新常態(tài)下公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)要點(diǎn)及路徑探析

張仰梅 山東省濟(jì)寧市汶上縣審計(jì)局

引言

績(jī)效提升是當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下政府公共管理工作中的重要目標(biāo)，同時(shí)也是國(guó)家法治建設(shè)和治理體系完善、治理能力提升的基本要求。隨著我國(guó)公共投資渠道和方式的日益多元，公共投資的規(guī)模也越來(lái)越大，然而有的問(wèn)題也逐漸凸顯，尤其在一些地區(qū)，因?yàn)閷?duì)公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)缺少足夠的重視，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)以及浪費(fèi)等問(wèn)題層出不窮，與工程建設(shè)程序相違背的“三邊工程”以及與地方實(shí)際相脫離的“形象工程”都不同程度上存在，這不但讓政府的信用被嚴(yán)重透支，同時(shí)還從負(fù)面影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。新常態(tài)背景下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得到了更好的調(diào)整和優(yōu)化，呈現(xiàn)出高質(zhì)量增長(zhǎng)與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等特點(diǎn)。怎樣在新常態(tài)下充分發(fā)揮績(jī)效審計(jì)的功能，促進(jìn)公共投資項(xiàng)目效益的提升是迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，具有重要的實(shí)踐價(jià)值。

一、新常態(tài)下公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的要點(diǎn)和目標(biāo)

（一）新常態(tài)下公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的要點(diǎn)

基于公共投資項(xiàng)目的實(shí)際特征，其績(jī)效審計(jì)的要點(diǎn)應(yīng)該集中在以下四個(gè)方面。首先，就投資項(xiàng)目決策審計(jì)方面而言，要重點(diǎn)關(guān)注其是否合理與科學(xué)。合理科學(xué)的決策是確保投資項(xiàng)目得以成功的基礎(chǔ)和基本條件。為此，新常態(tài)下公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)當(dāng)中，不但要對(duì)項(xiàng)目資料的真實(shí)性、決策的規(guī)范程度進(jìn)行審查，同時(shí)還應(yīng)該嚴(yán)格查驗(yàn)項(xiàng)目投資的來(lái)源與相應(yīng)的職責(zé)。其次，就投資項(xiàng)目審計(jì)方面而言，除了要審查投資項(xiàng)目法人執(zhí)行責(zé)任的實(shí)際狀況，還應(yīng)該對(duì)被審計(jì)單位創(chuàng)建的內(nèi)控制度及執(zhí)行狀況進(jìn)行審查，這是保證投資項(xiàng)目能夠取得成效的主要內(nèi)容。此外，還要審計(jì)投資項(xiàng)目的合同管理以及招投標(biāo)等方面的狀況。再次，就工程造價(jià)的真實(shí)程度審計(jì)方面而言，要重視審查工程的全部過(guò)程，從而確保工程造價(jià)所有的手續(xù)和材料都完備真實(shí)。最后，就項(xiàng)目綜合效益審計(jì)方面而言，重點(diǎn)審查投資項(xiàng)目各方面效益的綜合績(jī)效。就公共投資項(xiàng)目而言，不但應(yīng)該確保其公益價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，還要確保其經(jīng)濟(jì)效率與效益。

（二）新常態(tài)下公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)

1.達(dá)到經(jīng)濟(jì)性的目標(biāo)

新常態(tài)下公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)，要對(duì)所投資的項(xiàng)目加以檢查，看其是否實(shí)現(xiàn)了既定的最小化成本目標(biāo)，在整個(gè)工程的所有環(huán)節(jié)當(dāng)中，是否實(shí)現(xiàn)了優(yōu)化配置現(xiàn)有資源、防止出現(xiàn)資源浪費(fèi)，達(dá)到最小資源消耗的經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)。

2.實(shí)現(xiàn)效率性

新常態(tài)下公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)，不但要對(duì)項(xiàng)目資金使用情況加以堅(jiān)持，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目開(kāi)展當(dāng)中是否存在大量占用資金，但資金使用效率不高等方面的問(wèn)題進(jìn)行檢查；同時(shí)還要對(duì)項(xiàng)目管理的效率狀況加以檢查，看整個(gè)項(xiàng)目開(kāi)展當(dāng)中，是否具有工作效率不高、工程進(jìn)度受到影響等狀況，從而實(shí)現(xiàn)資金管理效率的最大化。

