美國聯(lián)邦、州、地方政府三級職業(yè)教育治理體系與運行機(jī)制*

賈旻 韓陽陽

（山西大學(xué)，山西太原 030006）

美國聯(lián)邦、州、地方政府三級職業(yè)教育治理體系實質(zhì)上是明確美國政府的職業(yè)教育治理權(quán)分配給了哪些部門以及在不同層級的政府間其權(quán)力是如何分配的。與聯(lián)邦政府相比，州與地方政府對職業(yè)教育事務(wù)的影響更為直接。盡管中美兩國政治體制不同，但是，職業(yè)教育治理責(zé)任主要依托于地方政府，從這個角度講，明確美國政府的職業(yè)教育治理機(jī)構(gòu)以及權(quán)力邊界，了解美國三級職業(yè)教育治理運行機(jī)制，對完善我國職業(yè)教育治理運行機(jī)制具有借鑒意義?；诖耍狙芯客ㄟ^分析美國聯(lián)邦、州和地方政府①在職業(yè)教育治理中的職責(zé)及其關(guān)系，探討其治理體系的運行機(jī)制，以期為推進(jìn)我國職業(yè)教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供參考與借鑒，從而推進(jìn)我國職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。

一、美國三級職業(yè)教育治理體系的演進(jìn)歷程

美國三級職業(yè)教育治理體系演進(jìn)史與美國社會發(fā)展變革史相伴而生。美國職業(yè)教育歷經(jīng)“地方政府主導(dǎo)——州與地方政府共同治理——聯(lián)邦、州和地方三級政府分層治理”的發(fā)展歷程，逐步形成了比較完善的分層治理體系。

（一）地方政府主導(dǎo)職業(yè)教育治理事務(wù)時期（1607—1776年）

1776年美國獨立之前，北美一直從屬于英國，職業(yè)教育也受到了殖民地宗主國的影響。英國殖民者入侵的同時將學(xué)徒制帶到美洲大陸，與英國不同的是北美殖民地沒有形成行會組織和嚴(yán)密的社會管理體制，而由殖民區(qū)市鎮(zhèn)當(dāng)局（地方政府）主導(dǎo)學(xué)徒制。第一，市鎮(zhèn)當(dāng)局非常重視兒童職業(yè)訓(xùn)練。1640年，馬薩諸塞殖民區(qū)政府下令調(diào)查本鎮(zhèn)居民在烘焙、縫紉等方面的技能水平以及培訓(xùn)兒童職業(yè)技能的方式體現(xiàn)了市鎮(zhèn)當(dāng)局對職業(yè)訓(xùn)練的關(guān)注與重視。第二，通過立法明確市鎮(zhèn)當(dāng)局的職業(yè)教育治理職責(zé)。普利茅斯（1641年）、馬賽諸薩（1642年）、康涅狄格（1650年）、紐黑文（1655年）、普利茅斯（1671年）等殖民地先后通過教育法，規(guī)定殖民當(dāng)局承擔(dān)送貧困家庭子弟做學(xué)徒之責(zé)，并對學(xué)徒的家長和師傅進(jìn)行監(jiān)管。1642年，馬薩諸塞殖民地的學(xué)徒法律規(guī)定，“如果家長和師傅無力讓孩子和學(xué)徒學(xué)會足夠的東西以找到更好的營生，則殖民地當(dāng)局代為履行這一職責(zé)。”[1]1671年，普利茅斯殖民當(dāng)局通過新的法令，要求各個市鎮(zhèn)的官員要隨時監(jiān)督學(xué)徒的師傅和家長，看他們是否為學(xué)徒提供了良好的培訓(xùn)和教育，并對失職者進(jìn)行罰款。第三，對學(xué)徒制的一些具體事務(wù)做出明確規(guī)定，諸如規(guī)定學(xué)徒期限，規(guī)定由市政管理委員會的委員考察師傅管教學(xué)徒的方式，規(guī)定簽訂學(xué)徒合同（契約）時要有證人在場并記錄在案，使之成為市政文件等。

（二）州和地方政府共同擔(dān)負(fù)治理責(zé)任時期（1777—1861年）

（三）三級職業(yè)教育治理體系基本形成時期（1862—1945年）

由于美國各州的職業(yè)教育事務(wù)均由各州政府統(tǒng)一管理，聯(lián)邦政府并無直接管理權(quán)，從而造成各州職業(yè)教育發(fā)展水平參差不齊。為縮小職業(yè)教育州際差距，聯(lián)邦政府頒布《莫雷爾法案》（1862年），以土地資助的方式，間接地參與了職業(yè)教育治理，這標(biāo)志著聯(lián)邦政府支持職業(yè)教育發(fā)展。此后幾十年間，聯(lián)邦政府通過不斷完善立法、以財政撥款與貸款資助方式，推動和保障職業(yè)教育發(fā)展。1917年，《史密斯—休斯法案》提出，由聯(lián)邦政府為各州的職業(yè)教育事務(wù)提供資金支持，以直接撥款補(bǔ)助方式，從三個方面為州職業(yè)教育發(fā)展提供經(jīng)費：一是為從事職業(yè)教育領(lǐng)域的教師、監(jiān)事和董事提供工資；二是為工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)等職業(yè)教育提供財政補(bǔ)助；三是為各州的職業(yè)學(xué)校和開設(shè)職業(yè)教育科目的中學(xué)提供財政支持。[3]此外，聯(lián)邦政府還針對具體的職業(yè)教育類型提供專項撥款。1934年，《喬治—埃澤法》規(guī)定由聯(lián)邦政府每年撥款300萬美元資助農(nóng)業(yè)、貿(mào)易等職業(yè)教育；[4]1940年，《國防訓(xùn)練法》規(guī)定為國防培訓(xùn)工人，舉行軍事工業(yè)方面的職業(yè)教育，撥款補(bǔ)助1,500 萬美元。[5]聯(lián)邦政府還通過貸款資助的方式發(fā)展職業(yè)教育。1945年，《退伍軍人就業(yè)法》規(guī)定由聯(lián)邦政府貸款對退伍軍人進(jìn)行職業(yè)教育和職業(yè)訓(xùn)練，資助他們接受在職訓(xùn)練。[6]

