科學(xué)謀劃 高位推進(jìn) 壓實(shí)責(zé)任 凝聚共識奉賢區(qū)農(nóng)村宅基地制度改革的探索與實(shí)踐

■ 翁曥遙 程逸斐

農(nóng)村宅基地制度改革事關(guān)農(nóng)民切身利益，事關(guān)農(nóng)村社會穩(wěn)定大局，是深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容。近年來，奉賢區(qū)深入貫徹落實(shí)市委、市政府決策部署，以深化農(nóng)村宅基地制度改革和鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，堅(jiān)持以人民利益為中心，以解決問題為導(dǎo)向，以成果共享為目標(biāo)，突出重點(diǎn)，積極探索，齊心協(xié)力，攻堅(jiān)克難，形成了一些特色亮點(diǎn)，獲得中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的肯定。2020年，奉賢區(qū)被列為全國宅基地制度改革試點(diǎn)區(qū)，是上海市兩個試點(diǎn)區(qū)之一。開展試點(diǎn)以來，奉賢區(qū)堅(jiān)持科學(xué)謀劃、高位推進(jìn)、壓實(shí)責(zé)任、凝聚共識，持續(xù)深化宅基地“三權(quán)分置”，形成了一些制度成果，在推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革、實(shí)現(xiàn)國際化大都市鄉(xiāng)村振興的道路上邁出了堅(jiān)實(shí)步伐。

一、抓基礎(chǔ)，定規(guī)劃，夯實(shí)改革試點(diǎn)工作基礎(chǔ)

隨著鄉(xiāng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村宅基地使用及管理中出現(xiàn)的新問題日趨復(fù)雜，如一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占地等歷史遺留問題較多，村莊規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃缺乏有效銜接等，對推進(jìn)宅基地改革造成一定阻礙。奉賢區(qū)深刻認(rèn)識到問題的復(fù)雜性和重要性，主動作為，及時(shí)開展各項(xiàng)基礎(chǔ)工作，為宅基地改革工作夯實(shí)基礎(chǔ)。

（一）摸清宅基地底數(shù)

2020年，奉賢區(qū)啟動農(nóng)村建房專題調(diào)查工作，并于2021年完成調(diào)查工作，成果全部通過市檢入庫。通過農(nóng)房調(diào)查，全面摸清宅基地規(guī)模、布局、利用狀況等基礎(chǔ)信息，為推進(jìn)宅基地?cái)?shù)字化打牢基礎(chǔ)。下一步，將開展宅基地補(bǔ)充信息調(diào)查，建立健全農(nóng)村宅基地信息管理平臺，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村宅基地管理。

（二）科學(xué)編制村莊規(guī)劃

目前，區(qū)級及各鎮(zhèn)村莊布局及郊野單元（村莊）規(guī)劃已編制完成。為加快推進(jìn)農(nóng)民相對集中居住，解決城鎮(zhèn)住宅用地緊張問題，奉賢區(qū)結(jié)合實(shí)際，新增“E”點(diǎn)，探索出宅基地置換選址新方式。南橋鎮(zhèn)和西渡街道依托郊野單元（村莊）規(guī)劃修編，堅(jiān)持“整建制進(jìn)城鎮(zhèn)集中居住”的總體導(dǎo)向，根據(jù)實(shí)際需求，將10戶以下自然村落，以及因“三高”沿線、近期實(shí)施道路、河道整治等情況而撤并的宅基地在“E”點(diǎn)進(jìn)行安置，并規(guī)劃兩個農(nóng)村新社區(qū)滿足近期安置需求。

二、賦權(quán)能，穩(wěn)民生，多措并舉深化“三權(quán)分置”

現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度主要特征是“集體所有、成員使用，一戶一宅、限定面積，無償分配、長期占有”。這一制度在公平分配住宅用地、推進(jìn)用地節(jié)約集約、保障農(nóng)民住有所居、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定中發(fā)揮了基礎(chǔ)作用。隨著城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)變化、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)演化和經(jīng)濟(jì)體制改革深化，其存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)也日益突出。農(nóng)村集體所有權(quán)權(quán)益缺位，農(nóng)村“空心化”造成資源大量閑置等，都對宅基地“三權(quán)分置”提出迫切要求。在這一現(xiàn)實(shí)背景下，奉賢區(qū)加快探索“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式，采取多種舉措，賦權(quán)擴(kuò)能，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，在保障民生的基礎(chǔ)上激發(fā)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃堋?/p>

