職業(yè)教育視角下德國(guó)難民融入的典型項(xiàng)目與體系分析*

王奕俊 吳林謙 王英美

（1.同濟(jì)大學(xué)，上海 201804）

（2.上海農(nóng)林職業(yè)技術(shù)學(xué)院，上海 201699）

德國(guó)目前已成為世界第二大移民目的國(guó)，2019年，移民數(shù)量占總?cè)丝诘?9%。2015年、2016年大量來(lái)自敘利亞、阿富汗、伊拉克等國(guó)及東歐的難民涌入德國(guó)尋求庇護(hù)，掀起新的移民浪潮。從2015—2018年，共有180 萬(wàn)人提出庇護(hù)申請(qǐng)，[1]截至2017年12月，已有120萬(wàn)人獲得難民身份。[2]這不僅是歐洲各國(guó)中最大的難民潮，也是德國(guó)有史以來(lái)最大的移民潮。這些難民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位處于弱勢(shì)，融入德國(guó)社會(huì)存在困難。為應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)，德國(guó)發(fā)揮其在職業(yè)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域的系統(tǒng)性優(yōu)勢(shì)，開展針對(duì)難民的職業(yè)教育與培訓(xùn)，幫助其融入德國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)，這同時(shí)也緩解本國(guó)勞動(dòng)力短缺的問題。

一、德國(guó)職業(yè)教育促進(jìn)難民融入的背景分析

（一）難民群體的融入挑戰(zhàn)：脆弱性問題

難民潮給德國(guó)社會(huì)帶來(lái)的沖擊不僅在于龐大的難民規(guī)模，更重要的是與其他移民相比，難民通常處于不利地位，[3]具有顯著的脆弱性（vulnerability）。根據(jù)聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部在2003年發(fā)布的報(bào)告，“脆弱性可以被視為很可能遭受特定風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素影響的狀態(tài)，同時(shí)伴隨著下降的應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性以及相關(guān)消極影響的自我保護(hù)能力。它存在于社會(huì)的各個(gè)層面和各個(gè)維度，并構(gòu)成人類狀態(tài)不可或缺的一部分，對(duì)個(gè)人和整個(gè)社會(huì)均產(chǎn)生影響”。[4]與普通移民相比，難民的脆弱性是整體性的，集中體現(xiàn)在社會(huì)身份、人力資本、就業(yè)能力等方面。

1.社會(huì)身份的不確定性

與普通移民相比，難民往往要克服更大的法律和其他體制障礙，如受政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等因素影響，難民經(jīng)常遭受就業(yè)的變動(dòng)或中斷；大多數(shù)難民涌入德國(guó)是一種在外力驅(qū)動(dòng)下的被動(dòng)行為，他們并未為移民做好充分準(zhǔn)備；此外，庇護(hù)程序中的法律不確定性，導(dǎo)致難民身份獲取的不確定性，使得難民相較于一般移民“更脆弱”。[5]

2.人力資本水平較低

難民的總體受教育水平與德國(guó)平均受教育水平相比，存在較大差距。[6]以職業(yè)教育為例，來(lái)德國(guó)之前在來(lái)源國(guó)接受過職業(yè)教育的難民比例很低，只有6%左右。2016年，德國(guó)所有130 萬(wàn)個(gè)雙元制學(xué)徒職位中，來(lái)自于八個(gè)主要庇護(hù)國(guó)家之一的難民占比不足1%。[7]難民進(jìn)入德國(guó)初期，還普遍存在語(yǔ)言問題，德語(yǔ)能力不足，對(duì)其理解德國(guó)文化歷史、法律制度、價(jià)值觀念等社會(huì)交流造成不利影響。德語(yǔ)水平低下的難民在社會(huì)生活中面臨更多的社交困難、文化價(jià)值沖突，難以融入德國(guó)的生活。[8]

3.就業(yè)能力不足

難民的職業(yè)資格存在明顯的不足：職業(yè)資格尚未達(dá)到所從事工作要求的難民比例約為三分之一，而在高技能崗位，這一比例則增加到二分之一。[9]根據(jù)聯(lián)邦勞動(dòng)力市場(chǎng)與職業(yè)研究所的統(tǒng)計(jì)，來(lái)自歐洲以外的難民來(lái)源國(guó)的就業(yè)者中，有70%未完成相應(yīng)的職業(yè)培訓(xùn)，這不僅明顯低于德國(guó)人的平均水平，而且低于普通移民，職業(yè)資格不達(dá)標(biāo)成為該群體順利進(jìn)入德國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的重要障礙。受教育水平、職業(yè)資格水平、語(yǔ)言能力等因素制約，難民的就業(yè)率較低。2017年，來(lái)德國(guó)1年的難民就業(yè)率僅有9%，2年的為19%，3年和4年的也只提升到36%和37%的水平。[10]而且大部分難民主要集中于低技能崗位，受自動(dòng)化等技術(shù)影響，中長(zhǎng)期被邊緣化的風(fēng)險(xiǎn)很高。[11]

脆弱性理論認(rèn)為：源于個(gè)人社會(huì)經(jīng)歷以及擁有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位而產(chǎn)生的嵌入性差異（embedded difference），對(duì)個(gè)體脆弱性程度和潛在可能性產(chǎn)生重大影響。難民所面臨的多重嵌入性差異決定了其融入德國(guó)社會(huì)之路將異常艱難。