對于聯(lián)邦政府的撥款，州政府和地方政府結(jié)合各州具體情況制定資金使用計劃，只要是在聯(lián)邦立法范圍內(nèi)，由州與地方自行安排如何使用。[7]在《史密斯—休斯法》要求下，一些州設(shè)立了州職業(yè)教育委員會，與聯(lián)邦職業(yè)教育委員會合作發(fā)展本州職業(yè)教育。美國各州政府都加大了對職業(yè)教育的經(jīng)費投入。一是發(fā)揮政策福利，結(jié)合本州發(fā)展需要推動職業(yè)教育本土化發(fā)展。1890年，科羅拉多州政府鼓勵當(dāng)?shù)氐拇笮凸S自行開設(shè)職工培訓(xùn)項目，同時還為開設(shè)培訓(xùn)班的工廠提供教具和教育咨詢指導(dǎo)。[8]二是通過減免稅收等方式吸引企業(yè)參與職業(yè)教育治理。因此，雖然聯(lián)邦政府介入職業(yè)教育治理，對州和地方政府的權(quán)力有所限制，但也進(jìn)一步完善了州與地方政府參與職業(yè)教育治理的方式。從經(jīng)費投入來看，聯(lián)邦、州和地方政府均占有一定撥款比例，并且聯(lián)邦政府撥款數(shù)額在逐步增加且維持至今。

（四）三級職業(yè)教育治理體系調(diào)整完善時期（1946年—至今）

二戰(zhàn)后，美國三級職業(yè)教育治理體系在動態(tài)調(diào)整中逐步走向完善。第一，聯(lián)邦政府提高了職業(yè)教育撥款數(shù)額，更改了資助方式、拓寬了資助范圍。1946年，《喬治—巴登法》增加了對市場營銷培訓(xùn)的撥款，將職業(yè)教育的資助范圍擴(kuò)大到第三產(chǎn)業(yè)，[9]標(biāo)志著聯(lián)邦政府進(jìn)一步強(qiáng)化了對職業(yè)教育的干預(yù)力度。1963年，《職業(yè)教育法》大幅度提高了職業(yè)教育的撥款數(shù)額，并對撥款數(shù)額和資金使用進(jìn)行具體說明，在撥款方式上改變了以往根據(jù)職業(yè)類別進(jìn)行資助的方式，將社會中所有群體作為資助對象，拓展了資助范圍。[10]聯(lián)邦政府也加強(qiáng)了對各州職業(yè)教育的干預(yù)力度，為州和地方職業(yè)教育提供經(jīng)濟(jì)支持。第二，為了提升職業(yè)教育質(zhì)量，政府重視發(fā)揮質(zhì)量評估的治理工具作用。1998年，《帕金斯法案Ⅲ》要求，聯(lián)邦和州政府承諾實施績效標(biāo)準(zhǔn)和問責(zé)。[11]2006年，《帕金斯法案Ⅳ》提出，建立和支持州及地方績效問責(zé)制，以評估州在實現(xiàn)整個州生涯與技術(shù)教育進(jìn)步中的有效性。[12]2018年，《帕金斯法案Ⅴ》延續(xù)了之前法案關(guān)于績效問責(zé)的規(guī)定，同時進(jìn)一步擴(kuò)大了州和地方政府在績效問責(zé)中的權(quán)力，賦予各州自主決定其所需達(dá)到績效水平的權(quán)利。第三，聯(lián)邦政府將撥款資助與質(zhì)量問責(zé)相結(jié)合，鼓勵州政府對職業(yè)教育進(jìn)行質(zhì)量問責(zé)。如果州政府想要獲得聯(lián)邦政府的資助，就必須按照標(biāo)準(zhǔn)（即中等和中等后職業(yè)教育兩個層次的核心指標(biāo)）進(jìn)行質(zhì)量問責(zé)，并上交報告接受聯(lián)邦政府的評價，基于此，聯(lián)邦政府既可以靈活處理撥款與經(jīng)費分配問題，亦有利于強(qiáng)化聯(lián)邦政府的地位。此外，地方政府也積極對本學(xué)區(qū)內(nèi)職業(yè)教育項目進(jìn)行自我評估。

二、美國三級職業(yè)教育治理體系的主體架構(gòu)

美國聯(lián)邦政府、州政府與地方政府是重要治理主體，通過職責(zé)分擔(dān)，形成權(quán)責(zé)分明的三級職業(yè)教育治理體系（見圖1）。

圖1 美國三級職業(yè)教育治理體系主體架構(gòu)

（一）聯(lián)邦政府層面職業(yè)教育治理機(jī)構(gòu)與職責(zé)