3.具有良好的效果性

公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)，不但要從經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)等多個(gè)層面，看其是否達(dá)成了預(yù)期的目標(biāo)。同時(shí)，還應(yīng)該在對(duì)各種綜合收益進(jìn)行判斷的同時(shí)，不局限在經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，還應(yīng)該實(shí)現(xiàn)公益性等方面的目標(biāo)，從而具有經(jīng)濟(jì)和公益的綜合效果。

二、新常態(tài)下公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)可采取的路徑

新常態(tài)下公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)，要重視相關(guān)法制和準(zhǔn)則體系的構(gòu)建；正確區(qū)分管理和監(jiān)督職能，明確定位；強(qiáng)化推進(jìn)績(jī)效審計(jì)的職業(yè)化發(fā)展；創(chuàng)新審計(jì)方法，強(qiáng)化績(jī)效審計(jì)價(jià)值的凸顯，從而推動(dòng)公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)效果和質(zhì)量的提高。

（一）推動(dòng)和完善績(jī)效審計(jì)的法治建設(shè)

1.對(duì)相關(guān)法律法規(guī)體系加以健全

首先，要強(qiáng)化立法建設(shè)，在法律法規(guī)里對(duì)公共投資績(jī)效審計(jì)的內(nèi)涵加以明確。當(dāng)前，我國(guó)的《審計(jì)法》在績(jī)效審計(jì)方面的認(rèn)知依然處于效益審計(jì)階段，未明確地闡明績(jī)效審計(jì)的相關(guān)內(nèi)涵。而在《審計(jì)法實(shí)施條例》里所界定的投資審計(jì)對(duì)象也主要是基于財(cái)政資金比例方面，并未將投資的公共性呈現(xiàn)出來(lái)。盡管當(dāng)前在相關(guān)的審計(jì)準(zhǔn)則和相關(guān)地方性規(guī)定當(dāng)中從不同程度探討了投資績(jī)效審計(jì)問(wèn)題，然而至今為止，在較高法律效力的法規(guī)中依然未直接對(duì)公共投資績(jī)效審計(jì)做出界定，也未明確闡述投資績(jī)效審計(jì)的范疇、方法以及內(nèi)容等，而在很大程度上導(dǎo)致公共投資績(jī)效審計(jì)發(fā)展受到制約。

其次，要構(gòu)建健全的投資績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則體系。新常態(tài)下公共投資項(xiàng)目績(jī)效法治建設(shè)的完善，除了要強(qiáng)化立法，還應(yīng)該基于現(xiàn)有的《審計(jì)法》，構(gòu)建涵蓋通用準(zhǔn)則、報(bào)告準(zhǔn)則以及現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)準(zhǔn)則等方面的準(zhǔn)則體系，從而促進(jìn)準(zhǔn)則體系規(guī)范化和科學(xué)化水平的提高。為此，要詳細(xì)規(guī)定績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目選取，以及現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)應(yīng)該注意的相關(guān)事項(xiàng)、審計(jì)文書(shū)的書(shū)寫(xiě)和底稿取證等諸多方面的細(xì)節(jié)問(wèn)題，同時(shí)相應(yīng)的開(kāi)展審計(jì)實(shí)踐指導(dǎo)，進(jìn)而為提高審計(jì)法治建設(shè)的規(guī)范化奠定良好的基礎(chǔ)。

