“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體制的法治意蘊(yùn)

徐銘睿，戴小冬

(吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南吉首 416000)

“三治結(jié)合”是我國新時(shí)代鄉(xiāng)村治理新體制，是黨中央從歷史角度和全局高度提出的解決轉(zhuǎn)型期農(nóng)村治理難題的基本戰(zhàn)略。黨的十九大提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)，其中“治理有效”是鄉(xiāng)村振興的重要保障。實(shí)現(xiàn)“治理有效”的最佳路徑在于采用“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體制。習(xí)近平總書記提出，必須在法治軌道上進(jìn)行國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。“三治結(jié)合”作為新時(shí)代鄉(xiāng)村治理新體制也必須在法治的軌道上運(yùn)行。對“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體制的法治意蘊(yùn)進(jìn)行闡釋，可以為其正當(dāng)性和合法性提供法理支撐，也是制度運(yùn)行的方向盤，避免脫離現(xiàn)代法治軌道。

一、“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體制的概念及特征

“三治結(jié)合”指在農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，組織多元治理主體、融合多元治理規(guī)范、利用多元治理工具，自治、法治和德治相結(jié)合，達(dá)到三者協(xié)同治理效應(yīng)的新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體制[1]?！叭谓Y(jié)合”既是一種治理體制，也是一種治理體系和治理模式，具有如下特征。

第一，“三治結(jié)合”是黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)村治理體制。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國社會主義制度的特色和優(yōu)勢，我國國家治理是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，鄉(xiāng)村治理作為國家治理的一個(gè)重要組成部分必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體制的前提，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，提升農(nóng)村基層黨組織的治理能力，黨建引領(lǐng)是“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體制順利運(yùn)行的關(guān)鍵?！吨袊l(xiāng)村振興促進(jìn)法》《中華人民共和國村民委員會組織法》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》及《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等都明確指出健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系必須將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨的戰(zhàn)斗堡壘作用。

第二，“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體制是既非純國家也非純社會治理的中國特色鄉(xiāng)村多元治理模式。鄉(xiāng)村振興背景下的鄉(xiāng)村社會是一個(gè)多元治理資源載體，在“三治結(jié)合”治理主體方面，有基層黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織、村民自治組織、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織、“微自治”組織、村民小組、村民及鄉(xiāng)土法杰、新鄉(xiāng)賢等多元主體。在“三治結(jié)合”多元治理主體當(dāng)中，村民是基本主體，“三治結(jié)合”的關(guān)鍵在于堅(jiān)持村民的主體地位，激發(fā)鄉(xiāng)村的內(nèi)生動力及村民的參與性和責(zé)任感。堅(jiān)持村民的主體地位的前提下，充分發(fā)揮其他治理主體的積極作用，在農(nóng)村黨組織(政治主體)的領(lǐng)導(dǎo)下，將自治主體、法治主體及德治主體有機(jī)結(jié)合起來，從根本上打造“三治結(jié)合”基層社會治理制度[2]?！叭谓Y(jié)合”的治理規(guī)范既包括國家法律法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)章、國家政策等硬性規(guī)則，也包括傳統(tǒng)禮法、民俗民風(fēng)、民間習(xí)慣、民間信仰、道德規(guī)范等柔性規(guī)則，還包括村規(guī)民約、自治章程、行業(yè)章程等綜合性自治規(guī)則，“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理順利運(yùn)行的關(guān)鍵在于將以上多種社會規(guī)范進(jìn)行優(yōu)化融合。在治理工具方面，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，“三治結(jié)合”所使用的治理工具日益多元，既包括議事會、監(jiān)事會、調(diào)解委員會等新型民主制度工具，也包括村務(wù)信息化、網(wǎng)絡(luò)社群、網(wǎng)絡(luò)參政平臺等現(xiàn)代化管理手段，提高使用多元治理工具的效能是實(shí)現(xiàn)“三治結(jié)合”的有力保障。