（一）完善宅基地集體所有權(quán)行使機(jī)制

一是建立宅基地簽約制度。研究起草《奉賢區(qū)農(nóng)村宅基地使用協(xié)議》，在宅基地新增、流轉(zhuǎn)等過程中，以合同管理方式明確宅基地“三權(quán)”職責(zé)，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)和使用權(quán)的行使。二是完善民主決策內(nèi)容。制定下發(fā)《關(guān)于將農(nóng)民建房資格認(rèn)定等相關(guān)內(nèi)容納入村級民主決策事項(xiàng)的通知》，將農(nóng)民建房資格認(rèn)定、分戶建房申請、宅基地流轉(zhuǎn)和退出等相關(guān)內(nèi)容納入民主決策程序，進(jìn)一步健全宅基地集體所有權(quán)行使機(jī)制。

（二）探索宅基地農(nóng)戶資格權(quán)保障機(jī)制

一是探索宅基地資格權(quán)認(rèn)定辦法。區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委研究起草《奉賢區(qū)農(nóng)村宅基地資格權(quán)認(rèn)定暫行辦法》，明確宅基地資格權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定程序和權(quán)利行使，為政策落地提供可操作路徑。二是完善宅基地分配制度。2020年12月，出臺了《奉賢區(qū)農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》，明確細(xì)化以戶為單位分配取得宅基地的具體條件和面積標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善“一戶一宅、面積限定”的分配宅基地建房方式。三是完善戶有所居多種保障機(jī)制。聚焦“三高兩區(qū)”和農(nóng)村危房，以“房地產(chǎn)開發(fā)”模式及“房等人”手勢，推進(jìn)農(nóng)民相對集中居住，改善農(nóng)民居住環(huán)境。截至2021年底，共簽約3936戶，其中上樓3618戶，平移21戶，貨幣化退出297戶。重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村危房問題，研究制定《奉賢區(qū)關(guān)于農(nóng)村宅基地危房農(nóng)戶安置指導(dǎo)意見》，切實(shí)改善農(nóng)村危房農(nóng)戶生活居住條件，不斷增強(qiáng)農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感。四是健全農(nóng)民建房新增用地規(guī)劃和指標(biāo)保障機(jī)制。每年預(yù)留新增建設(shè)用地指標(biāo)專項(xiàng)用于統(tǒng)籌鄉(xiāng)村振興建設(shè)項(xiàng)目，單列農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，做到應(yīng)保盡保。

（三）探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

一是規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委研究起草《奉賢區(qū)農(nóng)村宅基地及房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本》，以合同管理方式明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)各方的權(quán)利義務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)民逐步規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。二是創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式。積極深化宅基地“三權(quán)分置”，引導(dǎo)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民通過多種方式盤活利用宅基地。目前已形成南橋鎮(zhèn)華嚴(yán)村、莊行鎮(zhèn)存古村、四團(tuán)鎮(zhèn)五四村等各具特色的人才公寓；東籬竹隱、南亭集序、李記民宿等有一定知名度的民宿；合景泰富、英科總部、偉大集團(tuán)等頗具亮點(diǎn)的總部點(diǎn)位。

（四）探索宅基地自愿有償退出機(jī)制

一是落實(shí)進(jìn)城鎮(zhèn)集中居住退出機(jī)制。制定宅基地“政策超市”，鼓勵農(nóng)民以置換上樓、貨幣化、股權(quán)化等多種形式自愿有償退出，讓農(nóng)民自主選擇最符合自身利益的政策產(chǎn)品，進(jìn)一步創(chuàng)新豐富農(nóng)民相對集中居住利益分配方案。自2019年起，奉賢已完成簽約3936戶，其中貨幣化退出297戶。二是推進(jìn)集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)制訂。2020年2月，奉賢區(qū)啟動《奉賢區(qū)2020年集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)》編制，經(jīng)區(qū)政府審核和市級統(tǒng)籌平衡后，2020年12月，市規(guī)劃資源局發(fā)布《上海市2020年城鄉(xiāng)建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)成果》，明確了集體建設(shè)用地的基準(zhǔn)地價(jià)。三是探索退出宅基地統(tǒng)籌利用政策。積極探索退出宅基地統(tǒng)籌利用途徑，充分激發(fā)宅基地退出后用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化發(fā)展、公共服務(wù)用地的功能，如莊行鎮(zhèn)漁瀝村將退出后的宅基地用于建設(shè)“漁瀝林盤”組團(tuán)，致力打造新江南海派庭院總部。

