深化產(chǎn)權(quán)改革還需突破的幾個(gè)障礙
——以浙江省寧波市江北區(qū)為例

張兆康 朱 蕓

浙江省寧波市江北區(qū)自2019年成功入選全國第一批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)典型單位以來，與時(shí)俱進(jìn)，加快發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，改革的紅利不斷放大。據(jù)2021年農(nóng)經(jīng)年報(bào)顯示，目前全區(qū)所有村社集體經(jīng)濟(jì)總資產(chǎn)52.30億元，全區(qū)集體經(jīng)濟(jì)總收入4.84億元，其中集體經(jīng)營性收入2.53億元。每一行政村經(jīng)營性收入均達(dá)到20萬元以上，每一持股股東股份人均分紅達(dá)到4909元，占當(dāng)年農(nóng)村居民人均可支配收入45534元的10.78%，這一成績名列全市乃至全省前茅。

一、股份合作制改革后推出的新舉措

搭建綜合性的集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺(tái)。運(yùn)用“一圖管理”“一碼公開”“三色預(yù)警”“綜合評價(jià)”四個(gè)大數(shù)據(jù)技術(shù)手段，融合資產(chǎn)、資源、資金管理，破解治理端監(jiān)管難、服務(wù)端參與難的問題，提升基層工作效率、治理水平和群眾滿意度?！耙粓D管理”即集體資產(chǎn)一圖全清，“一碼公開”即陽光公開一碼全明，“三色預(yù)警”即通過建立紅、橙、黃三色預(yù)警機(jī)制實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)一鍵智控，“綜合評價(jià)”即治理能力一網(wǎng)通判，以此實(shí)現(xiàn)基層治理能力全面提升。

制定配套管理制度。針對實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的股份經(jīng)濟(jì)合作社，規(guī)定其每五年對章程進(jìn)行修改調(diào)整，新增人員配置人口股，死亡等喪失成員資格人員不享受人口股。針對監(jiān)督不力的問題，制定了《監(jiān)事會(huì)成員工作行為暫行辦法》，規(guī)范其具體的監(jiān)督方法。辦法規(guī)定：監(jiān)事會(huì)成員必須具有高度的責(zé)任感，對收支業(yè)務(wù)存有疑問的，有權(quán)要求股份經(jīng)濟(jì)合作社經(jīng)手人員進(jìn)行解釋，解釋不清楚的，有權(quán)不簽名，不同意入賬，監(jiān)事會(huì)也可向上級報(bào)告情況。

出臺(tái)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)村的扶持政策。加大資金投入，落實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展保障機(jī)制。區(qū)政府每年統(tǒng)籌2000萬元以上財(cái)政資金扶持發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。對上一年度集體可用收入不足80萬元的村補(bǔ)足80萬元，補(bǔ)差額的村必須提供相應(yīng)量的閑置集體資產(chǎn)交街道（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理中心或區(qū)旅投公司，統(tǒng)一收儲(chǔ)經(jīng)營。

拓寬股權(quán)質(zhì)押、轉(zhuǎn)讓和繼承等方面權(quán)能。江北區(qū)自2008年10月起就推出了股份經(jīng)濟(jì)合作社股權(quán)質(zhì)押貸款改革舉措，符合條件的自然人可以在股權(quán)質(zhì)押登記有效期內(nèi)循環(huán)使用，并對股權(quán)的轉(zhuǎn)讓和繼承等作出了詳盡的規(guī)定和操作細(xì)則。據(jù)辦理單位甬城農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司提供的數(shù)據(jù)，共有1435位股東通過銀行質(zhì)押貸款0.62億元。

二、改革后仍存在的障礙因素

產(chǎn)權(quán)方面存在的障礙。無償獲得的股權(quán)，催生了部分股東坐要分錢的惰性思維，并有部分人員提出種種不合理的要求，時(shí)常與上級政府職能部門糾纏不休。而股權(quán)分配的絕對平均配置，又造成一些股東積極性不高和“搭便車”現(xiàn)象，不關(guān)心經(jīng)營狀況，只想要分紅的年年增長。這一不合理的要求致使村社經(jīng)營者為迎合股東或者選舉民意等常常做出不正當(dāng)?shù)某~分配、攀比分配等行為。

經(jīng)營方面存在的障礙。經(jīng)營管理者基本上是原村級領(lǐng)導(dǎo)班子轉(zhuǎn)換而來的，村級集體經(jīng)濟(jì)管理人才缺乏。從實(shí)施情況來看，絕大多數(shù)股東對經(jīng)營層存在較強(qiáng)的排他性，極力反對優(yōu)秀經(jīng)營人才的引進(jìn)，這樣就難以提高班子整體的決策和經(jīng)營能力，難以突破低技術(shù)門檻的“以地生財(cái)”“物業(yè)出租”的盈利模式。

治理方面存在的障礙。雖然確立了“三會(huì)四權(quán)”的管理模式，但仍與現(xiàn)代企業(yè)管理制度相距甚遠(yuǎn)，股份經(jīng)濟(jì)合作社與社區(qū)存在“管轄范圍、服務(wù)對象、職責(zé)邊界”多個(gè)層面的交叉重疊，造成決策層次不高、經(jīng)營目標(biāo)不確定，相互之間又缺乏監(jiān)督和制約，不同程度上又阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和層次的提升。