第三，“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理是“一體兩翼”的有機(jī)整體。所謂“一體兩翼”是指以自治為主體(一體)，輔之以法治和德治(兩翼)，將法治和德治嵌入自治體當(dāng)中。法治對自治起著保障作用，德治可凝聚起民眾的精神力量，為鄉(xiāng)村自治提供動力。對“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理要形成總體性治理路徑，將其作為一種整體治理機(jī)制貫穿到鄉(xiāng)村治理中去。“三治結(jié)合”對外是一個(gè)整體，對內(nèi)則是一種有機(jī)結(jié)合，在國家法治軌道內(nèi)，村民進(jìn)行自治，國家權(quán)力實(shí)施法治，社會力量踐行德治。“三治結(jié)合”是一個(gè)緊密聯(lián)系的共同體，可以通過村民自治的載體實(shí)現(xiàn)法治及踐行德治，以法治來保障村民自治并規(guī)范德治，以德治來支撐自治并滋養(yǎng)法治，實(shí)現(xiàn)民意、法律和道德相輔相成，自治、法治和德治相得益彰[3]。

二、“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體制作為一個(gè)整體概念的法治意蘊(yùn)

全面依法治國是我國新時(shí)代的治理國策。全面依法治國包括依法治鄉(xiāng)，沒有依法治鄉(xiāng)，就不會實(shí)現(xiàn)真正的全面依法治國，因而法治對于農(nóng)村基層社會治理具有十分重要的意義?！叭谓Y(jié)合”鄉(xiāng)村治理體制作為一個(gè)整體概念蘊(yùn)含豐富的法治內(nèi)涵，屬于廣義上的、實(shí)質(zhì)意義上的法治概念，在中國特色法治話語體系中屬于法治社會的范疇，既是“法治鄉(xiāng)村”建設(shè)的必經(jīng)之路，也是“法治鄉(xiāng)村”的存在形態(tài)。

第一，“三治結(jié)合”作為一個(gè)整體概念屬于廣義上的、實(shí)質(zhì)意義上的法治概念。法治作為一個(gè)融匯多重意義的整體概念，它既有形式要件，又有實(shí)質(zhì)要件，即法治不僅是一種現(xiàn)存的法律制度和制度框架體系，而且是一種抽象的精神理性范疇，可分為實(shí)質(zhì)法治和形式法治。實(shí)質(zhì)法治即良法善治，側(cè)重于法治的精神核心；形式法治即法律之治，側(cè)重于法治的形式要素。實(shí)質(zhì)法治不僅是人類法治的理想，也是現(xiàn)代中國法治的理想。對“三治結(jié)合”的法治解讀，應(yīng)立足于我國具體國情和實(shí)踐需要，側(cè)重于實(shí)質(zhì)意義上的法治觀，注重法治的實(shí)體價(jià)值精神，不能簡單地停留在法治的工具外殼，陷入西方形式主義上的法治定義。與形式法治相比，實(shí)質(zhì)法治具有強(qiáng)烈的價(jià)值特征，致力于從整體上審視法治。據(jù)于實(shí)質(zhì)法治觀，法治指的是一種由正當(dāng)規(guī)范所形成的良好的社會秩序，是人類各種美好價(jià)值與正當(dāng)性、合法性的完美結(jié)合。法治作為一種政治理想，感召人們不懈努力，探索達(dá)致法治目標(biāo)的道路?！叭谓Y(jié)合”作為我國鄉(xiāng)村治理體制是實(shí)現(xiàn)新時(shí)期中國法治鄉(xiāng)村的理想途徑。中國特色社會主義法治蘊(yùn)含著社會主義核心價(jià)值觀的精神內(nèi)涵,“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體制正是建立在社會主義核心價(jià)值觀的基礎(chǔ)之上，其并不單純是一種政治治理模式，更是隱含民主、自由、平等、公正等核心價(jià)值觀的實(shí)質(zhì)法治形態(tài)，即良法善治。不能將中國特色社會主義法治簡單認(rèn)識為西方高度形式主義的成文法，“三治結(jié)合”作為中國特色社會主義法治形態(tài)之一，除了國家成文法以外，也會采用傳統(tǒng)的自治和德治，這種國家與民間的混合治理更有利于法治高度滲透社會基層。國家選擇什么樣的治理方式與國家的歷史文化和傳統(tǒng)理念緊密相連，對于中國來說，自治法治德治有機(jī)結(jié)合契合了我國農(nóng)村傳統(tǒng)歷史文化，是最佳的法治建設(shè)路徑[4]。