三、促增收，謀發(fā)展，創(chuàng)新突破打造特色亮點(diǎn)

在宅基地改革試點(diǎn)工作中，奉賢區(qū)立足實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主戰(zhàn)場，發(fā)揮“拓荒?！本?，大膽創(chuàng)新，圍繞保障農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、壯大集體經(jīng)濟(jì)等方面做出了有益探索，形成了具有奉賢特色，可復(fù)制、可推廣的宅基地改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

（一）創(chuàng)新實(shí)施“政策超市”

區(qū)級層面加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，形成“1+3”平臺?！?”即設(shè)計(jì)宅基地“政策超市”，提供流轉(zhuǎn)利用、置換上樓、平移歸并、貨幣置換、股權(quán)置換等多元化政策，給予老百姓更多利益分配路徑選擇?！?”指的是3個平臺，資產(chǎn)管理公司，負(fù)責(zé)宅基地流轉(zhuǎn)后的招商引資及運(yùn)營管理等；建設(shè)公司負(fù)責(zé)宅基地房屋的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)等；經(jīng)租公司負(fù)責(zé)宅基地流轉(zhuǎn)房源管理、合同簽訂、租金支付等。

（二）積極探索“共享宅基”

為解決房屋老舊、農(nóng)戶分戶等實(shí)際需求，奉賢區(qū)以宅基地改革試點(diǎn)為契機(jī)，在南橋鎮(zhèn)楊王村、莊行鎮(zhèn)開展“共享宅基”試點(diǎn)。如南橋鎮(zhèn)以土地共享、建筑共享、收益共享、服務(wù)共享、生態(tài)共享的“五大共享”模式，打造“共享宅基”。土地共享、建筑共享：通過統(tǒng)籌宅基地集中建房，采取“疊院+多層”模式，極大地提高了土地利用率，節(jié)省下來的土地將統(tǒng)籌用于鄉(xiāng)村發(fā)展。收益共享：建成后的宅基地可用于打造“三園一總部”或者租賃給村集體作為配套商業(yè)設(shè)施統(tǒng)一運(yùn)營，村集體和農(nóng)民收入渠道進(jìn)一步拓寬。服務(wù)共享：在試點(diǎn)區(qū)域同步打造完善黨建公共空間等生活服務(wù)配套，提供更便捷、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。生態(tài)共享：依托田宅路統(tǒng)籌、農(nóng)林水聯(lián)動，鞏固美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成果，著力打造宜居宜業(yè)的生態(tài)環(huán)境。目前正在研究通過宅基地制度改革，解決不動產(chǎn)登記及后續(xù)利益處置等相關(guān)問題，切實(shí)保障農(nóng)民合法經(jīng)濟(jì)利益。

（三）探索宅基地權(quán)益股權(quán)化

以參與農(nóng)民集中居住上樓的農(nóng)戶為實(shí)施對象，按貨幣化折算方式參與入股鎮(zhèn)級經(jīng)營性資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民由宅基地向資產(chǎn)，再由資產(chǎn)向股權(quán)的權(quán)益轉(zhuǎn)變，形成可復(fù)制、可推廣的富民強(qiáng)村新渠道、新模式，真正把鄉(xiāng)村的沉睡資源轉(zhuǎn)化為發(fā)展的優(yōu)質(zhì)資源。2019年底，南橋鎮(zhèn)試點(diǎn)頒發(fā)宅基地“股權(quán)證”，成為全市首創(chuàng)。目前，全區(qū)405戶農(nóng)戶認(rèn)購股權(quán)，涉及總金額2.09億元，每年保底收益5%以上。

