zé)任化、責(zé)任節(jié)點(diǎn)化等方式將監(jiān)督責(zé)任壓實(shí)。為了能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)應(yīng)對(duì)上級(jí)考核，村干部制定時(shí)只能挑簡單、易完成的目標(biāo)制定，比如S 村村內(nèi)主路需要拓寬，但需要做群眾大量工作，村干部就沒有制定拓寬主路目標(biāo)而是選涉及村民少、好做工作但并不必須的道路建設(shè)作為項(xiàng)目目標(biāo)，沒有動(dòng)力調(diào)動(dòng)村莊內(nèi)生資源的先期預(yù)期，他們雖然能做好 “代辦員” 的角色，但卻無法在村民需求與行政要求之間形成轉(zhuǎn)化機(jī)制，極易產(chǎn)生服務(wù)的供需張力。面對(duì)固定的工作安排，村干部本身的工作態(tài)度也是消極的，只是機(jī)械的執(zhí)行者，上級(jí) “有錢不用白不用，也是好事，就是我們干部苦了” ，其工作落實(shí)不僅沒有向村內(nèi)事務(wù)轉(zhuǎn)換的面向，甚至出現(xiàn)了上級(jí)下放資源與自身無關(guān)、挑選 “合適” 工作完成上級(jí)指標(biāo)的態(tài)度。因此，在上級(jí)嚴(yán)格考核監(jiān)督的情況下，村干部在制定項(xiàng)目的過程中會(huì)策略性的選擇簡單的工作回避村民需求、降低年底考核難度。

2. 資金使用的規(guī)范性

本地村干部推進(jìn)工程類項(xiàng)目實(shí)施時(shí)并不輕松，在上級(jí)對(duì)資源使用的嚴(yán)格監(jiān)督下，做事的規(guī)范性要求也在提高，村級(jí)工作需要完成大量材料工作，導(dǎo)致資金使用的規(guī)范化困境。本地項(xiàng)目資金使用有非常正規(guī)的流程，各個(gè)村都配有街道下派的專職財(cái)務(wù)員，以環(huán)境整治中打造彩繪墻為例，上級(jí)財(cái)務(wù)要求5000～20 000 元的項(xiàng)目就需要報(bào)到區(qū)級(jí)統(tǒng)一財(cái)務(wù)平臺(tái)獲批或招標(biāo)，20 000 元以上的項(xiàng)目申請(qǐng)、審批、報(bào)賬更為復(fù)雜，因此村內(nèi)七個(gè)墻面的彩繪被分成七個(gè)項(xiàng)目上報(bào)，為此需要同樣程序上報(bào)七次，刷一面墻只需幾個(gè)小時(shí)，準(zhǔn)備材料、報(bào)賬、找公司則需要一個(gè)周甚至更久的時(shí)間。因此，在全方位過程管理之下，上級(jí)下放的資源以 “死錢” 的方式下放，并不是村干部能進(jìn)行村莊自治的 “活錢” ，村干部對(duì)資源的使用是被動(dòng)的。當(dāng)然，面對(duì)上級(jí)考核和責(zé)任壓力，他們更愿意通過規(guī)范化材料作為避責(zé)工具，降低自身職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，而不是簡化材料手續(xù)、做群眾工作以減輕工作 “負(fù)擔(dān)” 。

3. 資源使用的私人策略性

面對(duì)村民的不正當(dāng)利益訴求，如房前屋后不搬走的磚瓦和垃圾，村干部會(huì)通過務(wù)工補(bǔ)貼的方式將其 “買過來” 然后扔掉以完成上級(jí)工作。村干部以務(wù)工補(bǔ)貼的方式使用公共資金的方式是符合規(guī)范的，符合報(bào)賬手續(xù)和流程，但使用的目標(biāo)產(chǎn)生錯(cuò)位。公共資金的使用需以服務(wù)群眾為目標(biāo)，村干部通過自主的支配實(shí)現(xiàn)資金效用的最大化，真正契合村民需求，但村干部將公共資金私人化成為治理策略，沒有實(shí)現(xiàn)其為全體村民服務(wù)的導(dǎo)向，為了更快推進(jìn)上級(jí)工作，甚至形成 “遇事就補(bǔ)償機(jī)制” ，完全回避了群眾工作的自治面向。一旦以 “按勞分配” 的方式滿足村民訴求，那就是鼓動(dòng)所有基層群眾加入到不合理訴求的行列，就會(huì)使村干部面對(duì)村莊工作愈加無力，治權(quán)愈加弱化。因此，將本應(yīng)服務(wù)于村莊發(fā)展的公共資金作為對(duì)上負(fù)責(zé)的私人治理手段，不斷在消解村莊內(nèi)生治理資源，使基層組織脫離民眾，成為徹底的 “懸浮” 型基層組織。