（二）勞動(dòng)力市場(chǎng)的挑戰(zhàn)：勞動(dòng)力短缺

與難民低就業(yè)率形成對(duì)照的是，德國(guó)面臨嚴(yán)重的勞動(dòng)力短缺問題。德國(guó)社會(huì)正經(jīng)歷快速老齡化，未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)期將存在每年高達(dá)50 萬(wàn)的勞動(dòng)力缺口，預(yù)計(jì)到2035年德國(guó)的工作年齡人口還會(huì)進(jìn)一步減少400～600萬(wàn)。[12]以手工業(yè)為例，德國(guó)約有100 萬(wàn)家手工業(yè)企業(yè)，雇傭約540 萬(wàn)員工。該行業(yè)面臨約25 萬(wàn)的勞動(dòng)力短缺，盡管采取了提供學(xué)徒崗位的形式吸引勞動(dòng)力，但2018年仍有1.7萬(wàn)個(gè)學(xué)徒崗位空缺。[13]

在這種情況下，德國(guó)不得不依靠外部的人口輸入來(lái)解決勞動(dòng)力短缺問題，正如德國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)與職業(yè)研究所（IAB）提出，德國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)需要吸引大量國(guó)際工人才能彌補(bǔ)這一缺口。[14]默克爾政府也表示，由于德國(guó)人口迅速老齡化和選擇職業(yè)培訓(xùn)的年輕人數(shù)量減少，希望移民的涌入能解決該國(guó)的勞動(dòng)力短缺問題。[15]事實(shí)上，自2005年實(shí)施《移民法》以來(lái)，德國(guó)政府就致力于促進(jìn)移民進(jìn)入德國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)。移民人口已成為填補(bǔ)德國(guó)在人口不斷老齡化后出現(xiàn)的勞動(dòng)力資源缺口的重要資源，從2005—2015年，德國(guó)移民勞動(dòng)力數(shù)量的增幅在所有經(jīng)合組織國(guó)家最高。

（三）應(yīng)對(duì)思路：通過職業(yè)教育促進(jìn)融入

難民潮給德國(guó)社會(huì)帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，同時(shí)也為德國(guó)解決勞動(dòng)力短缺問題提供了可能性。當(dāng)前難民潮呈現(xiàn)以男性為主和年輕化的顯著特點(diǎn)：其中74%的移民年齡在30 歲以下，且三分之二為男性人口，這較好地匹配了德國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求，成為德國(guó)潛在勞動(dòng)力的重要組成部分。[16]但是難民群體在人力資本水平上與德國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)要求仍存在顯著差距，為了彌合這一不足，德國(guó)政府希望通過教育提升難民的文化素質(zhì)和職業(yè)能力。由于職業(yè)教育與勞動(dòng)力市場(chǎng)聯(lián)系密切，與學(xué)術(shù)型教育相比，職業(yè)教育更適合處于社會(huì)中下層的移民家庭。同時(shí)由于擁有發(fā)達(dá)的職業(yè)教育體系，德國(guó)政府一貫注重發(fā)揮職業(yè)教育與培訓(xùn)（VET）促進(jìn)移民就業(yè)的作用。

近年來(lái)，德國(guó)學(xué)徒培訓(xùn)職位供需的寬松也為難民在德國(guó)接受職業(yè)教育提供了可行性：與2015年相比，2017年德國(guó)公開培訓(xùn)職位的數(shù)量增加了3%，報(bào)名人數(shù)卻下降了0.6%。整體來(lái)看，約有8%的崗位出現(xiàn)空缺，主要涉及酒店業(yè)、商務(wù)、烘焙、物業(yè)等行業(yè)，其中在酒店業(yè)中，僅有29%的申請(qǐng)率，這為難民接受職業(yè)教育與培訓(xùn)提供了較好機(jī)會(huì)。[17]而進(jìn)入德國(guó)的難民也對(duì)職業(yè)教育抱有很高的期望：18～25歲的年輕難民中，有高達(dá)84%的人希望繼續(xù)在德國(guó)接受職業(yè)教育以獲得一定的職業(yè)資格。[18]

但是由于難民自身的知識(shí)和技能有所欠缺，尤其是語(yǔ)言能力存在不足，對(duì)其接受職業(yè)教育與培訓(xùn)造成障礙，[19]，必須進(jìn)行有針對(duì)性的干預(yù)，制定針對(duì)難民的職業(yè)教育解決方案。

脆弱性理論認(rèn)為，應(yīng)對(duì)人類脆弱性的方法是由社會(huì)機(jī)構(gòu)提供社會(huì)資源，幫助個(gè)體獲得從不幸遭遇造成的傷害或挫折中恢復(fù)的復(fù)原能力（resilience）。[20]自2006年起，德國(guó)聯(lián)邦教育部就對(duì)移民教育制定了三個(gè)明確的核心目標(biāo)：使每個(gè)人能自主自立，實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)均等，使個(gè)人的工作與個(gè)人能力和興趣相適應(yīng)。德國(guó)充分利用現(xiàn)有的職業(yè)教育與培訓(xùn)體系，將難民的職業(yè)技能培訓(xùn)納入其中，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步改進(jìn)和創(chuàng)新，制定、開發(fā)有針對(duì)性的政策和項(xiàng)目，幫助難民獲取必要的職業(yè)技能和就業(yè)能力，形成了獨(dú)具特色的難民職業(yè)教育融入解決方案。