2.強(qiáng)化審計(jì)問(wèn)責(zé)和執(zhí)法力度

首先，要強(qiáng)化審計(jì)問(wèn)責(zé)力度。利用有關(guān)法律法規(guī)的完善和健全，明確和細(xì)化審計(jì)問(wèn)責(zé)的方式、內(nèi)容和主體，使向誰(shuí)問(wèn)責(zé)、怎樣問(wèn)責(zé)等問(wèn)題得到解決。同時(shí)通過(guò)審計(jì)問(wèn)責(zé)力度的強(qiáng)化，推動(dòng)制度的完善，使權(quán)力尋租空間最大限度地減少。其次，要促進(jìn)審計(jì)工作合作協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。通過(guò)住建、交通、水務(wù)等投資項(xiàng)目主管部門(mén)和監(jiān)察、檢察以及公安等部門(mén)間的協(xié)調(diào)合作，創(chuàng)建問(wèn)題通報(bào)、線索取證以及結(jié)果反饋等專門(mén)制度。最后，要對(duì)審計(jì)結(jié)果公告制度進(jìn)行完善。審計(jì)公告制度是審計(jì)信息發(fā)布的平臺(tái)，通過(guò)公眾對(duì)審計(jì)結(jié)果的監(jiān)督，可以更好地推進(jìn)審計(jì)工作開(kāi)展的規(guī)范化。審計(jì)結(jié)果公示不但能夠讓審計(jì)的監(jiān)督作用得到強(qiáng)化，推動(dòng)審計(jì)整改，還能夠?qū)`法違紀(jì)行為起到震懾的目的。為此，應(yīng)該秉持公開(kāi)常態(tài)化理念，對(duì)審計(jì)結(jié)果公示的范圍和內(nèi)容進(jìn)行逐步擴(kuò)大，通過(guò)信息反饋機(jī)制的不斷完善和健全，讓公眾的疑慮逐漸消除，增強(qiáng)審計(jì)的監(jiān)督職能。

（二）明確績(jī)效審計(jì)的職能和定位

1.對(duì)管理與監(jiān)督職能進(jìn)行正確區(qū)分

公共投資績(jī)效審計(jì)是行政監(jiān)督工作實(shí)施的重要手段，作為審計(jì)人員來(lái)說(shuō)，只有在實(shí)踐中明確自身的定位和職能，筑牢監(jiān)督意識(shí)，才能對(duì)項(xiàng)目管理的職能和審計(jì)職能進(jìn)行正確區(qū)分和處理，做到不混淆和越位，從而使審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)降低。

2.對(duì)公共投資審計(jì)與績(jī)效審計(jì)間的關(guān)系加以明確

在審計(jì)實(shí)踐當(dāng)中，對(duì)公共投資審計(jì)與績(jī)效審計(jì)間關(guān)系的明確是審計(jì)機(jī)關(guān)必須解決的重要問(wèn)題。首先，要明確績(jī)效審計(jì)思想?？?jī)效是投資績(jī)效審計(jì)當(dāng)中的核心，故而在項(xiàng)目的開(kāi)展上也要基于審計(jì)對(duì)象進(jìn)行相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)，將是否樹(shù)立了明確的績(jī)效審計(jì)思想作為投資績(jī)效審計(jì)工作實(shí)施中的主要考核指標(biāo)。其次，作為審計(jì)人員而言，應(yīng)該強(qiáng)化實(shí)踐中意識(shí)的轉(zhuǎn)變，通過(guò)不斷學(xué)習(xí)和績(jī)效審計(jì)觀念的樹(shù)立，基于績(jī)效視角查找問(wèn)題，對(duì)合規(guī)審計(jì)與績(jī)效審計(jì)進(jìn)行區(qū)分。再次，要重視探索公共投資績(jī)效審計(jì)。從現(xiàn)實(shí)工作來(lái)看，一些地區(qū)的審計(jì)工作所采取的依然是傳統(tǒng)的投資審計(jì)，而公共投資績(jī)效審計(jì)所占比例則較低。針對(duì)這樣的現(xiàn)實(shí)狀況，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)其他單位的經(jīng)驗(yàn)加以學(xué)習(xí)和借鑒，敢于嘗試和探索，推進(jìn)本區(qū)域公共投資績(jī)效審計(jì)工作的實(shí)施。而作為上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，應(yīng)該通過(guò)規(guī)定明確下級(jí)單位投資績(jī)效審計(jì)開(kāi)展的最低比例，同時(shí)通過(guò)監(jiān)督檢查和通報(bào)，推動(dòng)審計(jì)機(jī)關(guān)公共投資績(jī)效審計(jì)的轉(zhuǎn)型。

（三）強(qiáng)化推進(jìn)績(jī)效審計(jì)的職業(yè)化發(fā)展

績(jī)效審計(jì)的職業(yè)化發(fā)展和建設(shè)不是一朝一夕就能夠?qū)崿F(xiàn)的，而是一項(xiàng)系統(tǒng)性的長(zhǎng)期工程，也是審計(jì)監(jiān)督權(quán)依法獨(dú)立實(shí)施的必要選擇，為此可以基于以下層面加以推進(jìn)。