第二，“三治結(jié)合”作為一個(gè)整體既是“法治鄉(xiāng)村”建設(shè)的必經(jīng)之路，也是“法治鄉(xiāng)村”的存在形態(tài)。2018年我國在《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》首次明確提出“建設(shè)法治鄉(xiāng)村”，并要求法治鄉(xiāng)村建設(shè)需要走自治、法治、德治相結(jié)合之路。《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》及《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》的頒布，“法治鄉(xiāng)村”作為新時(shí)代鄉(xiāng)村社會秩序建設(shè)模式得以正式確立?！胺ㄖ梧l(xiāng)村”不同于“鄉(xiāng)村法治”，“法治鄉(xiāng)村”強(qiáng)調(diào)國家治理的價(jià)值理念、理想狀態(tài)及動態(tài)過程，是法治的一種“應(yīng)然”狀態(tài)；“鄉(xiāng)村法治”是一種“治理型法治”，側(cè)重于法治的工具性，是法治的一種“實(shí)然”狀態(tài)，即法律之治。中國特色社會主義法治建設(shè)包括建設(shè)法治國家、法治政府和法治社會。法治國家是一個(gè)綜合性的法治概念，指的是涉及國家公共權(quán)力的法治化，包括國家擁有良好的立法機(jī)構(gòu)、憲政體制、司法系統(tǒng)和律師制度等。法治政府指政府權(quán)力的法治化，即政府權(quán)力由法律賦予，政府要依法實(shí)施行為。法治社會主要是指公民利用政治權(quán)利和社會共同體行使社會公共權(quán)力的法治化，即公民和社會組織依法利用政治權(quán)利和社會權(quán)力實(shí)現(xiàn)社會自治?！胺ㄖ梧l(xiāng)村”顯然屬于“法治社會”的范疇。“法治鄉(xiāng)村”建設(shè)必須結(jié)合中國鄉(xiāng)村獨(dú)有的社會特征來選擇最佳治理路徑，這就是“三治結(jié)合”治理之路，以“三治結(jié)合”來實(shí)現(xiàn)“法治鄉(xiāng)村”。從這個(gè)意義上來說，“三治結(jié)合”既是“法治鄉(xiāng)村”的必經(jīng)之路，也是“法治鄉(xiāng)村”的存在形態(tài)。

第三，“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系在我國一部分法律法規(guī)中有所規(guī)定和體現(xiàn)。針對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“治理有效”的戰(zhàn)略目標(biāo)，2018年我國對《中華人民共和國村民委員會組織法》進(jìn)行了修訂，將自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系納入村民委員會組織法當(dāng)中，賦予“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體制明確的法理依據(jù)。2021年《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》規(guī)定要建立健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會治理體系。此外，我國民法典也充分體現(xiàn)“三治結(jié)合”的法理原則，是“三治結(jié)合”的法律載體，它賦予民事習(xí)慣的法律淵源身份、貫穿私法自治理念，建立多元民事主體制度，堅(jiān)持法治與德治相融合，其必將引領(lǐng)和保障“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理的持續(xù)推進(jìn)。

三、自治的法治意蘊(yùn)

“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體制中的自治指的是村民自治，所謂村民自治是指行政村的村民按照法律規(guī)定，成立群眾自治性組織即村民委員會，在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，按照民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的“四個(gè)民主”，依法進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)的鄉(xiāng)村治理模式。村民自治既是一項(xiàng)民主政治制度，也是一項(xiàng)法律制度。