（四）創(chuàng)新宅基地盤活利用方式

奉賢區(qū)以提高農(nóng)村土地資源利用效率、增加農(nóng)民收入為目標(biāo)，在維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益和嚴(yán)格規(guī)范宅基地管理的基礎(chǔ)上，因地制宜探索盤活閑置宅基地和閑置住宅的有效途徑，實(shí)現(xiàn)宅基地從單一居住功能向經(jīng)濟(jì)、文化以及公共服務(wù)多元復(fù)合功能轉(zhuǎn)變。一是首創(chuàng)“三園（院）一總部”。為破解傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式下農(nóng)民增收“天花板”，奉賢區(qū)探索將農(nóng)村沉睡土地資源、生態(tài)資源與城市人才、產(chǎn)業(yè)、資本等發(fā)展紅利高度結(jié)合、聯(lián)動發(fā)展，提出了“三園（院）一總部”模式，推動區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌融合發(fā)展?！叭龍@（院）一總部”即“一個庭院（園）一個總部、一個公園一個總部、一個莊園一個總部”，是在農(nóng)村的集體建設(shè)用地、國有土地和宅基地上引進(jìn)產(chǎn)業(yè)，結(jié)合農(nóng)村的生態(tài)優(yōu)勢，建設(shè)莊園式、庭園式、公園式企業(yè)總部。近年來，奉賢區(qū)通過制定稅收扶持政策、加大宣傳推介力度等方式，成功引進(jìn)“三園一總部”項(xiàng)目1894家，2021年實(shí)現(xiàn)稅收8.78億元。通過強(qiáng)化股金、租金、稅金聯(lián)動，切實(shí)提升集體資產(chǎn)經(jīng)營能級，實(shí)現(xiàn)村級可支配收入和村民分紅收益雙提升。二是建設(shè)鄉(xiāng)村版“人才公寓”。奉賢區(qū)以宅基地改革為抓手，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，盤活存量閑置宅基房屋和流轉(zhuǎn)租賃，打造成鄉(xiāng)村版人才公寓，有效改善村容村貌，增加集體和村民收入。如南橋鎮(zhèn)充分發(fā)揮華嚴(yán)村毗鄰工業(yè)園區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，統(tǒng)籌江海園區(qū)、運(yùn)營公司、村民、入駐企業(yè)的管理工作，通過整體設(shè)計(jì)改造，統(tǒng)一出租管理，打造環(huán)境優(yōu)美、居住舒適的鄉(xiāng)村版人才公寓——“星公寓”，即規(guī)范了村民宅基地房屋出租行為，又解決了園區(qū)高級管理人員及藍(lán)領(lǐng)等外來人才居住難問題。此外，通過宅基房屋的委托流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶收入增長30%以上，為村民提供了穩(wěn)定的增收新渠道。又如五四村聚焦新片區(qū)職住平衡，把居住功能作為宅基地權(quán)益轉(zhuǎn)化為物業(yè)和經(jīng)營性產(chǎn)權(quán)的重要實(shí)踐，整隊(duì)制、高品質(zhì)、社區(qū)化推進(jìn)人才公寓和長住型民宿建設(shè)，在承接新片區(qū)導(dǎo)入人口的同時(shí)，有效解決農(nóng)村空心化、老齡化問題，為鄉(xiāng)村振興提供足夠的人口支撐。目前人才公寓已建成5棟，解決園區(qū)內(nèi)200余人住宿問題。農(nóng)民每戶收入由原先2萬-3萬元，提高至4萬-6萬元，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性收入翻番。三是打造“青春里”養(yǎng)老社區(qū)。為滿足農(nóng)村老年人“原居養(yǎng)老”的迫切需求，奉賢區(qū)聚焦“老、小、舊、遠(yuǎn)”中的養(yǎng)老問題，特別是結(jié)合郊區(qū)“遠(yuǎn)、散、弱”特點(diǎn)和農(nóng)民實(shí)際需求，通過流轉(zhuǎn)閑置的宅基房屋或利用閑置的集體資產(chǎn)，創(chuàng)新探索“青春里”養(yǎng)老社區(qū)建設(shè)模式，打造就近集中居住的農(nóng)村養(yǎng)老社區(qū)，實(shí)現(xiàn)“家門口幸福養(yǎng)老”。政策層面，區(qū)民政局制定了《關(guān)于推進(jìn)全區(qū)“青春里”養(yǎng)老社區(qū)建設(shè)的方案》，規(guī)范建設(shè)管理；同時(shí)，積極引導(dǎo)國企、民企資本投入基建，引入專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)團(tuán)隊(duì)入駐“青春里”養(yǎng)老社區(qū)參與設(shè)計(jì)和運(yùn)營，不斷提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)，深化養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵。目前，全區(qū)已建成“青春里”養(yǎng)老社區(qū)5家，投入運(yùn)營3家。