美國聯(lián)邦政府層面的職業(yè)教育治理主體由立法、司法與行政機(jī)構(gòu)組成。國會是最高立法機(jī)構(gòu)，行使職業(yè)教育立法權(quán)。聯(lián)邦法院是最高司法機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)審理管轄權(quán)內(nèi)的教育案件，最高法院通過的判例深刻影響美國職業(yè)教育的發(fā)展。美國教育部、勞工部以及通過法律命令設(shè)立的獨立機(jī)構(gòu)作為最高教育行政機(jī)構(gòu)，構(gòu)成聯(lián)邦層面職業(yè)教育治理的核心機(jī)構(gòu)，通過擬定職業(yè)教育相關(guān)法案、規(guī)劃和政策，撥付經(jīng)費等引導(dǎo)、規(guī)范職業(yè)教育發(fā)展。

美國教育部起源于1867年成立的聯(lián)邦教育辦公室，1869年改成教育局，1980年被國會明確為內(nèi)閣級機(jī)構(gòu)。[13]教育部下屬的職業(yè)與成人教育辦公室（2014年更名為生涯、技術(shù)和成人教育辦公室）負(fù)責(zé)聯(lián)邦層面職業(yè)教育的實施，管理聯(lián)邦職業(yè)教育資金、合同、科研以及技術(shù)資助。美國勞工部主管全國就業(yè)培訓(xùn)工作，負(fù)責(zé)所有教育體系之外政府所支持的技能培訓(xùn)，管轄下的學(xué)徒制辦公室和就業(yè)與培訓(xùn)局分別負(fù)責(zé)美國最大的兩個培訓(xùn)項目——注冊學(xué)徒制和就業(yè)培訓(xùn)團(tuán)。1937年，《國家學(xué)徒法》授權(quán)勞工部制定標(biāo)準(zhǔn)并登記培訓(xùn)計劃和培訓(xùn)學(xué)徒，學(xué)徒制辦公室在25 個州設(shè)有辦事處。就業(yè)培訓(xùn)團(tuán)主要是為來自低收入家庭的16～24歲在教育和就業(yè)方面遭遇重大問題的年輕人提供就業(yè)補(bǔ)習(xí)教育和職業(yè)培訓(xùn)。[14]美國聯(lián)邦職業(yè)教育委員會（1917年設(shè)立）的職責(zé)包括：監(jiān)督聯(lián)邦政府支付給各州補(bǔ)助費；開展職業(yè)教育的調(diào)查研究工作；密切聯(lián)邦和州政府之間的合作關(guān)系。[15]1987年，美國國家職業(yè)信息協(xié)調(diào)委員會成立，并制定頒布了《國家職業(yè)發(fā)展指導(dǎo)方針》，指導(dǎo)全美所有年齡段的人的職業(yè)發(fā)展。該機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是指導(dǎo)發(fā)表職業(yè)培訓(xùn)計劃和信息，制定職業(yè)教育規(guī)范。1994年，美國國家技能標(biāo)準(zhǔn)委員會（運行至2003年，改設(shè)為國家技能標(biāo)準(zhǔn)委員會協(xié)會）成立，其致力于建立一個全國性的、跨行業(yè)的國家職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)體系，以此來約束各州各行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定并引導(dǎo)職業(yè)教育發(fā)展。[16]

美國教育部的職業(yè)教育治理職責(zé)體現(xiàn)在以下方面：一是明確職業(yè)教育目標(biāo)，提升職業(yè)教育質(zhì)量。聯(lián)邦教育部明確提出職業(yè)教育的三個目標(biāo)：提高學(xué)術(shù)成就；促進(jìn)中學(xué)后轉(zhuǎn)變；為學(xué)生準(zhǔn)備高技能、高工資的職業(yè)生涯。[17]聯(lián)邦政府整合各項資源、各方力量促進(jìn)職業(yè)教育目標(biāo)的實現(xiàn)，具體包括投入大量發(fā)展資金、以項目形式支持職業(yè)教育發(fā)展、發(fā)布最新的職業(yè)教育研究成果和數(shù)據(jù)、組建全國范圍內(nèi)的職業(yè)教育評估體系，評估全國職業(yè)教育發(fā)展?fàn)顩r。二是管理國會授權(quán)和批準(zhǔn)的聯(lián)邦援助計劃，包括對退役軍人的教育援助、重點青年群體（特別是失業(yè)青年）就業(yè)與培訓(xùn)項目、貧困學(xué)生資助等，推動實現(xiàn)教育公平。二戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)邦政府資助退役軍人接受教育或職業(yè)培訓(xùn)，幫助他們順利進(jìn)入勞動力市場。從二十世紀(jì)六十年代開始，聯(lián)邦政府資助針對低收入青年的項目，如就業(yè)工作團(tuán)為他們提供職業(yè)培訓(xùn)、教育服務(wù)、住房等幫扶服務(wù)。[18]三是管理聯(lián)邦職業(yè)教育資金。四是監(jiān)督和評估各州和地方政府遵循聯(lián)邦政府相關(guān)法律的情況。

Wenjie Guo, PhD, Associate Professor from School of Life Science, Nanjing University.