首先，構(gòu)建審計(jì)職業(yè)準(zhǔn)入制度?？?jī)效審計(jì)的職業(yè)化發(fā)展首先就要對(duì)職業(yè)準(zhǔn)入制度進(jìn)行構(gòu)建，由此來(lái)優(yōu)化調(diào)整審計(jì)人員的職業(yè)資質(zhì)。為此，作為審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，第一，可以通過(guò)政策文件的方式規(guī)定審計(jì)人員的任職資格，并在招錄和評(píng)職晉升時(shí)采用考核的方式來(lái)測(cè)試其專業(yè)化水平。第二，針對(duì)具有較強(qiáng)專業(yè)性的崗位，可通過(guò)對(duì)社會(huì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)等方式對(duì)有關(guān)人員進(jìn)行聘任，從薪資待遇和職業(yè)發(fā)展上相應(yīng)的給予支持。第三，可通過(guò)統(tǒng)一招錄審計(jì)人員的方式，增加公務(wù)員考試當(dāng)中審計(jì)職業(yè)測(cè)試的比例，逐層篩選出具有較強(qiáng)動(dòng)手水平、較高業(yè)務(wù)能力的審計(jì)干部。

其次，對(duì)審計(jì)職業(yè)培訓(xùn)制度加以完善。一方面要不斷完善當(dāng)前審計(jì)職業(yè)培訓(xùn)制，促進(jìn)審計(jì)職業(yè)培訓(xùn)方案制定和管理水平的提高，對(duì)投資績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀及趨向進(jìn)行分析，基于現(xiàn)實(shí)需要制定與中長(zhǎng)期審計(jì)相符的培訓(xùn)計(jì)劃。另一方面要通過(guò)審計(jì)培訓(xùn)的強(qiáng)化，構(gòu)建常態(tài)化的審計(jì)職業(yè)培訓(xùn)體系，并把培訓(xùn)結(jié)果列入職稱評(píng)定考核的指標(biāo)當(dāng)中，和職級(jí)評(píng)定掛鉤。

最后，構(gòu)建審計(jì)職業(yè)等級(jí)制度。應(yīng)該對(duì)審計(jì)人員的自覺(jué)和主動(dòng)性進(jìn)行充分調(diào)動(dòng)，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施專業(yè)審計(jì)人才的培養(yǎng)，推動(dòng)專業(yè)技術(shù)資格體系的完善，并明確規(guī)定特殊審計(jì)項(xiàng)目的主審資格。通過(guò)審計(jì)機(jī)關(guān)職級(jí)與職務(wù)并行的探索，對(duì)審計(jì)人員加以鼓勵(lì)，促進(jìn)其業(yè)務(wù)能力的提高。

（四）創(chuàng)新審計(jì)方法，強(qiáng)化績(jī)效審計(jì)價(jià)值的凸顯

就公共投資項(xiàng)目而言，以往的績(jī)效審計(jì)方法已然無(wú)法與公共投資項(xiàng)目審計(jì)的多元化需求相滿足，為此在績(jī)效審計(jì)的方法和模式上要做到與時(shí)俱進(jìn)，重視創(chuàng)新審計(jì)方法，從而適應(yīng)不斷變化的審計(jì)環(huán)境，推動(dòng)績(jī)效審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，彰顯績(jī)效審計(jì)的價(jià)值。

首先，要重視公共投資審計(jì)項(xiàng)目管理平臺(tái)的建設(shè)。構(gòu)建審計(jì)項(xiàng)目管理平臺(tái)是公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)高質(zhì)量實(shí)施的保障，也是促進(jìn)績(jī)效審計(jì)持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。通過(guò)在信息平臺(tái)中錄入公共投資項(xiàng)目的相關(guān)數(shù)據(jù)，能夠讓審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行選取，審計(jì)工作開(kāi)展的過(guò)程中，可以對(duì)項(xiàng)目的基本情況進(jìn)行直觀的了解，隨時(shí)能夠介入到投資項(xiàng)目的重要環(huán)節(jié)中，對(duì)其開(kāi)展“點(diǎn)穴式”審計(jì)。由此可見(jiàn)，構(gòu)建項(xiàng)目管理平臺(tái)對(duì)公共投資項(xiàng)目的有序運(yùn)行和監(jiān)督，以及績(jī)效審計(jì)工作的實(shí)施等都具有重要的價(jià)值。