負(fù)擔(dān)方面存在的障礙。目前村級集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)了過多的公共服務(wù)提供和公共事務(wù)支出。據(jù)農(nóng)經(jīng)報(bào)表顯示，2021年江北區(qū)109個(gè)村管理費(fèi)用支出為5549.27萬元，社會(huì)福利費(fèi)用支出高達(dá)10884.54萬元，兩項(xiàng)合計(jì)村均支出達(dá)150.77萬元，這讓一些股份經(jīng)濟(jì)合作社不堪重負(fù)。

監(jiān)管方面存在的障礙。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)履行職責(zé)依然弱化，章程中也缺乏對監(jiān)事開展監(jiān)督工作的激勵(lì)措施，以及對理事會(huì)、經(jīng)營者強(qiáng)有力的監(jiān)督和制衡。上級部門在法規(guī)上對監(jiān)管內(nèi)容也沒有作出具體詳細(xì)的規(guī)定，特別是合同簽訂沒有經(jīng)當(dāng)?shù)劓?zhèn)（街道）鑒證、低價(jià)賤賣或賤租的行為該如何承擔(dān)賠償損失，值得探討研究。

三、進(jìn)一步完善深化改革的對策舉措

規(guī)范內(nèi)部管理制度。對已經(jīng)改制的股份經(jīng)濟(jì)合作社實(shí)施一次回頭看行動(dòng)，對股份經(jīng)濟(jì)合作社的章程、實(shí)施方案以及與之相關(guān)的決議，按照上級有關(guān)政策以及法律規(guī)定重新梳理與更改，特別是動(dòng)態(tài)管理和相對靜態(tài)管理的股份經(jīng)濟(jì)合作社必須按章程規(guī)定的內(nèi)容予以及時(shí)調(diào)整。同時(shí)經(jīng)社員股東代表大會(huì)討論通過，制定理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)以及社員股東代表大會(huì)的操作規(guī)程與議事細(xì)則，建立新增人員的股權(quán)購買、現(xiàn)金購股以及股權(quán)管理等相關(guān)操作辦法，規(guī)范社員股東與非社員股東的權(quán)利，并將已經(jīng)通過的章程等材料匯編成冊，印發(fā)于全體持股股東，讓大家共同監(jiān)督。

股權(quán)逐步實(shí)現(xiàn)靜態(tài)管理方式。對經(jīng)營性資產(chǎn)，經(jīng)成員大會(huì)或戶代表會(huì)議表決通過予以靜態(tài)管理，今后的新增人員通過分享家庭內(nèi)部擁有的集體資產(chǎn)權(quán)益的辦法，按章程獲得集體資產(chǎn)份額。當(dāng)集體承包地全部被征用、撤村建居以及村莊整體拆遷的，股權(quán)必須依照規(guī)定實(shí)行靜態(tài)管理。同時(shí)實(shí)施“政經(jīng)分離”，剝離依附在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織身上的不合理社會(huì)負(fù)擔(dān)，回歸到其單一的經(jīng)濟(jì)屬性。

建立規(guī)范有序的收益分配制度。出臺(tái)政策文件明確收益分配范圍，制定嚴(yán)格的提出收益分配方案、當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)、社員股東代表大會(huì)討論通過以及公開欄中公示等操作流程，培育持股股東的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和市場意識(shí)，樹立起有經(jīng)營所得才能收益分配的理念。強(qiáng)化收益分配監(jiān)管力度，對違反規(guī)定的分配行為，如超過審批額度超額分配、攀比分配以及發(fā)放不合理資金，按相關(guān)辦法予以制止與處置。同時(shí)，應(yīng)該發(fā)揮股份分紅的社會(huì)控制功能作用，對不贍養(yǎng)老人等違反社會(huì)公序良俗行為，可以采用“股份分紅+積分管理”等辦法進(jìn)行治理。

建立運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、權(quán)力相互制衡的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。關(guān)鍵是建立健全內(nèi)部監(jiān)督體制，以制度的形式規(guī)定監(jiān)事會(huì)的組成和權(quán)力，選擇有會(huì)計(jì)知識(shí)、辦事公道的社員股東擔(dān)任監(jiān)事，積極發(fā)揮社員股東代表大會(huì)的監(jiān)督力量，推出獨(dú)立董事或執(zhí)行董事的創(chuàng)新辦法，從多方入手激勵(lì)理事會(huì)成員相互監(jiān)督。同時(shí)，還要完善外部監(jiān)督，所有決議必須對外公布，建立社員股東代表與持股股東的聯(lián)系制度，創(chuàng)建多樣化的監(jiān)督渠道，鼓勵(lì)持股股東共同參與監(jiān)督。

多元化發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)?？偟脑瓌t是實(shí)施經(jīng)營性資產(chǎn)運(yùn)營多元化，大力開拓集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路子?？梢圆捎谩敖y(tǒng)”的方法如村村抱團(tuán)、村企聯(lián)合等，與各類市場主體發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。在“統(tǒng)”的方法不具備的情形下也可以采用“分”的方法，由不同股東自由組合成社區(qū)物業(yè)、置業(yè)等股份經(jīng)濟(jì)合作社分社經(jīng)營。