二、德國(guó)職業(yè)教育促進(jìn)難民融入的典型項(xiàng)目

德國(guó)在制定難民融入的具體對(duì)策時(shí)，充分考慮難民的個(gè)性化訴求，循序漸進(jìn)地幫助難民確定未來(lái)的職業(yè)領(lǐng)域，給予充分的職業(yè)指導(dǎo)，并幫助其找到適合的實(shí)習(xí)崗位、獲取必要的職業(yè)技能。以下分別介紹未成年難民和成年難民的職業(yè)教育與培訓(xùn)的典型項(xiàng)目。

（一）面向未成年難民的職業(yè)教育：納入“教育鏈計(jì)劃”

2010年，聯(lián)邦教育和研究部（BMBF）、聯(lián)邦勞動(dòng)和社會(huì)事務(wù)部（BMAS）和聯(lián)邦職業(yè)介紹所（BA）聯(lián)合啟動(dòng)了“教育鏈計(jì)劃”（Initiative Bildungsketten），旨在支持未成年人從學(xué)校走向?qū)W徒實(shí)習(xí)，幫助其發(fā)現(xiàn)職業(yè)興趣，獲得學(xué)徒實(shí)習(xí)資格并成功完成職業(yè)教育和培訓(xùn)。“教育鏈計(jì)劃”也將未成年難民納入其中，各州提出了專門針對(duì)難民的支持措施，結(jié)合已有支持措施，使未成年難民更好地融入。

1.職業(yè)導(dǎo)向階段：提供職業(yè)指導(dǎo)

聯(lián)邦教育與研究部主要通過“潛力分析”（potentialanalyse）和“工作日”（werkstatttage）提供初中階段的職業(yè)指導(dǎo)，該舉措被納入“職業(yè)指導(dǎo)計(jì)劃”?！皾摿Ψ治觥蓖ǔ槠? 天，在七年級(jí)的第二學(xué)期進(jìn)行，旨在激發(fā)學(xué)生參與職業(yè)規(guī)劃，幫助學(xué)生對(duì)自己的素養(yǎng)和能力進(jìn)行初步評(píng)估，并作為后續(xù)支持措施的基礎(chǔ)?！肮ぷ魅铡币话銥槠趦芍?，在八年級(jí)舉行，學(xué)生們可以至少在三個(gè)職業(yè)領(lǐng)域中嘗試實(shí)際工作。[21]

在職業(yè)指導(dǎo)過程中，由于難民學(xué)生缺乏德語(yǔ)知識(shí)，各州還提供了相應(yīng)的語(yǔ)言支持措施，例如在布萊梅，開設(shè)了有語(yǔ)言支持的職業(yè)定向班，幫助難民學(xué)生在義務(wù)教育結(jié)束后能夠順利參加入門培訓(xùn)課程、雙元制職業(yè)教育或職業(yè)培訓(xùn)；在柏林，為難民提供的工作日項(xiàng)目中，實(shí)用語(yǔ)言支持是其中一部分，并且考慮難民女孩的特殊性，還為她們開設(shè)了特殊班。[22]

2.準(zhǔn)備階段：為進(jìn)入高中職業(yè)教育與培訓(xùn)或?qū)W徒培訓(xùn)做準(zhǔn)備

準(zhǔn)備階段主要針對(duì)那些尚未順利進(jìn)入高中職業(yè)教育與培訓(xùn)或?qū)W徒培訓(xùn)的未成年人，[23]各州提供的支持措施主要有入門培訓(xùn)課程、職業(yè)入職支持和職前培訓(xùn)等措施，這些措施的主要目的是提供針對(duì)性的幫助，提升未成年人的資格和技能，使其盡快獲得學(xué)徒實(shí)習(xí)資格，順利進(jìn)入高中職業(yè)教育與培訓(xùn)或?qū)W徒培訓(xùn)。

此外，為了應(yīng)對(duì)新近涌入的大量難民，大多數(shù)州為那些沒有繼續(xù)讀高中或成為不了學(xué)徒的年輕難民開發(fā)了專門的職業(yè)教育與培訓(xùn)預(yù)備課程，課程持續(xù)1～2年，通常將語(yǔ)言課程、技能培訓(xùn)、職業(yè)導(dǎo)向和實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)結(jié)合起來(lái)。[24]例如巴伐利亞州的職業(yè)融合課程，其目的是使年輕難民能夠進(jìn)入職業(yè)教育體系，并使他們了解各種可能的教育畢業(yè)證書。該課程為期兩年：第一年重點(diǎn)是語(yǔ)言習(xí)得、價(jià)值形成和第一職業(yè)取向；第二年更加強(qiáng)調(diào)職業(yè)取向，為年輕人成為學(xué)徒或進(jìn)入中學(xué)做準(zhǔn)備。[25]

3.職業(yè)培訓(xùn)階段：持續(xù)向個(gè)體提供支持，防止學(xué)業(yè)中斷

從未成年難民學(xué)生離校前倒數(shù)第二年起，專職的職業(yè)入門指導(dǎo)者開始為其提供個(gè)人發(fā)展幫助，一直持續(xù)到進(jìn)入工作崗位參加培訓(xùn)的第一年，從而將從學(xué)校到培訓(xùn)的整個(gè)職業(yè)導(dǎo)向過程整合在一起。