（二）州政府層面職業(yè)教育治理機(jī)構(gòu)與職責(zé)

美國州政府層面的職業(yè)教育治理主體也由立法、司法與行政機(jī)構(gòu)組成。各州均有自己的憲法和法律，州議會是州層面的立法機(jī)構(gòu)，享有職業(yè)教育立法權(quán)，主要職責(zé)是職業(yè)教育立法，包括各種撥款立法，確立本州的職業(yè)教育目標(biāo)等。州法院通過對職業(yè)教育事務(wù)的司法解釋、司法裁決等司法執(zhí)行活動來參與職業(yè)教育治理。州職業(yè)教育行政機(jī)關(guān)是州（職業(yè)）教育委員會、州職業(yè)教育咨詢（專家）委員會和州教育廳，分別為決策、咨詢與執(zhí)行機(jī)構(gòu)，共同構(gòu)成州層面的職業(yè)教育治理核心主體。各州主管職業(yè)教育的行政機(jī)構(gòu)并不統(tǒng)一，有的州設(shè)置了專門主管的職業(yè)教育委員會，如威斯康星州；有的州是由州教育委員會，如俄亥俄州，或者類似機(jī)構(gòu)（高等教育委員會、中小學(xué)教育委員會等）主管職業(yè)教育。

州長監(jiān)督職業(yè)教育法律法規(guī)執(zhí)行情況和職業(yè)教育行政機(jī)構(gòu)工作，可以通過兼任委員會委員來調(diào)控職業(yè)教育的發(fā)展方向。州（職業(yè)）教育委員會主要履行以下職責(zé)：一是職業(yè)教育規(guī)劃者、統(tǒng)籌者與協(xié)調(diào)者。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本州的職業(yè)教育事務(wù)，制定本州職業(yè)教育的政策和發(fā)展規(guī)劃等。二是職業(yè)教育經(jīng)費投入者和管理者。負(fù)責(zé)管理和分配聯(lián)邦和州政府用于職業(yè)教育的資金，同時向聯(lián)邦政府提交職業(yè)教育資金使用計劃，匯報資金使用情況等。三是職業(yè)教育質(zhì)量維護(hù)者和學(xué)生就業(yè)保障者。主要審議、評估和批準(zhǔn)課程設(shè)置和培訓(xùn)項目；根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和學(xué)區(qū)特色，統(tǒng)籌規(guī)劃全州職業(yè)學(xué)校的專業(yè)設(shè)置；審計學(xué)區(qū)財務(wù)執(zhí)行情況；確定教師任職資格，頒發(fā)教師資格證書等。以威斯康星州為例，州職業(yè)教育委員會每年會審計學(xué)區(qū)學(xué)生的學(xué)費和財務(wù)執(zhí)行情況，對辦學(xué)效果進(jìn)行評估，地方學(xué)區(qū)不能隨意提高學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)。州教育委員會常設(shè)專家委員會或咨詢委員會為決策咨詢機(jī)構(gòu)，為職業(yè)教育提供科學(xué)有效的咨詢建議、協(xié)助教育管理部門開展職業(yè)教育具體活動、支持和倡導(dǎo)職業(yè)教育，[19]推動職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展。州教育廳負(fù)責(zé)執(zhí)行州教育委員會的決策，向公眾報告教育成就，解決地方學(xué)校爭執(zhí)，負(fù)責(zé)制定州的各項規(guī)章制度并檢查實施情況。

（三）地方政府層面職業(yè)教育治理機(jī)構(gòu)與職責(zé)

地方層面的職業(yè)教育治理主體包括地方教育委員會、學(xué)區(qū)教育局等行政機(jī)關(guān)，前者為決策部門，后者為執(zhí)行部門。學(xué)區(qū)是地方基層教育行政單位，現(xiàn)在全美大約有1.3萬個學(xué)區(qū)。[20]

美國地方政府層面職業(yè)教育治理主要通過地方教育委員會在州的立法和管理框架內(nèi)得以實現(xiàn)。地方教育委員會為美國職業(yè)教育培訓(xùn)提供行政支持，討論和決定本學(xué)區(qū)內(nèi)的職業(yè)教育重大事情，主要職責(zé)包括：一是落實聯(lián)邦政府和州政府的教育政策，依法制定本區(qū)域的職業(yè)教育政策、各項規(guī)章制度以及職業(yè)教育發(fā)展計劃。二是管理所在區(qū)域的職業(yè)學(xué)校、招聘區(qū)域職業(yè)學(xué)校教師，審核教師的任職資格。三是確定本區(qū)域財產(chǎn)費的征收情況并制定財政預(yù)算，承擔(dān)職業(yè)學(xué)校運轉(zhuǎn)所需的經(jīng)費、改善辦學(xué)條件的經(jīng)費、購置設(shè)備經(jīng)費等。四是確定和調(diào)整職業(yè)教育課程、職業(yè)培訓(xùn)計劃、專業(yè)設(shè)置，向?qū)W生提供經(jīng)濟(jì)資助和就業(yè)指導(dǎo)。概括而言，美國地方政府有較大的自治權(quán)，是地方職業(yè)教育政策的制定者、職業(yè)學(xué)校工作開展的指導(dǎo)者和管理者。學(xué)區(qū)教育局主要貫徹執(zhí)行聯(lián)邦、州以及地方教育委員會的職業(yè)教育政策、預(yù)算方案、提交年度工作報告等。

三、美國三級職業(yè)教育治理體系的運行機(jī)制

美國三級職業(yè)教育治理體系的運行機(jī)制是聯(lián)邦、州與地方政府制定與實施的一系列與職業(yè)教育相關(guān)的政策、規(guī)則與程序等。