（四）統(tǒng)計(jì)行政化：信息獲取的路徑創(chuàng)新

在資源下鄉(xiāng)背景下，資金使用過程中需要充分調(diào)動(dòng)村莊內(nèi)部治理資源形成上下信息和需求的聯(lián)通，其中村組雙層治理結(jié)構(gòu)是信息互通的重要治理機(jī)制。本地在村級(jí)治理行政化過程中，通過取消小組長、設(shè)置村干部擔(dān)任網(wǎng)格員的方式打破原本的村組治理結(jié)構(gòu)，形成對(duì)村莊公共性的擠壓。

網(wǎng)格管理體系是一種新的數(shù)字化城市管理模式，通過社會(huì)力量形成政府層級(jí)、職能和部門之間的信息互通［31］，提高國家管理與服務(wù)的雙重功能，一方面能夠通過現(xiàn)代化的方式進(jìn)行信息統(tǒng)計(jì)和管理，另一方面能夠從基層發(fā)現(xiàn)問題、解決問題或反映問題，提升政府服務(wù)質(zhì)量。T 市從2018年開始推行網(wǎng)格化管理，形成手機(jī)網(wǎng)格APP、電腦網(wǎng)格系統(tǒng)和紙質(zhì)版網(wǎng)格日志三措并舉的管理體系，以縮減開支為由，撤銷小組長，讓村干部兼任的網(wǎng)格員開展工作。雖然網(wǎng)格員和小組長都由村內(nèi)人兼任，且都具有收集信息、反映問題的功能，但其身份屬性具有本質(zhì)差異，小組長是由村民選舉產(chǎn)生村莊內(nèi)部人，需要掌握地方性知識(shí)進(jìn)行內(nèi)部治理，幫助村干部解決組內(nèi)小微事務(wù)；網(wǎng)格員則是國家代理人，具有外部治理的特征，幫助基層政府進(jìn)行更好的統(tǒng)計(jì)信息、社會(huì)管理的新主體，其職能超出村莊范圍之外并不嵌于村莊之中。在村莊中撤銷小組長、構(gòu)建網(wǎng)格體系打破了村莊內(nèi)村民與村干部溝通的中間層級(jí)結(jié)構(gòu)，增加了村民真實(shí)訴求和村干部信息傳遞、政策宣傳的雙向表達(dá)成本，使雙方在缺少溝通的情況下產(chǎn)生相互不信任，村干部認(rèn)為 “事情不能讓村民決定，他們懂什么，讓他們做決定就亂套了” ，村民覺得 “我們什么都不知道，他們肯定得了好處” ，村民對(duì)村干部治理行為的回應(yīng)空間縮小，村干部也難以再通過村內(nèi)力量進(jìn)行組織動(dòng)員。

四、村級(jí)治理行政化的實(shí)踐效果

江蘇省通過村級(jí)組織行政科層化改造、高強(qiáng)度監(jiān)督、規(guī)范化財(cái)務(wù)管理與技術(shù)化信息收集等方式實(shí)現(xiàn)了全面村級(jí)治理的行政化體系建設(shè)，走在全國前列，但從實(shí)踐結(jié)果看，卻呈現(xiàn)出基層治理能力弱化和治理成本高、治理效能低的治理困境。

（一）基層治理能力弱化

在國家形成和現(xiàn)代化過程中，為提升自身自主性會(huì)試圖支配、控制或破壞原本的地方自治結(jié)構(gòu)，形成自下而上的權(quán)力集中和自上而下的權(quán)力滲透雙向過程［32］。在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，村莊本身的內(nèi)生性事務(wù)逐漸在市場(chǎng)化、城市化過程中被消解，村莊成為居住、老人養(yǎng)老的純粹生活空間，但在政府治理的高要求下，基層治理行政化一方面契合村莊發(fā)展需要，另一方面卻因行政化程度要求過高導(dǎo)致村級(jí)治理懸浮及基層治理能力弱化。