村民自治作為一種基層治理模式，最先是在農(nóng)村實(shí)踐中發(fā)展起來的，屬于實(shí)踐先行的一項(xiàng)制度。村民自治上升為國家法律層面，則是在我國1982年憲法當(dāng)中首次規(guī)定的。我國憲法以國家根本大法的形式確立了村民委員會的法律地位，將其定義為基層群眾自治組織。1987年《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》確立村民自治原則，并對村民實(shí)行自治的實(shí)施保障作出了明確規(guī)定，明確村民委員會的自治性質(zhì)、職能、產(chǎn)生方式和組織原則等具體問題，并使之制度化，這是村民自治日益增強(qiáng)的明顯標(biāo)志。1998年我國正式頒布《中華人民共和國村民委員會組織法》，進(jìn)一步完善村民自治法律制度，增加了村民自治章程，完善了“四個(gè)民主”原則；明確規(guī)定了村級重大事項(xiàng)聽證制度、村民代表會議以及各項(xiàng)村級事務(wù)管理制度；進(jìn)一步強(qiáng)化村規(guī)民約在村級事務(wù)管理中的作用。《中華人民共和國村民委員會組織法》的正式頒布使村民自治有了更加堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。自此，村民自治開始在全國全面實(shí)施。各地區(qū)對于村民自治的實(shí)施可以在不改變國家法的前提下，在保持村民自治制度內(nèi)涵不變的基礎(chǔ)上，根據(jù)本村實(shí)際情況制定《村民委員會組織法》的具體實(shí)施辦法[5]。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國村民自治制度的法治化進(jìn)程不斷推進(jìn)。2005年我國村民自治進(jìn)入無稅費(fèi)新時(shí)代。2010年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》進(jìn)一步對村民自治各方面進(jìn)行完善。2018年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》依照法治理念對村民自治進(jìn)行修改和完善，將村民自治納入黨建引領(lǐng)下的“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體制中，深化村民自治。2020年我國《民法典》規(guī)定了村民委員會的特殊法人資格及代行履行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，賦予村民委員會更多的民事權(quán)利和義務(wù)，為村民委員會的民事活動提供法律依據(jù)，以便更好地履行職能。村民委員會獲得法人資格后即可以擁有獨(dú)立開立銀行賬號、簽訂合同、申請貸款等權(quán)利，在民事訴訟中也可以獨(dú)立作為原告和被告。

四、德治的法治意蘊(yùn)

“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體制中的德治與傳統(tǒng)德治的內(nèi)涵不可等量齊觀，它的內(nèi)涵更為宏富，“三治結(jié)合”中的德治指依照鄉(xiāng)村道德規(guī)范來約束人們的行為從而形成社會秩序的治理方式。鄉(xiāng)村道德規(guī)范既包括鄉(xiāng)村傳統(tǒng)優(yōu)秀道德規(guī)范，如忠孝、仁愛、信義、和平等傳統(tǒng)道德精髓；也包括社會主義核心價(jià)值觀、法治觀引導(dǎo)下形成的鄉(xiāng)村新道德規(guī)范，是傳統(tǒng)優(yōu)秀道德文化和現(xiàn)代價(jià)值理念的結(jié)合。

“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體制中的德治是在現(xiàn)代法治框架內(nèi)，在尊重國家法律權(quán)威性的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮社會公序良俗的功能，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的善治[6]。從形式法治觀看，尊重現(xiàn)行法律的權(quán)威性，即只要是程序正當(dāng)?shù)默F(xiàn)行法律，都具有不可侵犯的權(quán)威性?！吨腥A人民共和國民法典》將民事習(xí)慣規(guī)定為民法的補(bǔ)充性淵源，但規(guī)定民事習(xí)慣的適用不得違背公序良俗，這一規(guī)定進(jìn)一步以民法典的形式肯定了公序良俗的作用，使德治被納入現(xiàn)行法律的軌道內(nèi)。