（一）以公平效率為主導(dǎo)的價值引領(lǐng)機(jī)制

長久以來，美國職業(yè)教育目標(biāo)如鐘擺一般，在公平與效率之間搖擺，最終選擇了二者兼顧。

十九世紀(jì)六十年代至二十世紀(jì)七十年代的百余年來，聯(lián)邦政府以“公平”為主題，通過聯(lián)邦職業(yè)教育立法，增加職業(yè)教育供給，積極擴(kuò)大職業(yè)教育的對象范圍，從學(xué)生延伸到退伍軍人、女性、少數(shù)族裔等特定弱勢群體，以滿足個體生存與生活能力為主要目標(biāo)。1862年，《莫雷爾法案》通過土地贈予和技術(shù)支持增強(qiáng)職業(yè)教育有效供給。1944年，《士兵權(quán)利法案》關(guān)注退伍軍人這一群體的生計，為數(shù)以百萬計的退伍軍人提供職業(yè)教育培訓(xùn)，解決他們的安置問題。1963年，《職業(yè)教育法》要求為各個年齡段的個體提供職業(yè)訓(xùn)練以促進(jìn)其發(fā)展與就業(yè)，并明確規(guī)定：各州必須預(yù)留一定比例的資金，為未能高中畢業(yè)或畢業(yè)前輟學(xué)、準(zhǔn)備就業(yè)的人員提供職業(yè)教育培訓(xùn)，增加對經(jīng)濟(jì)不景氣學(xué)區(qū)的撥款，保障因經(jīng)濟(jì)困難等原因而無法進(jìn)行常規(guī)職業(yè)教育的群體，也能平等地享有接受職業(yè)培訓(xùn)的權(quán)利。[21]二十世紀(jì)七十年代，美國致力于消除職業(yè)教育中的性別歧視，擴(kuò)大對女性等群體的教育資助，為她們提供平等的教育機(jī)會。1976年，《職業(yè)教育修正法案》中要求各州從聯(lián)邦政府提供的資助中拿出一定份額資金，專門用于消除職業(yè)教育過程中的性別歧視與偏見。[22]

二十世紀(jì)八九十年代，聯(lián)邦政府著力于職業(yè)教育發(fā)展的有效性與效率性，將職業(yè)教育的關(guān)注點轉(zhuǎn)向保障質(zhì)量、提高效率，追求人力投資的效益和培養(yǎng)高效率的勞動力。一是確立效率性原則。1982年，《職業(yè)訓(xùn)練合作法》確立了職業(yè)教育的“效率性”原則，職業(yè)訓(xùn)練是對人力資本的投資，要追求投資效益，擴(kuò)大訓(xùn)練對象的就業(yè)率和經(jīng)濟(jì)收入。[23]二是加強(qiáng)勞動力的教育訓(xùn)練，培養(yǎng)綜合能力人才。1988年，《美國經(jīng)濟(jì)競爭力強(qiáng)化教育、訓(xùn)練法》以培養(yǎng)高效率勞動力為出發(fā)點，強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大職業(yè)教育訓(xùn)練對象，特別是那些經(jīng)過高等教育與訓(xùn)練的具有高深專業(yè)與技能的勞動力。[24]1990年，《帕金斯職業(yè)和應(yīng)用技術(shù)教育法案》明確提出“勞動力教育訓(xùn)練”的概念，[25]旨在更充分地開發(fā)所有人、所有階層的學(xué)術(shù)能力和就業(yè)能力，培養(yǎng)高效率的勞動力，提高職業(yè)教育效率。三是鼓勵私人企業(yè)參與職業(yè)培訓(xùn)，以確保職業(yè)培訓(xùn)活動能按照企業(yè)的要求實施，確保職業(yè)培訓(xùn)的質(zhì)量，同時提高就業(yè)率。

進(jìn)入二十一世紀(jì)之后，秉持“公平與效率”兼顧的理念，推動每個人均能享受平等且高質(zhì)量的職業(yè)教育與培訓(xùn)成為美國職業(yè)教育治理的重要導(dǎo)向。2001年，《不讓一個孩子掉隊法案》規(guī)定，由政府向適齡的、可以接受職業(yè)教育的學(xué)生（特別是低收入家庭的學(xué)生）提供職業(yè)教育與訓(xùn)練。[26]2009年，《美國振興與再投資法》為職業(yè)教育發(fā)展提供高額資助，對失業(yè)或未就業(yè)人員進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，為他們提供更多的就業(yè)機(jī)會，在保障職業(yè)教育與培訓(xùn)質(zhì)量的同時，又重點關(guān)注到了弱勢群體的權(quán)益，兼顧了公平與效率。[27]系列《帕金斯法案》也旨在促進(jìn)所有學(xué)生有機(jī)會、有途徑接受職業(yè)教育，并確保每個學(xué)生，無論其背景或環(huán)境如何，都能參與并完成高質(zhì)量的職業(yè)教育計劃，以推動他們?yōu)樯龑W(xué)或職業(yè)生涯發(fā)展作準(zhǔn)備。