在國家權(quán)力擴(kuò)張視角下，國家不斷加強(qiáng)對(duì)基層的控制能力。中華人民共和國成立以前，國家政權(quán)無法深入基層，需要借助地方的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)間接控制，但在現(xiàn)代化過程中卻因國家政權(quán)擴(kuò)張與資源提取之間的沖突導(dǎo)致基層治理能力內(nèi)卷化［33］，中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨通過與農(nóng)民的聯(lián)結(jié)和基層組織的建立，在打破權(quán)力文化結(jié)構(gòu)之外建立了新的權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)［34］，通過塑造新的地方精英擺脫基層治理內(nèi)卷化陷阱。國家通過各種方式加強(qiáng)對(duì)基層社會(huì)控制權(quán)的實(shí)踐并未停止，以行政化為代表的規(guī)范治理是國家基層治理現(xiàn)代化的必然要求［35］，但在行政化過程中卻出現(xiàn)基層治理能力弱化的悖論。

資源下鄉(xiāng)過程中，過度行政化成為資源無法落地的重要因素， “體制空轉(zhuǎn)” 成為當(dāng)前基層治理自我內(nèi)耗的主要表現(xiàn)［36］。在行政擠壓下，村干部對(duì)上負(fù)責(zé)的工作面向使其成為標(biāo)準(zhǔn)的 “國家代理人” ，對(duì)村民訴求和村莊發(fā)展往往視而不見。村民對(duì)村干部的工作方式和懸浮工作狀態(tài)極為不滿，但又無法對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和限制，只能以工作 “只看不干” 、不配合等方式表達(dá)不滿，村干部和基層政府的工作合法性不斷降低。村干部的策略主義行為雖然能夠解決即時(shí)性的問題，但難以解決問題根源。因?yàn)槿鄙倥c群眾互動(dòng)中形成的村內(nèi)治理規(guī)則，導(dǎo)致干部在后續(xù)工作推進(jìn)中無法充分調(diào)動(dòng)村內(nèi)資源，反而不斷消解村莊本身的治理資源，不利于后續(xù)工作的推進(jìn)。在基層中呈現(xiàn)資源吸納自治的治理結(jié)果，基層治理能力難以提升，最終呈現(xiàn) “政府投入巨大、村干部工作難做、村民毫不領(lǐng)情” 的三輸結(jié)果。

（二）高治理成本與低治理效能

稅費(fèi)改革以前，在資源不充裕的情況下，我國通過村級(jí)組織形成與農(nóng)民關(guān)系的間接對(duì)接，村級(jí)組織在向農(nóng)民提取資源的同時(shí)，也負(fù)擔(dān)鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施等村莊基礎(chǔ)服務(wù)提供和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還通過開展鄉(xiāng)村企業(yè)、促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)等方式承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的角色［37］，呈現(xiàn)出集權(quán)式的簡約治理樣態(tài)［38］。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資源汲取能力與鄉(xiāng)村組織公共服務(wù)能力的不對(duì)稱，國家通過取消稅費(fèi)實(shí)現(xiàn)與農(nóng)民的直接對(duì)接，并通過資源的向下輸入希望實(shí)現(xiàn)與鄉(xiāng)村社會(huì)的再次整合，在國家打造服務(wù)型政府、進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)的過程中，輸入的資源越來越多。資源增多，一方面要伴以規(guī)則下鄉(xiāng)、監(jiān)督下鄉(xiāng)以實(shí)現(xiàn)對(duì)資源規(guī)范使用的監(jiān)控，因此改變基層治理樣態(tài)，出現(xiàn)工作材料化、考核剛性化、辦事留痕化等多種形式主義工作，另一方面不斷擴(kuò)大基層治理邊界，導(dǎo)致 “村務(wù)” 變 “政務(wù)” 、 “私人事務(wù)” 變 “公共服務(wù)” ，導(dǎo)致村民權(quán)責(zé)失衡和基層治理邊界模糊化［39］。

S 村作為普通村，每年常規(guī)性資源配給大約在1200 萬左右，而村莊2000 多人中，僅40%在村長期居住，即村莊常住人口不足1000 人，且以留守老人為主。村莊每年需要1200 萬資源才能維持其正常運(yùn)轉(zhuǎn)和滿足上級(jí)行政要求，再加上村干部工資和村集體基本運(yùn)轉(zhuǎn)的固定開支，村莊運(yùn)轉(zhuǎn)的治理成本過高。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，國家向鄉(xiāng)村的資源輸入越來越多，但基層組織對(duì)公共資金的使用不僅沒有帶來相應(yīng)的治理效能，反而在不斷弱化基層政權(quán)的合法性。更為重要的是，上級(jí)投入如此多資源，給村民的生活環(huán)境帶來的改善十分有限，村級(jí)組織與村民間的 “懸浮” 關(guān)系進(jìn)一步增強(qiáng)，不僅沒有達(dá)到善治，反而群眾對(duì)基層政府和村級(jí)組織認(rèn)同度越來越低，在不斷削弱基層政權(quán)的合法性和有效性。如何高效使用公共資源，讓公共資源的使用與基層治理能力的提升等比例增長，是當(dāng)前基層治理中需要反思的關(guān)鍵之題。