“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體制中的德治蘊(yùn)含著法治精神和法治理念?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村德治不但蘊(yùn)含了傳統(tǒng)道德精髓，同時(shí)也蘊(yùn)含著現(xiàn)代法治精神和法治理念。現(xiàn)代鄉(xiāng)村德治的目標(biāo)是形成良法善治下的社會秩序，其不僅對本地化的有益文化、有益習(xí)俗、有益觀念給與尊重，還對包含公平、正義觀念的良好道德風(fēng)尚進(jìn)行追尋，這也是現(xiàn)代法治的精神和理念。鄉(xiāng)村德治與法治本質(zhì)上同宗同源，所憑依的道德規(guī)范是傳統(tǒng)精髓和現(xiàn)代文明的結(jié)合，與法治精神相契合。法律不能逾越道德，良善道德主導(dǎo)法律靈魂，法的概念、價(jià)值與理念都不能離開道德，道德保證法律的良善性。從精神和價(jià)值層面上來說，法不僅僅是國家制定、批準(zhǔn)或認(rèn)可的，也包括具有約束力的社會道德規(guī)范體系，由此可以說，鄉(xiāng)村公序良俗等道德規(guī)范也屬于“法”的范疇，是一種軟法。蘊(yùn)含著法治內(nèi)容的鄉(xiāng)村德治已成為基層自治優(yōu)先追求的目標(biāo)，若德治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，則法治目標(biāo)必然也得以實(shí)現(xiàn)。

“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體制中的德治體現(xiàn)著法治的倫理基礎(chǔ)和底蘊(yùn)，在一定范圍內(nèi)發(fā)揮著法治的功能和作用。面對差序格局的廣大農(nóng)村，法律本身無法涉及村級治理的方方面面，更無法對個(gè)體作出過多的要求，因此，在農(nóng)村基層治理中，常常會在家庭倫理、交往秩序、風(fēng)俗習(xí)慣等領(lǐng)域出現(xiàn)法治的真空。鄉(xiāng)村道德作為一種具有傳統(tǒng)的、內(nèi)涵更廣的、容量更大的規(guī)則體系，自然成為彌補(bǔ)法治在村級治理中不及之處的規(guī)范體系，以相對柔和的方式解決法治所不能解決之問題。尤其是民族地區(qū)鄉(xiāng)村，少數(shù)民族道德規(guī)范作為一種本民族傳統(tǒng)規(guī)則體系，是一個(gè)不可忽視的治理資源，將其納入法治軌道進(jìn)行正確引導(dǎo)，可以對社會現(xiàn)代化治理產(chǎn)生積極的作用[7]?！叭谓Y(jié)合”鄉(xiāng)村治理體制通過自治權(quán)力體系的運(yùn)作，將道德文明納入治理體系，合理地對法律不宜介入的亂象進(jìn)行調(diào)整，使村莊中的道德輿論能夠成為一個(gè)評價(jià)個(gè)人行為和分配權(quán)利義務(wù)的關(guān)鍵抓手。

結(jié)語

“三治結(jié)合”具有豐富的法治意蘊(yùn)，但目前對于“三治結(jié)合”更多是以國家政策和黨的文件等形式對之加以規(guī)定，如《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》《法治社會建設(shè)實(shí)施綱要(2020—2025年)》等都指出“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體制是體現(xiàn)新時(shí)代特征的中國特色社會主義法治鄉(xiāng)村建設(shè)之路。雖然《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《中華人民共和國村民委員會組織法》及《中華人民共和國民法典》對“三治結(jié)合”進(jìn)行了規(guī)定或者體現(xiàn)，但力度、份量及效力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》是典型的促進(jìn)法，不具有可訴性，《中華人民共和國村民委員會組織法》在法的效力等級上不夠高，《中華人民共和國民法典》只是抽象籠統(tǒng)地貫穿“三治結(jié)合”理念。加強(qiáng)“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體制的法治化是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基本保障，也是目前急需解決的一個(gè)課題。2020年興起的“訴源治理”就是“三治結(jié)合”在司法工作中的發(fā)展和實(shí)踐，是升級版的“三治結(jié)合”。