（二）以分層治理為核心的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制

美國聯(lián)邦、州和地方政府分層治理體制主要取決于各級政府治理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職責(zé)定位。美國聯(lián)邦政府主要承擔(dān)著職業(yè)教育立法、財政、監(jiān)督與評估職責(zé)。聯(lián)邦政府通過職業(yè)教育立法、財政投入間接參與職業(yè)教育治理，從宏觀上為職業(yè)教育發(fā)展提供規(guī)范性引導(dǎo)，建設(shè)職業(yè)教育經(jīng)費投入和籌措渠道，向各州分配職業(yè)教育資源，監(jiān)督各種職業(yè)教育計劃執(zhí)行及經(jīng)費使用情況，保障職業(yè)教育計劃和改革的有序進(jìn)行。此外，聯(lián)邦政府通過調(diào)研、統(tǒng)計職業(yè)教育信息、收集數(shù)據(jù)，以設(shè)立評估指標(biāo)對各種職業(yè)教育項目進(jìn)行評估，促進(jìn)職業(yè)教育項目改進(jìn)。[28]強(qiáng)化聯(lián)邦政府職業(yè)教育治理職能，有利于克服州層級無法實現(xiàn)的教育目標(biāo)，提升全美職業(yè)教育質(zhì)量。美國州政府是職業(yè)教育治理的直接責(zé)任主體，負(fù)有立法、規(guī)劃、經(jīng)費投入、管理、評估等職責(zé)。州政府（主要是議會）直接制定有關(guān)本州職業(yè)教育發(fā)展的法律，規(guī)劃本州職業(yè)教育發(fā)展，制定本州職業(yè)教育政策，承擔(dān)職業(yè)教育經(jīng)費投入和分配的主體責(zé)任，管理州職業(yè)教育經(jīng)費和本州內(nèi)的社區(qū)學(xué)院，根據(jù)自身需求和經(jīng)濟(jì)特點，確定本州社區(qū)學(xué)院的發(fā)展方向和目標(biāo)，設(shè)置社區(qū)專業(yè)和調(diào)整職業(yè)課程設(shè)置。州政府依據(jù)具體情況開展職業(yè)教育項目評估活動，通過綜合年報評估職業(yè)教育的執(zhí)行情況。學(xué)區(qū)是地方政府對職業(yè)教育進(jìn)行管理的基層行政單位，承擔(dān)決策執(zhí)行、管理、財政資助等職責(zé)。地方政府要貫徹州政府的職業(yè)教育決策并制定本學(xué)區(qū)的職業(yè)教育發(fā)展計劃，推動區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育發(fā)展。地方政府負(fù)責(zé)管理區(qū)域內(nèi)的職業(yè)學(xué)校并承擔(dān)學(xué)校發(fā)展所需的經(jīng)費，為學(xué)生提供資助。三級政府分層治理推動了聯(lián)邦、州和地方政府承擔(dān)自身職責(zé)，整合社會資源以推動職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展。雖然聯(lián)邦政府加強(qiáng)了對職業(yè)教育的干預(yù)力度，但是州政府依然擁有職業(yè)教育絕對控制權(quán)，同時州政府也在不斷強(qiáng)化其治理職能；地方政府也仍享有職業(yè)教育經(jīng)費使用、教師課程教學(xué)、教師招聘與解雇等具體事務(wù)的決定權(quán)。

（三）以法律法規(guī)為依據(jù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

美國高度重視職業(yè)教育立法。法律法規(guī)是美國職業(yè)教育治理的首選與主要治理工具，聯(lián)邦、州和地方政府治理行為均以法律為依據(jù)。一是憲法。美國憲法賦予了州和地方政府直接管理職業(yè)教育事務(wù)的權(quán)力，此外，雖然沒有明確提出聯(lián)邦政府干預(yù)職業(yè)教育的權(quán)力，但也沒有禁止，這就為聯(lián)邦政府間接參與職業(yè)教育治理提供了契機(jī)。二是聯(lián)邦和州的職業(yè)教育立法?！赌谞柗ò浮肥锹?lián)邦政府以立法手段參與職業(yè)教育治理的開始，此后，聯(lián)邦政府頒布了大量相關(guān)的法律法規(guī)，制定了150多部法律法規(guī)來行使職業(yè)教育治理職責(zé)。這些法律涉及內(nèi)容豐富，適用范圍廣，既有聯(lián)邦、州和地方政府為職業(yè)教育撥款資助的規(guī)定，亦有指導(dǎo)職業(yè)教育發(fā)展的建議，更有具體的實施措施。[29]法律法規(guī)治理工具的應(yīng)用，使得聯(lián)邦、州和地方政府得以按規(guī)定對職業(yè)教育進(jìn)行撥款、按指導(dǎo)推動職業(yè)教育計劃、按要求進(jìn)行職業(yè)教育評估等。在州層面，州法律具有強(qiáng)制性，各個州政府的職業(yè)教育行為要依照州法律的規(guī)定。俄克拉荷馬州立法規(guī)定職業(yè)教育經(jīng)費來源的70%要出自本州的稅收收入，其余由聯(lián)邦政府補(bǔ)貼以確保本州的職業(yè)教育有著穩(wěn)定的經(jīng)費來源。加利福尼亞州議會頒布《改進(jìn)職業(yè)教育計劃》，從職業(yè)教育狀況和實現(xiàn)目標(biāo)所需的方向確定了職業(yè)教育的十個問題領(lǐng)域，包括對職業(yè)教育機(jī)會的評估、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、后續(xù)行動、職前教育、職業(yè)指導(dǎo)、雙重出勤、提前進(jìn)修、補(bǔ)救方案、工作經(jīng)驗、向公眾報告等，[30]因此，州政府需要通過對這十個問題的評估來改進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃。加利福尼亞州的公共政策文件《加州公立中學(xué)的職業(yè)教育》指出“高中職業(yè)培訓(xùn)并沒有給學(xué)生在畢業(yè)后找工作方面帶來任何相對優(yōu)勢，也沒有有效地防止輟學(xué)”。[31]因而要求州政府對中等職業(yè)教育進(jìn)行根本性改革，以學(xué)業(yè)成績的提高、輟學(xué)率的降低以及終身工作生產(chǎn)率的提高來衡量高中職業(yè)教育的成功。此外，美國地方政府也出臺了一些與職業(yè)教育相關(guān)的條例和實施辦法，包括學(xué)區(qū)委員會的決策、條例規(guī)定、管理規(guī)章等?？傊煞ㄒ?guī)這一治理工具的運用，實現(xiàn)了政府對職業(yè)教育的統(tǒng)籌規(guī)劃，有利于推動職業(yè)教育良性發(fā)展。