五、總結(jié)和討論

村干部職業(yè)化是村級(jí)治理行政化的重要制度表現(xiàn)，是國家意志得以深入村莊的前提；指標(biāo)化考核和監(jiān)督等目標(biāo)管理責(zé)任制的方式對(duì)村干部的管理和調(diào)動(dòng)，是國家意志實(shí)現(xiàn)的保證；設(shè)置資金使用的復(fù)雜制度進(jìn)行財(cái)政管控，是政府避免村干部行為異化、村莊治理失序的手段；網(wǎng)格化管理體系建設(shè)進(jìn)行各項(xiàng)信息統(tǒng)計(jì)和突發(fā)事件上傳，是國家強(qiáng)化基層管理和控制能力的重要保障。

國家通過對(duì)基層組織的調(diào)動(dòng)極大擴(kuò)大治理邊界、增強(qiáng)自身控制能力，但僅以材料規(guī)范化、監(jiān)督考核化的強(qiáng)規(guī)則、強(qiáng)壓力來約束和動(dòng)員村干部，只能導(dǎo)致工作開展的僵硬化、低效化，使資源輸入越多，資源有效利用率越低，無法形成公共資源的有效使用。因此，基層要處理好行政與自治、統(tǒng)一性與靈活性、標(biāo)準(zhǔn)化與能動(dòng)性這三對(duì)關(guān)系，要調(diào)節(jié)好行政與自治之間的均衡關(guān)系，形成上下渠道的打通，要尋找有效的治理機(jī)制，打破政府單一治理主體的傾向，實(shí)現(xiàn)對(duì)村民的動(dòng)員和激活。

首先，通過有限流動(dòng)村干部將村干部工作價(jià)值感回歸村莊。以職業(yè)倫理和晉升動(dòng)力驅(qū)動(dòng)下的村干部的工作意義在于賺取固定工資和向上流動(dòng)，過度打通晉升渠道只會(huì)形成對(duì)村干部的過度動(dòng)員，強(qiáng)化其對(duì)上負(fù)責(zé)動(dòng)力而缺少村莊回應(yīng)性，對(duì)村莊內(nèi)部事務(wù)能避就避。他們雖然能做好 “代辦員” 的角色，但卻無法在村民需求與行政要求之間形成轉(zhuǎn)化機(jī)制，極易產(chǎn)生服務(wù)的供需張力。因此，需要將村干部的工作意義回歸村莊本身，通過真正的為民做實(shí)事獲得優(yōu)質(zhì)社會(huì)評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)村干部動(dòng)力的正向調(diào)動(dòng)。

其次，轉(zhuǎn)換資源下鄉(xiāng)方式，給予村莊公共資源使用自主性。本地作為資源充足地區(qū)，以攤大餅式的方式進(jìn)行資源輸入，村莊工作圍繞與資源輸入相伴隨的上級(jí)事務(wù)展開，村民參與性不足，權(quán)責(zé)失衡狀態(tài)十分突出。在大規(guī)模城市化建設(shè)之下，村莊作為人口流出地區(qū)不應(yīng)再以公共資源強(qiáng)輸入和頂格治理要求開展工作，而應(yīng)以資源有效利用和調(diào)動(dòng)村莊自身效能為主要目標(biāo)，一方面將資源以 “活錢” 的方式進(jìn)入村莊，激發(fā)村莊公共利益空間，修復(fù)懸浮、冷漠甚至沖突的干群關(guān)系，提高資源利用效能就需要實(shí)現(xiàn)公共品供需匹配；一方面要給予村級(jí)組織賦權(quán)，建立事后追責(zé)機(jī)制［40］，在保證一定監(jiān)督性的同時(shí)給予村干部一定的自主空間，并在這一過程中激發(fā)村民參與活力，撬動(dòng)村莊內(nèi)生資源，讓公共資源實(shí)現(xiàn)對(duì)基層治理的激活。