為了使青年順利完成職業(yè)培訓(xùn)，各州提供了支持個(gè)人職業(yè)培訓(xùn)的各種措施，例如，輔助職業(yè)培訓(xùn)、伴隨培訓(xùn)援助和志愿者指導(dǎo)等。通過這些優(yōu)惠乃至免費(fèi)的社會(huì)教育支持，可以幫助青年難民解決培訓(xùn)過程中遇到的困難，確保培訓(xùn)取得成功并防止輟學(xué)。

各州的職業(yè)學(xué)校普遍提供了專門針對(duì)移民和難民語(yǔ)言障礙的支持措施。[26]例如，在勃蘭登堡州的職業(yè)學(xué)校中，為降低難民的語(yǔ)言理解障礙，沒有采用常規(guī)的理論授課方式，而是通過演示和模仿來(lái)傳授知識(shí)和技能。[27]在巴伐利亞州職業(yè)學(xué)校的專業(yè)課中，為所有特殊語(yǔ)言需求的學(xué)生提供專業(yè)語(yǔ)言支持，作為常規(guī)教學(xué)的補(bǔ)充，支持學(xué)徒計(jì)劃的順利完成。

（二）面向成年難民的職業(yè)培訓(xùn)：“難民培訓(xùn)途徑”項(xiàng)目

2016年，聯(lián)邦教育和研究部、聯(lián)邦職業(yè)介紹所以及德國(guó)中小企業(yè)聯(lián)合總會(huì)（ZDH）共同啟動(dòng)了資格認(rèn)證計(jì)劃——“難民培訓(xùn)途徑”，旨在幫助18歲以上處于未上學(xué)狀態(tài)且具備一定德語(yǔ)知識(shí)的年輕難民成為學(xué)徒，接受手工業(yè)領(lǐng)域的職業(yè)教育與培訓(xùn)。該計(jì)劃將多達(dá)10,000名難民納入手工業(yè)培訓(xùn)。[28]

準(zhǔn)入條件：難民必須已參加聯(lián)邦移民與難民局（BAMF）的融合課程。通過融合課程的學(xué)習(xí)，年輕的難民將掌握語(yǔ)言技能，并了解德國(guó)社會(huì)的基本價(jià)值觀以及德國(guó)的法律制度、歷史和文化。最終，參與者的德語(yǔ)水平應(yīng)達(dá)到歐洲共同語(yǔ)言參考框架（CEFR）的B1級(jí)。[29]

第一階段：獲得準(zhǔn)入資格的青年難民參與由聯(lián)邦教育和研究部、聯(lián)邦職業(yè)介紹所和德國(guó)中小企業(yè)聯(lián)合總會(huì)聯(lián)合舉辦的“青年難民的手工業(yè)展望”（PerjuF-H）項(xiàng)目。在這里，他們將獲得4～6 個(gè)月的手工業(yè)領(lǐng)域的初步體驗(yàn)，通過了解手工業(yè)中的不同職業(yè)，找到適合自己的職業(yè)，并獲得對(duì)德國(guó)培訓(xùn)和就業(yè)系統(tǒng)的全面了解。[30]此外，聯(lián)邦職業(yè)介紹所還提供了“青年難民展望”（PerjuF）計(jì)劃和“女性難民展望”（PerF-W）計(jì)劃。其中，“青年難民展望”計(jì)劃旨在為青年難民提供不同職業(yè)領(lǐng)域的職業(yè)指導(dǎo)，幫助他們做好進(jìn)入職業(yè)教育與培訓(xùn)的準(zhǔn)備；“女性難民展望”計(jì)劃旨在支持難民女性融入勞動(dòng)力市場(chǎng)或接受進(jìn)一步的教育。[31]

第二階段：參與聯(lián)邦教育和研究部負(fù)責(zé)的“難民職業(yè)指導(dǎo)”（BOF）計(jì)劃。2019年，聯(lián)邦培訓(xùn)署發(fā)布的一份報(bào)告顯示，到目前為止，約有2,500 名難民參加了該活動(dòng)。[32]在“難民職業(yè)指導(dǎo)”計(jì)劃中，年輕難民可以參與9～18 周的職業(yè)體驗(yàn)和4～8周的培訓(xùn)職業(yè)探索。在職業(yè)體驗(yàn)階段，參與者可以選擇1～3個(gè)感興趣的培訓(xùn)職業(yè)，通過職業(yè)體驗(yàn)確定所從事的培訓(xùn)職業(yè)，并在培訓(xùn)職業(yè)探索階段進(jìn)一步檢驗(yàn)是否適合這個(gè)職業(yè)。[33]

第三階段：以學(xué)徒身份參與企業(yè)培訓(xùn)。培訓(xùn)從每年8月或9月開始，在公司和職業(yè)學(xué)校交替進(jìn)行，通常持續(xù)三年。德國(guó)中小企業(yè)聯(lián)合總會(huì)提供了必要的培訓(xùn)職位，幫助難民找到合適的培訓(xùn)公司并幫助他們申請(qǐng)培訓(xùn)職位。[34]