（四）以經(jīng)費投入為根本的發(fā)展保障機(jī)制

美國聯(lián)邦、州和地方政府都為職業(yè)教育提供了充足的發(fā)展經(jīng)費。一是美國三級政府都有支撐其開展職業(yè)教育活動的經(jīng)費來源。美國實行分稅制，聯(lián)邦、州和地方政府三級稅收分開，各自征管，每一級政府都有一個主稅種作為其主要財政來源，聯(lián)邦政府是個人所得稅，州政府是銷售稅，地方政府是財產(chǎn)稅，另外還設(shè)有輔助稅種來豐富各級政府的財政收入。美國每年教育資金投入計劃明確規(guī)定投入職業(yè)教育發(fā)展的資金和最低占比數(shù)額，確保職業(yè)教育能夠獲得固定數(shù)額的資金。當(dāng)州和地方政府經(jīng)費不足時，聯(lián)邦政府會通過經(jīng)費補(bǔ)助等方式支持州和地方政府發(fā)展職業(yè)教育。二是構(gòu)建以三級政府為主導(dǎo)的多元經(jīng)費投入機(jī)制，政府撥款為主體，個人繳納的學(xué)雜費、社會力量的投入（企業(yè)或個人的慈善捐贈）是補(bǔ)充。聯(lián)邦政府以直接撥款、項目基金等形式為職業(yè)教育的發(fā)展提供經(jīng)費支撐。2018年，《加強(qiáng)21世紀(jì)生涯與技術(shù)教育》規(guī)定，國會每年撥款約12 億美元，用于發(fā)展和實施職業(yè)教育方案，以共同確定的績效指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，對職業(yè)教育項目實施過程、結(jié)果和數(shù)據(jù)進(jìn)行評估，以評估結(jié)果為依據(jù)，向各州分配職業(yè)教育經(jīng)費或是給予競爭性獎勵。[32]2020年，聯(lián)邦政府撥款1,262,591,160 美元，用于各州職業(yè)教育發(fā)展。此外，聯(lián)邦政府也會為一些職業(yè)教育項目和學(xué)生提供資助。美國國會每年撥款約1,410 萬美元資助原住民職業(yè)與技術(shù)教育項目，項目資金用于為美洲原住民、阿拉斯加原住民等群體提供職業(yè)教育與培訓(xùn)。同時，各州和地方政府每年也通過直接撥款為職業(yè)教育發(fā)展提供資金支持，為社區(qū)學(xué)院學(xué)生提供助學(xué)金或是貸款資助，美國各州對職業(yè)教育撥款投入體現(xiàn)了各州對職業(yè)教育的重視程度。

（五）以績效問責(zé)為標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量評估機(jī)制

開展質(zhì)量評價成為世界各國職業(yè)教育治理的共同趨勢，對于完善職業(yè)教育治理體系具有重要意義。美國聯(lián)邦、州和地方政府都非常重視職業(yè)教育質(zhì)量，以績效問責(zé)為核心的質(zhì)量監(jiān)測評估機(jī)制規(guī)范著美國職業(yè)教育發(fā)展的質(zhì)量，具有典型性。一是通過立法強(qiáng)化績效問責(zé)。聯(lián)邦政府先后通過系列《帕金斯法案》確立了職業(yè)教育的績效問責(zé)制。1984年，《帕金斯職業(yè)教育法案》首次提及績效問責(zé)，對中學(xué)職業(yè)教育和中學(xué)后職業(yè)教育建立了不同的績效指標(biāo)，建立統(tǒng)一的職業(yè)教育評估標(biāo)準(zhǔn)；[33]1990年，《帕金斯職業(yè)與應(yīng)用技術(shù)教育法案》要求各州建立績效標(biāo)準(zhǔn)，提出“各州要建立學(xué)習(xí)及能力獲得的標(biāo)準(zhǔn)，并且至少四分之一的標(biāo)準(zhǔn)要有明確具體的績效措施”，[34]并制定適合本州的數(shù)據(jù)收集方法；1998年，《帕金斯職業(yè)與技術(shù)教育修正案》提出中學(xué)及中學(xué)后教育的4個績效指標(biāo)，同時提出各州要向教育部上交績效報告，對于未完成目標(biāo)的州實施懲治；[35]2006年，《帕金斯法案Ⅳ》指出，職業(yè)教育評價要增加更多的核心指標(biāo)和問責(zé)措施，并進(jìn)一步細(xì)化各項核心績效指標(biāo)，要求各州將評估標(biāo)準(zhǔn)與其目標(biāo)掛鉤；[36]2018年，《加強(qiáng)21世紀(jì)生涯與技術(shù)教育法案》強(qiáng)調(diào)建立一致的績效問責(zé)定義和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范績效問責(zé)的獎懲制度。[37]總之，美國政府通過立法將績效問責(zé)與職業(yè)教育質(zhì)量評價結(jié)合起來，實施嚴(yán)格的職業(yè)教育質(zhì)量評價。二是制定明確的績效問責(zé)核心指標(biāo)，這是實施職業(yè)教育評價的核心和關(guān)鍵。美國的績效問責(zé)核心指標(biāo)隨著系列法案的調(diào)整不斷明確和具體，依據(jù)《加強(qiáng)21世紀(jì)生涯與技術(shù)教育法案》規(guī)定，美國職業(yè)教育績效問責(zé)指標(biāo)具體包括5個中學(xué)教育階段的核心指標(biāo)和3個中學(xué)后教育階段的核心績效指標(biāo)（見表1）。[38]《帕金斯法案》中提出的績效問責(zé)指標(biāo)為實施職業(yè)教育質(zhì)量評價提供了基礎(chǔ)，此外，聯(lián)邦、州和地方政府也在嘗試制定一套職業(yè)教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，為實施職業(yè)教育評價提供更多的選擇，如美國教育部的“學(xué)習(xí)計劃框架”。