其次，強(qiáng)化審計(jì)信息化建設(shè)。重視數(shù)據(jù)收集水平的提升和力度的拓展，推動(dòng)公共投資項(xiàng)目審計(jì)數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)和其他相關(guān)部門(mén)之間的信息和數(shù)據(jù)共享?；诖?，一方面要重視審計(jì)技術(shù)中大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用。通過(guò)大數(shù)據(jù)搜索引擎的構(gòu)建，強(qiáng)化投資審計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)的發(fā)展，與審計(jì)項(xiàng)目管理平臺(tái)相對(duì)接，進(jìn)而對(duì)智能分析以及數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)進(jìn)行充分運(yùn)用，使審計(jì)的深度得以擴(kuò)展。另一方面，要通過(guò)對(duì)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的積極推進(jìn)，強(qiáng)化信息關(guān)聯(lián)分析，促進(jìn)智能化分析水平的提高、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判和宏觀經(jīng)濟(jì)感知能力的提升。同時(shí)，還要重視儀器設(shè)備輔助審計(jì)技術(shù)的深化和投資數(shù)據(jù)的整合。不但要通過(guò)審計(jì)工作中GPS和GIS系統(tǒng)的應(yīng)用，與自身實(shí)際相結(jié)合搭建無(wú)人機(jī)數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，同時(shí)還要對(duì)投資數(shù)據(jù)的收集和管理機(jī)制進(jìn)行完善，運(yùn)用投資數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，推動(dòng)對(duì)投資數(shù)據(jù)的統(tǒng)一收集和管理，進(jìn)而通過(guò)各單位實(shí)施的投資項(xiàng)目信息和數(shù)據(jù)的共享，凸顯數(shù)據(jù)的功能和價(jià)值。

（五）重視績(jī)效審計(jì)的獨(dú)立性

在公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)整個(gè)過(guò)程當(dāng)中，最為首要的就是要遵循獨(dú)立性的原則。這是因?yàn)楣岔?xiàng)目績(jī)效審計(jì)本身即屬于獨(dú)立的審查內(nèi)容。為更好地增強(qiáng)公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的獨(dú)立性，一定要保證審計(jì)機(jī)關(guān)具有獨(dú)立性。就審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)看，只有具備獨(dú)立決策才可以在審計(jì)報(bào)告出具時(shí)，不因?yàn)閷徲?jì)對(duì)象等方面的影響而給出客觀的結(jié)果。而就有關(guān)審計(jì)人員來(lái)說(shuō)，也要和時(shí)代步伐同步，端正工作態(tài)度。通過(guò)有關(guān)調(diào)查能夠看出，公共投資項(xiàng)目最大的優(yōu)勢(shì)即可以讓廣大社會(huì)公眾都可以獲得與其所需相符的利益?？偠灾?，作為有關(guān)審計(jì)人員來(lái)說(shuō)，必須重視自身責(zé)任意識(shí)的強(qiáng)化，對(duì)項(xiàng)目中存在的問(wèn)題進(jìn)行妥善處理，從而實(shí)現(xiàn)良好的項(xiàng)目效果。

結(jié)語(yǔ)

伴隨公共支出數(shù)量的增多，公共投資項(xiàng)目整體效益的提升就成了政府重點(diǎn)關(guān)注的方面。績(jī)效審計(jì)工作的開(kāi)展可以有效監(jiān)督公共投資項(xiàng)目的開(kāi)展，確保公共投資項(xiàng)目效率、效果和經(jīng)濟(jì)性。基于當(dāng)前公共投資項(xiàng)目績(jī)效考核的實(shí)際，在新常態(tài)背景下，應(yīng)該重點(diǎn)把握績(jī)效考核要點(diǎn)的基礎(chǔ)上，重視從推動(dòng)和完善績(jī)效審計(jì)的法治建設(shè)；明確績(jī)效審計(jì)的職能和定位；強(qiáng)化推進(jìn)績(jī)效審計(jì)的職業(yè)化發(fā)展；創(chuàng)新審計(jì)方法，強(qiáng)化績(jī)效審計(jì)價(jià)值的凸顯；重視績(jī)效審計(jì)的獨(dú)立性等路徑促進(jìn)公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)效率和效果的提升。