（三）面向所有難民的語(yǔ)言項(xiàng)目

除了職業(yè)技能培訓(xùn)，德國(guó)難民教育的另一關(guān)注點(diǎn)是語(yǔ)言的學(xué)習(xí)。語(yǔ)言作為移民成功進(jìn)入德國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的前提，對(duì)移民的工作、學(xué)習(xí)質(zhì)量影響極大。但難民德語(yǔ)能力不足的問題非常突出，很多難民學(xué)生在過渡到德國(guó)的雙元制職業(yè)教育系統(tǒng)時(shí)，專業(yè)語(yǔ)言問題對(duì)他們的學(xué)習(xí)造成了很大困擾。一項(xiàng)針對(duì)德國(guó)企業(yè)的調(diào)研顯示，絕大多數(shù)的用人單位認(rèn)為就業(yè)期間的職業(yè)語(yǔ)言培訓(xùn)非常重要，無(wú)論公司規(guī)模大小，普遍認(rèn)為良好的德語(yǔ)是必要條件。即使是低技能崗位，有50%的企業(yè)有相應(yīng)的語(yǔ)言要求。對(duì)于中等技能崗位，這一比例增加到90%以上。[35]

為提升難民的語(yǔ)言能力，2016年，德國(guó)將職業(yè)語(yǔ)言促進(jìn)課程引入《居留法》（第45a 條），留德概率高的避難申請(qǐng)者也可參加該課程。難民在接受職業(yè)教育期間，職業(yè)學(xué)校特別強(qiáng)調(diào)掌握與專業(yè)相關(guān)的德語(yǔ)術(shù)語(yǔ)和知識(shí)，在進(jìn)行專業(yè)課程教學(xué)時(shí)，將基于具體職業(yè)與工作崗位的德語(yǔ)知識(shí)融入其中。例如漢堡為16～18歲的青年移民準(zhǔn)備了為期2年的雙元制職業(yè)培訓(xùn)，青年移民能夠系統(tǒng)地接受德語(yǔ)培訓(xùn)、通識(shí)教育和初級(jí)職業(yè)能力培訓(xùn)。德國(guó)政府也將語(yǔ)言學(xué)習(xí)與勞動(dòng)力市場(chǎng)支持措施結(jié)合起來(lái)，將語(yǔ)言能力作為獲得學(xué)徒崗位的必要條件。[36]

三、德國(guó)職業(yè)教育促進(jìn)難民融入的體系分析

針對(duì)難民的特殊性，德國(guó)采取了多方面的策略，形成了獨(dú)具特色的難民職業(yè)教育融入體系。

（一）依托職業(yè)教育構(gòu)建難民融入多層次治理體系

依托原有的職業(yè)教育治理體系，德國(guó)形成了以縱向權(quán)責(zé)劃分、橫向職能協(xié)調(diào)并由社會(huì)各界廣泛參與的難民融入的治理體系。

在垂直方向上，形成了聯(lián)邦政府—聯(lián)邦州—地方政府的縱向治理層級(jí)。德國(guó)的移民教育在該系統(tǒng)下運(yùn)行，形成了聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)、州一級(jí)政府因地制宜、地方政府及學(xué)校主體具體實(shí)施、社會(huì)力量廣泛參與的模式。如圖1所示，聯(lián)邦政府各部門主要在立法及宏觀戰(zhàn)略與規(guī)劃上對(duì)移民工作進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，負(fù)責(zé)制定整合的法律框架；州政府則在聯(lián)邦政府的法律框架下具體實(shí)施，但同時(shí)擁有較大的自主權(quán)，可根據(jù)實(shí)際需要因地制宜地進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)及制定運(yùn)營(yíng)管理的相關(guān)措施；各地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行聯(lián)邦政府或州政府的法律，落實(shí)相關(guān)政策。各級(jí)政府皆需積極籌備款項(xiàng)，為移民工作的有效開展提供充足的資金保障。[37][38]不同層級(jí)之間則通過立法構(gòu)建國(guó)家—地方協(xié)調(diào)機(jī)制，《國(guó)家融合計(jì)劃》（2005年）、《2012年國(guó)家融合行動(dòng)計(jì)劃》以及正在更新的《聯(lián)邦行動(dòng)計(jì)劃》，旨在闡明各部委的跨部門職責(zé)，促進(jìn)各層級(jí)之間的緊密協(xié)作及合作網(wǎng)絡(luò)的建立。[39]