表1 美國職業(yè)教育績效問責(zé)的核心指標(biāo)

四、美國三級職業(yè)教育治理體系的啟示

職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展依賴于完善的職業(yè)教育治理體系。在我國職業(yè)教育治理體系現(xiàn)代化探索過程中，美國聯(lián)邦、州與地方政府職業(yè)教育分層治理具有啟示意義。

（一）美國三級職業(yè)教育治理體系存在的問題

近年來，美國聯(lián)邦、州和地方政府對職業(yè)教育的治理取得了一定成效，但也存在一些問題。一是州政府的掣肘導(dǎo)致職業(yè)教育計劃被拖延或進(jìn)展緩慢。部分州政府（佛羅里達(dá)州等）控制著學(xué)術(shù)和職業(yè)課程的開設(shè)權(quán)，職業(yè)學(xué)校如果想開設(shè)新的職業(yè)課程，必須得到州政府主管部門的許可，造成職業(yè)教育計劃的拖延或進(jìn)展緩慢。[39]二是職業(yè)教育行政人員短缺。美國正面臨著經(jīng)驗豐富的職業(yè)教育人員逐漸減少的問題，Kister認(rèn)為當(dāng)前和未來職業(yè)教育領(lǐng)導(dǎo)者的短缺需要引起密切關(guān)注。目前職業(yè)教育需要一種新型的領(lǐng)導(dǎo)者，既要承擔(dān)傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)和管理職責(zé)，還需要領(lǐng)導(dǎo)變革、將教育與商業(yè)和工業(yè)聯(lián)系起來等。[40]三是在為土著居民和其他少數(shù)民族提供職業(yè)教育服務(wù)時，政府職業(yè)教育服務(wù)部門反應(yīng)緩慢，沒有意識到語言問題、對工作的作用和價值的看法以及其他文化價值觀對這些人群職業(yè)觀造成的影響，不能及時調(diào)整職業(yè)教育服務(wù)模式，造成職業(yè)教育項目推進(jìn)困難。[41]四是政策在制定和執(zhí)行上都存在不足之處。如Marisa Saunders 和Jaime L. Del Razo指出，“《更新21世紀(jì)的職業(yè)和技術(shù)教育》報告在實踐和政策上的用處有限”。[42]

（二）美國三級職業(yè)教育治理體系的經(jīng)驗反思

美國聯(lián)邦、州和地方政府三級職業(yè)教育治理體系對于我國職業(yè)教育治理具有一定啟示意義。我國職業(yè)教育治理要明確各級政府部門職責(zé)，同時吸引和鼓勵其他治理主體參與，并從立法、經(jīng)費投入等多方面為職業(yè)教育提供支持和保障。

第一，充分發(fā)揮中央政府和地方政府兩個治理主體的積極性?；诜謱又卫頇C(jī)制，合理劃分中央和地方政府治理權(quán)力及治理職責(zé)。我國職業(yè)教育治理在政策執(zhí)行和其他實踐活動中可以借鑒美國的分層治理，完善政府的管理體制，明確法定權(quán)益分割機(jī)制，合理劃分不同層級政府的治理權(quán)責(zé)。

第二，堅持政府干預(yù)，強(qiáng)化保障，同時吸引多元主體參與治理。職業(yè)教育穩(wěn)定、高質(zhì)量的發(fā)展離不開政府干預(yù)。我國可以通過以下幾種方式干預(yù)職業(yè)教育：一是監(jiān)督與保障，政府通過制定一系列法律法規(guī)以及提供資金的方式為職業(yè)教育提供保障。二是鼓勵，通過各種稅收優(yōu)惠、教育經(jīng)費補(bǔ)貼、個人專項資助等方式鼓勵和推動企業(yè)和雇主對員工進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，政府通過多種渠道鼓勵個人去相關(guān)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)接受職業(yè)培訓(xùn)。此外，吸引和鼓勵其他主體參與職業(yè)教育治理，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用以彌補(bǔ)政府在治理過程中的不足。大力鼓勵私人、企業(yè)、民間團(tuán)體等參與職業(yè)教育辦學(xué)，加強(qiáng)政府與各類行業(yè)協(xié)會、第三方組織等社會力量的合作，吸收第三方組織參與職業(yè)教育評價。

第三，完善職業(yè)教育法律法規(guī)，在加大對職業(yè)教育經(jīng)費投入的同時提高資金使用效率。目前，我國依據(jù)的法律主要是教育法、職業(yè)教育法等，整體來說，立法數(shù)量少，內(nèi)容較為宏觀。我國應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會發(fā)展修訂和完善職業(yè)教育法律法規(guī)。與此同時，加大資金投入，提高使用效率，積極落實中央政府和地方政府的資金支持，形成具有中國特色的職業(yè)教育經(jīng)費籌集和投入機(jī)制、獎懲機(jī)制等。

總而言之，辯證地看待美國三級職業(yè)教育治理體系及分層治理，構(gòu)建具有中國特色的職業(yè)教育治理體系以及有效運行機(jī)制，構(gòu)建適合我國職業(yè)教育發(fā)展的治理模式是當(dāng)前及今后的重要任務(wù)。

注釋：

①本研究討論的政府為廣義之理解，是行使國家權(quán)力的所有機(jī)關(guān)，包括立法、行政和司法機(jī)關(guān)。本研究討論的美國職業(yè)教育治理體系限于縱向維度上的聯(lián)邦、州與地方政府；橫向維度上的市場、社會和職業(yè)院校囿于篇幅未加討論。