圖1 德國(guó)難民融入職業(yè)教育治理體系

在水平方向上，各層級(jí)均構(gòu)建了不同部門各司其職、相互協(xié)調(diào)的治理機(jī)制。同一層級(jí)的政府部門之間強(qiáng)調(diào)跨部門的協(xié)調(diào)與合作，共同承擔(dān)制定戰(zhàn)略與規(guī)劃、政策執(zhí)行、籌資、監(jiān)控、信息傳達(dá)、利益相關(guān)者參與和運(yùn)營(yíng)管理的主要工作。在聯(lián)邦政府層級(jí)，德國(guó)移民工作以聯(lián)邦移民與難民局為主導(dǎo)；聯(lián)邦勞動(dòng)和社會(huì)事務(wù)部負(fù)責(zé)相關(guān)政策的實(shí)施，使移民融入勞動(dòng)力市場(chǎng)，并監(jiān)督聯(lián)邦職業(yè)介紹所；聯(lián)邦教育和研究部、聯(lián)邦職業(yè)介紹所及德國(guó)中小企業(yè)聯(lián)合總會(huì)、歐洲社會(huì)基金（ESF）作為聯(lián)邦移民與難民局的合作伙伴，為移民盡快進(jìn)入德國(guó)的合法勞動(dòng)力市場(chǎng)提供各種幫助。在聯(lián)邦州層級(jí)，所有公共部門履行跨部門任務(wù)和措施，例如職業(yè)培訓(xùn)委員會(huì)（LAB）具有廣泛的代表性，成員包括融入、勞工和社會(huì)事務(wù)部，教育、青年和家庭事務(wù)部，經(jīng)濟(jì)、能源和企業(yè)部，雇主組織的代表（商會(huì)、公司官員、協(xié)會(huì)等）以及在雇員方的代表（工會(huì)會(huì)員的參與）等。職業(yè)培訓(xùn)委員會(huì)促進(jìn)不同利益相關(guān)者之間的交流，致力于將幫助移民融入勞動(dòng)力市場(chǎng)作為共同目標(biāo)和任務(wù)，以應(yīng)對(duì)熟練勞動(dòng)力不斷增長(zhǎng)的需求。在地方政府層級(jí)，各地的職業(yè)介紹所或職業(yè)中心向移民提供建議，幫助他們盡早接受德國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的資格審查，并且為其提供培訓(xùn)機(jī)會(huì)和相關(guān)空缺職位。

除了政府當(dāng)局，社會(huì)各界，包括企業(yè)、工會(huì)、社會(huì)組織和志愿者等也發(fā)揮了重要作用。[40]企業(yè)一直是難民融入的積極參與者，這既有社會(huì)責(zé)任的考量，也有雇傭勞動(dòng)力的訴求。以大眾公司為例，該公司為難民提供為期10 個(gè)月的預(yù)備學(xué)徒培訓(xùn)計(jì)劃（包含2個(gè)月的強(qiáng)化語(yǔ)言課程），并讓參與者了解從電子到IT 等不同領(lǐng)域的工作，課程涵蓋了多項(xiàng)實(shí)用性內(nèi)容。如果進(jìn)展順利，學(xué)習(xí)者將繼續(xù)進(jìn)入一個(gè)為期三年的培訓(xùn)課程，這有助于他們最終獲取德國(guó)就業(yè)機(jī)會(huì)。[41]雇主協(xié)會(huì)對(duì)難民的融入也發(fā)揮了積極作用，如德國(guó)工商聯(lián)合會(huì)（DIHK）發(fā)起的“企業(yè)與難民融合”網(wǎng)絡(luò)，該網(wǎng)絡(luò)約有1,200 家企業(yè)，為難民提供有關(guān)法律信息以及經(jīng)驗(yàn)交流。[42]此外，眾多的志愿者積極參與“融合課程”的項(xiàng)目中，為難民學(xué)習(xí)德語(yǔ)、適應(yīng)德國(guó)生活提供支持與幫助，成為加快難民融合進(jìn)程的中堅(jiān)力量。

（二）建立針對(duì)難民脆弱性的職業(yè)教育保障機(jī)制

德國(guó)政府分別建立了職業(yè)教育體系內(nèi)部和跨體系的質(zhì)量保障機(jī)制，不遺余力地掃除難民接受職業(yè)教育與培訓(xùn)中存在的障礙。

1.職業(yè)教育體系內(nèi)部的質(zhì)量保障

首先，職業(yè)教育制度的規(guī)范性。德國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)遵循嚴(yán)格的職業(yè)資格認(rèn)證制度，為促進(jìn)難民進(jìn)入德國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)，當(dāng)?shù)卣疄閯偟降聡?guó)的難民主動(dòng)提供職業(yè)咨詢、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)會(huì)（非學(xué)齡人員）、普通教育及職業(yè)教育（學(xué)齡人員）、學(xué)徒制保證下的實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)，使難民在德國(guó)擁有合法就業(yè)的渠道，并且為獲得職業(yè)資質(zhì)的移民提供適合的工作崗位。難民在明確的職業(yè)導(dǎo)向下，只要認(rèn)真接受培訓(xùn)和工作，便可安居樂業(yè)。

其次，難民職業(yè)教育項(xiàng)目的廣泛性和針對(duì)性。難民的職業(yè)教育融入項(xiàng)目包括公民普適、移民適用和難民專項(xiàng)三種類型。第一類項(xiàng)目將德國(guó)公民的項(xiàng)目擴(kuò)展到難民群體，如“職業(yè)教育與培訓(xùn)”“教育鏈計(jì)劃”等；第二類項(xiàng)目是針對(duì)移民的項(xiàng)目，而作為移民群體的一部分，難民同樣有資格參與，如“培養(yǎng)技能，促進(jìn)融入項(xiàng)目”“職業(yè)語(yǔ)言培訓(xùn)項(xiàng)目”等；第三類是針對(duì)難民群體而專門開發(fā)的項(xiàng)目，如“難民培訓(xùn)途徑”“職業(yè)融合課程”等，三類項(xiàng)目共同構(gòu)成了系統(tǒng)的難民職業(yè)教育融入的解決方案。通過將眾多應(yīng)對(duì)難民融入的孤立措施進(jìn)行整合，增強(qiáng)了項(xiàng)目之間的有機(jī)聯(lián)系，進(jìn)一步提升了職業(yè)教育融入措施的可靠性和有效性，例如“教育鏈計(jì)劃”將職業(yè)指導(dǎo)計(jì)劃、入門培訓(xùn)課程、志愿者指導(dǎo)等構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體，實(shí)現(xiàn)了各教育階段之間的無(wú)縫銜接，大大減少了移民學(xué)生輟學(xué)現(xiàn)象，并較好地避免了學(xué)生在過渡系統(tǒng)中的等待拖延。

此外，為提高難民學(xué)習(xí)成效，職業(yè)教育機(jī)構(gòu)還采取了更加靈活的策略，如更短或更長(zhǎng)的學(xué)徒周期，模塊化學(xué)習(xí)等，以滿足難民學(xué)習(xí)的個(gè)性化需求。

2.跨體系的協(xié)調(diào)支持

德國(guó)在充分發(fā)揮職業(yè)教育系統(tǒng)自身關(guān)鍵作用的基礎(chǔ)上，與勞動(dòng)力、法律、文化等子系統(tǒng)有機(jī)協(xié)同，共同建構(gòu)難民職業(yè)教育融入體系。

首先，法律系統(tǒng)的支持。更具包容性的法律為難民進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)提供保障，如2016年，德國(guó)出臺(tái)《融入法》給予申請(qǐng)被拒者一定的容忍空間，條件是接受職業(yè)培訓(xùn)、積極參與學(xué)徒制項(xiàng)目及實(shí)現(xiàn)就業(yè)。[43]2012年，出臺(tái)了《職業(yè)技能認(rèn)證法》，評(píng)估移民在國(guó)外獲得的職業(yè)技能是否具有等值性，如果僅獲部分認(rèn)可，移民可通過參加職業(yè)培訓(xùn)彌補(bǔ)差距。此外，非成年難民還可根據(jù)《聯(lián)邦培訓(xùn)援助法》在學(xué)習(xí)過程中獲得經(jīng)濟(jì)援助。2019年1月1日，德國(guó)的《新移民法》（又稱《技術(shù)移民法》）正式施行，其中明確規(guī)定凡能達(dá)到相關(guān)德語(yǔ)要求的技術(shù)工人，只要能擔(dān)負(fù)找工作期間的生活成本，即由德國(guó)勞動(dòng)局直接簽發(fā)6個(gè)月的工作簽證，并在完成就業(yè)后轉(zhuǎn)為長(zhǎng)期簽證。同時(shí)，“僅限德國(guó)人”和“短缺專業(yè)”的規(guī)定被廢除。法律系統(tǒng)的支持強(qiáng)化了通過職業(yè)教育幫助難民實(shí)現(xiàn)就業(yè)、促進(jìn)融入的機(jī)制。

其次，勞動(dòng)力系統(tǒng)的支持。由聯(lián)邦教育和研究部、聯(lián)邦職教研究所、中小企業(yè)聯(lián)合總會(huì)共同發(fā)起的針對(duì)不同難民群體的系列行動(dòng)，是由勞動(dòng)力系統(tǒng)各主體深度參與、為難民提供的全國(guó)性職業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)項(xiàng)目。在地方政府層面上，各地積極開發(fā)一些實(shí)用性項(xiàng)目，促進(jìn)難民與勞動(dòng)力市場(chǎng)的連接。例如ARRIVO的教育培訓(xùn)和勞動(dòng)力市場(chǎng)倡議，將移民和尋求庇護(hù)者與柏林的企業(yè)和雇主聯(lián)系在一起，截至2018年4月，有超過200 家公司參與該項(xiàng)目。ARRIVO向難民提供企業(yè)和安置機(jī)構(gòu)的技能評(píng)估以及與工作相關(guān)的語(yǔ)言支持。更重要的是，ARRIVO為難民提供盡可能多的實(shí)踐機(jī)會(huì)，尤其是實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)。ARRIVO 目前涵蓋了手工業(yè)、酒店業(yè)、建筑業(yè)、衛(wèi)生和社會(huì)產(chǎn)業(yè)以及技術(shù)領(lǐng)域等五個(gè)子項(xiàng)目。所有項(xiàng)目都指向相同的目標(biāo)：幫助難民適應(yīng)和融入柏林勞動(dòng)力市場(chǎng)。[44]

最后，文化系統(tǒng)的支持。文化系統(tǒng)以語(yǔ)言融合為主，輔以德國(guó)歷史、傳統(tǒng)文化的培訓(xùn)，促進(jìn)難民認(rèn)可德國(guó)基本價(jià)值觀和政治體制，為職業(yè)教育促進(jìn)難民融入發(fā)揮融合劑的作用。

四、德國(guó)職業(yè)教育促進(jìn)難民融入的成效和挑戰(zhàn)

（一）成效

德國(guó)構(gòu)建了通過職業(yè)教育與培訓(xùn)支持難民融入勞動(dòng)力市場(chǎng)的治理體系，較好地實(shí)現(xiàn)了不同教育階段的連接和不同類型教育的融合，為難民進(jìn)入德國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)提供了必要的技能準(zhǔn)備，也為德國(guó)專業(yè)技術(shù)人力資源的供給提供了重要的補(bǔ)充。

德國(guó)職業(yè)教育促進(jìn)難民融入的成效已初顯，主要體現(xiàn)在：（1）難民參與職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的數(shù)量快速增加。通過公共職業(yè)介紹所申請(qǐng)職業(yè)培訓(xùn)的合格難民人數(shù)在2015—2018年翻了兩番。其中，2018年有2.8萬(wàn)人實(shí)際參加了正式職業(yè)課程，比2017年增長(zhǎng)了50%。2017—2018年，申請(qǐng)學(xué)徒崗位的難民數(shù)量也增加45%。[45]（2）難民就業(yè)率顯著改善。自2017年初以來(lái)，難民的就業(yè)人數(shù)已增長(zhǎng)了大約三倍。截至2018年，超過三分之一的難民順利進(jìn)入德國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)。[46]與此形成對(duì)照的是，2017年12月—2018年12月，德國(guó)所有移民正式求職或就業(yè)不足的人數(shù)分別減少了6.7%和10.6%。（3）難民的職業(yè)技能得到雇主的認(rèn)可。2017年，對(duì)2,000名德國(guó)雇主進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，超過80%的雇主對(duì)難民員工完全滿意或比較滿意。[47]（4）緩解德國(guó)勞動(dòng)力短缺的問題。德國(guó)是一個(gè)正在經(jīng)歷技能短缺的老齡化社會(huì)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要大量技術(shù)工人和專業(yè)人才。德國(guó)通過職業(yè)教育與培訓(xùn)體系提高移民的技能、釋放移民的潛力；并且自《技術(shù)移民法》實(shí)施以來(lái)，越來(lái)越多的高素質(zhì)移民來(lái)到德國(guó)，緩解了德國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)中嚴(yán)重的技能短缺問題。

值得注意的是，德國(guó)為難民提供的培訓(xùn)項(xiàng)目，在多數(shù)情況下并非單獨(dú)設(shè)立，而是建立在已有面向本國(guó)學(xué)生或?qū)W徒培訓(xùn)項(xiàng)目基礎(chǔ)上，這種借鑒成熟項(xiàng)目的做法，效果事半功倍。更重要的是，德國(guó)本土與難民受訓(xùn)者共同參與實(shí)踐的方式，自然構(gòu)成了社會(huì)融合的有機(jī)組成部分，有力地推進(jìn)了難民融入德國(guó)社會(huì)?？傮w而言，職業(yè)教育和培訓(xùn)可以成為一種有效的工具，促進(jìn)難民以較低門檻和有效的方式在勞動(dòng)力市場(chǎng)上獲得穩(wěn)定且合理的高薪工作。[48]這種融合方式，盡管短期內(nèi)代價(jià)高昂，但最終將為德國(guó)迅速老齡化的社會(huì)帶來(lái)可觀的經(jīng)濟(jì)利益，因而德國(guó)政府不遺余力地推進(jìn)針對(duì)難民的職業(yè)教育與培訓(xùn)。

（二）挑戰(zhàn)

1.難民群體參與職業(yè)教育與培訓(xùn)的比例仍然偏低

不論是參與學(xué)徒培訓(xùn)還是職業(yè)學(xué)校的職業(yè)教育與培訓(xùn)的難民數(shù)量均較低。與其他移民相比，難民參與融合課程的比例也偏低。同時(shí)，針對(duì)難民的教育資源的建設(shè)也面臨挑戰(zhàn)。面對(duì)體量巨大、背景復(fù)雜的難民群體，需要提供與該群體需求相匹配的職業(yè)教育資源，包括課程、師資和實(shí)習(xí)崗位等。尤其是師資的問題非常突出，難民的涌入一方面導(dǎo)致相關(guān)教師供應(yīng)不足，另一方面，面對(duì)個(gè)體背景差異顯著的難民群體，如何提供有針對(duì)性、滿足個(gè)體需求的教學(xué)工作對(duì)教師的能力、經(jīng)驗(yàn)以及培訓(xùn)提出更高的要求。[49]

2.就業(yè)率和就業(yè)質(zhì)量整體不高

據(jù)研究人員預(yù)測(cè)，約50%的新近難民在抵達(dá)德國(guó)后五年仍將失業(yè)。截至2018年底，仍有多達(dá)456,000名難民正在尋找工作，另有372,000名難民仍未充分就業(yè)，不少就業(yè)難民是沒有長(zhǎng)期合同的臨時(shí)工，其中大多數(shù)從事低技能、低薪職業(yè)。[50]全職工作的難民的工資水平約為平均薪資的55%，遠(yuǎn)低于德國(guó)的工資中位數(shù)，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他移民群體。[51]

此外，歷史數(shù)據(jù)顯示，難民融入是一個(gè)長(zhǎng)期過程，其就業(yè)率通常要經(jīng)歷10年以上才會(huì)逐漸接近社會(huì)平均就業(yè)率，[52]這對(duì)保證難民法律和政策的持續(xù)性是一個(gè)重要考驗(yàn)。

德國(guó)重視發(fā)揮教育及配套部門的系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，關(guān)照難民的個(gè)性化訴求，通過共享、改造、開發(fā)等多種方式，幫助難民通過職業(yè)教育與培訓(xùn)迅速融入勞動(dòng)力市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)就業(yè)，成效初顯。德國(guó)幫助難民精準(zhǔn)識(shí)別和確定職業(yè)方向，為難民參與職業(yè)教育與培訓(xùn)提供系統(tǒng)化方案和充分的質(zhì)量保障，從而使其在勞動(dòng)力市場(chǎng)立足進(jìn)而融入德國(guó)社會(huì)。